Europarecht

Aktenzeichen  AN 10 K 16.00925

Leitsatz

1. Eine Untersagungsverfügung nach § 11 Abs. 5 S. 6 TierSchG dient dazu, die mit den Genehmigungspflichten nach § 11 Abs. 1 TierSchG verfolgten Interessen des Tierschutzes, die letztlich bei einer Genehmigungserteilung überprüft werden, durchzusetzen; sie dient jedoch nicht dazu, ein ordnungsgemäß eingeleitetes Genehmigungsverfahren zu beenden. (Rn. 19) (redaktioneller Leitsatz)
2. Bei dem Nachweis von fachlichen Kenntnisse und Fähigkeiten beim Umgang mit Tieren handelt es sich um einen Sachkundenachweis und um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der einer uneingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliegt. (Rn. 25) (redaktioneller Leitsatz)
3. Sinn des Sachkundenachweises ist es, sicherzustellen, dass bei den nach § 11 Abs. 1 S. 1 TierSchG erlaubnispflichtigen Tätigkeiten gewisse Tierschutzstandards eingehalten werden. Dies kann bei einem bisherigen beruflichen oder sonstigen Umgang mit Tieren beispielsweise durch langjährige erfolgreiche Haltung der betreffenden Tierarten nachgewiesen werden, sodass es rechtwidrig ist, für eine Genehmigungsfähigkeit nur auf die bisherige Ausbildung abzustellen und die bisherige berufliche Tätigkeit allenfalls im Rahmen eines Fachgesprächs zu berücksichtigen. (Rn. 26) (redaktioneller Leitsatz)
4. Es ist für den Nachweis der Sachkunde beim Umgang mit Tieren durch berufliche oder sonstige Tätigkeit nicht erforderlich, dass die Tätigkeit aufgrund einer abgeschlossenen staatlichen Ausbildung erfolgt oder sonst einem festen Berufsbild, etwa einem Hundeführer im Schutzgewerbe oder bei der Polizei entspricht. (Rn. 27) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Ziffern 1, 3 und 4 des Bescheids der Beklagten vom 19. Mai 2016 werden aufgehoben.
II. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar gegen Sicherheitsleistung in Höhe der im Urteil festgesetzten Kosten.

Gründe

Die Klagen sind zulässig und begründet.
I.
Die angegriffene Verfügung der Beklagten vom 19. Mai 2016, mit der den Klägern die Tätigkeit untersagt wurde, gewerbsmäßig für Dritte Hunde auszubilden oder die Ausbildung der Hunde durch den Tierhalter anzuleiten, ist rechtswidrig und war daher gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben, da sie die Kläger in ihren Rechten verletzt.
Die streitgegenständliche Untersagungsverfügung findet ihre Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 5 Satz 6 Tierschutzgesetz (TierSchG), wonach die zuständige Behörde demjenigen die Ausübung der Tätigkeit untersagen soll, der die – nach § 11 Abs. 1 Satz 1 TierSchG erforderliche – Erlaubnis nicht hat.
Die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Eingriffsnorm sind gegeben. Seit dem 1. August 2014 (§ 21 Abs. 4b TierschG) ist die gewerbsmäßige Hundeausbildung bzw. die Anleitung der Hundeausbildung durch Dritte gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 f) TierSchG erlaubnispflichtig. Die von den Klägern betriebene Hundeschule, bei der schwerpunktmäßig Hunde in Einzeltrainings ausgebildet werden, fällt hierunter; beide Kläger werden hier selbst als Ausbilder tätig. Sie sind somit beide für die erlaubnispflichtige Tätigkeit verantwortlich nach § 11 Abs. 2 Nr. 1 TierSchG in der bis zum 12. Juli 2013 geltenden Fassung (§ 11 Abs. 2 Nr. 1 TierSchG a.F.; diese Vorschrift, die die Erlaubnisvoraussetzungen regelt, ist gemäß § 21 Abs. 5 TierSchG weiter anzuwenden, da die nach § 11 Abs. 2 TierschG n.F. vorgesehene Rechtsverordnung, die die Erlaubnisvoraussetzungen regeln soll, noch nicht erlassen wurde. Die Tätigkeit ist auch gewerbsmäßig, da angesichts der Entgeltlichkeit des klägerischen Angebots, auch wenn bisher häufig Verluste erzielt wurden, eine Gewinnerzielungsabsicht vorliegt und auch die anderen Merkmale der Gewerbsmäßigkeit vorliegen (vgl. insoweit Hirt/ Maisack/Moritz, Tierschutzgesetz Kommentar, § 11 Rn. 11). Eine derartige Erlaubnis wurde den Klägern noch nicht erteilt.
