Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  3 ZB 14.1781

Leitsatz

1. Die schriftliche Missbilligung eines bestimmten Verhaltens eines Beamten bildet eine Unterform der in Art. 7 Abs. 1 S. 2 BayDG vorgesehenen missbilligenden Äußerungen, die nicht ausdrücklich als Verweis bezeichnet werden und keine Disziplinarmaßnahmen darstellen, wobei als Missbilligung grundsätzlich jede dienstaufsichtliche Beanstandung des Verhaltens eines Beamten betrachtet wird, gleichgültig in welcher Form sie geschieht. (redaktioneller Leitsatz)
2. Die Missbilligung ist als gemilderter Tadel eines der Ordnung zuwiderlaufenden Verhaltens zu verstehen, der spezial- und/oder generalpräventiven Zwecken dient. (redaktioneller Leitsatz)
3. Die Ermächtigung, ein dienstliches Verhalten eines Beamten zu missbilligen, ergibt sich aus der dem Dienstherrn im Rahmen des beamtenrechtlichen Über- und Unterordnungsverhältnisses zustehenden Leitungs-, Aufsichts- und Weisungsbefugnis. (redaktioneller Leitsatz)
4. Wird die schuldhafte Begehung eines Dienstvergehens gerügt, so liegt darin die schärfste Form der missbilligenden Äußerung, die zugleich die Tatbestandsvoraussetzungen eines Verwaltungsakts iSd Art. 35 S. 1 BayVwVfG erfüllt (vgl. OVG Lüneburg NVwZ-RR 2013, 652).  (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

5 K 13.4821 2014-07-02 Urt VGMUENCHEN VG München

Tenor

I.
Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
II.
Der Kläger trägt die Kosten des Antragsverfahrens.
III.
Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 5.000,- € festgesetzt.

Gründe

Der auf die Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils), des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten) und des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (grundsätzliche Bedeutung) gestützte Antrag bleibt ohne Erfolg.
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts i. S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens nicht. Ernstliche Zweifel im Sinne dieser Vorschrift, die die Zulassung der Berufung rechtfertigen, sind zu bejahen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (BVerfG, B.v. 20.12.2010 – 1 BvR 2011/10 – juris) und die Zweifel an der Richtigkeit einzelner Begründungselemente auf das Ergebnis durchschlagen (BVerwG, B.v. 10.3.2004 – 7 AV 4/03 – juris). Dies ist vorliegend nicht der Fall.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf Aufhebung der Missbilligung vom 6. September 2013 zu Recht abgewiesen. Die hiergegen vom Kläger innerhalb der Frist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO vorgebrachten Einwände begründen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils.
1.1. Der Kläger, der zunächst als Geschäftsleiter in Diensten der Beklagten stand, wurde nach einer internen Umstrukturierung mit Organisationsverfügung des ersten Bürgermeisters vom 9. April 2013 zum 1. Juni 2013 auf eine Stabsstelle umgesetzt. Die Stabsstelle umfasste neben allgemeinen Verwaltungstätigkeiten, Angelegenheiten der Gemeindeverfassung, Grundlagen der Verwaltungsorganisation, allgemeinen Rechtsangelegenheiten, und sonstigen Projekten auf Anweisung des Bürgermeisters das Finanzwesen (Erfassung und Bewertung des Anlagevermögens, Aufbau der Anlagebuchhaltung sowie Aufbau und Pflege des Berichtswesens und Controllings) mit einem Zeitanteil von 25 Prozent und Aufgaben im Zusammenhang mit dem Projekt der Einführung des doppischen Haushalts- und Rechnungswesens mit einem Zeitanteil von 33 Prozent.
Gegen die Umsetzung hat der Kläger erfolglos vor dem Verwaltungsgericht Klage erhoben. Der Antrag auf Zulassung der Berufung (Az. 3 ZB 14.1779) wurde mit Beschluss des Senats vom 5. Juli 2016 abgelehnt. Der seit Mitte August durchgehend dienstunfähig erkrankte Kläger wurde mit Bescheid der Beklagten vom 16. September 2014 wegen Dienstunfähigkeit vorzeitig in den Ruhestand versetzt.
