Baurecht

Aktenzeichen  AN 9 S 16.00797

Leitsatz

1 Die Errichtung einer Kleingartensiedlung ist keine eisenbahnbetriebsbezogene Bautätigkeit, die die Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamts begründet, auch wenn es sich bei der Grundstücksfläche um eine Bahnanlage iSd § 4 Abs. 1 EBO handelt. (redaktioneller Leitsatz)
2 Soweit Voraussetzungen des Art. 75 Abs. 1 S. 2 BayBO vorliegen, ist das Ermessen regelmäßig dahingehend auszuüben, dass eine Baueinstellung verfügt wird, da sie bezweckt, dass vor abschließender Prüfung der Zulässigkeit des Vorhabens keine vollendeten Tatsachen geschaffen werden. (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

1. Der Antrag wird abgelehnt.
2. Der Antragsteller hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
3. Der Streitwert wird auf 1.250,00 EUR festgesetzt.

Gründe

I.
Der Antragsteller wendet sich im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes gegen eine für sofort vollziehbar erklärte Baueinstellung eines Holzpavillons sowie eine Zwangsgeldandrohung.
Bei dem Antragsteller handelt es sich um einen gemeinnützigen Verein … (vgl. Vereinsregister des Amtsgerichts Nürnberg, …). Das Vorhabengrundstück FlNr. … der Gemarkung … ist ein ehemals bahnrechtlich gewidmetes Grundstück, das sich im Besitz des Antragstellers befindet. Das Grundstück befindet sich entlang der Bahnlinie sowie im Geltungsbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. …, der noch keine formelle Planreife nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 BauGB aufweist.
Im Rahmen einer Ortseinsicht der Bauordnungsbehörde der Antragsgegnerin vom 11. April 2016 wurde festgestellt, dass auf dem Vorhabengrundstück FlNr. … der Gemarkung …, … mit der Errichtung einer Holzhütte auf Betonpunktfundamenten begonnen worden war. Als Maße des Holzpavillons wurden eine Breite von 6 m, eine Höhe im Mittel von 3 m und eine Tiefe von 4,1 m festgestellt. Außerdem waren bereits weitere Punktfundamente angebracht. An der Baustelle konnte niemand angetroffen werden. Eine Bautafel wies Folgendes aus:
„… – Kleingartenbausiedlung für junge kreative Köpfe:
An dieser Stelle, nicht unweit eines ehemaliges Stellwerkes, wird auf rund 150 m2 Fläche eine Kleingartenbausiedlung für junge kreative Köpfe entstehen. Dieses …-projekt wurde von …, dem Vorsitzenden des gemeinnützigen e.V. … ins Leben gerufen. Bis zum 1. Mai sollen hier mittels einer Low tech-Bauweise die ersten vier Holzpavillons des Kreativquartiers entstehen. Organisation, Planung und Umsetzung liegen bei einem jungen Team aus angehenden Architekten und Künstlern. Ziel dieser Wirkungsstätte ist es, einen Ort der Begegnung, des Dialogs und der freien Entfaltung zu schaffen. Einen Ort, um den der … in Form von kulturellen Veranstaltungen bereichert werden soll.
Ihr …-team“
Der Vertreter des Antragstellers konnte im Rahmen der Ortseinsicht weder telefonisch noch unter einer gemeldeten Adresse erreicht werden.
Mit Bescheid vom 14. April 2016 verfügte die Antragsgegnerin gegenüber dem Antragsteller die Einstellung der Bauarbeiten für die Errichtung einer Kleingartenbausiedlung bestehend aus Holzpavillons auf dem Grundstück FlNr. … der Gemarkung … unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 2.000,00 EUR. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Bauordnungsbehörde sei gemäß Art. 75 Abs. 1 BayBO berechtigt, die Einstellung der Bauarbeiten anzuordnen. Der Baufortschritt stelle sich so dar, dass bereits ein Holzpavillon im Rohbau errichtet sei, dessen Haut aus Dachpappe bestehe, eine Eingangstüre noch nicht vorhanden gewesen sei und die Verschalung an den Gebäudeecken unvollständig gewesen sei. Der Holzpavillon habe eine Kubatur von ca. 73,8 m3 (Höhe ca. 2,9 m bis 3,1 m, Tiefe ca. 4,1 m, Breite ca. 6 m). Die Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO sei geboten, weil es im öffentlichen Interesse liege, die Fortsetzung unzulässiger Bauarbeiten zu verhindern. Bei Weiterführung der Bauarbeiten würden schwer zu beseitigende, vollendete Tatsachen geschaffen. Außerdem würde die notwendige Ordnung im Bauwesen untergraben, wenn bei Einlegung des möglichen Rechtsbehelfs gegen die obige Anordnung die der Bauordnung widersprechenden Bauarbeiten, jedenfalls zunächst, weitergeführt werden könnten. Von einer Anhörung gemäß Art. 28 BayVwVfG habe abgesehen werden können, weil nach den Umständen des Einzelfalles eine sofortige Entscheidung notwendig gewesen sei. Auf der an der Baustelle vorhandenen Bautafel sei die Errichtung von insgesamt vier Holzpavillons bis zum 1. Mai 2016 angekündigt gewesen. Die Entscheidung für eine sofortige Baueinstellungsverfügung sei daher im öffentlichen Interesse geboten gewesen. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den streitgegenständlichen Bescheid verwiesen.