Hinsichtlich der Rechtsfolgenseite handelt es sich zwar um eine Ermessensvorschrift, jedoch um eine sog. Sollvorschrift. Dies bedeutet, dass die zuständige Behörde, wenn kein atypischer Ausnahmefall vorliegt, das unerlaubt betriebene Gewerbe untersagen muss (BVerwG, U.v. 9.12.2004, 3 C 7/04).
Ein solcher Ausnahmefall wird angenommen, wenn alle Erlaubnisvoraussetzungen offensichtlich erfüllt sind und der entsprechende Antrag auch bereits mit allen notwendigen Angaben und Unterlagen eingereicht ist (VG Düsseldorf, B.v. 26.1.2012, 23 L 1939/11). Zwar ist ein Untersagungsverfahren nicht darauf ausgerichtet, in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht umfassend das Vorliegen der Erlaubnisvoraussetzungen zu prüfen; hiervon wird aber eine Ausnahme gemacht, wenn sich aufdrängt, dass der Antragsteller Anspruch auf die Erteilung der erforderliche Erlaubnis hat (OVG Münster, B.v. 23.3.2007, 20 B 376/07). Ob ein atypischer Ausnahmefall nach diesen Grundsätzen vorliegt – das Gericht geht im Ergebnis davon aus, dass den Klägern die Erlaubnis nach ihrem Antrag genehmigt werden muss – muss jedoch nicht entschieden werden. Ein atypischer Fall liegt nach allgemeinen Grundsätzen auch dann vor, wenn Sachverhalte zwar formal den Tatbestandsmerkmalen der Norm entsprechen, aber von ihrer Zweckbestimmung nicht erfasst werden (BVerwG, U.v. 16.5.1983, 1 C 28/81).
So liegt der Fall hier. Nach Ansicht der Kammer dient die Untersagungsverfügung nach § 11 Abs. 5 Satz 6 TierSchG dazu, die mit den Genehmigungspflichten nach § 11 Abs. 1 TierSchG verfolgten Interessen des Tierschutzes, die letztlich bei einer Genehmigungserteilung überprüft werden, durchzusetzen. Die Vorschrift dient jedoch nicht dazu, ein ordnungsgemäß eingeleitetes Genehmigungsverfahren wie hier zu beenden. Als sich vorliegend abzeichnete, dass die Beklagte der Auffassung war, die Kläger hätten nicht die für die Erlaubnis erforderlichen Voraussetzungen, insbesondere weil sie nicht bereit waren, an einem sog. Fachgespräch teilzunehmen und die Kläger auf einem Bescheid bestanden, reagierte die Beklagte statt mit einem Versagungsbescheid – an den sich dann eine Untersagungsverfügung anschließen könnte – sofort mit einer Untersagungsverfügung. Dieses Vorgehen ist auch im Hinblick darauf nicht zweckgerecht, dass den Klägern damit ein gerichtliches Vorgehen mit dem Ziel, eine Verpflichtung zur Genehmigungserteilung zu erreichen, zumindest erschwert wird.
Wegen der vom Gericht festzustellenden Atypik des Falles war die Beklagte gemäß § 40 BayVwVfG verpflichtet, die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten, insbesondere den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, s. auch § 114 Satz 1 VwGO.
Nach diesem Maßstab stellt sich die streitgegenständliche Verfügung als nicht verhältnismäßig und daher rechtswidrig dar. Denn die beantragte Tätigkeit ist erlaubnisfähig und eine Erlaubnis wurde auch beantragt. Bei Vorliegen der Erlaubnisvoraussetzungen besteht zudem ein Rechtsanspruch auf die Erlaubnis (BayVGH, B.v. 18. August 2015, 9 CE 15.934). Wenn die Erlaubnisvoraussetzungen, mit denen letztlich tierschutzgerechte Verhältnisse sichergestellt werden sollen, jedoch vorliegen, besteht kein rechtfertigender Grund für eine Untersagungsverfügung.
