Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  8 CS 19.1073

Leitsatz

1. Eine verwaltungsgerichtliche Zwischenentscheidung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (sog. „Hängebeschluss“), die eine sachliche, wenn auch zeitlich befristete Entscheidung über das Rechtsschutzbegehren des Antragstellers enthält, kann gemäß § 146 Abs. 1 VwGO mit der Beschwerde angegriffen werden. (Rn. 4)
2. Der Umfang der Überprüfung eines solchen Hängebeschlusses wird durch dessen eingeschränkten Regelungsgehalt sowie durch die vom Beschwerdeführer dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) bestimmt. (Rn. 6)

Verfahrensgang

B 7 S 19.450 2019-05-27 Ent VGBAYREUTH VG Bayreuth

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe

Die zulässige Beschwerde gegen die vom Verwaltungsgericht getroffene Zwischenentscheidung, mit der die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen die den Beigeladenen erteilte Schifffahrtsgenehmigung für den Zeitraum vom 1. bis 15. Juni 2019 hinsichtlich des Abschnitts der Wiesent von der Einstiegsstelle Muggendorf/Beru bis zur Ausstiegsstelle Ebermannstadt wiederhergestellt wird, erweist sich unter Berücksichtigung des eingeschränkten Prüfungsmaßstabs des § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO als unbegründet.
1. Die Beschwerde ist zulässig. Insbesondere ist gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts die Beschwerdemöglichkeit gemäß § 146 Abs. 1 VwGO eröffnet.
Bei dem Beschluss des Verwaltungsgerichts handelt es sich um eine sogenannte Zwischenentscheidung im Rahmen des anhängigen Verfahrens auf vorläufigen Rechtsschutz (sog. „Hänge- oder Schiebebeschluss“). Derartige Entscheidungen dienen dazu, eine Regelung für den Zeitraum zwischen dem Eingang des Antrags auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes und der Entscheidung des Gerichts über diesen Eilantrag zu treffen, sofern dies zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz erforderlich erscheint (vgl. BVerfG, B.v. 11.10.2013 – 1 BvR 2616/13 – NVwZ 2014, 363 = juris Rn. 7 f.).
Die Zwischenentscheidung ist gemäß § 146 Abs. 1 VwGO mit der Beschwerde anfechtbar. Die Voraussetzungen für einen Ausschluss der Beschwerdemöglichkeit nach § 146 Abs. 2 und 3 VwGO liegen insoweit nicht vor; insbesondere stellt der angefochtene Beschluss des Verwaltungsgerichts keine prozessleitende Verfügung im Sinne des § 146 Abs. 2 Alt. 1 VwGO dar. Denn deren Gegenstand könnte allein eine Anordnung zum förmlichen Fortgang des Verfahrens sein. Der hier vorliegende Beschluss trifft dage(vgl. VGH BW, B.v. 15.2.2018 – 1 S 188/19 – juris Rn. 4 ff.; OVG MV, B.v. 4.4.2017 – 3 M 195/17 – NVwZ-RR 2017, 904 = juris Rn. 7; VGH BW, B.v. 18.12.2015 – 3 S 2424/15 – juris Rn. 9; OVG NW, B.v. 2.9.2014 – 5 ME 142/14 – juris Rn. 7; Hess VGH, B.v. 7.10.2014 – 8 B 1686/14 – juris Rn. 16; OVG Berlin-Bbg, B.v. 10.3.2010 – 11 S 11/10 – juris Rn. 6, jeweils m.w.N.; a.A. VGH BW, B.v. 8.5.2018 – 10 S. 396 – juris Rn. 2; B.v. 15.3.2018 – 11 S 2094/17 – NVwZ-RR 2018, 509 = juris Rn. 5; OVG NW, B.v. 7.7.2017 – 13 ME 170/17 – AuAS 2017, 182 = juris Rn. 2; offengelassen in BayVGH, B.v. 28.1.2015 – 22 C 15.197 – BayVBl 2015, 614 = juris Rn. 1).