Gegen den Bescheid vom 14. April 2016 hat der Antragsteller mit Schreiben vom 9. Mai 2016, eingegangen beim Bayerischen Verwaltungsgericht Ansbach am 12. Mai 2016, Klage erhoben und Antrag auf Aussetzung der sofortigen Vollziehung gestellt. Zur Begründung wird ausgeführt, der Antragsteller sei gar nicht Bauherr des Gartenhauses. Eine Baueinstellung ihm gegenüber sei daher weder rechtlich noch faktisch möglich. Das Grundstück stehe im Eigentum der Bahn und sei bahnrechtlich gewidmet. Die Gegend werde seit über 120 Jahren von der Bahnlandwirtschaft als Kleingartenkolonie genutzt. Mit Übertrag der Besitzrechte per Vertrag habe der Antragsteller alle Rechte und Pflichten bezüglich der Kleingärten von der Bahnlandwirtschaft übernommen und verwalte und vermiete nun eigentümergleich diese Kleingärten und sorge für die Unterhaltung der Infrastruktur, wie beispielsweise der Wasserleitung. Es handele sich zum Teil um historische Kleingärten mit süßen Kleingartenhäusern und sehr wertvollem Baum-, Sträucher- und Pflanzenbestand. Der Antragsteller habe jungen Künstlern und Architekturstudenten im Rahmen eines Projekts „Urban Gardening“ diese Kleingärten fast kostenlos mit Mietvertrag zur Verfügung gestellt. Im Mietvertrag sei den neuen Mietern der Kleingärten erlaubt worden, ein Gartenhaus abzureißen und ein neues an gleicher Stelle zu errichten. Das alte Gartenhaus, sowie die gesamte Anlage, sei mit Genehmigung des dafür örtlich und sachlich zuständigen Eisenbahnbundesamtes errichtet worden und habe somit Bestandschutz. Die Mieter des Antragstellers seien daher zu Recht davon ausgegangen, dass hier antragsfrei von ihnen als Bauherren das alte Gartenhaus durch ein neues Gartenhaus ersetzt werden könne. Nach Zustellung der Baueinstellung an den Antragsteller als Vermieter des Vorhabengrundstücks seien diese Unterlagen an die Bauherren weitergegeben worden. Diese hätten auch umgehend Gespräche mit der Bauordnungsbehörde im Bauzentrum aufgenommen. Nach bayerischem Recht wäre bei Erlass des geplanten Bebauungsplans das errichtete Gartenhaus mit der angegebenen Kubatur zulässig und anmeldefrei. Was die „Träume“ der Künstler und Architekten von weiteren Gartenhäusern oder gar Ateliers auf dem Gelände betreffe, liege weder eine Finanzierung noch ein Einverständnis des Antragstellers diesbezüglich vor. Durch die Baueinstellung unter Anordnung der sofortigen Vollziehung sei nunmehr eine Rechtsunsicherheit entstanden. Durch Regen und Wind seien Schäden zu erwarten, wenn Dach und Fassade nicht umgehend wetterfest gemacht werden könnten. Es bestehe daher ein erhebliches Interesse an einer schnellen Entscheidung und einer Aussetzung der sofortigen Vollziehung.
