Arbeitsrecht

Aktenzeichen  Au 2 K 16.642

Leitsatz

1. Eine Beurlaubung ohne Dienstbezüge, auch wenn sie im dienstlichen Interesse erfolgt, ist grds. nicht nach § 10 BeamtVG als ruhegehaltsfähige Dienstzeit berücksichtigungsfähig. (redaktioneller Leitsatz)
2. Die Berücksichtigung einer Beurlaubungszeit als ruhegehaltsfähige Dienstzeit nach § 6 BeamtVG setzt voraus, dass die Beurlaubung nach der Berufung in das Beamtenverhältnis erfolgte. (redaktioneller Leitsatz)
3. Der Besuch einer Fachoberschule kann auch nicht nach § 12 BeamtVG als ruhegehaltsfähige Dienstzeit berücksichtigt werden, da die “allgemeine Schulbildung” nicht unter diese Vorschrift fällt. (redaktioneller Leitsatz)
4. Sind noch keine Ruhegehaltsleistungen gewährt worden, aufgrund derer Vermögensdispositionen getroffen wurden, so stehen Gründe des Vertrauensschutzes der Rücknahme einer rechtswidrigen Anerkennung der Vordienstzeit als ruhegehaltsfähige Dienstzeit nach § 48 Abs. 2 S. 3 VwVfG nicht entgegen. (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Gründe

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet. Der Rücknahmebescheid der Beklagten vom 16. Februar 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 24. März 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Die Klage ist zulässig, insbesondere als Anfechtungsklage statthaft (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO). In Fällen, in denen – wie hier – die Klägerin den begehrten begünstigenden Verwaltungsakt bereits früher besaß und ihr dieser später durch einen noch nicht bestandskräftigen Verwaltungsakt entzogen wird, wird die Verpflichtungsklage durch die gegen den behördlichen Entzug der Begünstigung gerichtete Anfechtungsklage als speziellere und rechtsschutzintensivere Klage verdrängt (BayVGH, B.v. 11.5.1998 – 3 ZB 98.642 – juris Rn. 16; Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 42 Rn. 6 m. w. N.).
2. Rechtsgrundlage für die (teilweise) Rücknahme des Bescheids des Landesarbeitsamts … vom 30. November 1995 (Az. …) ist § 48 VwVfG. Nach dieser Vorschrift kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der – wie hier – ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden (§ 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG).
Der Anwendbarkeit des § 48 VwVfG steht § 49 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 BeamtVG nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift stehen Entscheidungen nach dem Halbsatz 1 derselben Vorschrift – also über die Berücksichtigung ruhegehaltfähiger Dienstzeiten (§ 10 bis § 12 BeamtVG) – unter dem Vorbehalt eines Gleichbleibens der Rechtslage, die ihnen zugrunde liegt. Daraus folgt nicht, dass Vorabentscheidungen über die Berücksichtigung von Zeiten als ruhegehaltfähige Dienstzeit nur im Falle einer nachträglichen Änderung der Rechtslage geändert werden dürften; eine Rücknahme nach den allgemeinen Vorschriften über das Verwaltungsverfahren, die ihren Anknüpfungspunkt in der Rechtswidrigkeit der Anerkennungsentscheidung findet und nicht in einer späteren Änderung der Rechtslage, wird nicht ausgeschlossen (BVerwG, U. v. 11.12.1985 – 2 C 40.82 – juris Rn. 13; OVG NW, U. v. 9.5.2011 – 1 A 88/08 – juris Rn. 34; U. v. 4.6.2008 – 21 A 2454/06 – juris Rn. 45).
Der Bescheid des Landesarbeitsamts … vom 30. November 1995 (Az. …) war in dem von der Beklagten mit den angegriffenen Bescheiden zurückgenommenen Umfang, nämlich soweit darin die Zeit vom 1. September 1991 bis 30. Juni 1992 während der Beurlaubung unter Fortfall der Bezüge als ruhegehaltfähige Dienstzeit anerkannt wurde, von Anfang an rechtswidrig.
Nach § 10 Satz 1 BeamtVG sollen als ruhegehaltfähig auch die Zeiten berücksichtigt werden, in denen ein Beamter nach Vollendung des 17. Lebensjahres vor der Berufung in das Beamtenverhältnis im privatrechtlichen Arbeitsverhältnis im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn ohne von dem Beamten zu vertretende Unterbrechung tätig war, sofern diese Tätigkeit zu seiner Ernennung geführt hat, wenn es sich entweder um Zeiten einer hauptberuflichen in der Regel einem Beamten obliegenden oder später einem Beamten übertragenen entgeltlichen Beschäftigung (Nr. 1) oder um Zeiten einer für die Laufbahn des Beamten förderlichen Tätigkeit (Nr. 2) gehandelt hat.
