Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  3 ZB 14.1779

Leitsatz

1. Eine Umsetzung ist eine innerorganisationsrechtliche Maßnahme, die die Individualsphäre des Beamten grundsätzlich nicht berührt und keinen Verwaltungsakt darstellt. (redaktioneller Leitsatz)
2. Bei einer Klage gegen eine Umsetzung (“Weg-Umsetzung”) kann die Ermessensausübung im Allgemeinen nur darauf überprüft werden, ob sie durch einen Ermessensmissbrauch maßgebend geprägt ist. (redaktioneller Leitsatz)
3. Ein Beamter hat keinen Anspruch auf unveränderte und ungeschmälerte Ausübung des ihm übertragenen Amtes im funktionellen Sinn. (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

5 K 13.2729 2014-07-02 Urt VGMUENCHEN VG München

Tenor

I.
Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
II.
Der Kläger trägt die Kosten des Antragsverfahrens.
III.
Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 5.000,- € festgesetzt.

Gründe

Der auf die Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils), des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten) und des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO (Verfahrensmangel) gestützte Antrag bleibt ohne Erfolg.
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts i. S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens nicht. Ernstliche Zweifel im Sinne dieser Vorschrift, die die Zulassung der Berufung rechtfertigen, sind zu bejahen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (BVerfG, B.v. 20.12.2010 – 1 BvR 2011/10 – juris) und die Zweifel an der Richtigkeit einzelner Begründungselemente auf das Ergebnis durchschlagen (BVerwG, B.v. 10.3.2004 – 7 AV 4/03 – juris). Dies ist vorliegend nicht der Fall.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen die von der Beklagten zum 1. Juni 2013 angeordnete Umsetzung des Klägers mit Organisationsverfügung des Ersten Bürgermeisters vom 9. April 2013 zu Recht abgewiesen. Es ist zutreffend zu dem Ergebnis gelangt, dass die vorgenommene Umsetzung rechtlich nicht zu beanstanden ist. Der dem Kläger zugewiesene Aufgabenbereich erweist sich als amtsangemessen. Die hiergegen vom Kläger innerhalb der Frist des § 124 Abs. 4 S. 4 VwGO vorgebrachten Einwände begründen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils. Deshalb kann im Ergebnis auch offenbleiben, ob sich die Klage auf Aufhebung der Umsetzungsverfügung durch die Versetzung des Klägers in den Ruhestand mit bestandskräftigem Bescheid vom 16. September 2014 erledigt hat und deshalb das rechtliche Interesse für die Aufhebung der Umsetzungsverfügung vom 9. April 2013 bzw. für den Zulassungsantrag weggefallen ist (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 124a Rn. 78a, § 126 Rn. 6a) bzw. ob dann ggf. eine Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft und zulässig wäre. Unabhängig von der sich dann stellenden Frage, ob § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auch bei einer nicht auf Erlass eines Verwaltungsaktes gerichteten allgemeinen Leistungsklage entsprechend anwendbar ist (umstritten, s. Schmidt in Eyermann a. a. O. § 113 Rn. 106), hätte der Kläger kein besonderes Feststellungsinteresse für eine Fortsetzungsfeststellungsklage dargelegt. Abwertende oder ehrenrührige Bemerkungen zu seinen Lasten lassen sich der Umsetzungsverfügung nicht entnehmen. Der Kläger hat keine Umstände vorgetragen, die sein Ansehen so beeinträchtigen würden, dass zur Beseitigung einer Rufminderung eine Fortsetzungsfeststellungsklage gerechtfertigt wäre (s. Schmidt in Eyermann a. a. O. § 113 Rn. 92 m. w. N.). Der pauschale Hinweis auf eine angeblich diskriminierende Begründung der Umsetzungsverfügung reicht nicht aus.
