Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  Vf. 8-VII-17

Leitsatz

Unzulässigkeit einer gegen Regelungen zur erweiterten Schulleitung gerichteten Popularklage
1 Art. 57 a BayEUG kann aufgrund seines ausschließlich organisationsrechtlichen Inhalts das in Art. 94 Abs. 2, Art. 116 BV verankerte Leistungsprinzip sowie den besonderen Gleichheitssatz des Art. 118a BV nicht berühren. (Rn. 46 – 47) (redaktioneller Leitsatz)
2 Die Gewährung von zwei „Lehrerstunden für Leitungszeit“ würde bei dem einzelnen Mitglied der erweiterten Schulleitung weder zu einer höheren Besoldung noch zu einer versorgungswirksamen Zulage führen; darin würde auch kein geldwerter Vorteil liegen, sodass ein Verstoß gegen das Alimentationsprinzip ausgeschlossen wäre. (Rn. 50) (redaktioneller Leitsatz)
3 Behördliche Einzelmaßnahmen, die Überprüfung oder Änderung von Verwaltungsvorschriften sowie die Überprüfung eines behaupteten fehlerhaften Vollzugs einer Norm des bayerischen Landesrechts können nicht im Wege der Popularklage erreicht werden. (Rn. 38 – 39 und 41) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

Der Antrag wird abgewiesen.

Gründe

I.
Die Popularklage betrifft die Frage, ob Art. 57 a des Bayerischen Gesetzes über das Erziehungs- und Unterrichtswesen (BayEUG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Mai 2000 (GVBl S. 414, ber. S. 632, BayRS 2230-1-1-K), das zuletzt durch Gesetz vom 19. Dezember 2017 (GVBl S. 571) geändert worden ist, in Verbindung mit den Richtlinien für Funktionen von Lehrkräften an staatlichen beruflichen Schulen (FubSch, KMS vom 30. Mai 2016 Az. VI.7-B P9010.1-7b.50387) gegen Vorschriften der Bayerischen Verfassung verstößt.
1. Die angegriffene Bestimmung des Bayerischen Gesetzes über das Erziehungsund Unterrichtswesen lautet wie folgt:
„Art. 57 a Erweiterte Schulleitung
(1) 1An staatlichen Schulen kann das zuständige Staatsministerium auf Antrag der Schulleiterin oder des Schulleiters zur Unterstützung bei der Erledigung der Aufgaben gemäß Art. 57 Abs. 1 bis 3 eine erweiterte Schulleitung einrichten. 2Die Entscheidung über den Antrag erfolgt nach Maßgabe der im Staatshaushalt bereitgestellten Stellen und Mittel.“
(2) Voraussetzung für die Einrichtung einer erweiterten Schulleitung ist, dass dies auf Grund der Zahl der an der Schule tätigen staatlichen Lehrkräfte sowie auf Grund der Struktur der Schulart zweckdienlich ist. 2Dabei sind auch die Schulen, mit deren Leitung die Schulleiterin oder der Schulleiter gemäß Art. 57 Abs. 1 Satz 2 betraut ist, einzubeziehen, soweit sie einer Schulart angehören, welche die für die Einrichtung einer erweiterten Schulleitung erforderliche Struktur gemäß Satz 1 aufweist.
(3) 1Die erweiterte Schulleitung besteht aus dem ständigen Vertreter sowie erforderlichenfalls weiteren staatlichen Lehrkräften mit Führungs- und Personalverantwortung nach Maßgabe der Rechts- und Verwaltungsvorschriften. 2Die Mitglieder der erweiterten Schulleitung sind gegenüber den ihnen von der Schulleiterin oder dem Schulleiter zugeordneten Lehrkräften weisungsberechtigt.
(4) Die Staatsregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung die für die Antragsberechtigung maßgeblichen Kriterien, insbesondere Mindestanzahl der Lehrkräfte und Struktur der Schulart, festzulegen sowie das Auswahlverfahren zu regeln.
Die in Art. 57 a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 2 BayEUG zitierten Regelungen haben folgenden Wortlaut:
Art. 57 Schulleiterin oder Schulleiter, ständiger Vertreter
(1) 1Für jede Schule ist eine Person mit der Schulleitung zu betrauen; sie ist zugleich Lehrkraft an der Schule (Schulleiterin oder Schulleiter). 2Bei allgemein bildenden Schulen, Förderschulen und beruflichen Schulzentren (Art. 30 a Abs. 2) kann eine Person mit der Leitung mehrerer Schulen, auch verschiedener Schularten, betraut werden; sie ist zugleich Lehrkraft an einer der Schulen.
(2) 1Die Schulleiterin oder der Schulleiter ist für einen geordneten Schulbetrieb und Unterricht sowie gemeinsam mit den Lehrkräften für die Bildung und Erziehung der Schülerinnen und Schüler sowie die Überwachung der Schulpflicht verantwortlich; sie oder er hat sich über das Unterrichtsgeschehen zu informieren. 2In Erfüllung dieser Aufgaben ist sie oder er den Lehrkräften und dem sonstigen pädagogischen Personal sowie dem Verwaltungs- und Hauspersonal gegenüber weisungsberechtigt. 3Die Schulleiterin oder der Schulleiter kann Lehrkräften Weisungsberechtigung für ihnen übertragene Fachaufgaben erteilen, soweit Rechts- und Verwaltungsvorschriften dies vorsehen. 4Sie oder er berät die Lehrkräfte und das sonstige pädagogische Personal und sorgt für deren Zusammenarbeit.
(3) Die Schulleiterin oder der Schulleiter vertritt die Schule nach außen.