Der Antragsteller beantragt,
die sofortige Vollziehung des Bescheids vom 14. April 2016 auszusetzen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung wird ausgeführt, auf einer „Bautafel“ habe sich der Vorstand des Antragstellers als Initiator des Vorhabens geriert. Da ein Vertreter des Antragstellers nicht erreicht werden konnte, sei der streitgegenständliche Bescheid erlassen worden. Im streitgegenständlichen Bescheid sei das Vorhabengrundstück fälschlicherweise mit FlNr. … bezeichnet worden. Eine Baueinstellung sei an diejenige Person zu richten, die öffentlich-rechtlich für die beanstandeten Maßnahmen nach den allgemeinen sicherheitsrechtlichen Grundsätzen verantwortlich sei. Zur Verantwortlichkeit des Adressaten reiche es aus, dass er für die sofortige Einstellung der Bauarbeiten sorgen und entschieden und nachhaltig auf die Unterlassung weiterer Arbeiten dringen könne. Es sei nicht Aufgabe der Bauordnungsbehörde, schwierige und zeitraubende Untersuchungen tatsächlicher sowie rechtlicher Art im Zusammenhang mit der Ermittlung aller in Frage kommenden Verantwortlichen (Störer) durchzuführen. Das Polizei- und Ordnungsrecht sei darauf ausgerichtet, einen raschen Zugriff auf den unter sicherheitsrechtlichen Gesichtspunkten Geeignetsten zu ermöglichen. Nur wenn bekannt oder ohne weiteres feststellbar wäre, dass mehrere verantwortlich seien, hätten die Behörden eine Ermessensentscheidung über den oder die heranzuziehenden Störer zu treffen. Die Bauordnungsbehörde der Antragsgegnerin habe davon ausgehen dürfen, dass es sich bei dem Antragsteller um den Bauherrn handelte. Auf der Bautafel habe sich der Antragsteller als Bauherr geriert, die „Mieter“ seien vorliegend wohl lediglich mit der Organisation, Planung und Umsetzung des Projekts betraut. Als Initiator und somit Bauherr des Vorhabens werde jedoch der Antragsteller genannt. Die Baueinstellungsverfügung sei daher zu Recht gegenüber dem Antragsteller ergangen. Anders als vom Antragsteller dargestellt, handele es sich bei dem eingestellten Bauvorhaben nicht lediglich um den Abriss und die Neuerrichtung eines Gartenhauses. Auf Luftbildern (Akten Seite 32 und 33) sei erkennbar, dass auf dem streitgegenständlichen Anwesen sich befindliche Gebäude zu einem nicht mehr näher bestimmbaren Zeitpunkt zwischen den Jahren 2011 und 2014 abgerissen worden seien. Wann der Mietvertrag zwischen dem Antragsteller und den „Mietern“ geschlossen worden sei, entziehe sich der Kenntnis der Bauordnungsbehörde. Auf der Bautafel werde die Errichtung der ersten vier Holzpavillons des Kreativquartiers beworben, so dass davon ausgegangen werden könne, dass es sich nicht um die Wiedererrichtung eines Gartenhauses handele. Auch die bereits gesetzten Punktfundamente sprächen dafür, dass weitere Bauten zeitnah errichtet werden sollten. Die Antragsgegnerin sei daher berechtigt gewesen, die Bauarbeiten gemäß Art. 75 Abs. 1 Satz 1 BayBO einzustellen. Arbeiten seien dann unzulässig, wenn sie entgegen öffentlich-rechtlicher Vorschriften durchgeführt würden. Das Vorhaben befinde sich im Außenbereich. Es sei nicht erkennbar, dass das streitgegenständliche Grundstück zu einer Kleingartenkolonie gehöre. Der Streifen, auf welchem sich das Grundstück befinde, liege – gleich einer Insel – zwischen einer Wegefläche und den Bahngleisen. Der ohne Genehmigung errichtete Holzpavillon liege im Außenbereich im Sinne von § 35 BauGB. Im maßgeblichen Flächennutzungsplan sei das Grundstück als Verkehrsfläche – Bahnanlagen – gekennzeichnet. Das Vorhaben beeinträchtige öffentliche Belange, da es der Darstellung des Flächennutzungsplans widerspreche und eine gesicherte Erschließung als nicht gegeben erscheine. Darüber hinaus liege das Grundstück in einem Bereich, für den ein Bauleitplanverfahren für den Bebauungsplan Nr. … zur Sicherung einer Freiraumverbindung mit Geh-und Radweg, zur Sicherung von Grünflächen auf Bahngelände und zur Vermeidung des Aneinanderrückens von störender Gewerbenutzung an vorhandene und geplante Wohnnutzungen durchgeführt werde. Der in Aufstellung befindliche Bebauungsplan sehe an der betreffenden Stelle Grünfläche mit Baumpflanzungen vor. Das Bauvorhaben widerspreche somit den Zielen des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans.
Die Anordnung des Sofortvollzugs gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO sei angezeigt gewesen, da gemäß der Bautafel vier von mehreren Holzpavillons bis zum 1. Mai 2016 errichtet werden sollten. Es habe damit im öffentlichen Interesse gelegen, die Fortführung der Bauarbeiten und somit die Schaffung von schwer zu beseitigenden, vollendeten Tatsachen zu unterbinden.