Mit Organisationsverfügung des ersten Bürgermeisters vom 3. Juni 2013 wurde der Kläger unter Bezugnahme auf die Aufgabenfelder der ihm zugewiesenen Stabsstelle unter anderem aufgefordert, bis 31. Juli 2013 schriftlich eine Grundkonzeption inklusive Zeitplanung vorzulegen, in der darzustellen sei, welche Schritte in der Vorbereitung auf die Einführung der „Doppik“ unter konkreter Zugrundelegung der Verhältnisse der Gemeindeverwaltung der Beklagten vorzunehmen seien. Mit E-Mail des ersten Bürgermeisters vom 11. Juli 2013 wurde nochmals ausdrücklich unter Bezugnahme auf das Schreiben vom 3. Juni 2013 an die Erstellung der Grundkonzeption bis zum 31. Juli 2013 erinnert und darauf hingewiesen, dass im Rahmen der zeitlichen Planung der Zeithorizont von 2 Jahren nicht überschritten werden sollte. Nachdem der Kläger mit E-Mail vom 31. Juli 2013 lediglich eine einseitige, stichwortartige Auflistung von in Schlagworten gefassten Stichpunkten vorlegte (Bl. 41 Gerichtsakte), wurde der Kläger im Schreiben des ersten Bürgermeisters vom 2. August 2013 nochmals dazu angehalten, bis 14. August 2013 die zugewiesene Aufgabenstellung zu erledigen. Im diesem Schreiben wurde zugleich bemängelt, dass die E-Mail des Klägers vom 31. Juli 2013 nur allgemeine Bestandteile des neuen Haushalts- und Rechnungswesens sowie diverse Bilanzkennzahlen ohne Bezug zur Beklagten aufgewiesen habe, die nicht der geforderten schriftlichen Form entsprochen hätten. Der erste Bürgermeister wies den Kläger zusätzlich darauf hin, dass er sein diesbezügliches Verhalten als Provokation und (erneutes) Mobbing gegen seine Person werte. Folge der Kläger dieser Anweisung erneut nicht, würden diesmal personal- bzw. dienstrechtliche Maßnahmen eingeleitet werden. Mit E-Mail vom 14. August 2013 teilte der Kläger dem ersten Bürgermeister mit, er habe keinerlei Erfahrungen und Kenntnisse in der „Doppik“ und daher das vorgelegte Konzept nach bestem Wissen und Gewissen erstellt. Darüber hinaus regte der Kläger seine Anmeldung bei einem mehrtägigen Kurs an der Bayerischen Verwaltungsschule „Doppik und doppelte Buchführung“ im Oktober 2013 an. Daraufhin wurde gegenüber dem Kläger mit Schreiben des ersten Bürgermeisters der Beklagten vom 6. September 2013 wegen nicht ordnungsgemäßer Abarbeitung eines Arbeitsauftrages eine schriftliche Missbilligung ausgesprochen, welche zur Personalakte des Klägers genommen wurde.
1.2. Soweit das Verwaltungsgericht die Missbilligung vom 6. September 2013 als ermessensfehlerfrei und damit als rechtmäßig ansieht, ist dies rechtlich nicht zu beanstanden.
1.2.1 Die schriftliche Missbilligung eines bestimmten Verhaltens eines Beamten bildet eine Unterform der in Art. 7 Abs. 1 Satz 2 BayDG (Bayerisches Disziplinargesetz) vorgesehenen missbilligenden Äußerungen, die nicht ausdrücklich als Verweis bezeichnet werden und keine Disziplinarmaßnahmen darstellen. Als Missbilligung wird grundsätzlich jede dienstaufsichtliche Beanstandung des Verhaltens eines Beamten betrachtet, gleichgültig in welcher Form sie geschieht (vgl. Zängl, Bayerisches Disziplinarrecht, Stand August 2015, Art. 7 BayDG Rn. 10 ff.). Sie findet ihre Rechtsgrundlage in der aus dem allgemeinen Beamtenrecht folgenden Geschäftsleitungs-, Weisungs- und Aufsichtsbefugnis des Dienstherrn, die ihn im Rahmen der Dienstaufsicht berechtigt, auf eine reibungslose und rechtsfehlerfreie Erledigung der Dienstgeschäfte hinzuwirken und bei Bedarf kritisch einzuschreiten (vgl. etwa OVG LSA, B.v. 17.5.2016 – 1 L 176/15 – juris Rn. 20; SächsOVG, Urteil vom 18.2.2014 – 2 A 448/12 -, juris Rn. 26; OVG Lüneburg, U.v. 22.1.2013 – 5 LB 227/11 -, juris Rn. 43 m.w.N).