2. Die Beschwerde hat jedoch in der Sache keinen Erfolg.
Der Umfang der Überprüfung des angefochtenen Beschlusses wird durch dessen eingeschränkten Regelungsgehalt bestimmt. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens ist nicht, ob dem Antrag des Antragstellers auf vorläufigen Rechtsschutz gemäß § 80a Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3, § 80 Abs. 5 VwGO stattzugeben ist; denn eine Entscheidung dieses Inhalts hat das Verwaltungsgericht noch nicht getroffen. In dem Beschwerdeverfahren ist vielmehr allein der Inhalt des getroffenen Hängebeschlusses entscheidungserheblich, insbesondere also auch, ob die Voraussetzungen für den Erlass einer Zwischenentscheidung vorliegen (vgl. VGH BW, B.v. 15.2.2018 – 1 S 188/19 – juris Rn. 11; OVG MV, B.v. 4.4.2017 – 3 M 195/17 – NVwZ-RR 2017, 904 = juris Rn. 9; OVG NW, B.v. 2.9.2014 – 5 ME 142/14 – juris Rn. 6; Hess VGH, B.v. 7.10.2014 – 8 B 1686/14 – juris Rn. 16; OVG Berlin-Bbg, B.v. 10.3.2010 – 11 S 11/10 – juris Rn. 9, jeweils m.w.N.). Da diese in einem Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ergangen ist, beschränkt sich die Prüfung durch den Senat außerdem auf die mit der Beschwerde dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO; vgl. auch VGH BW, B.v. 15.2.2018 – 1 S 188/19 – juris Rn. 11 m.w.N.; BayVGH, B.v. 28.1.2015 – 22 C 15.197 – BayVBl 2015, 614 = juris Rn. 2).
Gemessen an diesen Maßstäben greifen die von den Beigeladenen gegen die Zwischenentscheidung erhobenen Einwendungen nicht durch.
2.1 Im Hinblick darauf, dass sich die Befugnis zum Erlass eines solchen Hängebeschlusses unmittelbar aus Art. 19 Abs. 4 GG ergibt, ist sein Erlass dann nicht zu beanstanden, wenn dies zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes erforderlich ist. Das setzt voraus, dass die Entscheidungsreife für die vom Antragsteller beantragte Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen den Bescheid des Landratsamts vom 12. April 2018 noch nicht gegeben ist, der Eilantrag nicht offensichtlich aussichtslos erscheint und aus Gründen eines wirksamen vorläufigen Rechtsschutzes zur Vermeidung irreversibler Zustände bzw. schwerer und unabwendbarer Nachteile nicht bis zur endgültigen gerichtlichen Entscheidung im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes abgewartet werden kann (vgl. BVerfG, B.v. 11.10.2013 – 1 BvR 2616/13 – NVwZ 2014, 363 = juris Rn. 7 f.).
2.2 Die Beschwerdebegründung legt nicht dar, dass die Voraussetzungen für den Erlass eines Hängebeschlusses vorliegend nicht erfüllt sind.
2.2.1 Die Beigeladenen machen selbst nicht geltend, dass der vom Antragsteller gestellte Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage bereits entscheidungsreif war. Ihre Einwendungen richten sich gegen den Inhalt der vom Verwaltungsgericht für den Zeitraum vom 1. bis 15. Juni 2019 getroffenen Zwischenentscheidung und zielen ausschließlich darauf, dass sich das Verwaltungsgericht in dem Hängebeschluss nicht ausreichend mit ihren schutzbedürftigen Interessen auseinandergesetzt bzw. diese nicht zutreffend gewichtet habe.
