Europarecht

Aktenzeichen  1 BvR 2918/09

Gründe

I.
1
Die Beschwerdeführer wenden sich gegen die Befristung ihrer Bestellungen zu bevollmächtigten Bezirksschornsteinfegern durch
§ 48 Satz 2 des Gesetzes über das Berufsrecht und die Versorgung im Schornsteinfegerhandwerk (Schornsteinfeger-Handwerksgesetz
– SchfHwG).
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1. Durch das Gesetz zur Neuregelung des Schornsteinfegerwesens vom 26. November 2008 (BGBl I S. 2242) wird das Berufsrecht
der Schornsteinfeger grundlegend geändert und das bisherige Kehr- und Überprüfungsmonopol der Bezirksschornsteinfegermeister
erheblich reduziert. Anlass für die Reform war ein Vertragsverletzungsverfahren, das die Europäische Kommission gegen die
Bundesrepublik Deutschland eingeleitet und in dem sie insbesondere Verstöße gegen die Niederlassungs- und die Dienstleistungsfreiheit
durch die Ausgestaltung dieses Kehr- und Überprüfungsmonopols beanstandet hatte. Artikel 1 des Gesetzes enthält das neu geschaffene
Schornsteinfeger-Handwerksgesetz, das an die Stelle des bisherigen Gesetzes über das Schornsteinfegerwesen (Schornsteinfegergesetz
– SchfG) treten soll. Während eines Übergangszeitraums bis Ende 2012 gelten Vorschriften des neuen Schornsteinfeger-Handwerksgesetzes
und solche des durch Artikel 2 des Reformgesetzes geänderten Schornsteinfegergesetzes nebeneinander. Mit Ablauf des Jahres
2012 tritt das Schornsteinfegergesetz außer Kraft und das Schornsteinfeger-Handwerksgesetz vollständig in Kraft.
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Nach § 8 SchfG erlischt eine Bestellung zum Bezirksschornsteinfegermeister nur durch Rücknahme oder Widerruf, Aufhebung der
Bestellung, Versetzung in den Ruhestand, Erreichen der Altersgrenze oder Tod. Die Altersgrenze beträgt 65 Jahre (§ 9 SchfG).
Eine Versetzung in den Ruhestand ist für den Fall vorgesehen, dass ein Bezirksschornsteinfegermeister aus gesundheitlichen
Gründen unfähig wird, die Arbeiten der Gesellen und Lehrlinge zu überwachen (§ 10 Abs. 1 SchfG). Ein Widerruf kommt unter
anderem dann in Betracht, wenn die Einteilung der Kehrbezirke geändert wird (§ 11 Abs. 3 SchfG). Nach § 10 SchfHwG wird die
Bestellung zum bevollmächtigten Bezirksschornsteinfeger, der ab 2013 an die Stelle des bisherigen Bezirksschornsteinfegermeisters
tritt, künftig auf sieben Jahre befristet (§ 10 Abs. 1 Satz 1 SchfHwG). Der Bestellung geht eine Ausschreibung voraus (§ 9
Abs. 1 SchfHwG); die Auswahl zwischen den Bewerbern hat nach deren Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu erfolgen
(§ 9 Abs. 4 SchfHwG). Wiederbestellungen sind nach erneuter Ausschreibung zulässig (§ 10 Abs. 1 Satz 4 SchfHwG). Der Umfang
der Tätigkeiten, die den bevollmächtigten Bezirksschornsteinfegern vorbehalten sind (vgl. §§ 13 ff. SchfHwG), ist gegenüber
dem bisherigen Kehr- und Überprüfungsmonopol der Bezirksschornsteinfegermeister reduziert. Ein Teil der bisher vorbehaltenen
Tätigkeiten wird für den Wettbewerb freigegeben, an dem sich die bevollmächtigten Bezirksschornsteinfeger beteiligen können
(vgl. § 2 Abs. 1 SchfHwG sowie die Übergangsregelung in § 2 Abs. 2 SchfHwG).
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Als Übergangsregelung sieht § 48 SchfHwG vor:
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Bestellungen zum Bezirksschornsteinfegermeister wandeln sich unbeschadet der §§ 8 bis 11 des Schornsteinfegergesetzes mit
Ablauf des 31. Dezember 2012 in Bestellungen zum bevollmächtigten Bezirksschornsteinfeger für ihren bisherigen Bezirk um.