1.1. Der Kläger, der als Geschäftsleiter – zuletzt in BesGr. A 12 – in Diensten der Beklagten stand, beantragte mit Schreiben vom 11. Oktober 2011 seine Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 13. Dieser Antrag wurde von der Beklagten zunächst bis zum Vorliegen einer von ihr hinsichtlich der spezifischen Struktur ihrer Gemeindeverwaltung in Auftrag gegebenen Organisationsuntersuchung zurückgestellt. Das Gutachten der mit der Untersuchung beauftragten Firma C. kam im Rahmen der Soll-Stellenbemessung Kernverwaltung (7.2. der Organisationsuntersuchung) zum Ergebnis, der Stelle des Geschäftsleiters in der Gemeindeverwaltung zusätzlich die Aufgaben des Kämmerers und die des Geschäftsführers der Fernwärme GmbH zuzuordnen und eine befristete, dem Bürgermeister direkt zugeordnete Stabsstelle „Verwaltungsmodernisierung“ einzurichten. Die Stelle der Geschäftsleitung, Kämmerer, Geschäftsführung der Fernwärme GmbH sei nach der Soll-Stellenbewertung der Besoldungsgruppe A 13, die genannte Stabsstelle sei der Besoldungsgruppe A 12 zuzuordnen. Die Stabsstelle umfasst neben allgemeinen Verwaltungstätigkeiten/Angelegenheiten der Arbeitsorganisation (10%), Angelegenheiten der Gemeindeverfassung und des Ortsrechts (4%), Grundlagen der Verwaltungsorganisation (3%), allgemeine Rechtsangelegenheiten (5%) und sonstigen Projekten auf Anweisung des Bürgermeisters (20%) das Finanzwesen (Erfassung und Bewertung des Anlagevermögens, Aufbau der Anlagebuchhaltung sowie Aufbau und Pflege des Berichtswesens und Controlling) mit einem Zeitanteil von 25 Prozent und Aufgaben im Zusammenhang mit dem Projekt der Einführung des doppischen Haushalts- und Rechnungswesens (33%). Eine Bewerbung des Klägers auf die nunmehr mit A13 bewertete Geschäftsleiterstelle hatte keinen Erfolg. Mit Verfügung des ersten Bürgermeisters der Beklagten vom 9. April 2013 wurde der Kläger mit Wirkung zum 1. Juni 2013 auf die mit A12 bewertete Stabstelle umgesetzt.
1.2 Der Rechtscharakter einer – gesetzlich nicht geregelten – Umsetzung ist seit der Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Mai 1980 (2 C 30.78 – juris) geklärt. Hiernach ist eine Umsetzung die das Statusamt und das funktionelle Amt im abstrakten Sinne unberührt lassende Zuweisung eines anderen Dienstpostens (Amt im konkret-funktionellen Sinne) innerhalb einer Behörde. Sie ist eine innerorganisationsrechtliche Maßnahme, die die Individualsphäre des Beamten grundsätzlich nicht berührt und keinen Verwaltungsakt darstellt (BayVGH, B.v. 8.3.2016 – 3 ZB 15.1559 – juris Rn. 8; B.v. 26.2.2015 – 3 ZB 14.499 – juris Rn. 5). Die Umsetzung kann auf jeden sachlichen organisations- oder personalwirtschaftlichen Grund gestützt werden (BVerwG, U.v. 28.2.2008 – 2 A 1.07 – juris Rn. 25) und erfolgt allein im öffentlichen Interesse an einer möglichst optimalen Aufgabenerfüllung und Stellenbesetzung. Bei einer Klage gegen eine Umsetzung (“Weg-Umsetzung”) kann die Ermessensausübung im Allgemeinen nur darauf überprüft werden, ob sie durch einen Ermessensmissbrauch maßgebend geprägt ist (BVerwG, U.v.19.11.2015 – 2 A 6/13 – juris Rn. 18); so insbesondere darauf, ob die Gründe des Dienstherrn seiner tatsächlichen Einschätzung entsprachen und nicht nur vorgeschoben sind, um in Wahrheit allein oder maßgebend eine auf anderen Beweggründen beruhende Entscheidung zu rechtfertigen (vgl. BVerwG, U.v. 28.11.1991 – 2 C 41/89 – juris Rn. 21; BayVGH, B.v. 24.7.2002 – 3 CE 02.1659 – juris Rn. 30) bzw. ob ein sachlicher Grund für die Umsetzung vorlag, oder ob sie aus anderen Gründen willkürlich ist (BayVGH, B.v. 28.6.2011 – 3 CE 11.573 – juris; Summer in Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Stand Januar 2013, Art. 48 Rn. 18). Besonderheiten des bisherigen Aufgabenbereichs des Amtes im konkret-funktionellen Sinn wie z. B. Vorgesetztenfunktion, Beförderungsmöglichkeiten, etwaiges, mit dem bisherigen Dienstposten verbundenes gesellschaftliches Ansehen oder ausgeübte Nebentätigkeiten haben keine das Ermessen des Dienstherrn einschränkende Bedeutung. Es kommt nur darauf an, ob das neue Aufgabengebiet noch in das Aufgabenspektrum des Amts im statusrechtlichen Sinn fällt, dem Beamten somit ein amtsangemessener Aufgabenbereich verbleibt (BVerwG, U.v. 28.11.1991 a. a. O. juris Rn. 19).