Ungeachtet dessen ergibt sich auch aus den vorliegenden Akten, dass das Verwaltungsgericht noch nicht in der Lage war, bereits abschließend über den Eilantrag zu entscheiden. Die Sachlage, über die die Verfahrensbeteiligten noch bis unmittelbar zum Zeitpunkt der angefochtenen Zwischenentscheidung am 28. Mai 2019 wechselseitig Stellungnahmen ausgetauscht haben, stellt sich derzeit als unübersichtlich, komplex und einer summarischen Prüfung noch nicht zugänglich dar. Zudem haben die Verfahrensbeteiligten die Bereitschaft zu einer Einigung, insbesondere auch zur Teilnahme an einem Erörterungstermin signalisiert, der vor dem vom Antragsteller genannten Zeitpunkt für den beantragten Hängebeschluss nicht mehr durchgeführt werden konnte.
2.2.2 Der vom Antragsteller gestellte Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen die den Beigeladenen erteilten und mit Bescheid vom 7. Mai 2019 für sofort vollziehbar erklärten Schifffahrtsgenehmigung ist auch nicht offensichtlich unzulässig oder unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass die auf Grundlage von Art. 28 Abs. 4 und 5 BayWG erteilte Genehmigung ungeachtet ihrer Befristung bzw. der früher ergangenen Bescheide ein neues „Projekt“ im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG darstellt. Danach war vor deren Erteilung gemäß dieser Bestimmung eine FFH-Verträglichkeitsprüfung durchzuführen. Da vorliegend zwar verschiedene Untersuchungen in Auftrag gegeben, aber noch nicht abgeschlossen wurden, enthalten die vorgelegten Behördenakten keine belastbare naturschutzfachliche Aussage, der entnommen werden kann, dass eine erhebliche Beeinträchtigung des hier betroffenen FFH- und Vogelschutzgebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen (vgl. § 33 Abs. 1 BNatSchG) ausgeschlossen werden kann. Angesichts dessen stellt sich der Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz keinesfalls als offensichtlich unbegründet dar. Dies wird auch von den Beigeladenen nicht infrage gestellt.
2.2.3 Der Erlass der angefochtenen Zwischenentscheidung war im Hinblick auf die Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes zur Vermeidung irreversibler Zustände bzw. schwerer und unabwendbarer Nachteile erforderlich.
Wie sich den Ausführungen der unteren Naturschutzbehörde vom 9. Januar 2018 und 6. März 2018 entnehmen lässt, verursacht das Kanufahren auf der Wiesent erhebliche Beeinträchtigungen für die dort lebenden Fisch- und Vogelarten, zu denen auch durch die FFH- und Vogelschutzrichtlinien besonders geschützten Arten (z.B. Bachneunauge, Koppe, Eisvogel) zählen. So besteht dadurch, dass nicht selten unerfahrene Bootsfahrer kentern, unfreiwillig aus dem Boot aussteigen und dieses dann an das Ufer ziehen, die naturnahe Gewässersohle, die Unterwasservegetation und die Uferbegleitvegetation beschädigen, die Gefahr, dass Laichplätze sowie die den Fisch- und Vogelarten als Nahrung dienenden Insektenlarven vernichtet werden. Zudem führt der Bootstourismus zu einer Beeinträchtigung der im Bereich des engen Talraums in Flussnähe lebenden Vögel. Durch die Verlagerung und das Unterschreiten der Fluchtdistanzen werden Teillebensräume (Brutplätze, Nahrungshabitat) der geschützten Vogelarten beeinträchtigt (z.B. Wasseramsel und Eisvogel). Gerade in der derzeit aktuellen Brutsaison war daher im Hinblick auf die bekannten Eisvogel-Brutplätze eine sofortige gerichtliche Entscheidung veranlasst. Die Behauptung der Beigeladenen, der Bestand der Eisvögel sei trotz der seit Jahrzehnten auf der Wiesent stattfindenden Kanufahrten gleichbleibend, was belege, dass sich diese Art hieran nicht störe, ist fachlich nicht belegt. Die hierzu vorgelegten Unterschriftslisten sind nicht geeignet, die substanziierten Ausführungen der Fachbehörde zu widerlegen.