Mit Schriftsatz vom 15. Juni 2016 führt der Antragsteller ergänzend aus, örtlich und sachlich zuständig für eine Genehmigung eines Gartenhauses im streitgegenständlichen Bereich sei aufgrund der bahnrechtlichen Widmung das Eisenbahn-Bundesamt in … Die Bauordnungsbehörde sei daher weder sachlich noch örtlich zuständig für eine Baueinstellung oder einen Bauantrag. Der Verwaltungsakt sei darüber hinaus nichtig, da er auf eine unmögliche Handlung gerichtet sei. Der Verein sei tatsächlich weder Bauherr von Gartenhäusern noch Unterpächter von einzelnen Kleingartenparzellen. Der Antragsteller sei daher weder in der Lage für die sofortige Einstellung der Bauarbeiten zu sorgen oder Entscheidungen darüber zu treffen, noch nachhaltig auf eine Unterlassung zu drängen. Nach Rücksprache mit den Pächtern der Kleingärten habe sich ergeben, dass diese sowohl vor Baubeginn im Bauzentrum ihre Pläne vorgetragen hätten und ihnen dort eine Genehmigungsfreiheit mitgeteilt worden sei, als auch dass es sich um Bahngelände handele, für das das Eisenbahn-Bundesamt zuständig sei. Die Bauherren hätten auf diese Aussagen auch vertrauen dürfen. Die wahren Bauherren seien der Bauordnungsbehörde von Anfang an bekannt gewesen. Der Antragsteller sei von der Projektankündigung auf der „Bautafel“ völlig überrascht. Die weiteren punktuellen Fundamente hätten zur Befestigung von Gartenzäunen und der Anlage von Hochbeeten gedient. Der maßgebliche Flächennutzungsplan weise erhebliche formelle Mängel, insbesondere bei der öffentlichen Beteiligung und der Auslegung auf. Der Antragsteller verweist im Übrigen auf die wertvolle Arbeit der Kulturförderung des Vereins.
Die Antragsgegnerin führt mit Schriftsatz vom 21. Juli 2016 ergänzend aus, der Antragsteller habe das Projekt „Urban Gardening“ nicht nur gefördert, sondern das selbstverwaltete Grundstück Künstlern und Architekturstudenten zum Zwecke der Errichtung eines „Gartenhauses“ zur Verfügung gestellt. Der Antragsteller sei somit nach allgemeinen Verwaltungsrechtsgrundsätzen nicht nur Zustandsverantwortlicher, sondern auch sogenannter „Verhaltensstörer“. Ermessensfehlerfrei sei somit der Antragsteller für die Baueinstellung in Anspruch genommen worden. Diese Verantwortlichkeit ende auch nicht mit der Auflösung des Mietvertrages mit den Studenten bzw. Bauherren. Die beabsichtigte Kleingartenbausiedlung sei als Wirkungsstätte beschrieben, die ein Ort der Begegnung, des Dialogs und der freien Entfaltung sein soll; ein Ort, um den das … in Form von kulturellen Veranstaltungen bereichert werden solle. Das ohne Genehmigung errichtete Gebäude sei somit keine Anlage im Sinne des § 18 AEG, weil eine Eisenbahnbetriebsbezogenheit fehle. Es fehle jeglicher funktionaler Bezug zum Betrieb. Eine solche bahnfremde Nutzung unterfalle nach der ständigen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs grundsätzlich in formeller und materieller Hinsicht dem allgemeinen Baurecht (mit Verweis auf BayVGH, U. v. 9.12.2010 – 2 B 09.1500 – juris, Rn. 22; VG München, U. v. 16.4.2012 – M 8 K 11.4986 – juris). Daher spiele es auch keine Rolle, ob das Grundstück FlNr. … der Gemarkung … als Bahnanlage gewidmet sei oder nicht. Beim Stadtplanungsamt der Antragsgegnerin werde die Fläche als nicht entwidmete Bahnfläche geführt. Fraglich sei jedoch, ob es bei dem Grundstück tatsächlich um eine Kleingartenfläche handele. Zweifel bestünden schon deshalb, weil die Fläche nach eigenen Angaben vom Antragsteller verwaltet werde. Kleingartenflächen der Bahn in … würden jedoch von der Bahnlandwirtschaft, …, verwaltet. Es erscheine naheliegend, dass die Bahn die Kleingärten auf der streitgegenständlichen Fläche aufgelöst habe, bevor sie dem Antragsteller das Grundstück FlNr. … überlassen habe.