Die ferner ausdrücklich in der Popularklage angesprochenen Bestimmungen der Richtlinien für Funktionen von Lehrkräften an staatlichen beruflichen Schulen (FubSch) nebst Anlage 1 (Funktionenkatalog) zu diesen Richtlinien (KMS vom 30. Mai 2016 Az. VI.7-B P9010.1-7b.50387) lauten:
Nr. 2.4 Stellen von Schulleitern, Ständigen Vertretern, Weiteren Ständigen Vertretern und Außenstellenleitern werden vom Staatsministerium grundsätzlich öffentlich im Amtsblatt des Staatsministeriums, Stellen für Mitarbeiter in der Schulleitung werden von der für die Entscheidung zuständigen Behörde grundsätzlich öffentlich im Amtsblatt des Staatsministeriums oder dem jeweiligen Schulanzeiger der Regierung ausgeschrieben, soweit keine aus dienstlichen Gründen veranlasste Besetzung (z. B. durch Umsetzung, Versetzung oder Beendigung einer Abordnung) erfolgt. Bei Stellen für Schulleiter, Ständige Vertreter, Weitere Ständige Vertreter oder Außenstellenleiter kann die Ausschreibung durch ein Schreiben des Staatsministeriums erfolgen, wenn eine Ausschreibung im Amtsblatt die Stellenbesetzung so verzögern würde, dass die Stelle zum geplanten Zeitpunkt nicht besetzt werden könnte. Andere Funktionsstellen sollen von der für die Entscheidung zuständigen Behörde öffentlich ausgeschrieben werden, wenn nach schulinterner Ausschreibung kein geeigneter Vorschlag vorgelegt wird.
Nr. 2.9 Teilzeitbeschäftigung steht – mit Ausnahme der Funktion des Schulleiters – der Übertragung einer Funktion nicht entgegen. Die zur Erfüllung ihrer Aufgaben gebotene Präsenz teilzeitbeschäftigter Funktionsinhaber an der Schule ist durch den Schulleiter sicherzustellen.
Anlage 1 Fußnote 9 Mitglieder der erweiterten Schulleitung nach Art. 57 a BayEUG sind der Ständige Vertreter, die Weiteren Ständigen Vertreter, die Außenstellenleiter sowie die Mitarbeiter in der Schulleitung nach Nr. 3.4.1.1 bis 3.4.1.3 sowie 4.2 und die Leiter der Berufsfachschulen des Gesundheitswesens an einem staatlichen beruflichen Schulzentrum. Daneben können weitere Mitglieder für die erweiterte Schulleitung berufen werden, um eine Führungsspanne von in der Regel 1:14 zu erreichen. Diese Mitglieder müssen ebenfalls bereits in eine Funktion nach Nr. 3.4.1.4, 3.4.2, 3.9, 3.10, 3.11 a, 4.5 oder 4.11 a eingewiesen sein. Die Zuordnung der Lehrkräfte der Schule zu den Mitgliedern der erweiterten Schulleitung muss berücksichtigen, dass kein Weisungsrecht von Lehrkräften der dritten Qualifikationsebene gegenüber Lehrkräften der vierten Qualifikationsebene bestehen kann.
2. Die angegriffenen Bestimmungen betreffen die Möglichkeit, an staatlichen beruflichen Schulen auf Antrag des Schulleiters (im Folgenden jeweils Schulleiterinnen eingeschlossen) zur Unterstützung bei der Erledigung seiner Aufgaben eine erweiterte Schulleitung einzurichten.
Mit dieser Regelungsmaterie im Zusammenhang steht die Verordnung zur Einrichtung einer erweiterten Schulleitung (ErwSchLV) vom 18. Oktober 2013 (GVBl S. 630, BayRS 2230-1-1-6-K), die die Bayerische Staatsregierung aufgrund des Art. 57 a Abs. 4 BayEUG erlassen hat. Die Verordnung hat auszugsweise folgenden Wortlaut:
§ 1 Antragsberechtigung
(1) 1Eine Schule ist berechtigt, einen Antrag auf Einrichtung einer erweiterten Schulleitung gemäß Art. 57 a Abs. 1 Satz 1 BayEUG zu stellen, wenn
1. a) sie Gymnasium, Realschule, berufliche Schule, Schule des Zweiten Bildungswegs oder Schule besonderer Art ist und b) an ihr mindestens 16 staatliche Lehrkräfte, einschließlich Schulleiterin bzw. Schulleiter und ständigem Vertreter, tätig sind sowie
2. a) sie am Schulversuch MODUS F teilgenommen oder im Rahmen des Schulversuchs Profil 21 eine mittlere Führungsebene erprobt hat oder
b) sie nach der Anzahl der an der Schule tätigen staatlichen Lehrkräfte zu den in absteigender Reihenfolge größten Schulen der jeweiligen Schulart gehört, die nach Maßgabe der im Staatshaushalt bereitgestellten Stellen und Mittel berücksichtigt werden können.
2Die maßgebliche Anzahl an Lehrkräften gemäß Satz 1 Nr. 1 Buchst. b und Nr. 2 Buchst. b bemisst sich nach den gemäß Art. 113 b Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 6 BayEUG erfassten Daten des jeweils vorvergangenen Jahres. 3Bei der Ermittlung der antragsberechtigten Schulen werden eine Führungsspanne von 1 zu 14 sowie zwei Lehrerstunden für Leitungszeit je Mitglied der erweiterten Schulleitung zugrunde gelegt.
(2) Das Staatsministerium für Bildung und Kultus, Wissenschaft und Kunst legt im Einvernehmen mit dem Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat durch Bekanntmachung im Rahmen der jeweils im Staatshaushalt bereitgestellten Stellen und Mittel die antragsberechtigten Schulen gemäß Abs. 1 für die jeweiligen Schuljahre fest.
§ 2 Verfahren
Der Antrag auf Einrichtung der erweiterten Schulleitung kann bis spätestens 31. Januar für das in diesem Kalenderjahr beginnende Schuljahr beim Staatsministerium für Bildung und Kultus, Wissenschaft und Kunst gestellt werden.
