Aktenzeichen RN 5 K 17.2204
Leitsatz
1 Die Gerichte sind zur Auslegung von Ermessensrichtlinien nach Art der Gesetzesauslegung nicht befugt, sondern durch § 114 VwGO an die authentische Interpretation der zuständigen Behörde gebunden. (Rn. 20) (redaktioneller Leitsatz)
2 Die Bewilligungsbehörde entwickelt durch regelmäßige Wiederholung bestimmter Förderentscheidungen eine bestimmte Förderpraxis, die sie bei vergleichbaren Entscheidungen auch in Parallelverfahren bindet und Maßstab für deren gerichtliche Kontrolle ist. (Rn. 21) (redaktioneller Leitsatz)
3 Die Verwaltungspraxis, den Unternehmensbegriff zur Bestimmung der erforderlichen Arbeitnehmerzahl (wie in allen anderen Förderprogrammen) konzernbezogen auszulegen, begegnet keinen Bedenken; die Anwendung des sog. „faktischen Konzernbegriffs“ dient zum einen der Vereinfachung der sonst erforderlichen einzelfallbezogenen Prüfung der Bedürftigkeit und damit der schnellen Hilfeleistung, zum anderen dazu, große Unternehmen, die generell über größere finanzielle Spielräume verfügen, von einer Förderung auszunehmen. (Rn. 22 und 24) (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Das Urteil ist in Ziffer II. vorläufig vollstreckbar.
Gründe
Das Gericht entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten über die Streitsache ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).
I.
Die Klage ist zulässig, hat in der Sache aber keinen Erfolg.
Der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 17.11.2017 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine Zuwendung nach den Richtlinien für die Unterstützung der von der Naturkatastrophe „Unwetter mit Hochwasser im Mai/Juni 2016“ geschädigten gewerblichen Unternehmen und Angehörigen Freier Berufe sowie gewerblichen Träger wirtschaftsnaher Infrastruktur.
Maßgeblich für die Prüfung der Zuwendungsvoraussetzungen sind die Richtlinien für die Unterstützung der von der Naturkatastrophe „Unwetter mit Hochwasser im Mai/Juni 2016“ geschädigten gewerblichen Unternehmen und Angehörigen Freier Berufe sowie gewerblichen Träger wirtschaftsnaher Infrastruktur, Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Wirtschaft und Medien, Energie und Technologie vom 7. Juli 2016, Az. 55-3562/139/2 (AllMBl. S. 1673).
Nach Ziffer. 4.1.1 der Richtlinien sind Unternehmen der gewerblichen Wirtschaft und Angehörige Freier Berufe mit bis zu 500 Arbeitnehmern und einer geschädigten Betriebsstätte antragsberechtigt. Diese Fördervoraussetzung erfüllt die Klägerin nicht.
1. Nach den vom Beklagten nicht bestrittenen Angaben der Klägerin beschäftigt die Klägerin selbst zwar nur drei Mitarbeiter. Der Unternehmensbegriff der Ziffer 4.1.1. wurde jedoch – wie der Beklagte glaubhaft darlegt und von der Klägerin auch nicht angezweifelt wurde – in ständiger Verwaltungspraxis durch die Bewilligungsbehörde konzernbezogen ausgelegt, was heißt, dass im einheitlichen Vollzug der Förderrichtlinie bei der Bewertung der Förderfähigkeit nicht allein auf das Antrag stellende Unternehmen abgestellt wurde, sondern eine konzernbezogene Betrachtung des Unternehmens erfolgte.
Zwar ist der Klägerin insoweit zu zustimmten, als dass eine sonstige Definition des Unternehmensbegriffs und eine Einschränkung dergestalt, dass es sich hierbei nicht um konzernangehörige Unternehmen handeln dürfe, in den Förderrichtlinien nicht enthalten ist. Die Gerichte sind zur Auslegung von Ermessensrichtlinien nach Art der Gesetzesauslegung jedoch nicht befugt. Sie sind durch § 114 VwGO an die authentische Interpretation der zuständigen Behörde gebunden (vgl. Schoch/Schneider/Bier/Gerhardt VwGO § 114 Rn. 22, beck-online).