Art. 75 Abs. 1 Satz 1 BayBO diene in erster Linie dazu, dem formellen Baurecht Geltung zu verschaffen. Mit Hilfe der Vorschrift solle die Schaffung vollendeter, später besonders schwer rückgängig zu machender Tatsachen verhindert werden. Nach dieser präventiven Zielsetzung könnten Arbeiten eingestellt werden, sofern Anhaltspunkte für ein genehmigungspflichtiges Vorhaben gegeben seien. Insoweit genüge deshalb der durch Tatsachen belegte Anfangsverdachts eines Rechtsverstoßes (mit Verweis auf BayVGH, B. v. 14.10.2013 – 9 CS 13.1407 – juris, Rn. 15). Für den Erlass einer Baueinstellungsverfügung reiche es daher aus, dass objektiv konkrete Anhaltspunkte vorlägen, die es wahrscheinlich machten, dass ein dem öffentlichen Recht widersprechender Zustand geschaffen werde. Angesichts der Beschreibung als „Kleingartenbausiedlung“ sowie als „Kreativquartier“ von Künstlern und Architekten habe die Bauordnungsbehörde nicht der Frage nachgehen müssen, ob das Grundstück FlNr. … tatsächlich Teil der Kleingartenanlage der Bahn sei oder nicht. In der Sitzung des Stadtplanungsausschusses vom 15. Dezember 2011 sei die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. … beschlossen worden. Ziel dieses Verfahrens sei es, die Sicherung ehemaliger Bahnkleingärtenflächen als Grünanlagen zu gewährleisten. In dieser Sitzungsvorlage werde auch über die Praxis der … berichtet, nicht mehr benötige Flächen unter Aufrechterhaltung der Widmung an Private zu veräußern. Im Bebauungsplanverfahren habe sich der Antragsteller gegen die geplante Ausweisung der Fläche … als Grünfläche gewandt. Alternativ sei das Anlegen eines „Kräuter- und Kulturgartens mit Künstlergartenkolonie (Kulturdorf der Akademie für bildende Künste) mit Biergarten und Musikpavillon“ vorgeschlagen worden. Ein weiterer Streitpunkt zwischen dem Antragsteller und der Antragsgegnerin sei die Widmung des Verbindungsweges zwischen der … und der … im Bereich des Bahnübergangs. Unter Berücksichtigung dieser Vorgeschichte sei dem Vertreter des Antragstellers klar gewesen, um welches Grundstück es sich hinsichtlich der Baueinstellung für die Errichtung einer Kleingartenbausiedlung bestehend aus vier Holzpavillons handelte. Die falsche Bezeichnung im streitgegenständlichen Bescheid mit der FlNr. … sei daher unschädlich.
Der Antragsteller trägt mit Schriftsatz vom 8. August 2016 ergänzend vor, als Vermieter sei er nicht für die Baumaßnahmen auf dem Grundstück verantwortlich. Der tatsächliche Bauherr sei dem Bauzentrum als Teil der Bauordnungsbehörde bekannt gewesen. Auch habe der Antragsteller keinen Einfluss auf den Inhalt irgendwelcher Projekt- oder Bautafeln gehabt. Es gehe bei der Baueinstellung offensichtlich darum, den Antragsteller unter Druck zu setzen, damit er einen Radweg durch das Gelände weiter dulde. Eine Bahnbezogenheit sei wegen des Erfordernisses der Sicherung des Bahndammes weiterhin gegeben. Eine Gefährdung von planerischen Zielen durch diese einfache Holzhütte werde bezweifelt.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die vorliegende Gerichtsakte sowie die beigezogene Verfahrensakte verwiesen.
II.
Der streitgegenständliche Antrag war nach dem erkennbaren Ziel des Rechtsschutzbegehrens auszulegen als Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Bescheid der Stadt … vom 14. April 2016 bezüglich Ziffer 1 bzw. 3 und als Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Bescheid 14. April 2016 bezüglich Ziffer 2 (§§ 88, 86 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 133 BGB).
Der in dieser Auslegung zulässige Antrag hat in der Sache keinen Erfolg. Die im Bescheid vom 14. April 2016 erfolgte behördliche Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Baueinstellungsverfügung lässt formelle oder materielle Rechtsfehler nicht erkennen (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 VwGO). Die Interessensabwägung geht vorliegend zulasten des Antragstellers, da nach Auffassung der Kammer in summarischer Überprüfung der Erfolgsaussichten davon auszugehen ist, dass die angefochtene Baueinstellungsverfügung rechtmäßig ist und auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung sowie die Zwangsgeldandrohung in der Sache nicht zu beanstanden sind.
Gemäß § 80 Abs. 1 VwGO hat eine Anfechtungsklage grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Diese entfällt kraft Gesetzes bei den in § 80 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 bis 3 VwGO aufgeführten Maßnahmen und des Weiteren nach Nr. 4 der Bestimmung, wenn die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde besonders angeordnet wird. Bei einer solchen behördlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung ist gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen.
Nach § 80 Abs. 5 VwGO kann das Gericht der Hauptsache im Falle der behördlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage ganz oder teilweise wiederherstellen. Das Gericht überprüft zunächst, ob die Anordnung des Sofortvollzugs den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO entspricht. Im Übrigen trifft das Gericht eine eigene Ermessensentscheidung. Es hat unter Berücksichtigung der gesetzgeberischen Grundentscheidung in § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO bei der Entscheidung über die Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung abzuwägen zwischen dem von der Behörde geltend gemachten Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheids und dem Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs.