Die Missbilligung ist als gemilderter Tadel eines der Ordnung zuwiderlaufenden Verhaltens zu verstehen, der spezial- und/oder generalpräventiven Zwecken dient. Es handelt sich um ein außerdisziplinarrechtliches pädagogisches Mittel, das Dienstvorgesetzte besitzen, um auf ein dienstlich zu beanstandendes Verhalten angemessen reagieren zu können (vgl. SächsOVG, U.v. 18.2.2014, a. a. O.). Für die ausgesprochene Missbilligung war deshalb der erste Bürgermeister als Dienstvorgesetzter der Gemeindebeamten gemäß Art. 43 Abs. 3 GO grundsätzlich zuständig.
Die Ermächtigung, ein dienstliches Verhalten eines Beamten zu missbilligen, ergibt sich aus der dem Dienstherrn im Rahmen des beamtenrechtlichen Über- und Unterordnungsverhältnisses zustehenden Leitungs-, Aufsichts- und Weisungsbefugnis. Der Dienstherr ist aufgrund dieser Befugnis berechtigt und nach den Umständen des Einzelfalls sogar verpflichtet, auf die reibungslose und fehlerfreie Erledigung der Dienstgeschäfte hinzuwirken und erforderlichenfalls kritisch-missbilligend gegen unterstellte Beamte einzuschreiten (OVG Lüneburg, U.v. 22.1.2013, a. a. O. juris Rn. 50). Der betreffende Beamte muss eine rechtmäßige missbilligende Äußerung infolge der ihm aufgrund des Beamtenverhältnisses obliegenden Treue- und Folgepflicht (Art. 33 Abs. 5 GG, §§ 34, 35 BeamtStG) hinnehmen.
1.2.2 Eine missbilligende Äußerung kann nur ausgesprochen werden, wenn objektiv ein Anlass bestanden hat, sich missbilligend über den Beamten zu äußern (vgl. VG Düsseldorf, U.v. 13.9.2011 – 10 K 2776/11). Dann steht der Erlass einer Missbilligung im Ermessen des Dienstvorgesetzten.
Die Entscheidung kann gerichtlich nur dahingehend eingeschränkt überprüft werden, ob der gesetzliche Rahmen verkannt, ob ein unrichtiger Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt wurden (VG Münster, U.v. 16.10.2009 – 4 K 1765/08; VG Wiesbaden, U.v. 3.5.2014 – 28 K 943/12.WI.D), wobei auch zu prüfen ist, ob die ausgesprochene missbilligende Äußerung in einem angemessenen Verhältnis zum Anlass steht (ausführlich VG Ansbach, U.v. 11.11.2014 – AN 1 K 13.02125 – juris Rn. 54 ff, VG München, U.v. 22.9.2015 – M 5 K 15.1047 – juris m. w. N.).
Der von der Beklagten ausgegebene Arbeitsauftrag wurde vom Kläger trotz mehrmaliger Hinweise und Nachfristsetzung nur unzureichend erfüllt. Die mit E-Mail vom 31. Juli 2013 vorgelegte, stichpunktartige Aufzählung kann nicht als ordnungsgemäße Erledigung des Arbeitsauftrages vom 3. Juni 2013 gewertet werden. Unter dem Titel „Konzept für die Einführung der Doppik“ wurden lediglich allgemeine Bestandteile des neuen Haushalts- und Rechnungswesens sowie diverse Bilanzkennzahlen zusammenhangslos aneinandergereiht aufgelistet. Weder wurde im Hinblick auf die notwendigen Einzelschritte der Bezug zu den spezifischen Gegebenheiten bei der Beklagten hergestellt, noch im Hinblick auf die erforderlichen Maßnahmen eine Aussage zum zeitlichen Rahmen getroffen. Diese Mängel hat die Beklagte auch ausführlich im Rahmen der Klageerwiderung vom 11. November 2013 dargelegt. Soweit der Kläger im Rahmen des Zulassungsantrags rügt, er vermisse ein substantiiertes Vorbringen der Beklagten, was der Kläger im Rahmen seiner Möglichkeiten versäumt habe, kann er deshalb nicht durchdringen. Eine ausreichende Auseinandersetzung mit der im Arbeitsauftrag vom 3. Juni 2013 vorgegebenen Konzepterstellung wurde von der Beklagten zu Recht bemängelt. Die unzureichende Erledigung des Arbeitsauftrags wird vom Kläger auch nicht bestritten.