1.3 Gemessen an diesen Grundsätzen ist die Umsetzung des Klägers zum 1. Juni 2013 rechtlich nicht zu beanstanden.
1.3.1 Zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass ein sachlicher Grund für die vorgenommene Umsetzung des Klägers vorliegt. Nach Abschluss der Organisationsuntersuchung hat die Beklagte die dort ausgesprochenen Empfehlungen zur Personalstruktur ihrer Gemeindeverwaltung und zum Stellenplan für 2013 aufgegriffen und umgesetzt. Damit ist die bisher vom Kläger innegehabte Stelle des Geschäftsleiters nach bisherigem Aufgabenzuschnitt weggefallen und eine neue Stelle mit dem Aufgabenzuschnitt Geschäftsleitung, Kämmerer und Geschäftsführung der Fernwärme GmbH entstanden. Gleichzeitig wurde eine neue – mit A12 bewertete – Stabsstelle (u. a. zur Vorbereitung der Einführung der Doppik) geschaffen, auf die der Kläger umgesetzt wurde. Solche Umstrukturierungen liegen in der Organisationsgewalt des Dienstherrn. Anhaltspunkte dafür, dass die im Organisationsgutachten vorgeschlagenen Änderungen der bisherigen Aufgabenzuschnitte einschließlich des Stellenplans in der Gemeindeverwaltung sachlich nicht begründet waren, sind nicht ersichtlich und wurden auch nicht vorgetragen.
1.3.2 Soweit der Kläger vorbringt, es hätte keine Notwendigkeit für seine Umsetzung bestanden, da das Organisationsgutachten lediglich Empfehlungen ausgesprochen habe, es aber ohne weiteres möglich gewesen wäre, den Kläger auf der (nach dem Gutachten angehobenen) Stelle des Geschäftsleiters zu belassen, kann er keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils begründen. Die Entscheidung, die neuzugeschnittene Geschäftsleiterstelle anderweitig zu besetzen, führt nicht zwangsläufig zur Ermessensfehlerhaftigkeit der Umsetzung des Klägers mit Verfügung vom 9. April 2013. Eine solche ist prinzipiell aus jedem sachlichen Grund möglich. Der Kläger verkennt hier die organisatorische Gestaltungsfreiheit des Dienstherrn. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass gegen die Entziehung von dienstlichen Aufgaben des funktionellen Amtes im konkreten Sinn der Beamte in erheblich geringerem Maße rechtlich geschützt ist als gegen die Entziehung des Amtes im statusrechtlichen Sinn oder auch des funktionellen Amtes im abstrakten Sinn (u. a. durch Versetzung). Ein Anspruch auf die Übertragung eines konkret-funktionellen Amtes besteht als solcher nicht und lässt sich auch nicht aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG herleiten. Es besteht kein Anspruch des Beamten auf unveränderte und ungeschmälerte Ausübung des ihm übertragenen Amtes im funktionellen Sinn (BVerwG, U.v. 23.9.2004 – 2 C 27/03 – juris Rn. 16; OVG LSA, B.v. 26.3.2013 – 1 M 23/13 – juris Rn. 5).
1.3.3 Das Verwaltungsgericht ist auch zu Recht davon ausgegangen, dass der nunmehrige Aufgabenbereich des Klägers seinem Statusamt (A 12) angemessen ist. Zur Begründung hat es u. a. ausgeführt, dass das Projekt „Einführung des doppischen Haushalts- und Rechnungswesens“ bei der Gemeindeverwaltung und die damit in Zusammenhang stehenden Aufgabenfelder des Finanzwesens 58 Prozent der Stabsstelle ausmachten. Die Beklagte habe der Einführung der Doppik einen sehr hohen Stellenwert beigemessen, da diese für die weitere Bewertung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Gemeinde äußerst wichtig sei. Das dürfe sie auch, da es Ausdruck ihrer Organisationsgewalt als Dienstherr sei, die Wertigkeit der einzelnen Aufgaben zu bestimmen (vgl. auch BVerwG, U.v. 28.11.1991 a. a. O. juris Rn.18). Vor diesem Hintergrund sei auch die Einschätzung der Beklagten zu sehen, die Erfassung und Bewertung des Anlagevermögens sowie der Aufbau der Anlagenbuchhaltung sei wegen der komplexen Bewertungsvorgänge (z. B. Erfassung einer Sportanlage) von herausgehobener Bedeutung und deshalb wesentlicher Grund für die Einstufung der Stabsstelle in A12. Die Beklagte habe die Stelle nicht mit A13 bewertet, da die Entscheidungskompetenz letztendlich beim Ersten Bürgermeister bzw. dem Gemeinderat liege. Hiergegen gibt es nichts zu erinnern.