Nähere Bestimmungen zur erweiterten Schulleitung sind darüber hinaus in § 28 der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Bildung und Kultus, Wissenschaft und Kunst über die Dienstordnung für Lehrkräfte an staatlichen Schulen in Bayern (Lehrerdienstordnung – LDO) vom 5. Juli 2014 (KWMBl S. 112) enthalten, die aufgrund des § 3 Abs. 1 AGO erlassen und durch Bekanntmachung vom 30. März 2017 (KWMBl S. 90) geändert wurde. Die Aufgaben der erweiterten Schulleitung werden durch § 28 Abs. 4 LDO und schulartspezifische Funktionenkataloge konkretisiert.
II.
Die Antragstellerin, die selbst Lehrkraft an einer staatlichen beruflichen Schule in Bayern ist, beantragt mit ihrer Popularklage, „dem Bayerischen Landtag aufzugeben, § (richtig: Art.) 57 a BayEUG in Verbindung mit FubSch Anlage Seite 12 Punkt 9 (richtig: Anlage 1 Fußnote 9) aufzuheben und wo nötig der Errichtung einer zweiten Schulleitung gemäß FubSch Seite 4 Punkt 2.4 (richtig: Nr. 2.4) den Weg zu ebnen“.
Sie beanstandet unter Vorlage des für ihre Schule geltenden Organigramms sowie Funktionenplans, eines Protokolls zu einer Lehrerkonferenz sowie des Schriftverkehrs mit Behörden der staatlichen Schulaufsicht zunächst detailliert die konkrete Umsetzung der angegriffenen Normen durch ihre eigene Schulleitung, die der Rechtslage nicht gerecht werde. Diese habe insbesondere die Frage nach der Weisungsbefugnis der Mitglieder der erweiterten Schulleitung unrichtig beantwortet; auf die Frage nach der durch Schaffung dieses Führungsinstruments verursachten Mehrarbeit sei nicht eingegangen worden. Die Antragstellerin rügt den bei ihr durchgeführten Unterrichtsbesuch eines Mitglieds der erweiterten Schulleitung sowie das Verhalten des Schulleiters ihr gegenüber. An ihrer Schule sei mit der erweiterten Schulleitung keine mittlere Führungsebene installiert worden, sondern nur eine mittlere Ebene, die die Führungsaufgaben an das Kollegium delegiere. Das von ihrer Schule verwirklichte Konzept führe zur Ungleichbehandlung der jeweiligen Besoldungsgruppen, je nachdem ob Lehrerstunden für eine Tätigkeit in der erweiterten Schulleitung angerechnet würden oder nicht.
Die erweiterte Schulleitung stelle darüber hinaus ein überflüssiges Kontrollinstrument dar. Selbst wenn sich im Zuge der Dienstrechtsreform die Anzahl der zu beurteilenden Lehrer annähernd verdoppelt habe, so sei zur Entlastung der Schulleitung die Errichtung einer zweiten Schulleitung sehr viel sinnvoller. Es gebe bereits eine mittlere Führungsebene in Gestalt der Fachbetreuer, weshalb sich kein positiver Effekt durch Schaffung einer erweiterten Schulleitung einstelle. Die Antragstellerin rügt – teilweise unter Berufung auf Rechtsprechung des Bundesverfassungs- und des Bundesverwaltungsgerichts – Verstöße gegen die von der institutionellen Garantie des Berufsbeamtentums (Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV) umfassten Grundsätze, wie den freien Zugang zu den Ämtern (Art. 94 Abs. 2 BV), sowie gegen das Gleichheitsgebot (Art. 118 Abs. 1 BV), das Benachteiligungsverbot von Menschen mit Behinderung (Art. 118 a BV), die Freiheit der Person (Art. 102 Abs. 1 BV) und die Menschenwürde (Art. 100 BV).
Im Wesentlichen macht sie geltend:
1. Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sei verletzt, weil sich der Gesetzgeber für die Einführung der deutlich kostenintensiveren erweiterten Schulleitung und nicht für ein anderes, kostengünstigeres Führungsmodell, wie zum Beispiel die Etablierung einer zweiten Schulleitung, entschieden habe. Bei der Abwägung zwischen den beiden Instrumenten sei das höherrangige Staatsziel einer bestmöglichen Verwendung von Steuermitteln zu verwirklichen. Anzustreben sei ein ausgeglichener Haushalt. So seien an einer staatlichen beruflichen Schule mit beispielsweise 1370 Schülern beim Modell der erweiterten Schulleitung neun Mitglieder mit einem Aufwand für Gehälter in Höhe von 705.955,58 € im Jahr notwendig. Eine Schule mit zwei Schulleitungen käme demgegenüber mit nur sieben Mitgliedern und einem Aufwand von 538.787,40 € aus. Dies bedeute bei wohlwollender Berechnung einen finanziellen Mehraufwand von 167.168,16 € und sei somit eine reine Geldverschwendung. Dieser Unterschiedsbetrag betreffe nur eine einzige Schule und mache für alle Schulen in Bayern daher ein Vielfaches aus.
Außerdem führe die Umsetzung der erweiterten Schulleitung wegen der Anrechnung von zwei Stunden auf die Leitungstätigkeit allein an der Schule der Antragstellerin zu 96 „inhaltsleeren“, nicht ausgefüllten Lehrerwochenstunden pro Mitglied der Schulleitung im Jahr.