Die Erlaubnisvoraussetzungen liegen vor.
Die Kläger haben einen Antrag nach § 11 Abs. 5 Satz 2 TierSchG gestellt.
Auch die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen liegen vor. Insoweit ist § 11 Abs. 2 TierSchG a.F. maßgeblich, der nach § 21 Abs. 5 TierSchG weiter anwendbar ist.
Allein problematisch ist insoweit Nr. 1 dieser Vorschrift. Danach muss die für die Tätigkeit verantwortliche Person auf Grund ihrer Ausbildung oder ihres bisherigen beruflichen oder sonstigen Umgangs mit Tieren die für die Tätigkeit erforderlichen fachlichen Kenntnisse und Fähigkeiten haben; der Nachweis hierüber ist auf Verlangen in einem Fachgespräch bei der zuständigen Behörde zu führen. Bei dem Nachweis der fachlichen Kenntnisse und Fähigkeiten handelt es sich um einen Sachkundenachweis (Hirt/Maisack/Moritz, a.a.O., § 11, Rn. 22) und um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der einer uneingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliegt (BayVGH a.a.O.). Dabei handelt es sich bei dem Fachgespräch lediglich um eine weitere Möglichkeit, den Sachkundenachweis, für den der Antragsteller darlegungs- und beweispflichtig ist, zu erbringen, um quasi den Nachweis der Sachkunde voll zu erbringen, wenn die bisher vorgelegten Nachweise nicht ausreichen. Daraus ergibt sich, dass der Sachkundenachweis auch ohne Fachgespräch voll erbracht werden kann (BayVGH a.a.O.).
Zum Nachweis geeignet ist nach dem klaren Wortlaut des Gesetzes („oder“ – vgl. auch BayVGH a.a.O.) der bisherige berufliche oder sonstige Umgang mit Tieren, neben einem Sachkundenachweis durch Ausbildung. Dies erklärt sich auch aus dem Sinn des Sachkundenachweises, der sicherstellen soll, dass bei den nach § 11 Abs. 1 Satz 1 TierSchG erlaubnispflichtigen Tätigkeiten gewisse Tierschutzstandards eingehalten werden. So ist in der Gesetzesbegründung zur neuen Erlaubnispflicht nach § 11 Abs. 1 Nr. 8 f) TierSchG ausdrücklich aufgeführt, dass diese dazu dient, ein Mindestmaß an Sachkunde zu gewährleisten (BR-Drs. 300/12, S. 26.). Dies kann jedoch bei einem bisherigen beruflichen oder sonstigen Umgang mit Tieren, beispielsweise durch langjährige erfolgreiche Haltung der betreffenden Tierarten, ebenso nachgewiesen werden, also nicht nur im Hinblick auf die erforderlichen Fähigkeiten, sondern auch im Hinblick auf die erforderlichen Kenntnisse, die damit erworben werden können (so auch Ziffer 12.2.2.2 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Tierschutzgesetzes vom 9. Februar 2000 – AVV). Die bisherige Behördenpraxis in Bayern, für eine Genehmigungsfähigkeit nur auf die bisherige Ausbildung abzustellen und die bisherige berufliche Tätigkeit allenfalls im Rahmen des Fachgesprächs zu berücksichtigen, ist daher rechtswidrig (s. insoweit die Vorgaben des Bayer. Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz (StMUV) im UMS vom 4. Juli 2014, Nr. 45b-G8734.9-2013/13-42). Der BayVGH hat bislang diese Behördenpraxis auch nur im Hinblick auf das Vorgehen bei einem Sachkundenachweis mittels abgeschlossener Ausbildung bestätigt; insoweit sind staatliche oder staatlich anerkannte Ausbildungen oder ein Fachgespräch erforderlich (VGH a.a.O.).