Die Vorschrift berücksichtigt demnach Vordienstzeiten als ruhegehaltfähig, die der Beamte als Arbeiter oder Angestellter im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn verbracht hat und die in einem engen Zusammenhang mit der Berufung in das Beamtenverhältnis stehen (Plog/Wiedow, BundesbeamtenG, Stand September 2016, § 10 BeamtVG Rn. 19 f.). Nach Sinn und Zweck dieser Vorschrift werden in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn ausgeübte Tätigkeiten honoriert, die zur Berufung in das Beamtenverhältnis geführt und in aller Regel Leistungen umfasst haben, die dem Beamtendienst gleich zu achten sind oder jedenfalls nahe kommen und die dazu geführt haben, dass der Betroffene für den Beamtendienst förderliche Erfahrungen sammeln konnte (BVerwG, U.v. 15.6.1971 – 2 C 44.69 – ZBR 1971, 437). Das Hauptanwendungsgebiet des § 10 BeamtVG sind demnach nicht-hoheitliche Tätigkeiten, die Beamten übertragen werden können, aber nicht gemäß Art. 33 Abs. 4 GG Beamten vorenthalten sind. Alleiniges Ziel des § 10 BeamtVG ist es jedenfalls seit der ab 1. Januar 1992 geltenden Fassung, Lücken in der Erwerbsbiographie des Beamten zu schließen und einem Versorgungsempfänger in etwa die Versorgung zu gewähren, die er erhielte, wenn er seine gesamte berufliche Zeit im Beamtenstatus (als „Nurbeamter“) zurückgelegt hätte (Plog/Wiedow, BundesbeamtenG, Stand September 2016, § 10 BeamtVG Rn. 22 f.).
Wird das Arbeitsverhältnis nicht beendet, der (spätere) Beamte aber mit Genehmigung seines Arbeitsgebers nicht beschäftigt, etwa wie hier wegen der Beurlaubung ohne Vergütung, so ist die Zeit der Nichtbeschäftigung nicht nach § 10 BeamtVG als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigungsfähig, da der Bedienstete während dieser Zeit nicht im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn tätig war. Dem steht entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht entgegen, dass das dienstliche Interesse an der Beurlaubung anerkannt war, so dass die Zeit der Beurlaubung als Dienst- und Beschäftigungszeit im Sinne der Tarifverträge des öffentlichen Dienstes galt (vgl. Weinbrenner/Schmalhofer in Stegmüller/Schmalhofer/Bauer, BeamtVG, Stand Mai 2016, § 10 Rn. 36; VG Saarland, U. v. 24.11.2009 – 3 K 654/09 – juris Rn. 19 ff. m. w. N.). Das Merkmal der Tätigkeit im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn setzt voraus, dass der spätere Beamte in der maßgebenden Zeit aufgrund des Dienst- oder Arbeitsvertrages auch tatsächlich Dienst geleistet hat (std. Rspr. vgl. BVerwG, U. v. 15.12.1981 – 8 C 31.77 – juris Rn. 21 m. w. N.; NdsOVG, B.v. 18.12.2013 – 5 LA 5/13 – juris Rn. 18; siehe auch: Weinbrenner/Schmalhofer in Stegmüller/Schmalhofer/Bauer, BeamtVG, Stand Mai 2016, § 10 Rn. 37), was bei der Klägerin aufgrund des ihr gewährten Sonderurlaubs in dem hier streitgegenständlichen Zeitraum nicht der Fall war. Ein Tätig-Sein im Dienst ist dann ausgeschlossen, wenn das Arbeitsverhältnis suspendiert worden ist, wenn also Arbeitsleistung und Entgeltverhältnis etwa wegen Beurlaubung oder Aussperrung entfielen. Das Arbeitsverhältnis ruht dagegen nicht z. B. im Fall des Erholungsurlaubs, einer krankheitsbedingten Arbeitsunfähigkeit oder eines Beschäftigungsverbotes aus Gründen des Mutterschutzes (Plog/Wiedow, BundesbeamtenG, Stand September 2016, § 10 BeamtVG Rn. 52); nur auf letzteres zielt die vom Bevollmächtigten der Klagepartei in Bezug genommene Verwaltungsvorschrift (Nr. 10.1.7 BeamtVGVwV) ab.
Eine Berücksichtigungsfähigkeit als ruhegehaltfähig nach § 6 BeamtVG scheitert bereits daran, dass nach Satz 1 dieser Vorschrift nur die Dienstzeit ruhegehaltfähig ist, die der Beamte vom Tage seiner ersten Berufung in das Beamtenverhältnis an im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn im Beamtenverhältnis zurückgelegt hat. Nachdem die Klägerin erst nach dem hier in Streit stehenden Zeitraum zur Beamtin berufen wurde, kommt auch die von der Klägerin (wohl) in den Blick genommene Ausnahmevorschrift des § 6 Abs. 1 Satz 4 Nr. 5 Halbs. 2 BeamtVG bei Beurlaubung ohne Dienstbezüge nicht zum Tragen.
