Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  Au 2 K 15.1160

Leitsatz

1 Die Gültigkeit von Verwaltungsvorschriften – hier: der Verwaltungsvorschriften zum BayBeamtVG – kann nicht zum Gegenstand einer nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaften Feststellungsklage gemacht werden. (redaktioneller Leitsatz)
2 Die auch für die Feststellungsklage erforderliche Klagebefugnis fehlt, wenn ein Beamter die künftige Hinterbliebenenversorgung seiner Ehefrau und möglichen späteren Witwe geklärt wissen will. Denn damit macht er keine eigenen, sondern mögliche zukünftige Rechte seiner Ehefrau geltend. Darin liegt zudem unzulässiger vorbeugender Rechtsschutz; ausreichend ist der grundsätzlich vorgesehene nachträgliche Rechtsschutz gegen eine bewilligte Hinterbliebenenversorgung. (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I.
Die Klage wird abgewiesen.
II.
Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III.
Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar.

Gründe

Die erhobene Feststellungsklage ist nicht zulässig. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder die Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.
Diese Voraussetzungen liegen im Fall des Klägers nicht vor. Zweifelhaft ist bereits, ob die Klage auf ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis gerichtet ist. Unter einem Rechtsverhältnis sind die aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm des öffentlichen Rechts sich ergebenden rechtlichen Beziehungen zwischen (natürlichen oder juristischen) Personen oder von Personen zu Sachen zu verstehen (Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, § 43 Rn. 11). Dem Kläger geht es jedoch letztlich nicht um die Feststellung eines derartigen Rechtsverhältnisses, sondern um die Frage, welche Verwaltungsvorschriften im Fall seines Todes als Rechtsgrundlage für die Festsetzung des Unterhaltsbeitrags für seine Witwe heranzuziehen wären; dies hat er im Schreiben seines Bevollmächtigten vom 29. August 2015 ausdrücklich klargestellt. Er ist der Ansicht, dass in seinem Fall nicht auf die – derzeit geltenden – Verwaltungsvorschriften zum BayBeamtVG (BayVV-Versorgung, FMBek. v. 20.9.2012 – 24 – P 1601 – 043 – 38 950/1; siehe dort die Ziff. 38.1.4) abzustellen, sondern die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum BeamtVG (BeamtVGVwV v. 3.11.1980 – GMBl. S 742; siehe dort die Ziff. 22.1.6.2 i. V. m. Ziff. 22.1.5.2) anzuwenden sei. Dabei handelt es sich jedoch lediglich um eine unselbstständige Vorfrage zu dem eigentlichen Anliegen des Klägers, seiner künftigen Witwe eine möglichst wenig gekürzte Hinterbliebenenversorgung zu sichern. Derartige Vorfragen können aber, zumal wenn sie die Gültigkeit von Rechtsnormen betreffen und damit auf die Klärung abstrakter Rechtsfragen gerichtet sind, nicht im Rahmen einer Feststellungsklage geklärt werden (Kopp/Schenke, a. a. O., § 43 Rn. 13, 14). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich die Kammer anschließt, sind Klagebegehren, die darauf gerichtet sind, die Gültigkeit einer Verwaltungsvorschrift zum eigentlichen Gegenstand eines Verwaltungsstreitverfahrens zu machen, nicht statthaft, gleichviel in welche Form sie gekleidet werden, weil die Prozessordnung eine solche Nachprüfung in der Art einer Normenkontrolle nicht vorsieht; die Feststellung der Unwirksamkeit, oder umgekehrt die Feststellung der Gültigkeit von Verwaltungsvorschriften kann somit nicht zum Gegenstand einer nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaften Feststellungsklage gemacht werden (BVerwG, U. v. 26.1.1996 – 8 C 19.94 – BVerwGE 100, 262 m. w. N.; ebenso BayVGH, B. v. 12.12.2008 – 4 ZB 07.997 – BayVBl. 2009, 539).