Die Kläger haben den Sachkundenachweis zur Überzeugung des Gerichts (§ 108 Abs. 1 VwGO) durch die vorgelegten Nachweise über ihre bisherige berufliche Tätigkeit erbracht. Es ist für den Nachweis der Sachkunde durch berufliche oder sonstige Tätigkeit nicht erforderlich, dass die Tätigkeit aufgrund einer abgeschlossenen staatlichen Ausbildung erfolgt oder sonst einem festen Berufsbild, etwa einem Hundeführer im Schutzgewerbe oder bei der Polizei entspricht. Denn ein solches wird im Gesetz nicht gefordert und verstieße angesichts dessen, dass die Hundeausbildung für Dritte (paradigmatisch: die Hundeschule) eben erst in jüngerer Zeit genehmigungspflichtig ist und bislang ungeregelt war, gegen Verfassungsrecht bzw. eine derartige Auslegung des Gesetzeswortlauts wäre verfassungsrechtlich nicht zulässig. Die Tätigkeit der Hundeausbildung ist als Beruf verfassungsrechtlich gemäß Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG) geschützt, die Erlaubnispflicht stellt somit einen verfassungsrechtlich zu rechtfertigenden und im Hinblick auf die Interessen des Tierschutzes auch grundsätzlich verfassungsrechtlich rechtfertigungsfähigen Eingriff dar (vgl. zur Verfassungsmäßigkeit auch VG Würzburg, B.v. 2.4.2015, W 5 E 15.224). Allerdings muss dieser Eingriff auch die Vorgaben des Rückwirkungsgebots, das letztlich im Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG fußt, beachten. Da hier ein bisher erlaubter bzw. erlaubnisfreier Vorgang, der Betrieb einer Hundeschule nunmehr mit Wirkung für die Zukunft unter eine Erlaubnispflicht gestellt wird, liegt ein Fall der sogenannten tatbestandlichen Rückanknüpfung bzw. unechten Rückwirkung vor, die unter dem Vorbehalt des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes steht; es ist insoweit zwischen den hinter einer Gesetzesänderung liegenden Interessen und dem Vertrauen des Bürgers in den Fortbestand der Rechtslage abzuwägen. (s. insoweit zu den Grundsätzen der sog. unechten Rückwirkung Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, 78. Ergänzungslieferung September 2016, Art. 20 GG, Rn. 88 ff.). Insoweit ist es zwar nicht unverhältnismäßig, eine neue Genehmigungspflicht einzuführen, die zudem erst ein Jahr nach Inkrafttreten Wirkung entfaltet (so auch OVG Lüneburg, B.v. 17.9.2014, 11 ME 249/15), es wäre jedoch unverhältnismäßig, die bisherige berufliche Tätigkeit bei den Prüfungen der Genehmigungsvoraussetzungen außen vor zu lassen. Denn dem Tierschutz ist genüge getan, wenn der Antragsteller seine Sachkunde durch seine bisherige berufliche Tätigkeit tatsächlich und vollumfänglich nachgewiesen hat und der Erlaubnisbehörde insoweit durch Vorlage geeigneter Nachweise eine Prüfung ermöglicht hat (a.A. wohl OVG Lüneburg 30.1.2017, 11 ME 278/16). Andernfalls hätte die vom Gesetzgeber vorgesehene Möglichkeit, die Sachkunde durch bisherige berufliche oder sonstige Tätigkeit nachzuweisen, keinen Gehalt.
Für den Nachweis der erforderlichen Fähigkeiten und Kenntnisse durch die berufliche oder sonstige Tätigkeit sind die insoweit vorgelegten Nachweise im Hinblick auf die Art der bisher ausgeübten Tätigkeit, Umfang, erzielte Erfolge bzw. Beanstandungen und die damit erworbenen Fähigkeiten und Kenntnisse zu prüfen.