Ist die Bestellung vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes erfolgt, ist sie bis zum 31. Dezember 2014 befristet. Erfolgt die
Bestellung im Zeitraum vom Inkrafttreten dieses Gesetzes bis zum 31. Dezember 2009, ist sie auf sieben Jahre befristet.
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2. Die Beschwerdeführer sind Bezirksschornsteinfegermeister. Sie sind zwischen 41 und 53 Jahre alt. Ihre Meisterprüfung haben
sie zwischen 1983 und 1992 abgelegt. Zu Bezirksschornsteinfegermeistern wurden sie zwischen 1988 und 2002 bestellt. Bei allen
war die Berufswahl nach eigenem Bekunden bestimmt vom Wunsch nach Krisen- und Planungssicherheit.
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3. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG durch § 48 Satz 2
SchfHwG.
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a) Der Entzug der Bestellung zum Bezirksschornsteinfegermeister stelle einen nicht gerechtfertigten Eingriff in ihre Berufswahlfreiheit
dar. Der Beruf des Bezirksschornsteinfegermeisters nach altem Recht werde gekennzeichnet durch die Erfüllung öffentlicher
Aufgaben und die Ausübung hoheitlicher Gewalt sowie durch die Aufgabenerfüllung in einem mit der Bestellung zugewiesenen Kehrbezirk,
durch den ein bestimmtes gebührenfinanziertes Einkommen gesichert worden sei. Wegen der Besonderheiten des Berufsbildes sei
es gerechtfertigt, unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes auf den beamtenrechtlichen Grundsatz der Ämterstabilität
zurückzugreifen. Schon die Abschaffung des Berufsbildes des bisherigen Bezirksschornsteinfegermeisters zugunsten des bevollmächtigten
Bezirksschornsteinfegers stelle sich für die Beschwerdeführer als Eingriff in die Freiheit der Berufswahl dar. Künftig hänge
die Zuweisung eines Kehrbezirks vom Zuschlag in einem Ausschreibungsverfahren ab. Diese objektive Berufszugangsregelung diene
nicht der Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut.
Es sei nicht erkennbar, dass der Staat oder seine europarechtskonforme Einbindung in die Europäische Union gefährdet würden,
wenn die bisherigen Bezirksschornsteinfegermeister ihre bisherigen Kehrbezirke auch ohne vorherige Ausschreibung weiter verwalten
würden. Auch hätte es ein milderes Mittel dargestellt, den bereits bestellten Bezirksschornsteinfegermeistern bis zum Erreichen
der Altersgrenze ihre Kehrbezirke zu belassen und die auf diese Weise frei werdenden Kehrbezirke sukzessive nachzubesetzen.
Schließlich sei der Eingriff auch unangemessen. Mit der Neuordnung zum 1. Januar 2015 werde den Betroffenen die Entscheidung
über die Fortsetzung ihres Berufs aus der Hand genommen. Zu berücksichtigen sei zudem, dass einige der Beschwerdeführer ein
Alter erreicht hätten, in dem der Verlust der Berufs- und Erwerbstätigkeit besonders schwer wiege.
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b) § 48 SchfHwG sei auch deshalb verfassungswidrig, weil die Vorschrift unzulässig bestandskräftige Bestellungen widerrufe,
ohne dass ein Widerrufsgrund vorläge. Dadurch werde der in Art. 19 Abs. 4 GG garantierte effektive Rechtsschutz in unzulässiger
Weise verkürzt. Wenn man davon ausgehe, dass es für eine Aufhebung der Bestellungen durch Gesetz keines Widerrufsgrundes bedürfe,
seien die für Legalenteignungen geltenden Maßstäbe anzuwenden. Die sich aus Art. 14 Abs. 3 GG ergebenden Voraussetzungen lägen
aber nicht vor.
II.
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Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen. Die Voraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht
vor. Die Verfassungsbeschwerde wirft keine Fragen von grundsätzlicher verfassungsrechtlicher Bedeutung auf. Ihre Annahme ist
auch nicht zur Durchsetzung der Grundrechte oder grundrechtsgleichen Rechte der Beschwerdeführer angezeigt. Die Verfassungsbeschwerde
ist teilweise unzulässig, im Übrigen unbegründet.