Maßgebend hierfür sind vor allem die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens. Ergibt eine dem Charakter des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO entsprechende summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage, dass die Anfechtungsklage voraussichtlich erfolglos sein wird, ist das ein starkes Indiz dafür, dass das behördliche Vollzugsinteresse Vorrang gegenüber dem privaten Aussetzungsinteresse hat (vgl. BayVGH, B. v. 26.7.2011 – 14 CS 11.535). Erweist sich der angefochtene Bescheid hingegen nach summarischer Prüfung als rechtswidrig, und wird die Anfechtungsklage voraussichtlich Erfolg haben, so tritt das öffentliche Interesse zurück, da es kein schutzwürdiges Interesse am Sofortvollzug eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes geben kann. Ist der Ausgang des Hauptsacheverfahrens dagegen nicht hinreichend absehbar, verbleibt es bei einer Interessenabwägung.
Gemessen an diesen Grundsätzen kommt vorliegend keine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage des Antragstellers vom 12. Mai 2016 in Betracht. Die Anordnung des Sofortvollzugs ist formell rechtmäßig (nachfolgend Ziffer 1). Die Interessenabwägung geht zulasten des Antragstellers aus, weil seine Anfechtungsklage bei summarischer Prüfung erfolglos bleiben wird (nachfolgend Ziffer 2). Auch die Androhung eines Zwangsgeldes erweist sich als voraussichtlich rechtmäßig (nachfolgend Ziffer 3).
1.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung im streitgegenständlichen Bescheid entspricht den formellen Voraussetzungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Da die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO eine Ausnahme vom Grundsatz der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO darstellt, bedarf diese nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO einer schriftlichen Begründung, wenn nicht bei Gefahr im Verzug eine als solche bezeichnete Notstandsmaßnahme von der Behörde im öffentlichen Interesse getroffen wird. Diese schriftliche Begründung, in der das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts dargelegt sein muss, fordert eine auf den konkreten Einzelfall abgestimmte Darlegung des besonderen öffentlichen Interesses dafür, dass ausnahmsweise die sofortige Vollziehung notwendig ist. Sie darf nicht lediglich formelhaft ausfallen und soll den Betroffenen in die Lage versetzen, durch Kenntnis der Gründe, die die Behörde zur Vollzugsanordnung veranlasst haben, seine Rechte wirksam wahrzunehmen und die Erfolgsaussicht eines Rechtsmittels abzuschätzen.
Die zur Begründung der Sofortvollziehung angeführten, fallbezogenen und nicht lediglich formelhaften Aspekte tragen den gesetzlichen Anforderungen von § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO in ausreichender Weise Rechnung und sind geeignet, das Vollzugsinteresse nachvollziehbar zu belegen (vgl. zum Begründungserfordernis BayVGH, B. v. 17.9.1982 – 21 CS 82 A.1044 – BayVBl 1982, 756). Eine Baueinstellung kann in der Regel ihren Zweck nur erfüllen, wenn sie für sofort vollziehbar erklärt und damit die Schaffung vollendeter Tatsachen verhindert wird (vgl. Decker in Simon/Busse, Bayerische Bauordnung, Stand Januar 2016, Art. 75, Rn. 109). Bei Baueinstellungen ist die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit die Regel, weil der Bauherr sonst im Schutze der aufschiebenden Wirkung die bauliche Anlage vollenden könnte und somit behördliche Maßnahmen ihren präventiven Zweck verfehlen würden. Dementsprechend genügt es hinsichtlich der Anforderungen an die Begründung der Anordnung – wie für die Baueinstellung selbst -, wenn sich dieser entnehmen lässt, dass die Maßnahme im Hinblick auf die formelle Baurechtswidrigkeit des Vorhabens verfügt wird (vgl. VG Ansbach, B. v. 23.9.2014 – AN 3 S 14.01483 -, Rn. 31, juris).
Die Antragsgegnerin hat vorliegend angeführt, dass nur durch die Anordnung des Sofortvollzugs hier eine ungeordnete, mit den Vorschriften der BayBO nicht in Einklang stehende Bautätigkeit verhindert und die Fortsetzung unzulässiger Bauarbeiten unterbunden werden könne. Sie hat darauf abgestellt, dass bei Weiterführung der Bauarbeiten schwer zu beseitigende, vollendete Tatsachen geschaffen würden und die notwendige Ordnung im Bauwesen untergraben würde. Mit dieser Feststellung ist dem Begründungszwang für den sofortigen Vollzug genügt.
2.
Nach summarischer Überprüfung der Erfolgsaussichten der Klage in der Hauptsache ist die streitgegenständliche Baueinstellungsverfügung der Antragsgegnerin weder in formeller noch in materieller Hinsicht zu beanstanden.
Gemäß Art. 75 Abs. 1 Satz 1 BayBO kann die Bauaufsichtsbehörde die Einstellung der Arbeiten anordnen, wenn Anlagen im Wiederspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet, geändert oder beseitigt werden.
Für die Baueinstellung ist die untere Bauaufsichtsbehörde zuständig (Art. 75 Abs. 1 Satz 1), sofern die Überwachung der Einhaltung bestimmter öffentlich-rechtlicher Anforderungen nicht anderen (Fach-) Behörden zugewiesen ist (Art. 54 Abs. 2 Satz 1 BayBO).