2.2.4 Der Entscheidung des Verwaltungsgerichts, entsprechend dem Antrag des Antragstellers die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen die den Beigeladenen erteilte Schifffahrtsgenehmigung für den Zeitraum vom 1. bis 15. Juni 2019 auf dem Abschnitt der Wiesent in dem Abschnitt von der Einstiegsstelle Muggendorf/Beru bis zur Ausstiegsstelle Ebermannstadt wiederherzustellen, stehen auch keine überwiegenden Interessen der Beigeladenen entgegen.
Die Zwischenentscheidung ist geeignet, in der derzeit bestehenden Brutphase des Eisvogels zumindest an den aktuell bekannten Brutplätzen die oben dargestellten Störungen zu vermeiden. Der Einwand der Beigeladenen, dass der Bootstourismus hierdurch nicht verhindert werde, weil die Wiesent auch in dem genannten Abschnitt weiterhin im Rahmen des Gemeingebrauchs genehmigungsfrei von Bootsfahrern mit eigenen Booten befahren werden darf, steht dem nicht entgegen. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht darauf abgestellt, dass nach den vorliegenden Untersuchungen, die von den Beigeladenen nicht bestritten werden, der Anteil der Bootsfahrer auf der Wiesent, die sich der Dienste der Beigeladenen bedienen, etwa 80% ausmachen. Es erscheint auch plausibel, dass der Anteil der ungeübten Kanufahrer, die aufgrund ihrer geringen Erfahrung häufiger kentern und hierdurch die oben dargestellten Störungen verursachen, unter den gewerblichen Bootstouristen prozentual höher ist als unter den Bootsfahrern mit eigenem Boot. Danach führt die getroffene Zwischenentscheidung zu einer ganz erheblichen Reduzierung der Beeinträchtigung der Brutstätten.
Die Behauptung, dass zahlreiche Wettbewerber die Möglichkeit nutzen werden, anstelle der Beigeladenen gewerblich Boote zu vermieten, erachtet der Senat im Hinblick auf die Befristung der Zwischenentscheidung auf zwei Wochen sowie ihre Beschränkung auf einen Teilabschnitt der Wiesent als abwegig. Zudem würden etwaige Konkurrenten ebenfalls eine Schifffahrtsgenehmigung benötigen, deren Erteilung schon aufgrund der ergangenen gerichtlichen Entscheidungen nicht zu erwarten wäre.
Die Beigeladenen können gegen die getroffene Zwischenentscheidung auch nicht einwenden, dass sie mit Schriftsatz vom 24. Mai 2019 Schutzmaßnahmen für den Eisvogel im betroffenen Streckenabschnitt angeboten haben. Der Antragsteller hat hierzu nachvollziehbar vorgetragen, dass mit der vorgeschlagenen Beschilderung der Brutplätze eher die Gefahr bestünde, dass die Bootsfahrer auf die brütenden Eisvögel aufmerksam gemacht und versuchen würden, diese zu sichten und zu fotografieren. Auch das Abstellen eines Guides würde zu weiterer Unruhe führen, wenn dieser den Bootsfahrern durch Zurufe versuchte zu erklären, sich in diesem Bereich ruhig zu verhalten. Daher sind die Vorschläge der Beigeladenen nicht geeignet, die Gefahr der Aufgabe der Brut des Eisvogels effektiv zu verhindern.