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1. Soweit die Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG rügen, ist die Verfassungsbeschwerde mangels hinreichend
substantiierter Begründung unzulässig (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG). Die Beschwerdeführer gehen in keiner Weise auf den
Gewährleistungsgehalt dieser Vorschrift ein.
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2. Für eine Verletzung der Berufsfreiheit der Beschwerdeführer ist nichts ersichtlich. Die angegriffene Regelung greift zwar
in den Schutzbereich von Art. 12 Abs. 1 GG ein. Dieser Eingriff ist jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
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a) Die Kammer hat allerdings Zweifel, ob das Schornsteinfeger-Handwerksgesetz auf der Grundlage des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11
GG in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG als Bundesgesetz ergehen konnte. Denn der Schornsteinfeger übt ein Gewerbe aus, das
in der Regel lokale oder regionale Arbeitsbereiche bildet, so dass – anders als bei Berufen, welche landesüberschreitende
Aufgaben in bundesweiten Infrastrukturen wahrnehmen – nicht die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse oder die Wahrung
der Rechts- oder Wirtschaftseinheit erforderlich ist und somit Regelungen von jedem Land getroffen werden können. Auch die
Notwendigkeit einer Umsetzung europäischen Rechts allein verlangt keine Regelung durch den Bund; die Länder können jeweils
eigenständig einer Verpflichtung zur Herstellung eines gleichen Mindestniveaus in den Regelungen nachkommen. Die Verfassungsbeschwerde
gibt indessen trotz dieser Bedenken keinen Anlass zur Prüfung der Zuständigkeitsfrage, weil die Beschwerdeführer ihre Verfassungsbeschwerde
insoweit nicht begründet haben. Es hätte zwar neben der Behauptung eines Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG keiner ausdrücklichen
Rüge hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG bedurft, weil sie
unter dem Aspekt der formellen Verfassungsmäßigkeit eines staatlichen Eingriffsakts ohnedies vom Gericht geprüft werden kann;
die Beschwerdeführer haben aber keinerlei Tatsachen zur Begründung der Verfassungsbeschwerde nach § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92
BVerfGG vorgetragen, die eine abschließende Beurteilung erlauben, ob eine Regelung durch den Bund erforderlich im Sinne des
Art. 72 Abs. 2 GG gewesen ist.
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b) Ein Eingriff in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführer liegt darin, dass diese aufgrund der in § 48 Satz 2 SchfHwG ausgesprochenen
Befristung ihrer Bestellungen ab dem 1. Januar 2015 die Tätigkeiten, die dann den bevollmächtigten Bezirksschornsteinfegern
vorbehalten sind, nicht mehr ausüben dürfen, falls sie nicht nach erfolgreicher Teilnahme an einer Ausschreibung wieder bestellt
werden. Dagegen liegt kein Eingriff in die Berufsfreiheit vor, soweit Tätigkeiten, die bisher den Bezirksschornsteinfegermeistern
vorbehalten waren, in den Wettbewerb entlassen werden, der auch den Beschwerdeführern offen steht. Denn dagegen, dass den
Beschwerdeführern durch die Neuregelung in ihrem bisherigen Berufsfeld Konkurrenz erwächst, gewährt Art. 12 Abs. 1 GG, der
auf eine möglichst unreglementierte berufliche Betätigung abzielt, keinen Schutz, ebenso wenig, wie es nach der freiheitlichen
Ordnung des Grundgesetzes ein subjektives verfassungskräftiges Recht auf Erhaltung des Geschäftsumfangs und die Sicherung
weiterer Erwerbsmöglichkeiten gibt (vgl. BVerfGE 34, 252 ).
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c) Der Eingriff stellt für die Beschwerdeführer eine objektive Berufszugangsregelung dar. Solche sind in der Regel nur zur
Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut zulässig (vgl. BVerfGE
7, 377 ; stRspr). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt.