Die Antragsgegnerin ist gemäß Art. 53 Abs. 1, 54 Abs. 1 Halbsatz 2 BayBO i. V. m. Art. 9 Abs. 2 GO und Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG unabhängig von der Frage, ob es sich bei der dem Antragsteller überlassenen Grundstücksfläche um eine Bahnanlage im Sinne der Definition des § 4 Abs. 1 der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung (EBO) handelt, für den Ausspruch der Baueinstellung sachlich und örtlich zuständig. Insbesondere begründet § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 des Gesetzes über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes (BEVVG) hier keine Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BEWG obliegt dem Eisenbahn-Bundesamt die Bauaufsicht für Betriebsanlagen der Eisenbahnen des Bundes. Anknüpfungspunkt für die Frage der Zuständigkeit ist daher der Begriff der Anlage im Sinn von § 18 AEG. Nach dem Wortlaut des Gesetzes handelt es sich dabei nur um solche Anlagen, deren Eisenbahnbetriebsbezogenheit bejaht werden kann. Betriebsanlagen einer Eisenbahn sind alle Grundstücke, Bauwerke und sonstigen Einrichtungen einer Eisenbahn, die unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse zur Abwicklung oder Sicherung des Reise- oder Güterverkehrs auf der Schiene erforderlich sind. § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BEWG begründet eine Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamts nur für sog. eisenbahnbetriebsbezogene Aufgaben der Bauaufsicht. Diese Eisenbahnbetriebsbezogenheit ist durch die Kriterien der Verkehrsfunktion und des räumlichen Zusammenhangs mit dem Eisenbahnbetrieb bestimmt (BVerwG, U. v. 27.11.1996 – 11 A 2.96 – NVwZ 1997, 920/921; BayVGH, U. v. 11. 3. 2009 – 15 BV 08.1306 – beck-online; U. v. 9.12.2010 – 2 B 09.1500 – juris; VG Würzburg, B. v. 18.11.2013 – 4 S 13.1014 – juris). Die Bauaufsicht des Eisenbahn-Bundesamtes ist somit rein eisenbahnbetriebsbezogen. Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt, wenn es – wie hier – um die Einstellung von Bauarbeiten zur Aufnahme einer nicht genehmigten bahnfremden Nutzung geht. Eine solche „bahnfremde“ Nutzung unterfällt nach der ständigen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes grundsätzlich in formeller und materieller Hinsicht dem allgemeinen Baurecht (vgl. BayVGH, U. v. 9.12.2010, a. a. O.; B. v. 1.7.2009 – 2 BV 08.2465 – BayVBl 2009, 727; U. v. 17.11.2008 – 14 B 06.3096 – juris).
Bei der Errichtung einer Kleingartensiedlung im Rahmen eines „Urban Gardening“-Projektes und der Entwicklung eines „Kreativquartiers“ geht es vorliegend offensichtlich nicht um eine eisenbahnbetriebsbezogene Bautätigkeit. Auf die Frage der bahnrechtlichen Widmung der Grundstücksfläche kommt es somit nicht maßgeblich an.
Unter Berücksichtigung der Unerreichbarkeit des Antragstellers und der angekündigten Verwirklichung des Projektes bestehend aus vier Holzpavillons bis zum 1. Mai 2016 hat die Antragsgegnerin zu Recht von einer vorherigen Anhörung nach Art. 28 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG abgesehen.
Die Baueinstellungsverfügung erweist sich wegen fälschlicher Bezeichnung der Flurnummer des Vorhabengrundstückes nicht als unbestimmt im Sinne von Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG. Aufgrund der Straßenbezeichnung und der Umschreibung des streitgegenständlichen Holzpavillons war eindeutig erkennbar, worauf sich die Baueinstellung bezog.
Die Baueinstellungsverfügung ist auch in materieller Hinsicht, insbesondere hinsichtlich der Ermessensausübung durch die Antragsgegnerin nicht zu beanstanden.
Der Beginn oder die Fortführung von Bauarbeiten kann nach allgemeiner Meinung bereits allein wegen formeller Baurechtswidrigkeit verhindert werden, da Bauen ohne Beachtung der formellen Voraussetzungen, insbesondere ohne die erforderliche Baugenehmigung eine Störung der öffentlichen Ordnung darstellt, die von den Behörden zu unterbinden ist (vgl. BayVGH, B. v. 14.1.2016 – 1 ZB 12.788 – juris, Rn. 3). Ist die Frage der Genehmigungspflicht umstritten und lässt sich diese nur durch langwierige Erhebungen, z. B. durch fachbehördliche Stellungnahmen oder Sachverständigengutachten klären, so ist bei Anwendung des Art. 75 Abs. 1 BayBO von der Genehmigungspflicht auszugehen, da andernfalls eine effektive Bauaufsicht praktisch unmöglich wäre (vgl. Simon/Busse/Decker, Bayerische Bauordnung Kommentar, Stand Januar 2016, Art. 75, Rn. 34-39, beck-online).