2. Gegen das Leistungsprinzip, den Grundsatz der allgemeinen Zugänglichkeit der Ämter und den Gleichheitssatz werde verstoßen, weil die Einrichtung einer erweiterten Schulleitung nur auf Antrag des Schulleiters und lediglich im Rahmen der verfügbaren Stellen und Mittel möglich sei, die Dienstposten damit nicht unmittelbar jedem offenstünden. Es stehe vielmehr im freien Ermessen der jeweiligen Schulleitung, eine erweiterte Schulleitung zu beantragen. Da aber erst durch die Schaffung einer erweiterten Schulleitung die bisherige Mitarbeiterebene aufgelöst und eine neue „Mitarbeiterelite“ aufgebaut werde, würden Funktionsträger von Schulen ohne erweiterte Schulleitung unabhängig von ihrer Leistung grundsätzlich von der Auswahl für einen höher bewerteten Dienstposten ausgeschlossen. So sei ein Beamter davon abhängig, ob er an einer Schule mit erweiterter Schulleitung zum Einsatz komme und damit ein Beförderungsamt erlangen könne.
3. Die genannten Grundsätze seien auch verletzt, weil als Voraussetzung für die Mitgliedschaft in der erweiterten Schulleitung verlangt werde, dass die betreffende Lehrkraft bereits einen bestimmten, in den schulartspezifischen Funktionenkatalogen festgelegten Tätigkeitsbereich innehabe. Dadurch würden sich die beruflichen Entwicklungschancen für Lehrkräfte, die zum Zeitpunkt der Einrichtung der erweiterten Schulleitung noch keine entsprechende Funktion ausfüllten, deutlich reduzieren. Dies stehe im Widerspruch zu den Grundsätzen der Schulentwicklung.
Zugleich werde gegen das Prinzip der Bestenauslese verstoßen, das eine Beurteilung nur nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung verlange. Ein Bewerbungsauswahlverfahren ohne jede Einschränkung des Bewerberkreises sei bei der Besetzung der erweiterten Schulleitung unverzichtbar und rechtlich notwendig. Deren Mitglieder erhielten schließlich ein Beförderungsamt. Dies ergebe sich daraus, dass ihnen zwei Stunden Leitungszeit je Woche auf ihre Unterrichtsverpflichtung angerechnet würden. Die Stundenermäßigung stelle sich als geldwerter Vorteil in Höhe von 517,66 € je Monat in der Endstufe der Besoldung dar, sei ruhegehaltfähig und mache pro Jahr ohne Weihnachtsgratifikation 6.211,96 € aus. Damit wirke sich dieser Vorteil wie eine versteckte Besoldungserhöhung und Zulage aus, die auch versorgungswirksam sei. Ein solches Amt müsse daher entsprechend Nr. 2.4 FubSch öffentlich ausgeschrieben werden, was aber gerade nicht geschehe.
Einerseits bestehe der Verdacht einer Überalimentation durch die Zuordnung der Lehrerwochenstunden als geldwerter Vorteil. Andererseits liege der Gedanke einer Unteralimentation nahe. Der Gesetzgeber müsse gewährleisten, dass mit einem höheren Amt auch höhere Bezüge einhergingen. So liege für ein Mitglied der erweiterten Schulleitung aufgrund der Vielfalt der zu erfüllenden Aufgaben statt einer Besoldung nach Besoldungsgruppe A 15 eher eine solche nach A 16 nahe, da für die gleiche Tätigkeit, Leistung, Verantwortung und Arbeitslast auch die gleiche Besoldung gewährt werden müsse.
4. Nr. 2.9 FubSch verstoße gegen den Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 BV) und das Prinzip der Bestenauslese, soweit dort festgelegt sei, dass eine Teilzeitbeschäftigung – mit Ausnahme der Funktion des Schulleiters – der Übertragung einer Funktion in der erweiterten Schulleitung nicht entgegenstehe. Vollzeit- und Teilzeitkräfte seien nicht vergleichbar. Erstere stellten ihre volle Arbeitskraft zur Verfügung; Letztere hingegen hätten die Arbeitszeit nach ihren persönlichen Bedürfnissen eingeschränkt. Die Vollzeitkraft stehe dem Leitbild, wonach der Beamte dem Dienstherrn seine gesamte Persönlichkeit und volle Arbeitskraft zur Verfügung zu stellen habe, erheblich näher. Teilzeitkräfte, die diesem Leitbild nicht entsprächen, hätten neben dem Beruf noch andere Prioritäten und verzichteten daher auf einen Teil ihrer Besoldung. Eine Tätigkeit für die eigene Familie dürfe sich zwar nicht nachteilig auswirken, aber auch nicht zum Vorteil. Es sei daher nicht nachvollziehbar, warum Teilzeitkräfte bei Beförderungen mit Vollzeitkräften gleichgestellt seien oder bevorzugt werden sollten. Die gewährte Unterrichtsermäßigung von zwei Stunden führe bei einer Teilzeitkraft zu einer nicht zu rechtfertigenden Entlastung von 16,666%, bei einer Vollzeitkraft aber nur zu einer solchen von 8,333%.
5. Ein Verstoß gegen das Benachteiligungsverbot von Menschen mit Behinderung (Art. 118 a BV) liege vor, weil begrenzt dienstfähige sowie schwerbehinderte Beamtinnen und Beamte keine Möglichkeit hätten, sich beruflich weiterzuentwickeln, selbst wenn sie ihre Arbeitskraft voll zur Verfügung stellten. Dass Schwerbehinderte bei gleicher Qualifikation Vorrang hätten, werde durch die angegriffenen Normen umgangen, weil die entsprechenden Ämter entgegen Nr. 2.4 FubSch nicht öffentlich ausgeschrieben würden. Der Kreis der Berechtigten werde vielmehr vorab durch die genannte Richtlinie einengend festgelegt. Befinde sich der Schwerbehinderte oder begrenzt dienstfähige Beamte nicht schon von vornherein in dieser Position, werde er von der Bestenauslese ausgeschlossen.
III.