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aa) Auch die Beschwerdeführer ziehen nicht in Zweifel, dass das Fortbestehen eines – wenngleich in seinem Umfang reduzierten
– Katalogs von Tätigkeiten, die einem für den jeweiligen Bezirk bestellten Bezirksschornsteinfeger vorbehalten sind, aus Gründen
der Betriebs- und Brandsicherheit, des Umwelt- und Klimaschutzes sowie der Energieeinsparung gerechtfertigt ist (vgl. BTDrucks
16/9237, S. 22). Damit ist aber nicht zugleich der Eingriff in die Grundrechte der Beschwerdeführer legitimiert. Deren spezifische
Beeinträchtigung, nämlich der künftige Wegfall ihrer ursprünglich unbefristeten Bestellung und das damit einhergehende Erfordernis,
sich in Konkurrenz mit anderen Schornsteinfegern um eine neue Bestellung zu bewerben, dient nicht den genannten Zwecken, sondern
der europarechtlich motivierten Marktöffnung zum Zwecke des Wettbewerbs. Die Befristung der Bestellungen gemäß § 10 Abs. 1
Satz 1 und § 48 Satz 2 und 3 SchfHwG führt dazu, dass eine größere Zahl von Schornsteinfegern eine Chance auf Zugang zu der
begehrten Tätigkeit hat als dies nach dem bisherigen Recht der Fall war. Damit dient die Befristung der Verwirklichung der
Berufsfreiheit der bislang nicht berücksichtigten Prätendenten. Diese vergrößerte Berufsausübungsfreiheit für alle Personen,
die künftig eine Chance auf Zugang zu der begehrten Tätigkeit erhalten, stellt einen Gemeinwohlbelang dar, der einen Eingriff
in die Berufsfreiheit der bisherigen Monopolinhaber rechtfertigen kann (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats
vom 21. August 2002 – 1 BvR 1444/02 -, NJW 2002, S. 3460 ). Da Wettbewerb notwendige Folge der Berufsfreiheit ist (vgl.
BVerfGE 87, 363 ) und Konkurrenzschutz deshalb selbst als Nebenwirkung einer Berufsregelung so weit wie möglich vermieden
werden muss (vgl. BVerfGE 11, 168 ), kann das Ziel der Marktöffnung auch objektive Berufszugangsregelungen rechtfertigen,
die ihrerseits objektive Berufszugangshindernisse für eine Vielzahl anderer Prätendenten abmildern.
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bb) Der Verlust der Bestellung zum Bezirksschornsteinfeger nach Maßgabe der Übergangsregelung des § 48 Satz 2 SchfHwG zugunsten
derjenigen, die die zulassungsbeschränkte Tätigkeit bislang in erlaubter Weise ausgeübt haben, genügt vor diesem Hintergrund
nicht nur dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, sondern auch dem Gebot des Vertrauensschutzes (vgl. dazu BVerfGE 68, 272
; 75, 246 ; 98, 265 ).
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Die nähere Ausgestaltung einer Übergangsregelung ist dem Gesetzgeber überlassen (vgl. BVerfGE 21, 173 ; 68, 272 ;
98, 265 ). Für die Überleitung bestehender Rechtslagen, Berechtigungen und Rechtsverhältnisse bleibt dem Gesetzgeber
ein breiter Gestaltungsspielraum. Zwischen der sofortigen übergangslosen Inkraftsetzung des neuen Rechts und dem ungeschmälerten
Fortbestand begründeter subjektiver Rechtspositionen sind vielfache Abstufungen denkbar. Der Nachprüfung durch das Bundesverfassungsgericht
unterliegt nur, ob der Gesetzgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit
der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (vgl.
BVerfGE 43, 242 ). Erforderlich ist eine Abwägung der Einzelinteressen der Betroffenen mit der Bedeutung des gesetzgeberischen
Anliegens (vgl. BVerfGE 64, 72 ).