Vorliegend ist voraussichtlich von einer Genehmigungspflichtigkeit des Vorhabens nach Art. 55 BayBO auszugehen. Entgegen der Einlassung des Antragstellers ist die Errichtung eines Holzpavillons – wie vorliegend – im Außenbereich nicht nach Art. 57 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a) BayBO verfahrensfrei.
Liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BayBO vor, so ist das Ermessen in der Regel dahingehend auszuüben, dass eine Baueinstellung verfügt wird (intendiertes Ermessen). Es müssen besondere Gründe vorliegen, um eine andere Entscheidung zu rechtfertigen (vgl. BVerwG, U. v. 16.6.1977, BVerwGE 105,55). Denn eine Baueinstellung bezweckt sicherzustellen, dass vor abschließender Prüfung der Zulässigkeit eines Vorhabens keine vollendeten Tatsachen geschaffen werden. Es ist daher regelmäßig sachgerecht, eine entsprechende Verfügung zu erlassen, wenn eine Bautätigkeit ohne die erforderliche Baugenehmigung festgestellt wird. Hinsichtlich der Begründung der Ermessensentscheidung reicht es in einem solchen Fall aus, wenn darauf hingewiesen wird, dass die Verfügung im Hinblick auf die formelle Baurechtswidrigkeit, also das Fehlen einer Genehmigung oder sonstigen Zulassungsentscheidung, erfolgt ist. Dieser im Kern präventiven Zielsetzung entspricht es, wenn die Bauaufsichtsbehörde das ihr eingeräumte Ermessen in der Weise ausübt, dass Arbeiten eingestellt werden, sofern Anhaltspunkte für ein genehmigungspflichtiges Bauvorhaben gegeben sind. Insoweit genügt deshalb der durch Tatsachen belegte „Anfangsverdacht“ eines Rechtsverstoßes (vgl. BayVGH, B. v. 14.10.2013 – 9 CS 13.1407 – juris, Rn. 15).
Da es für den Erlass einer Baueinstellungsverfügung grundsätzlich genügt, wenn festgestellt wird, dass das Bauvorhaben formell rechtswidrig ist, bedurfte es in den Gründen des Bescheides auch keiner Ausführungen zur Vereinbarkeit des Vorhabens mit den einschlägigen materiell-rechtlichen Anforderungen (VG Ansbach, B. v. 13.10.2014 – AN 3 S 14.01434 – juris, Rn. 30; Simon/Busse, Bayerische Bauordnung, Stand Januar 2016, Art. 75 Rn. 34 m. w. N. aus der Rechtsprechung). Vorliegend genügte somit der „Anfangsverdacht“ einer rechtwidrigen Bautätigkeit, die auf die Errichtung von mehreren Pavillons im Außenbereich abzielte und nach Errichtung des ersten Pavillons in vollem Gange schien.
Zur Verantwortlichkeit des Adressaten reicht es aus, dass er für die sofortige Einstellung der Bauarbeiten sorgen sowie entschieden und nachhaltig auf die Unterlassung weiterer Bauarbeiten dringen kann. Schwierige und zeitraubende Untersuchungen der Baubehörde zur Störerauswahl sind wegen des im Polizei- und Ordnungsrecht notwendigen raschen Zugriffs auf den unter sicherheitsrechtlichen Gesichtspunkten Geeignetsten nicht erforderlich (BayVGH, B. v. 14.8.1986 – 1 CS 85 A.518; VG Ansbach, B. v. 23.9.2014 – AN 3 S 14.01483 – juris, Rn. 29).
Die Behörde durfte davon ausgehen, dass der Antragsteller als Besitzer des Grundstückes und benannter Projektträger bzw. -initiator die Einstellung der Bauarbeiten bewirken kann. Eine Störerauswahl war nicht erforderlich, da der Behörde – nachdem bei der Baukontrolle am 11. April 2016 niemand angetroffen wurde – kein weiterer Störer bekannt war. Zwar sollte grundsätzlich der Handlungsstörer Adressat der Baueinstellungsverfügung sein (BayVGH, B. v. 9.11.2011 – 15 CS 11.867). Dieser ließ sich wegen der gebotenen Eile nicht ermitteln.
Die Ermessensentscheidung der Behörde, insbesondere im Hinblick auf die Störerauswahl ist somit nicht zu beanstanden.
3.
Die Rechtsgrundlagen für das im Bescheid angedrohte Zwangsgeld finden sich in den vom Antragsgegner zitierten Vorschriften des VwZVG. Auch die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes ist nicht zu beanstanden.
Der Antrag war demnach abzulehnen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 161 Abs. 1, 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2 und 52 Abs. 1 GKG i. V. m. dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013.