a) Auf Zuwendungen besteht grundsätzlich und ausweislich des Satzes 2 der Präambel der Richtlinien kein Anspruch. Sie werden bei Fehlen einer ausdrücklichen gesetzlichen Ausgestaltung vielmehr nach pflichtgemäßem Ermessen im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel vergeben (BVerwG NJW 1996, 1766). Dabei obliegt es grundsätzlich dem Zuwendungsgeber, das „ob” und „wie“ der Förderung frei zu bestimmen. Hierbei ist er nur durch den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz bzw. das Willkürverbot (Art. 3 GG) und das Rechtsstaatsprinzip sowie den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung eingeschränkt. Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften unterliegen keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen. Sie begründen nicht wie Gesetze und Rechtsverordnungen unmittelbar Rechte und Pflichten, sondern entfalten erst durch ihre Anwendung Außenwirkung. Das Gericht ist somit grundsätzlich an den Zuwendungszweck gebunden, wie ihn der Zuwendungsgeber versteht, und kann lediglich überprüfen, ob die ausgeübte Verwaltungspraxis den vorgenannten Grundsätzen genügt (BayVGH v. 28.10.1999 – 19 B 96.3964). Für die gerichtliche Überprüfung einer Förderung ist deshalb entscheidend, wie die Behörden des zuständigen Rechtsträgers die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz gebunden sind. Das gilt insbesondere in Fällen, in denen der Wortlaut einer Verwaltungsvorschrift auslegungsbedürftig erscheint (BayVGH BayVBl. 2003, 154). Entscheidender Anknüpfungspunkt für den Selbstbindungsgrundsatz ist letztlich also „die tatsächliche Handhabung der Verwaltungsvorschriften in der Verwaltungspraxis zur maßgeblichen Zeit” (vgl. BVerwG DVBl. 1996, 814; ähnlich Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs VwVfG § 40 Rn. 105, 111; BVerwG DÖV 2012, 780). Für den Zuwendungsbereich bedeutet dies vor allem, dass die zuständige Bewilligungsbehörde durch regelmäßige Wiederholung bestimmter Förderentscheidungen eine bestimmte Förderpraxis entwickelt. Diese bindet sie bei vergleichbaren Entscheidungen auch in Parallelverfahren und ist Maßstab für deren gerichtliche Kontrolle.
b) Gemessen an diesen Grundsätzen begegnet die ständige Verwaltungspraxis des Beklagten, wonach der Unternehmensbegriff zur Bestimmung der erforderlichen Arbeitnehmerzahl (wie in allen anderen Förderprogrammen) konzernbezogen ausgelegt wurde, keinen Bedenken.
Zwar ist der Klägerin insoweit zuzustimmen, als dass Art. 50 AGVO die Gewährung von Beihilfen nicht an die Größe des Beihilfeempfängers knüpft und EUbeihilferechtlich damit grundsätzlich auch die Förderung großer Unternehmen möglich wäre. Der Beklagte weist jedoch zutreffend darauf hin, dass die finanziellen Ressourcen des Freistaates Bayern begrenzt sind und es den Freistaat Bayern überfordern würde, wenn bei einer Naturkatastrophe jedes betroffene Unternehmen unabhängig von seiner Größe und Finanzierungskraft gefördert werden würde. Insofern war es geboten, eine Grenzziehung vorzunehmen, was durch die Begrenzung der Antragsberechtigung auf Unternehmen mit bis zu 500 Arbeitnehmer durch den Richtliniengeber und der konzernbezogenen Ermittlung dieser Arbeitnehmerzahl durch die Bewilligungsbehörde sachgerecht erfolgt ist. Insbesondere entspricht die Anwendung des sog. „faktischen Konzernbegriffs“ auch dem Zuwendungszweck.
Wie der Beklagte sowohl im Ablehnungsbescheid vom 17.11.2017 als auch im gerichtlichen Verfahren (vgl. Blatt 98 der Gerichtsakte) richtigerweise ausführt, ist Ziel und -zweck des Förderprogramms, gerade kleineren und mittleren Unternehmen, die aller Voraussicht nach nicht in der Lage sein werden, die entstandenen Schäden kurzfristig mit eigenen Mitteln beheben zu können, schnelle und möglichst unbürokratische Hilfe zukommen zu lassen, damit diese ihre Betriebsstätten erhalten und ihre Betriebsfähigkeit zeitnah wieder herstellen können. Die Anwendung des sog. „faktischen Konzernbegriffs“ dient daher zum einen der Vereinfachung der sonst erforderlichen einzelfallbezogenen Prüfung der Bedürftigkeit und damit der schnellen Hilfeleistung; zum anderen dazu, große Unternehmen, die generell über größere finanzielle Spielräume verfügen, von einer Förderung auszunehmen. Die Hochwasserhilfe ist nämlich nicht zum Zwecke geschaffen worden, reine Vermögensschäden zu kompensieren. Das kann und will das Hilfsprogramm nicht leisten. Durch eine konzernbezogene Auslegung des Unternehmensbegriffs soll gerade verhindert werden, dass aufgespaltene (Tochter-)Unternehmen gefördert werden, hinter denen in Wirklichkeit große und finanziell leistungsstarke (Mutter-)Konzerne stehen. Zudem wirkt die Anwendung des sog. „faktischen Konzernbegriffs“ einer Ungleichbehandlung von Unternehmen, bei denen keine weitere Firmenaufspaltung erfolgt ist, entgegen. Würde man allein auf die juristische Person abstellen, so würde dies den (künstlich) aufgespaltenen Unternehmen wie hier einen aufgrund der engen wirtschaftlichen Verflechtung zur Muttergesellschaft nicht gerechtfertigten Vorteil gegenüber Unternehmen ohne Betriebsaufspaltung verschaffen.