Dem Kläger fehlt zudem die Klagebefugnis. Ein Rechtsschutzbegehren ist ohne Rücksicht auf die Klageart nur dann zulässig, wenn es sich auf Rechte stützt, die gerade dem Kläger zustehen können (st. Rspr.; vgl. BVerwG, U. v. 13.7.1973 – VII C 6.72 – BVerwGE 44, 1). Zwar ist das in § 43 Abs. 1 VwGO geforderte berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung nicht gleichbedeutend mit einem „rechtlichen Interesse“, sondern schließt darüber hinaus jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse, insbesondere auch wirtschaftlicher oder ideeller Art, ein. Daraus folgt jedoch nicht, dass jeder in diesem Sinne Interessierte auch ohne eigene Rechtsbetroffenheit eine Feststellungsklage erheben kann. Auf diese Klage ist vielmehr – wie das BVerwG in ständiger Rechtsprechung entschieden hat (vgl. BVerwG, U. v. 6.2.1986 – 5 C 40.84 – BVerwGE 74, 1/4; BVerwG, B. v. 9.12.1981 – 7 B 46.81 – DÖV 1982, 411) – die Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO entsprechend anzuwenden. Klagen auf Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses (§ 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) sind daher nur zulässig, wenn der Kläger geltend machen kann, in eigenen Rechten verletzt zu sein, entweder weil er an dem festzustellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist, oder weil von dem Rechtsverhältnis eigene Rechte des Klägers zumindest in der Weise betroffen sind, dass diese von dem festzustellenden Rechtsverhältnis abhängen (vgl. BVerwG, U. v. 26.1.1996 a. a. O.).
Im vorliegenden Fall wären an einem im Hinblick auf eine mögliche künftige Hinterbliebenenversorgung gegebenen Rechtsverhältnis lediglich die Witwe des Klägers und der Beklagte, nicht aber der Kläger selbst unmittelbar beteiligt. Zudem ist nicht ersichtlich, dass der Kläger sich auf Rechte stützen könnte, die gerade ihm selbst zustehen könnten. Vielmehr zielt seine Klage im Kern nicht auf die Wahrung eigener Interessen, sondern auf den Schutz von – zukünftigen – Rechten Dritter, hier der Rechte seiner Ehefrau und ggf. künftigen Witwe ab. Eine Hinterbliebenenversorgung nach dem Tod des Klägers stünde nämlich ausschließlich seiner dann vorhandenen Witwe zu (vgl. Art. 38 i. V. m. Art. 35 Abs. 2 Nr. 2 BayBeamtVG). Auch Art. 6 Abs. 1 GG kann nicht Rechtsgrundlage für einen Anspruch auf Gewährung einer zukünftigen Hinterbliebenenversorgung sein. Nach Art. 6 Abs. 1 GG stehen Ehe und Familie unter dem besonderen Schutz der staatlichen Ordnung. Aus Art. 6 Abs. 1 GG kann jedoch kein Anspruch auf Gewährung einer Hinterbliebenenversorgung hergeleitet werden, weil Art. 6 Abs. 1 GG den Staat nicht verpflichtet, jegliche die Ehe oder die Familie treffende Belastung auszugleichen. Vielmehr steht dem Staat eine weitgehende Gestaltungsfreiheit bei der Gewährung von bestimmten staatlichen Leistungen zu (BVerfG, U. v. 7.7.1992 – 1 BvL 51/86 – BVerfGE 87, 1/35 ff; BVerwG, U. v. 27.5.2009 – 8 CN 1.09 – BVerwGE 134, 99). Dementsprechend kann der Kläger auch auf dieser Grundlage keinen Anspruch auf Gewährung eines Unterhaltsbeitrags in bestimmter Höhe bzw. auf ein bestimmtes Ausmaß der Minderung des Witwengelds geltend machen.
Dem Kläger steht auch kein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung zu (§ 43 Abs. 1 VwGO). Das Klagebegehren ist vorliegend auf eine vorbeugende Feststellung gerichtet, weil der Kläger die Klärung der künftigen Rechtslage anstrebt, noch bevor die zuständige Behörde in der Sache entscheiden kann. Derartige vorbeugende Rechtsschutzbegehren sind jedoch grundsätzlich unzulässig. Das folgt aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, der den Gerichten lediglich die Kontrolle der Verwaltung aufträgt, ihnen aber grundsätzlich nicht gestattet, bereits im Vorhinein gebietend oder verbietend in den Bereich der Verwaltung einzugreifen. Verwaltungsrechtsschutz ist daher grundsätzlich nachgängiger Rechtsschutz. Vorbeugende Klagen sind ausnahmsweise nur dann zulässig, wenn der Verweis auf den nachgängigen Rechtsschutz für den Kläger mit unzumutbaren Nachteilen verbunden wäre und daher gerade an der Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes ein besonderes, schützenswertes Interesse bestünde (BVerwG, U. v. 25.9.2008 – 3 C 35.07 -BVerwGE 132, 64 m. w. N.).