In der mündlichen Verhandlung wurden von der Beklagten als weitere Sonderaufgaben der Stabsstelle (neben den Angelegenheiten der Gemeindeverfassung, den Grundlagen der Verwaltungsorganisation, vorbereitenden Tätigkeiten und allgemeinen Rechtsangelegenheiten) auch der Bau eines Seniorenheims und die Klärung von in Zusammenhang mit der Dorferneuerung, Hofeinfahrten und Hochwasser bestehenden Rechtsfragen genannt.
Aufgrund dieser Darlegungen hat das Verwaltungsgericht zu Recht die Einwertung der Stabsstelle der Beklagten in die Besoldungsgruppe A12 bestätigt und damit diese Stelle als für den Kläger amtsangemessen angesehen. Die Ausführungen der Beklagten hierzu sind plausibel und nachvollziehbar. Die rechtliche Bewertung der Dienstposten, also ihre Zuordnung zu statusrechtlichen Ämtern einer bestimmten Besoldungsgruppe, liegt im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben des Besoldungs- und des Haushaltsrechts grundsätzlich in der organisatorischen Gestaltungsfreiheit des Dienstherrn (OVG LSA, B.v. 26.3.2013 – 1 M 23/13 – juris Rn. 20 m. w. N.). Die Amtsangemessenheit der Stabsstelle in ihrem gesamten Aufgabenbereich einschließlich der Doppik wird vom Kläger nicht in Frage gestellt. Soweit er vorbringt, die Stabsstelle erweise sich deshalb nicht als amtsangemessen und damit die Umsetzung letztlich als ermessensfehlerhaft, weil er 58 Prozent seiner Aufgaben mangels einschlägiger fachlicher Kenntnisse nicht habe erfüllen können und ihm eine – auch vom Organisationsgutachten als notwendig angesehene – Fachfortbildung zum Erwerb der speziellen Kenntnisse in der Doppik verweigert worden sei, kann der Kläger nicht durchdringen.
Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger sich als Beamter der 3. QE die notwendigen Kenntnisse zur Erstellung eines Konzepts für die Einführung der Doppik, welche mit einem Stellenanteil von (lediglich) 33 Prozent veranschlagt wurde, nicht in vertretbarer Zeit hätte aneignen können, bestehen nicht und wurden von ihm auch nicht vorgetragen. Allein die Behauptung des Klägers, er verfüge nicht über die erforderlichen Kenntnisse, um ein solches Konzept zu erstellen, führt nicht zum Wegfall der seinem neuen Dienstposten konkret zugeordneten Aufgaben. Für die vom Beklagten behauptete Verweigerung einer Fortbildung durch die Beklagte sieht der Senat keine Anhaltspunkte. Der Erste Bürgermeister der Beklagten wurde vom Kläger erst am letzten Tag der ihm gesetzten Nachfrist am 14. August 2013 darauf hingewiesen, dass er sich zur Erstellung des Konzepts ohne vorherige Fortbildung fachlich nicht in der Lage sehe. Im Anschluss daran war der Kläger ab Mitte August 2013 bis zu seiner Ruhestandsversetzung durchgehend dienstunfähig erkrankt.
Sonstige Ermessensfehler im Rahmen der Umsetzungsverfügung sind nicht ersichtlich und wurden auch nicht vorgetragen. Anhaltspunkte dafür, dass es sich bei der Stabsstelle um eine reine „Pseudobeschäftigung“ handeln würde (BVerwG, U.v. 22.6.2006 – 2 C 26/05 – juris Rn. 12) liegen im Hinblick auf die klägerischen Ausführungen zu den erforderlichen Kenntnissen gerade nicht vor.
2. Auch auf einen Verfahrensfehler, auf dem die Entscheidung beruhen kann (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO), kann sich der Kläger nicht berufen.