1.2.3 Zu Recht hat das Verwaltungsgericht das klägerische Verhalten auch nicht durch die von ihm in der E-Mail vom 14. August 2013 vorgebrachten Umstände gerechtfertigt gesehen. Allein im Hinweis des Kläger auf seine mangelnden Fachkenntnisse im Bereich der Doppik und seine Anregung, er könne doch in diesem Zusammenhang im Oktober 2013 eine Fortbildungsveranstaltung der Bayerischen Verwaltungsschule („Doppik und doppelte Buchführung“) besuchen, kann eine Rechtfertigung für die unzureichende Erledigung des Arbeitsauftrages vom 3. Juni 2013 nicht gesehen werden. Unbestritten hat die Beklagte den Kläger darauf hingewiesen, dass Detailkonzepte, Leitfäden und Musterunterlagen von Kommunen anderer Bundesländer frei zugänglich veröffentlicht seien und lediglich ein Abgleich bzw. eine Abstimmung auf die gesetzlichen Vorgaben in Bayern vom Kläger vorzunehmen gewesen wäre. Soweit das Verwaltungsgericht davon ausgeht, dass von einem Beamten der 3. QE der BesGr. A12 – noch dazu einem langjährigen geschäftsleitenden Beamten, der mit den Vorgängen in der Gemeindeverwaltung vertraut ist – eine entsprechende Einarbeitung in diese Thematik verlangt werden könne, so ist dies rechtlich nicht zu beanstanden. Dies gilt umso mehr, als der Kläger in seiner gegen die Umsetzung auf die Stabsstelle gerichteten Klage (Az. 3 ZB 14.1779) selbst vorbringt, die der Stabsstelle zugewiesenen Aufgaben – auch das Konzept zur Einführung der Doppik – würden in anderen Gemeinden von Beamten der 2. QE wahrgenommen und seien für ihn selbst kaum als amtsangemessen anzusehen. Anhaltspunkte dafür, dass sich der Kläger überhaupt in der gewünschten Form mit der einschlägigen Materie auseinander gesetzt hat, wie z. B. durch Rückfragen zum Arbeitsauftrag, Vorlagen von Zwischenergebnissen bzw. von entsprechenden Unterlagen etc., sind nicht ersichtlich. Eine „Art“ Rückfrage zum Arbeitsauftrag sieht der Senat auch nicht im Hinweis des Klägers auf seine fehlenden fachlichen Kenntnisse in der E-Mail vom 14. August 2013.
1.2.4 Vor dem Hintergrund, dass der Kläger erst 10 Wochen nach Erteilung des Arbeitsauftrages – am letzten Tag der ihm zur Erledigung gesetzten Frist (14. August 2013) – auf seine fehlenden Fachkenntnisse hingewiesen hat, spricht nach Auffassung des Senats viel dafür, dass dem Kläger insgesamt der Wille fehlte, sich in das neue – wohl ungeliebte Aufgabengebiet – einzuarbeiten. Dass ein solches Verhalten vom ersten Bürgermeister als Provokation aufgefasst wurde, wie von ihm in seinem Schreiben vom 2. August 2013 an den Kläger zum Ausdruck gebracht, ist aus Sicht des Senats zumindest nachvollziehbar. Dies reicht aber nicht aus, um eine in diesem Zusammenhang ausgesprochene Missbilligung als ermessensfehlerhaft zu bewerten. Grundlage für die Missbilligung war das von der Beklagten zu Recht als unzureichend angesehene Verhalten des Klägers in Bezug auf den Arbeitsauftrag vom 3. Juni 2013. Auf die Frage der Notwendigkeit einer Fortbildung für die Einführung der „Doppik“ kommt es insofern nicht an. Dass eine solche grundsätzlich erforderlich ist, wird von der Beklagten nicht bestritten. Zu Recht wird dem Kläger aber vorgehalten, dass er diese erst am 14. August 2013 – 10 Wochen nach Auftragserteilung und am letzten Tag vor Ablauf der zur Erledigung gesetzten Frist – unter Hinweis auf die fehlenden Fachkenntnisse beantragt hat und diese als Grund für seine unzureichende Diensterfüllung in den letzten 10 Wochen darstellt.
1.2.5 Es sind auch keine weiteren Rechtsfehler der angegriffenen Missbilligung ersichtlich.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils ergeben sich auch nicht aus der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Differenzierung der vorliegenden Missbilligung als „einfache“ missbilligende Äußerung von einer qualifizierten Missbilligung. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts dienten allein der Feststellung der statthaften Klageart.