Im Übrigen soll durch eine konzernbezogene Auslegung des Unternehmensbegriffs im Förder- und Subventionsrecht allgemein gerade eine künstliche Aufspaltung von Unternehmen zum Zwecke der Schaffung einer Antragsberechtigung vermieden werden.
2. Das Gericht kann auch keine „Sondersituation“ der Klägerin aufgrund der von ihr geltend gemachten „gesellschafts- und verwaltungsrechtlichen Sonderstellung“ feststellen, die sie – wie vorgetragen – von sonstigen privatwirtschaftlich organisierten Konzernunternehmen unterscheidet und eine andere Behandlung der Klägerin im vorliegenden Fall rechtfertigen würde.
a) Zunächst ist festzuhalten, dass die Vereinbarung vom 11. März 2013, aus der die Klägerin ihre „gesellschafts- und verwaltungsrechtliche Sonderstellung“ ableiten möchte, gerade nicht zwischen der Klägerin und dem Freistaat Bayern, sondern zwischen der 2 … AG und dem Freistaat Bayern geschlossen worden, sodass die Verpflichtungen aus der Vereinbarung vom 11. März 2013 – wie von der Klägerin selbst vorgetragen – primär die 2 … AG in ihrer Funktion als Konzernobergesellschaft treffen. Die Klägerin widerspricht sich dann aber insofern selbst, wenn sie sich auf der einen Seite gegen eine Anwendung des sog. „faktischen Konzernbegriffs“ und damit gegen die Einbeziehung der Mitarbeiter ihrer Muttergesellschaft 2 … AG stellt, auf der anderen Seite ihre „gesellschafts- und verwaltungsrechtliche Sonderstellung“ aber aus einem Vertrag ableiten möchte, bei dem sie nicht selbst, sondern die Muttergesellschaft 2 … AG Vertragspartnerin des Freistaates Bayern ist.
b) Unabhängig davon kann das Gericht auch keine Sonderstellung der Klägerin, insbesondere die im Zusammenhang mit Sinn und Zweck der Gewährung von Hochwasserhilfe steht, erblicken.
(1) Wenn die Klägerin auf ihre wasserwirtschaftlichen Verpflichtungen und die Umwelt- und Infrastrukturmaßnahmen zur Verbesserung und Weiterentwicklung des ökologischen Zustands des Inns in Ziffer III.2.a) der Vereinbarung vom 11.März 2013 verweist, so ist nicht nachvollziehbar, in welchen Zusammenhang diese Verpflichtungen mit der Gewährung von Hochwasserhilfe stehen bzw. warum die Klägerin allein aufgrund dieser Verpflichtungen im Rahmen der Antragsberechtigung anders behandelt werden sollte. Darüber hinaus hat sich auch hier nicht die Klägerin selbst, sondern die Muttergesellschaft 2 … AG zur Durchführung dieser in Ziffer III.2 genannten wasserwirtschaftlichen, Umwelt- und Infrastrukturmaßnahmen verpflichtet.