Nach dem unbestrittenen und glaubhaften Vortrag der Kläger, der mittels Steuerunterlagen verifiziert wurde, stellt sich die bisherige berufliche Tätigkeit der Kläger nach Art, Umfang und im Hinblick auf Erfolge und Beanstandungen als ausreichend für den Sachkundenachweis dar. Die Kläger betreiben ihre Hundeschule bereits seit 2007. Der Tätigkeitsschwerpunkt liegt bei der Problemhundebetreuung und Einzeltrainings von Hunden bzw. Mensch-Hund-Gespannen. Darüber hinaus sind die Kläger auch als Ausbilder im Landesverband für Hundesport und in einer Rettungshundestaffel tätig. Die Methode der Kläger, das Training mittels nonverbaler Kommunikation unter Verzicht auf Gewalt zwischen Mensch und Hund, dem jeweils eine Anamnese in der häuslichen Umgebung und ein Beratungsgespräch vorausgehen, folgt einem klaren, strukturierten und nachvollziehbarem Konzept. Über die Dauer der Tätigkeit kam es zu keinerlei Beanstandungen; die Kläger konnten jedoch eine Vielzahl positiver Rückmeldungen von zufriedenen Kunden vorlegen. Über die Gesamtdauer ihrer Tätigkeit haben die Kläger etwa 600-650 Hunde trainiert, etwa 80 Hunde im Jahr. Diese von der Beklagten nicht bestrittene Angabe hält auch einem Vergleich mit den vorgelegten Steuerunterlagen aus den Jahren 2009-2015 stand.
Unter dem Gesamteindruck des hinreichend belegten Vortrags zur bisherigen beruflichen Tätigkeit der Kläger im Umgang mit Hunden steht nach Überzeugung des Gerichts fest, dass die Kläger insoweit die nach § 11 Abs. 2 Nr. 1 TierSchG a.F. erforderliche Sachkunde, für die Tätigkeit der Kläger, für die sie nunmehr eine Erlaubnis benötigt und auch beantragt haben, nachgewiesen haben, da sie diese bislang und auch in nicht geringem Umfang erfolgreich betrieben haben. Durch die bisherige berufliche Tätigkeit sind nicht nur die für die Sachkunde erforderlichen Fähigkeiten, sondern auch die erforderlichen Kenntnisse nachgewiesen, da anzunehmen ist, dass diese im Rahmen der Tätigkeit erworben wurden bzw. sich angeeignet wurden (s. dazu auch Ziffer 12.2.2.2, wonach bei bisherigem beruflichen Umgang gerade auf die nötigen fachlichen Kenntnisse geschlossen werden kann; siehe zum Umfang der erforderlichen Kenntnisse Ziffer 12.2.2.3 der AVV und Katalog der Sachkundeinhalte aus dem UMS vom 4. Juli 2014 – Anlage 2). Ob die von den Klägern vorgelegten einschlägigen und eine gewisse fachliche Wertigkeit in Anspruch nehmenden Ausbildungsnachweise zusätzlich für die Prüfung der Sachkunde der Kläger herangezogen werden können, braucht daher nicht entschieden zu werden; hinsichtlich eines Nachweises der Sachkunde über die bisherige Ausbildung hat die bisherige Behördenpraxis und wohl auch der BayVGH (a.a.O.) nur staatliche oder staatlich anerkannte Ausbildungen gelten lassen.
Dass der Vortrag zur bisherigen beruflichen Tätigkeit der Kläger erst im Gerichtsverfahren, nach einem Hinweis nach § 86 Abs. 3 VwGO, erfolgte und eine Prüfung insoweit erst jetzt erfolgen konnte, gereicht den Klägern nicht zum Nachteil, da dieser Gesichtspunkt im Verwaltungsverfahren nicht geprüft wurde, die Beklagte zu dem Vortrag insoweit jedoch im Gerichtsverfahren insoweit ausreichend Gelegenheit zur Stellungnahme hatte.
Zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt – für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung ist dies der Schluss der mündlichen Verhandlung (vgl. BeckOK VwGO, § 113, Rn. 21) – hatten die Kläger daher einen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 f) TierSchG, so dass die Untersagungsverfügung unverhältnismäßig war, somit rechtswidrig und gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben war.
Daher ist auch die Auferlegung der Kosten für die Untersagungsverfügung in Ziffer 3 und 4 des Bescheids gemäß Art. 16 Abs. 5 Kostengesetz rechtswidrig und war aufzuheben.
II.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
III.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1, 2 VwGO i.V.m. §§ 708, 709 ZPO.