Dabei unterschied das Verwaltungsgericht zwischen der sogenannten qualifizierten Missbilligung, mit der dem Beamten – außerhalb eines Disziplinarverfahrens – ein Dienstvergehen (vgl. § 47 Abs. 1 BeamtStG) zur Last gelegt wird, und der sogenannten einfachen Missbilligung, mit der ein objektiv pflichtwidriges Verhalten gerügt wird, ohne dass auch ein Schuldvorwurf gegenüber dem Beamten erhoben und ihm damit die Verwirklichung eines Dienstvergehens vorgeworfen wird (vgl. OVG Lüneburg, U.v. 22.1.2013 a. a. O.) Wird die – schuldhafte – Begehung eines Dienstvergehens gerügt, so liegt darin die schärfste Form der missbilligenden Äußerung, die zugleich die Tatbestandsvoraussetzungen eines Verwaltungsakts im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG erfüllt (vgl. OVG Lüneburg, U.v. 22.1.2013, a. a. O. juris Rn. 47; OVG LSA, B. v. 17.5.2016 – 1 L 176/15 – juris Rn. 20). Vorliegend wurde ausdrücklich offengelassen und einer weiteren Prüfung vorbehalten, ob das Verhalten des Klägers als schuldhafte Dienstpflichtverletzung zu sehen ist, so dass das Verwaltungsgericht zu Recht mangels Verwaltungsaktqualität der vorliegenden Missbilligung von der Statthaftigkeit der Allgemeinen Leistungsklage ausging.
2. Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).
Die schlagwortartige Aufzählung (Notwendige Kenntnisse für die Erledigung des Arbeitsauftrags) im Zulassungsantrag genügt nicht dem Darlegungserfordernis des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO (vgl. BayVGH, B.v. 8.6.2015 – 3 ZB 15.52 – juris Rn. 10). “Darlegung” setzt im Falle des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eine Auseinandersetzung mit dem Inhalt der angegriffenen Entscheidung voraus, in der dem Berufungsgericht zumindest kurz erläutert wird, inwiefern die Rechtssache besondere tatsächliche Schwierigkeiten aufweist. An einer solchen Auseinandersetzung fehlt es hier. Es wird auch nicht dargelegt, dass sich die Rechtssache im Hinblick auf die besonderen tatsächlichen Schwierigkeiten von anderen Rechtssachen (ohne besondere tatsächliche Schwierigkeiten) abhebt.
Der Kläger hat auch im Hinblick auf die geltend gemachten rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache die Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO nicht beachtet. Denn auch die Darlegung besonderer rechtlicher Schwierigkeiten erfordert, dass sich der Rechtsmittelführer mit dem verwaltungsgerichtlichen Urteil substanziell auseinandersetzt und deutlich macht, in welchem konkreten rechtlichen Punkt das Urteil zweifelhaft ist. Nur dadurch kann erläutert werden, dass die Rechtssache auch besondere Schwierigkeiten aufweist (vgl. BayVGH, B.v. 8.6.2015 a. a. O. Rn. 11; B.v. 8.10.2014 – 12 ZB 13.187 – juris Rn. 61; Happ in Eyermann a. a. O. § 124a Rn. 68). Die aufgeworfene Fragestellung „Setzt eine Missbilligung Verschulden voraus?“ bzw. „Gibt es eine qualifizierte Missbilligung?“ ist für das vorliegende Verfahren nicht entscheidungserheblich. Auf die diesbezüglichen Ausführungen (s. unter Ziff. 1) wird verwiesen.
3. Der Rechtssache fehlt auch die grundsätzliche Bedeutung im Sinne von 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache zu, wenn eine Rechts- oder Tatsachenfrage für die Entscheidung des Rechtsstreits erheblich, bislang höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht geklärt und über den zu entscheidenden Einzelfall hinaus bedeutsam ist; die Frage muss ferner im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts einer berufungsgerichtlichen Klärung zugänglich sein und dieser Klärung auch bedürfen (vgl. BVerwG, B.v. 16.11.2010 – 6 B 58.10 – juris Rn. 3; v. 17.12.2010 – 8 B 38.10 – juris Rn. 7 f.). Um den auf die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache gestützten Zulassungsantrag zu begründen, muss der Rechtsmittelführer eine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage formulieren, ausführen, weshalb diese Frage für den Rechtsstreit entscheidungserheblich ist, erläutern, weshalb die Frage klärungsbedürftig ist und darlegen, weshalb der Frage eine über die einzelfallbezogene Rechtsanwendung hinausgehende Bedeutung zukommt (Happ in Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 124a Rn. 72). Die Zulassungsbegründung führt hierzu nichts aus. Die aufgeworfenen Fragen (Setzt eine Missbilligung Verschulden voraus?, Gibt es eine qualifizierte Missbilligung?) sind zudem für die Entscheidung des Rechtsstreits unerheblich.
4. Der Zulassungsantrag war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO abzulehnen. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG.
Mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung wird die Entscheidung des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).