1. Der Bayerische Landtag hält die Popularklage für teilweise unzulässig und im Übrigen für unbegründet.
Bei den angegriffenen Richtlinien handle es sich um Verwaltungsvorschriften und nicht um hoheitlich gesetzte Rechtsnormen des bayerischen Landesrechts mit unmittelbarer Außenwirkung für Dritte. Ein für die Popularklage geeigneter Prüfungsgegenstand liege daher insoweit nicht vor.
Der Hinweis auf die Verletzung des beamtenrechtlichen Grundsatzes der Bestenauslese gehe fehl. Der Anspruch der in Betracht kommenden Lehrer auf eine fehlerfreie Auswahl sei unberührt; die verwaltungsgerichtliche Überprüfung könne im Einzelfall erfolgen. Verstöße gegen die Grundsätze des Beamtentums könnten nur die Rechtmäßigkeit des Vollzugs, nicht aber die Verfassungsmäßigkeit des Art. 57 a BayEUG einschränken. Eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung von Vollzeitkräften einerseits sowie Teilzeitkräften und nur eingeschränkt dienstfähigen Beamten andererseits sei nicht gegeben.
2. Nach Auffassung der Bayerischen Staatsregierung ist die Popularklage ebenfalls teilweise unzulässig und im Übrigen unbegründet.
a) Die Richtlinien für Funktionen von Lehrkräften an staatlichen beruflichen Schulen könnten nicht Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Prüfung sein. Es handle sich um bloße Verwaltungsvorschriften ohne Außenwirkung und nicht um hoheitlich gesetzte Rechtsnormen des bayerischen Landesrechts.
b) Art. 57 a BayEUG sei mit der Bayerischen Verfassung vereinbar.
aa) Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit liege nicht vor. Es stehe dem Staat im Rahmen seiner Organisationsgewalt und Personalhoheit frei, unter Beachtung haushaltsrechtlicher und personalpolitischer Erwägungen zu bestimmen, ob und in welchem Maß neue Stellen für Beamte geschaffen, bestehende Stellen umgewandelt oder eingespart werden sollten. Das Leistungsprinzip setze erst ein, wenn feststehe, dass ein öffentliches Amt durch Einstellung oder Beförderung besetzt werden solle oder dass durch die Neubesetzung eines Amtes im konkretfunktionellen Sinn die Voraussetzungen für eine spätere Beförderung geschaffen werden sollten. Die organisations- und haushaltsrechtlichen Vorentscheidungen des Dienstherrn, die zur Existenz eines verfügbaren öffentlichen Amtes führten, seien nicht Gegenstand, sondern Voraussetzung für die Gewährleistung des gleichen Zugangs zu öffentlichen Ämtern.
bb) Die Tatsache, dass die Einrichtung einer erweiterten Schulleitung nur auf Antrag und im Rahmen der verfügbaren Stellen und Mittel möglich sei, stelle keinen Verstoß gegen das Leistungsprinzip oder den Gleichheitssatz dar. Der an der Einstellung oder Beförderung Interessierte habe keinen Rechtsanspruch darauf, dass für bestimmte Aufgaben Stellen geschaffen oder zum Zweck der Beförderung gehoben würden.
cc) Ebenso wenig werde gegen den Grundsatz der allgemeinen Zugänglichkeit der Ämter verstoßen, wenn als Voraussetzung für die Mitgliedschaft in der erweiterten Schulleitung geregelt sei, dass die betreffende Lehrkraft bereits eine bestimmte, in den schulartspezifischen Funktionenkatalogen festgelegte Funktion innehaben müsse. Bei der Besetzung eines Dienstpostens stehe es im organisatorischen Ermessen des Dienstherrn, ob er die Stelle durch Um- oder Versetzung mit einem Bewerber besetzen wolle, der bereits ein dem Dienstposten entsprechendes statusrechtliches Amt innehabe, oder mit einem Beförderungsbewerber. Entscheide er sich für eine Um- oder Versetzung, so sei keine leistungsbezogene Auswahl im Sinn des Art. 33 Abs. 2 GG, § 9 BeamtStG zu treffen.
dd) Unzutreffend sei, dass die Mitglieder der erweiterten Schulleitung aufgrund „inhaltsleerer Lehrerwochenstunden“ für einen geringeren Arbeitsumfang eine höhere Besoldung erhielten. Die Gewährung von Anrechnungsstunden führe zu keiner höheren Besoldung und zu keiner versorgungswirksamen Zulage, da die dem Statusamt entsprechende reguläre Besoldung gewährt werde. Die Anrechnungsstunden würden definitionsgemäß im Rahmen der Regelarbeitszeit und -besoldung und nicht darüber hinaus erbracht. Die Stunden seien durch bestimmte, klar festgelegte Tätigkeiten ausgefüllt.
ee) Die Tatsache, dass auch Teilzeitkräfte grundsätzlich Zugang zur erweiterten Schulleitung hätten, verstoße nicht gegen das in Art. 116, 107 Abs. 4 und Art. 94 Abs. 2 BV verankerte Leistungsprinzip und den Grundsatz der allgemeinen Zugänglichkeit der Ämter. Die Hauptberuflichkeit des Beamtenverhältnisses gehöre zwar zu den Grundsätzen des Berufsbeamtentums und werde durch die Normen zur Teilzeitbeschäftigung tangiert. Die Antragsteilzeit liege jedoch im Rahmen der verfassungsrechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten und stelle eine sachgerechte Fortbildung des Beamtenrechts dar. Es gelte darüber hinaus der Grundsatz, dass eine Teilzeitbeschäftigung das berufliche Fortkommen nicht beeinträchtigen dürfe. Ob für eine bestimmte Stelle auch eine Teilzeitbeschäftigung ermöglicht werde, stehe im Organisationsermessen der zuständigen Dienstbehörde.
ff) Das in Art. 118 a BV verankerte Benachteiligungsverbot sei nicht verletzt, da sowohl begrenzt dienstfähige als auch schwerbehinderte Beamtinnen und Beamte grundsätzlich die Möglichkeit hätten, Mitglied der erweiterten Schulleitung zu werden. Im Rahmen des Besetzungsverfahrens für Stellen der erweiterten Schulleitung hätten die einschlägigen Bestimmungen des Art. 21 Leistungslaufbahngesetz und die Teilhaberichtlinien – Inklusion behinderter Angehöriger des Öffentlichen Dienstes in Bayern – Beachtung zu finden.
gg) Ein Eingriff in die Menschenwürde gemäß Art. 100 BV oder die Freiheit der Person gemäß Art. 102 Abs. 1 BV aufgrund der gesetzlichen Regelungen über die erweiterte Schulleitung sei nicht erkennbar.