Ein derartiges besonderes, schützenswertes Interesse des Klägers an einer vorbeugenden Feststellung ist nicht erkennbar. Ein Anspruch der zukünftigen Witwe des Klägers auf Gewährung eines Unterhaltsbeitrags würde frühestens mit dem Ablauf des Sterbemonats des Versorgungsurhebers entstehen (Art. 43 Satz 1 BayBeamtVG). Erst dann wird die zuständige Pensionsbehörde Gelegenheit haben, eine Entscheidung über die Hinterbliebenenversorgung nach den dann geltenden Vorschriften zu treffen. Die Witwe wird in einem solchen Fall regelmäßig in der Lage sein, Rechtsschutz gegen Entscheidungen der Pensionsbehörde, mit denen sie nicht einverstanden ist, in Anspruch zu nehmen. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern dieses reguläre gesetzliche Verfahren des nachgängigen Rechtsschutzes mit unzumutbaren Nachteilen für den Kläger verbunden sein könnte. Seine Befürchtung, dass eine angemessene Versorgung seiner Witwe erst nach einem lange Zeit andauernden Streitverfahren erreicht werden könnte, ist unbegründet, da die Witwe gegebenenfalls einstweiligen Rechtsschutz in Anspruch nehmen können wird.
Ein besonderes Rechtsschutzinteresse ergibt sich auch nicht aus dem vom Kläger beanspruchten Vertrauensschutz auf das Fortbestehen der zur Zeit seiner Eheschließung geltenden Rechtslage. Eine im Vergleich zu der damaligen Rechtslage für die künftige Witwe des Beamten voraussichtlich ungünstige Änderung des Beamtenversorgungsrechts ist verfassungsrechtlich zulässig. Dem Gesetzgeber ist es möglich, Normen, die an in der Vergangenheit liegende Tatbestände anknüpfen, zu erlassen, unter Änderung der künftigen Rechtsfolgen dieser Tatbestände auf veränderte Gegebenheiten mit einer Änderung seines Normenwerks zu reagieren und durch eine solche Änderung bestimmte soziale Gegebenheiten zu beeinflussen (vgl. BVerfG, B. v. 30.9.1987 – 2 BvR 933/82 – BVerfGE 76, 256/347 ff. m. w. N.). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. U. v. 25.1.2005 – 2 C 48.03 – NVwZ 2005, 1082) garantiert der Grundsatz des Vertrauensschutzes, der im Beamtenversorgungsrecht durch Art. 33 Abs. 5 GG seine besondere Ausprägung erfahren hat, nicht das Fortbestehen der Rechtslage, die der Betroffene beim Eintritt in das Beamtenverhältnis (oder später) vorgefunden hat. Änderungen der Rechtslage waren und sind vielmehr nicht nur zugunsten, sondern auch zulasten der Beamten (bzw. ihrer Hinterbliebenen) zulässig. Beamte und deren Hinterbliebene müssen deshalb auch damit rechnen, dass sich ihre künftige Gesamtversorgung ändern kann.
Da die Witwe des Klägers in dem angenommenen Fall des Versterbens des Klägers die Möglichkeit haben wird, Rechtsschutz gegen eine Entscheidung der Pensionsbehörde durch Erhebung einer Anfechtungs- bzw. Leistungsklage zu suchen, ist die vorab erhobene Feststellungsklage auch aus Gründen der Subsidiarität dieser Klage (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) unzulässig.
Die Klage ist daher bereits als unzulässig abzuweisen; die Begründetheit der Klage bedarf keiner Prüfung mehr.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 ZPO.
Eine Zulassung der Berufung kommt wegen fehlender Voraussetzungen nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht in Betracht.
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg,
Hausanschrift: Kornhausgasse 4, 86152 Augsburg, oder
Postfachanschrift: Postfach 11 23 43, 86048 Augsburg,
schriftlich zu beantragen.
Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,
Hausanschrift in München: Ludwigstr. 23, 80539 München, oder
Postfachanschrift in München: Postfach 34 01 48, München,
Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach
einzureichen. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind die in § 67 Absatz 2 Satz 1 und Absatz 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO genannten Personen vertreten lassen.
Der Antragsschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.
Beschluss:
Der Wert des Streitgegenstands wird auf 19.034,96 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Nr. 10.4 des Streitwertkatalogs).
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200,– EUR übersteigt oder die Beschwerde zugelassen worden ist.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg,
Hausanschrift: Kornhausgasse 4, 86152 Augsburg, oder
Postfachanschrift: Postfach 11 23 43, 86048 Augsburg,
schriftlich einzureichen oder zu Protokoll der Geschäftsstelle einzulegen; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend. Der Mitwirkung eines Bevollmächtigten bedarf es hierzu nicht.
Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
Der Beschwerdeschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.