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Angesichts dieses Maßstabs begegnet die Übergangsregelung in § 48 Satz 2 SchfHwG keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Zugunsten
der Beschwerdeführer ist zu berücksichtigen, dass sie überwiegend schon seit langer Zeit, im Einzelfall schon mehr als 20
Jahre, der Tätigkeit als Bezirksschornsteinfegermeister nachgehen. Zum Zeitpunkt ihrer Berufswahl hatten sie jedenfalls ganz
überwiegend keinen Anlass, damit zu rechnen, dass sie ihre Tätigkeit nicht bis zum Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze
würden ausüben können. Zwar hätte ihre Bestellung gemäß § 11 Abs. 3 SchfG auch dann widerrufen werden können, wenn sich die
Kehrbezirkseinteilung geändert hätte. Allerdings hätten sie in einem solchen Fall begründet darauf hoffen können, bald darauf
für einen anderen Bezirk neu bestellt zu werden (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 2 SchfG a.F.; Musielak/Schira/Manke, Schornsteinfegergesetz,
6. Aufl. 2003, § 11 Rn. 17). Der von ihnen gewählte Beruf war dadurch gekennzeichnet, dass er dauerhaft ein erhebliches Maß
an wirtschaftlicher Sicherheit bot.
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Gleichwohl war der Gesetzgeber nicht verpflichtet, die in der Vergangenheit erfolgten Bestellungen hinsichtlich ihrer Dauer
unangetastet zu lassen. Eine solche Verpflichtung würde seine Gestaltungsmöglichkeiten über Gebühr einschränken. Denn dann
könnte er sein hinreichend legitimes Ziel, die von der Kommission als europarechtswidrig gerügten Beschränkungen des Zugangs
zum Beruf des Bezirksschornsteinfegermeisters zu lockern und möglichst vielen Prätendenten die Chance einer Bestellung zu
eröffnen, nur mit erheblicher Verzögerung und erst in Jahrzehnten vollständig erreichen.
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Die vom Gesetzgeber gewählte Übergangszeit von mehr als sechs Jahren trägt den Interessen der Beschwerdeführer in verfassungsrechtlich
nicht zu beanstandender Weise Rechnung. Aufgrund des bereits im Jahr 2001 eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahrens und
der dadurch ausgelösten Diskussion um die Europarechtskonformität des deutschen Kehr- und Überprüfungsmonopols bestand bereits
einige Jahre vor der gesetzlichen Neuregelung Anlass, nicht uneingeschränkt auf den Fortbestand des hergebrachten Systems
zu vertrauen. Nach Ablauf der Übergangsfrist des § 48 Satz 2 SchfHwG können sich die bisherigen Bezirksschornsteinfegermeister
zudem um eine erneute Bestellung bewerben. Da die Auswahl zwischen den Bewerbern nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung
zu erfolgen hat (§ 9 Abs. 4 SchfHwG), werden „Altbewerber“ in vielen Fällen realistische Aussichten haben, bei der Ausschreibung
von Bezirken berücksichtigt zu werden (vgl. dazu Schira/Schwarz, Schornsteinfeger-Handwerksgesetz/Schornsteinfegergesetz,
2009, § 9 SchfHwG Rn. 31 f.). Aber auch wenn sie nicht wieder bestellt würden, stünde ihnen unabhängig davon auch nach dem
31. Dezember 2014 die Möglichkeit offen, einen nennenswerten Teil der Tätigkeiten auszuüben, die ihnen bisher ausschließlich
vorbehalten waren (vgl. § 2 Abs. 1 SchfHwG). Dass sie dabei dem Wettbewerb mit anderen Anbietern ausgesetzt sein werden, ist
vor Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden, sondern entspricht gerade dem Leitbild dieses Grundrechts.
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Hinzu kommt, dass § 2 Abs. 2 SchfHwG den Beschwerdeführern für eine Übergangszeit von mehr als vier Jahren den nahezu ausschließlichen
Zugriff auf die Tätigkeiten sichert, die ab 2013 in den Wettbewerb entlassen werden und dann allen Schornsteinfegerbetrieben
offen stehen. Außerdem sind sie seit Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuregelung des Schornsteinfegerwesens vom bisherigen
Nebentätigkeitsverbot nach § 14 SchfG a.F. befreit, wenngleich mit gewissen Einschränkungen (vgl. § 12 Abs. 2 SchfG). Das
eröffnet ihnen für die Übergangszeit ein größeres Maß an Freiheit, als ihnen bisher zustand. Zugleich ermöglicht es ihnen,
sich neue Tätigkeitsfelder zu erschließen, die ihnen unabhängig von einer etwaigen Neubestellung offen stehen können.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.