IV.
Die Popularklage ist unzulässig.
1. Nach Art. 98 Satz 4 BV, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG hat der Verfassungsgerichtshof Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht verfassungswidrig einschränken. Die Verfassungswidrigkeit kann jedermann durch Beschwerde (Popularklage) geltend machen (Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).
Zu den prozessualen Voraussetzungen einer Popularklage gehört nach Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG, dass der Antragsteller darlegt, inwiefern durch die angegriffene Rechtsvorschrift ein in der Verfassung gewährleistetes Grundrecht verfassungswidrig eingeschränkt wird. Unzulässig ist die Popularklage, wenn und soweit eine als verletzt bezeichnete Norm der Verfassung kein Grundrecht gewährt oder wenn zwar ein Grundrecht als verletzt gerügt wird, eine Verletzung der entsprechenden Norm nach Sachlage aber von vornherein nicht möglich ist, weil der Schutzbereich des angeblich verletzten Grundrechts durch die angefochtene Rechtsvorschrift nicht berührt wird (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 21.2.1986 VerfGHE 39, 17/21). Summarische, nicht weiter präzisierte Grundrechtsrügen sind unzulässig (VerfGH vom 19.4.1985 VerfGHE 38, 43/45). Eine ausreichende Grundrechtsrüge liegt nicht schon dann vor, wenn ein Antragsteller lediglich behauptet, dass die angefochtene Rechtsvorschrift nach seiner Auffassung gegen Grundrechtsnormen der Bayerischen Verfassung verstößt. Der Antragsteller muss seinen Vortrag vielmehr so präzisieren, dass der Verfassungsgerichtshof beurteilen kann, ob der Schutzbereich der bezeichneten Grundrechtsnorm berührt ist. Die zur Überprüfung gestellten Tatsachen und Vorgänge müssen dies zumindest als möglich erscheinen lassen (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGHE 39, 17/21; VerfGH vom 12.4.1988 VerfGHE 41, 33/36 f.; vom 26.6.2012 VerfGHE 65, 118/122 f.; vom 17.7.2017 – Vf. 9-VII-15 – juris Rn. 46).
2. An diesen Zulässigkeitsvoraussetzungen scheitern sämtliche von der Antragstellerin vorgebrachten Rügen.
a) Soweit sich die Antragstellerin gegen einzelne Regelungen der Richtlinien für Funktionen von Lehrkräften an staatlichen beruflichen Schulen (FubSch) wendet, folgt die Unzulässigkeit bereits daraus, dass es sich hierbei nicht um einen zulässigen Verfahrensgegenstand für eine Popularklage handelt.
Gesetze und Verordnungen im Sinn des Art. 98 Satz 4 BV sind alle Rechtsvorschriften des bayerischen Landesrechts, d. h. abstraktgenerelle Vorschriften, die sich an Rechtssubjekte wenden und mit unmittelbarer Außenwirkung für den Bürger Rechte und Pflichten begründen, ändern oder aufheben. An dieser Rechtsnormqualität fehlt es Verwaltungsvorschriften. Bei diesen handelt es sich um interne Direktiven, die eine Behörde einer ihr nachgeordneten Stelle oder sich selbst gibt, um die Verwaltungspraxis in bestimmter Weise zu steuern, zu erleichtern oder zu verstetigen. Sie sind ausschließlich für die betroffenen Behörden bindend und entfalten keine unmittelbare Außenwirkung. Ob eine Regelung als Rechtsoder als Verwaltungsvorschrift zu qualifizieren ist, beurteilt sich zum einen nach ihrer Form, zum anderen nach ihrem Inhalt (VerfGH vom 8.7.2008 VerfGHE 61, 153/156; vom 29.10.2012 VerfGHE 65, 247/251).
Die Richtlinien für Funktionen von Lehrkräften an staatlichen beruflichen Schulen sind Verwaltungsvorschriften und deshalb kein zulässiger Gegenstand einer Popularklage. Sie wurden durch Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums für Bildung und Kultus, Wissenschaft und Kunst (KMS vom 30. Mai 2016 Az. VI.7-B P9010.1-7b.50387) gegenüber den staatlichen beruflichen Schulen, den Regierungen und den Ministerialbeauftragten für die Beruflichen Oberschulen bekannt gegeben und stellen schon ihrer Form nach keine Rechtsvorschriften dar. Inhaltlich entfalten sie keine Außenwirkung, sondern richten sich an nachgeordnete Dienststellen und enthalten behördeninterne personalorganisatorische Vorgaben zur Ausgestaltung der Funktionsämter von Lehrkräften an staatlichen beruflichen Schulen.
b) Unzulässig ist die Popularklage ferner, soweit die Antragstellerin beantragt, dem Bayerischen Landtag aufzugeben, „wo nötig, der Errichtung einer zweiten Schulleitung gemäß FubSch Seite 4 Punkt 2.4 den Weg zu ebnen“.