(2) Ebenso wenig ist ersichtlich, welchen Bezug die in Ziffer III.6 der Vereinbarung vom 11. März 2013 festgehaltene sog. „Wohlverhaltensklausel“ zur Hochwasserhilfe aufweisen soll, da es dort hauptsächlich um die Beschäftigung von qualifiziertem Betriebspersonal an den Anlagen und dessen laufende Fortbildung, die Aufrechterhaltung des Betriebs und Personals der Innkraftwerke im Rahmen eines ordnungsgemäßen Geschäftsbetriebs, die Lehrlingsausbildung und kooperatives Verhalten geht. Zwar trifft die Verpflichtung im Rahmen der Wohlverhaltensklausel hier auch die Klägerin („2 … und – nach Beitritt – … […]“), eine Wohlverhaltensklausel mit entsprechenden Wohlverhaltenspflichten des Freistaat Bayern enthält die Ziffer III.6 jedoch nicht. Im Übrigen würde sich auch allein aus einer Verpflichtung zu kooperativem Verhalten kein Anspruch auf die Gewährung von Hochwasserhilfe ergeben.
(3) Wenn die Klägerin zur Begründung ihrer „gesellschafts- und verwaltungsrechtlichen Sonderstellung“ das in Ziffer II.3.a) in der Vereinbarung vom 11. März 2013 vereinbarte sog. „Notheimfallrecht“ zu Gunsten des Beklagten anführt, das eingreift, wenn eines der Innkraftwerke A …, B … und C … dauerhaft nicht mehr betrieben oder still gelegt wird, so ist auch hier nicht ersichtlich, welchen Bezug dieses Recht zur Gewährung von Hochwasserhilfe aufweisen und warum aus dieser Vereinbarung eine gesellschafts- und verwaltungsrechtlichen Sonderstellung der Klägerin resultieren soll. Insbesondere deshalb, da die Klägerin weder Eigentümerin, noch Betreiberin eines dieser drei Kraftwerke ist (vgl. Internetauftritt der 2 … AG, abrufbar unter https://www.verbund.com/de-de/ueber-verbund/kraftwerke/unsere-kraftwerke).
(4) Auch aus der von der Klägerin so benannten „vertraglich in Ziffer III. 7 vereinbarten Konzernstruktur“ ergibt sich nichts anderes. Zunächst ist dem Beklagten insoweit zuzustimmen, als dass dem Wortlaut der Vereinbarung an keiner Stelle zu entnehmen ist, dass der Freistaat Bayern eine „komplexe Konzernstruktur“ gefordert hat. Wie der Beklagte weiter zutreffend ausführt, ging es dem Freistaat Bayern auch erkennbar nicht um eine Absicherung der Konzernstruktur, sondern einzig und allein darum, dass die 2 … AG langfristig die Kontrolle über die Inn-Kraftwerke behält. Wie die 2 … AG diese langfristige Kontrolle sicherstellt, ist der 2 … AG – was bereits aus dem Wortlaut der Vereinbarung in Ziffer III.7 hervorgeht („entweder selbst oder über von ihm direkt oder indirekt kontrollierte Konzerngesellschaften“) – selbst überlassen und kann damit ebenfalls nicht zu einer „gesellschafts- und verwaltungsrechtlichen Sonderstellung“ der Klägerin führen.
Damit besteht zwischen der Klägerin bzw. der 2 … AG und anderen privatwirtschaftlich organisierten Konzernunternehmen kein Unterschied solcher Art und von solchem Gewicht, dass eine unterschiedliche Behandlung im Rahmen der Antragsberechtigung des Hilfsprogramms angezeigt und gerechtfertigt scheint (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 2018 – 10 C 1/17 -, Rn. 17, juris). Sachliche Gründe für ein Abweichen von der ständigen Verwaltungspraxis vermag das Gericht im vorliegend Fall nicht erkennen.
3. Da das Mutterunternehmen 2 … AG nach den von der Klägerin im Parallel-Verfahren RN 5 K 17.2203 vorgelegten Daten im Jahr 2016 2.952 Mitarbeiter beschäftigt hat und aus dem Geschäftsbericht der 2 … AG hergeht, dass die Klägerin zu 50% der 2 … AG und zu 50% der 1 … AG gehört, die wiederum zu 100% der 2 … AG gehört, waren die Mitarbeiter der 2 … AG im Rahmen der konzernbezogenen Betrachtung miteinzubeziehen. Da im Konzernverbund, dem die Klägerin angehört, somit weit mehr als 500 Mitarbeiter beschäftigt sind, fehlt der Klägerin die Antragsbefugnis nach Ziffer 4.1.1 der Richtlinien.
Nach alledem hat die Klägerin mangels Antragsbefugnis keinen Anspruch auf die Gewährung von Hochwasserhilfe nach den Richtlinien für die Unterstützung der von der Naturkatastrophe „Unwetter mit Hochwasser im Mai/Juni 2016“ geschädigten gewerblichen Unternehmen, sodass die Klage demzufolge abzuweisen war.
II.
Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.