Soweit der Kläger rügt, der in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht gestellte Hilfsbeweisantrag,
zum Beweis der Tatsache, dass die Stabsstelle, auf die der Kläger umgesetzt worden ist, für diesen keine amtsangemessenen Aufgaben beinhaltet, wird die Einholung eines Gutachtens des Bayerischen Kommunalen Prüfungsverbands beantragt,
sei unzulässig abgelehnt worden, kann er nicht durchdringen. Zu Recht wurde der Hilfsbeweisantrag im Urteil mit der Begründung abgelehnt, dass die Bewertung, ob die dem Kläger zugewiesenen Aufgaben im Rahmen der ihm übertragenen Stabsstelle amtsangemessen sind, eine Rechtsfrage ist, die vom Gericht zu klären ist (vgl. BayVGH, B.v. 8.3.2016 a. a. O. Rn. 32). Gegenstand eines Beweises sind grundsätzlich Tatsachen, nämlich Geschehnisse und Zustände der Außenwelt oder des menschlichen Seelenlebens (BayVGH, B.v. 8.6.2015 a. a. O. Rn. 19 m. w. N.). Vorliegend wurde aber als Beweisthema nicht die Übertragung von Aufgaben und Verantwortungen als solche benannt, sondern die Bewertung der Stabsstelle im Hinblick auf die Amtsangemessenheit für den Kläger. Der Aufgabenbereich der Stabsstelle an sich steht nicht in Frage. Dieser wurde von der Beklagten ausführlich nochmals in der mündlichen Verhandlung dargelegt und seine Einstufung in A12 vom Kläger nicht bestritten. Der Aufgabenbereich der Stabsstelle hat sich auch nicht durch das von ihm behauptete fehlende Fachwissen im Bereich der Doppik verändert. Es ist nicht ersichtlich und wurde vom Kläger auch nicht vorgetragen, welche rechtlich relevanten Tatsachen mittels Gutachten zu ermitteln gewesen wären. Ein Verstoß gegen § 86 Abs. 1 VwGO ist nicht ersichtlich.
3. Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).
Die schlagwortartige Aufzählung (Notwendigkeit der Umsetzung?, Umfang der Aufgaben der Stabsstelle?, Bewertung der dem Kläger übertragenen Aufgaben? Ist die Bewertung einer Stelle allein eine Rechtsfrage?) im Zulassungsantrag genügt nicht dem Darlegungserfordernis des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO (vgl. BayVGH, B.v. 8.6.2015 – 3 ZB 15.52 – juris Rn. 10). “Darlegung” setzt im Falle des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eine Auseinandersetzung mit dem Inhalt der angegriffenen Entscheidung voraus, in der dem Berufungsgericht zumindest kurz erläutert wird, inwiefern die Rechtssache besondere tatsächliche Schwierigkeiten aufweist. An einer solchen Auseinandersetzung fehlt es hier. Es wird auch nicht dargelegt, dass sich die Rechtssache im Hinblick auf die besonderen tatsächlichen Schwierigkeiten von anderen Rechtssachen (ohne besondere tatsächliche Schwierigkeiten) abhebt. Im Übrigen kommt es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Umsetzung auf die Frage der „Notwendigkeit“ der Umsetzung“ nicht an. Auch der „Umfang der Aufgaben der Stabsstelle“ bereitet keine tatsächlichen Schwierigkeiten (s. unter 1.).
Der Kläger hat auch im Hinblick auf die geltend gemachten rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache die Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO nicht beachtet. Denn auch die Darlegung besonderer rechtlicher Schwierigkeiten erfordert, dass sich der Rechtsmittelführer mit dem verwaltungsgerichtlichen Urteil substanziell auseinandersetzt und deutlich macht, in welchem konkreten rechtlichen Punkt das Urteil zweifelhaft ist. Nur dadurch kann erläutert werden, dass die Rechtssache auch besondere Schwierigkeiten aufweist (vgl. BayVGH, B.v. 8.6.2015 a. a. O. Rn. 11; B.v. 8.10.2014 – 12 ZB 13.187 – juris Rn. 61; Happ in Eyermann a. a. O. § 124a Rn. 68). Die aufgeworfene Fragestellung „Ist die Bewertung einer Stelle allein eine Rechtsfrage?“ ist bereits hinreichend geklärt (s. unter 2.).
4. Der Zulassungsantrag war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO abzulehnen. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG.
Mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung wird die Entscheidung des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).