Die Antragstellerin beruft sich insoweit auf einen Handlungsbedarf bei der Ausgestaltung der Schulleitung. Abgesehen davon, dass ihr Ziel insoweit auf behördliche Einzelmaßnahmen oder Änderung der Verwaltungsvorschriften gerichtet sein dürfte, was von vornherein nicht mittels einer Popularklage erreicht werden kann, ist diese auch für den Fall unzulässig, dass ein bestimmtes gesetzgeberisches Handeln angestrebt sein sollte. Zwar kann ein Unterlassen des Gesetzgebers Gegenstand einer Popularklage sein. Hierzu muss aber in substanziierter Weise dargelegt werden, dass der Normgeber aufgrund eines bindenden Verfassungsauftrags oder einer Grundrechtsnorm der Bayerischen Verfassung zum Erlass einer bestimmten Regelung verpflichtet ist (VerfGH vom 25.9.2015 BayVBl 2016, 81 Rn. 115 m. w. N.; vom 12.9.2016 BayVBl 2017, 478 Rn. 44). Diesen Anforderungen wird die Popularklage nicht gerecht. Die Antragstellerin führt nicht ansatzweise aus, dass der Gesetzgeber verfassungsrechtlich zum Erlass der von ihr angestrebten schulrechtlichen Organisationsvorschriften verpflichtet sein könnte.
c) Unzulässig ist die Popularklage schließlich, soweit sie sich gegen Art. 57 a BayEUG richtet.
Dabei handelt es sich zwar um eine Rechtsvorschrift des bayerischen Landesrechts, die grundsätzlich mit der Popularklage angegriffen werden kann. Soweit die Antragstellerin deren Umsetzung durch die Schulleitung an ihrer Schule angreift, kann sie damit im Popularklageverfahren allerdings nicht gehört werden. Denn der – angeblich – fehlerhafte Vollzug einer Norm des bayerischen Landesrechts wird im Rahmen einer Popularklage nicht überprüft; für die Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Vollzugsmaßnahmen sind in erster Linie die Fachgerichte zuständig (VerfGH vom 9.8.2011 VerfGHE 64, 136/143 m. w. N.).
Soweit sich die Antragstellerin unmittelbar gegen Art. 57 a BayEUG wendet, hat sie jedoch nicht in der erforderlichen Weise dargelegt, inwiefern durch diese Vorschrift ein Grundrecht der Bayerischen Verfassung verletzt sein könnte. Dabei wird zu ihren Gunsten davon ausgegangen, dass sie mit der Behauptung, es werde gegen Normen des Grundgesetzes verstoßen, zugleich die Verletzung inhaltlich übereinstimmender Grundrechte der Bayerischen Verfassung rügen will, nicht aber eine – außerhalb der Zuständigkeit des Verfassungsgerichtshofs liegende -Prüfung am Maßstab des Bundesverfassungsrechts begehrt.
aa) Mit der Popularklage wird nicht ausreichend dargelegt, inwieweit das in Art. 94 Abs. 2, Art. 116 BV verankerte Leistungsprinzip beim Zugang zu öffentlichen Ämtern durch Art. 57 a BayEUG berührt sein soll.
Mit ihrem unter verschiedenen Gesichtspunkten geltend gemachten Einwand, die Dienstposten in der erweiterten Schulleitung stünden nicht allen Lehrkräften offen, verkennt die Antragstellerin bereits den Regelungsgehalt des Art. 57 a BayEUG. Es handelt sich um eine schulorganisationsrechtliche Vorschrift, mit der die Führungsstrukturen an den Schulen erweitert und die Personalverantwortung auf mehr Schultern verteilt werden soll (vgl. LT-Drs. 16/16310 S. 1). Nach Absatz 1 Satz 1 kann das zuständige Staatsministerium an staatlichen Schulen auf Antrag der Schulleiterin oder des Schulleiters zur Unterstützung bei der Erledigung der ihr oder ihm nach Art. 57 Abs. 1 bis 3 BayEUG obliegenden Aufgaben unter den in Absatz 1 Satz 2 und Absatz 2 genannten Voraussetzungen eine erweiterte Schulleitung errichten. Absatz 3 normiert, dass die erweiterte Schulleitung aus dem ständigen Vertreter sowie erforderlichenfalls weiteren staatlichen Lehrkräften mit Führungs- und Personalverantwortung nach Maßgabe der Rechts- und Verwaltungsvorschriften besteht (Satz 1) und dass die Mitglieder der erweiterten Schulleitung gegenüber den ihnen von der Schulleiterin oder dem Schulleiter zugeordneten Lehrkräften weisungsberechtigt sind (Satz 2). Damit eröffnet der Gesetzgeber die Möglichkeit, in bestimmten Schulen vom Grundsatz des Art. 57 BayEUG abzuweichen, wonach eine – einzelne – Person mit der Schulleitung zu betrauen ist, und stattdessen eine zusätzliche Führungsebene mit Weisungsberechtigung gegenüber Lehrkräften einzurichten. Nicht geregelt wird in Art. 57 a BayEUG hingegen, wie und insbesondere nach welchen Auswahlkriterien die (Führungs-)Funktion als Mitglied in der erweiterten Schulleitung unter den weiteren staatlichen Lehrkräften mit Führungs- und Personalverantwortung vergeben wird und wie die damit unter Umständen verbundene Vergabe eines höherwertigen (Beförderungs-) Amtes erfolgt. Das bestimmt sich nach den allgemeinen beamtenrechtlichen Regelungen (LT-Drs. 16/16310 S. 12).