Der Senat verkennt nicht, dass die vom Verwaltungsgericht getroffene Zwischenentscheidung zu nicht unerheblichen wirtschaftlichen Einbußen bei den Beigeladenen führen kann. Die Behauptung, die 14-tägige Sperrung eines Teilstücks der Wiesent für die von ihnen angebotenen gewerblichen Kanufahrten gefährde ihre wirtschaftliche Existenz und damit 46 Arbeitsplätze, ist für das Gericht jedoch nicht nachvollziehbar. Der Antragsteller hat hierzu zu Recht darauf hingewiesen, dass die Beigeladenen, wie aus deren Internetseiten ersichtlich, auch auf anderen Streckenabschnitten der Wiesent Kanufahrten anbieten, so dass sie lediglich einen Teil ihrer für den betroffenen Zeitraum eingegangenen vertraglichen Verpflichtungen nicht erfüllen könnten. Selbst wenn es zutreffen sollte, dass eine Verlegung dieser Fahrten auf die weiterhin befahrbaren Abschnitte des Flusses nicht möglich ist, weil deren Kontingente bereits völlig ausgeschöpft sind – was die Beigeladenen lediglich behauptet haben -, steht nicht zu befürchten, dass dies unabsehbare wirtschaftliche Folgen für die Beigeladenen hätte. Zum einen bieten diese, wie die Antragstellerin unbestritten ausgeführt hat und eine Internetrecherche belegt, neben den Bootsfahrten auch andere Outdoor-Aktivitäten wie Mountainbike-Touren, Bogenschießen, Höhlenabenteuer etc. an, sodass sie in der Lage sein dürften, anstelle der durch den Hängebeschluss verhinderten Kanufahrten andere Unternehmungen anzubieten. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Angebot von gewerblichen Kanufahrten stets mit gewissen Unsicherheiten einhergeht, weil solche auch in den nicht absehbaren Fällen von Hoch- bzw. Niedrigwasser oder schlechtem Wetter (Starkregen, Gewitter) nicht durchgeführt werden können. Die Beigeladenen müssen daher ohnehin darauf eingerichtet sein, ihre vertragliche Verpflichtung nicht erfüllen zu können bzw. Ersatzveranstaltungen anzubieten. Daher greift auch ihr Einwand, die wegen des Hängebeschlusses verursachten Absagen würden zum Vertrauensverlust bei den Kunden führen und langjährige Vertragsbeziehungen zerstören, nicht durch.
Schließlich können sich Beigeladenen auch nicht auf Vertrauensschutz berufen. Die in der Vergangenheit erteilten Schifffahrtsgenehmigungen können schon deshalb keinen Vertrauenstatbestand entfalten, weil diese stets widerrufbar waren (vgl. Art. 28 Abs. 4 Satz 2 BayWG). Zudem enthielt der angefochtene Bescheid vom 12. April 2018 bereits die Auflage, dass eine FFH-Verträglichkeitsprüfung durchzuführen sei. Soweit die Beigeladenen vortragen, sie hätten auf den Bestand dieses Bescheids vertraut, weil der Antragsteller erst im April dieses Jahres den Rechtsweg beschritten haben, ist darauf hinzuweisen, dass diesem die Schifffahrtsgenehmigung vom 12. April 2018 ausweislich der Behördenakte erst am 29. März 2019 bekannt gegeben wurde. Mit der Klageerhebung am 8. April 2019 wurde daher die Klagefrist des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht nur eingehalten, sondern bei Weitem nicht ausgeschöpft.
3. Eine Kostenentscheidung ist nicht veranlasst. Die durch das Beschwerdeverfahren entstandenen Kosten gehören zu den Kosten des Eilverfahren nach § 80a Abs. 3 i.V.m. § 80 Abs. 5 VwGO, weil das vorliegende Verfahren – einschließlich des ihm zugeordneten Beschwerdeverfahrens – insoweit kein selbstständiges Nebenverfahren beinhaltet (OVG MV, B.v. 4.4.2017 – 3 M 195/17 – NVwZ-RR 2017, 904 = juris Rn. 18; OVG NW, B.v. 2.9.2014 – 5 ME 142/14 – juris Rn. 16; Hess VGH, B.v. 7.10.2014 – 8 B 1686/14 – juris Rn. 35; OVG Sachsen, B.v. 15.9.2011 – 5 B 135/11 – juris Rn. 2; OVG Berlin-Bbg, B.v. 10.3.2010 – 11 S 11/10 – juris Rn.14).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).