Mit seinem ausschließlich organisationsrechtlichen Inhalt kann Art. 57 a BayEUG das in Art. 94 Abs. 2, Art. 116 BV verankerte Leistungsprinzip nicht berühren. Dieses besagt, dass öffentliche Ämter nach Maßgabe des Grundsatzes der Bestenauslese zu besetzen sind (vgl. im Einzelnen Wolff in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2. Aufl. 2017, Art. 94 Rn. 16 ff.; Steib in Meder/ Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 5. Aufl. 2014, Art. 94 Rn. 16 ff.). Der Anwendungsbereich des Art. 94 Abs. 2, Art. 116 BV ist erst auf der Grundlage einer vom Dienstherrn im Rahmen seiner Organisationsgewalt zur Verfügung gestellten und für die Wahrnehmung bestimmter öffentlicher Aufgaben gewidmeten Stelle eröffnet. Die organisations- und haushaltsrechtlichen Vorentscheidungen, die zur Existenz eines verfügbaren öffentlichen Amtes führen, sind nicht Gegenstand, sondern Voraussetzung der Gewährleistungen des Art. 94 Abs. 2, Art. 116 BV (vgl. BVerwG vom 27.4.2016 ZBR 2016, 384 f. m. w. N. zu Art. 33 Abs. 2 GG). Bei der durch Art. 57 a BayEUG geschaffenen Möglichkeit zur Erweiterung der Führungsstrukturen in bestimmten Schulen handelt es sich um eine solche organisatorische Vorentscheidung durch den Gesetzgeber. Sie ist allein am öffentlichen Interesse ausgerichtet, also an der bestmöglichen Erfüllung der den Schulen obliegenden Aufgaben. Grundrechte der – verbeamteten oder angestellten – Lehrkräfte werden in diesem Stadium der Stellenbewirtschaftung nicht berührt. Erst wenn ein im Rahmen der Organisationsgewalt geschaffenes (höherwertiges) Amt im Wege der Beförderung zu besetzen ist, sind die für die Konkurrenz um eine solche Beförderungsstelle geltenden Grundsätze, insbesondere das Leistungsprinzip, anzuwenden.
bb) Ebenso ist wegen seines ausschließlich organisationsrechtlichen Gehalts schon im Ansatz nicht ersichtlich, warum Art. 57 a BayEUG den besonderen Gleichheitssatz des Art. 118 a BV mit dem Verbot der Benachteiligung von Menschen mit Behinderungen verletzen sollte. Die Rüge, dass begrenzt dienstfähige sowie schwerbehinderte Beamtinnen und Beamte im Rahmen der erweiterten Schulleitung nach Art. 57 a BayEUG keine Möglichkeit hätten, sich beruflich weiterzuentwickeln, selbst wenn sie ihre Arbeitskraft voll zur Verfügung stellten, ist nicht nachvollziehbar.
cc) Ebenfalls nicht hinreichend dargelegt wird, inwieweit das Alimentationsprinzip als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinn des Art. 95 Abs. 1 Satz 2 BV berührt sein soll.
Die Antragstellerin will einen diesbezüglichen Verfassungsverstoß daraus herleiten, dass den Mitgliedern der erweiterten Schulleitung eine Stundenermäßigung und damit ein „geldwerter Vorteil“ gewährt werde. Diese Rüge geht aus verschiedenen Gründen fehl. Zum einen ordnet weder Art. 57 a BayEUG selbst noch die aufgrund seines Absatzes 4 erlassene Verordnung zur Errichtung einer erweiterten Schulleitung eine Verkürzung der Unterrichtszeit für die Mitglieder der zusätzlichen Führungsebene an. In § 1 Abs. 1 Satz 3 ErwSchLV wird zwar bestimmt, dass bei der Ermittlung der antragsberechtigten Schulen eine Führungsspanne von 1 zu 14 sowie „zwei Lehrerstunden für Leitungszeit je Mitglied der erweiterten Schulleitung“ zugrunde gelegt werden. Damit werden aber lediglich – innerhalb des von der Verordnungsermächtigung gezogenen Rahmens – pauschale Berechnungsgrößen festgelegt, um die Anzahl der staatlichen Lehrkräfte einer Schule als Voraussetzung für ihre Antragsberechtigung auf Einrichtung einer erweiterten Schulleitung zu ermitteln. Zum andern wäre – bei dem von der Antragstellerin unterstellten Gesetzesinhalt – die Rüge eines Verstoßes gegen das Alimentationsprinzip (vgl. dazu etwa VerfGH vom 6.12.2017 NVwZ 2018, 584 Rn. 38 ff.) inhaltlich nicht nachvollziehbar. Die Gewährung von zwei „Lehrerstunden für Leitungszeit“ führt bei dem einzelnen Mitglied der erweiterten Schulleitung weder zu einer höheren Besoldung noch zu einer versorgungswirksamen Zulage. Es ist auch nicht ersichtlich, worin der von der Antragstellerin als verfassungswidrig angesehene „geldwerte Vorteil“ bestehen soll. Denn mit der „Stundenermäßigung“ wird lediglich dem Umstand Rechnung getragen, dass mit der Funktion in der erweiterten Schulleitung zusätzliche, von anderen Lehrkräften nicht zu leistende Aufgaben mit Führungs- und Personalverantwortung verbunden sind, die typischerweise nur außerhalb der eigenen Unterrichtszeit wahrgenommen werden können.
dd) Entsprechendes gilt mit Blick auf den behaupteten Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 118 Abs. 1 BV und das darin verankerte Willkürverbot. Die Popularklage zeigt nicht auf, inwiefern dieses Grundrecht dadurch berührt sein könnte, dass die Einrichtung einer erweiterten Schulleitung gemäß Art. 57 a Abs. 1 BayEUG nur auf Antrag des Schulleiters sowie im Rahmen der im Staatshaushalt bereitgestellten Stellen und Mittel möglich ist.
ee) Die Ausführungen der Antragstellerin lassen schließlich nicht im Ansatz erkennen, inwiefern durch die Regelungen des Art. 57 a BayEUG der Schutzbereich der von ihr angesprochenen Grundrechte auf Freiheit der Person (Art. 102 Abs. 1 BV) oder gar der Menschenwürde (Art. 100 BV) berührt sein könnte.
V.
Das Verfahren ist kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).