Eine Berücksichtigung des hier in Rede stehenden Zeitraums nach § 12 BeamtVG war ebenfalls nicht möglich. Nach Absatz 1 Satz 1 Halbs. 1 dieser Vorschrift kann die nach Vollendung des siebzehnten Lebensjahres verbrachte Mindestzeit der außer der allgemeinen Schulbildung vorgeschriebenen Ausbildung (Fachschul-, Hochschul- und praktische Ausbildung, Vorbereitungsdienst, übliche Prüfungszeit) (Nr. 1) oder einer praktischen hauptberuflichen Tätigkeit, die für die Übernahme in das Beamtenverhältnis vorgeschrieben ist (Nr. 2) als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt werden. Danach ist eine allgemeine Schulbildung nicht anrechenbar. Unter den Begriff „allgemeine Schuldbildung“ fällt jegliche Ausbildung an einer schulmäßig organisierten Einrichtung, die in der Vermittlung von Kenntnissen und Fähigkeiten besteht, ohne auf die Vorbereitung für fest umrissene Berufssparten ausgerichtet zu sein (BVerwG, U. v. 3.6.1965 – 8 C 142.63 – DÖD 1966, 34). Hierunter fällt auch der Besuch einer Fachoberschule, da er zum allgemeinen Bildungsabschluss der Fachhochschulreife führt (vgl. BGH, U. v. 10.5.2001 – XII ZR 108/99 – juris Rn. 12 m. w. N.). Die 12. Klasse der Fachoberschule wird mit dem Zeugnis der (allgemeinen) Fachhochschulreife abgeschlossen und berechtigt zum Studium aller Fachrichtungen an einer Fachhochschule (FH) (vgl. Weinbrenner in Stegmüller/Schmalhofer/Bauer, BeamtVG, Stand Mai 2016, § 12 Rn. 92 m. w. N.).
Die Beklagte war auch nicht aus Gründen des Vertrauensschutzes gehindert, die rechtswidrige Anerkennung der Vordienstzeit als ruhegehaltfähige Dienstzeit zurückzunehmen. Nach § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung gewährt oder – wie vorliegend im Hinblick auf die spätere Bewilligung des Ruhegehalts – hierfür Voraussetzung ist, nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist.
Zwar bestehen vorliegend keine Anhaltspunkte dafür, dass der Klägerin die Berufung auf den Vertrauensschutz bereits aus den Gründen des § 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG verwehrt ist. Jedoch ist ihr Vertrauen auf den unveränderten Fortbestand der Anerkennung ihrer ruhegehaltfähigen Vordienstzeit unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an der Aufhebung der von Anfang an rechtswidrigen Anerkennung nicht schutzwürdig (§ 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG).
Dem öffentlichen Interesse an der Aufhebung eines rechtswidrigen Verwaltungsakts, das auch das Interesse an der sparsamen Verwaltung öffentlicher Mittel umfasst, ist in der Regel gegenüber dem Interesse des Betroffenen an der Aufrechterhaltung des rechtswidrigen Verwaltungsakts für die Zukunft das Übergewicht beizumessen, wenn der Verwaltungsakt – wie hier – Voraussetzung für den laufenden Bezug von Geldleistungen (Versorgungsbezügen) ist. Vertrauensschutz auch für die Zukunft kann in Ausnahmefällen demjenigen gewährt werden, dessen Vertrauen auf den Fortbestand des ihn begünstigenden Verwaltungsakts schutzwürdig ist (BVerwG, U. v. 11.12.1985 – 2 C 40.82 – juris Rn. 16 m. w. N.; VGH BW, U.v. 28.1.2008 – 4 S 444/06 – juris Rn. 29).
Das Vertrauen der Klägerin ist insbesondere nicht deswegen schutzwürdig, weil sie gewährte Leistungen verbraucht oder eine Vermögensdisposition getroffen hätte, die sie nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann (§ 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG). Der Klägerin sind zu keinem Zeitpunkt Ruhegehaltsleistungen gewährt worden, bei welchen die Festsetzungen des Bescheids des Landesarbeitsamts … vom 30. November 1995 berücksichtigt worden wären. Im Übrigen stand der Bescheid unter dem Vorbehalt des Gleichbleibens der Gesetzeslage, so dass auch unter diesem Gesichtspunkt das Vertrauen weniger schutzwürdig erscheint (vgl. BayVGH, U. v. 31.10.1990 – 3 B 89.1922 – ZBR 1991, 381/383).
Eine im vorliegenden Zusammenhang beachtliche Vermögensdisposition kann auch nicht darin gesehen werden, dass die Klägerin, wie von ihr vorgetragen, die Möglichkeit gehabt hätte, nach mindestens zweijähriger Wartezeit an einer Aufstiegsfortbildung teilzunehmen, ohne dass dies zu einer Unterbrechung ihres Dienstes geführt hätte. Dies sei ihr so auch zugesichert worden. Eine verbindliche Zusicherung im Sinne des § 38 VwVfG konnte die Klägerin nicht vorlegen. Im Übrigen erschiene eine solche im Hinblick auf § 3 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG, wonach Zusicherungen, Vereinbarungen und Vergleiche unwirksam sind, die dem Beamten eine höhere als die ihm gesetzlich zustehende Versorgung verschaffen sollen, zumindest als rechtlich fragwürdig. Eine rechtswidrig gegebene Zusicherung könnte jedoch ebenfalls unter den Voraussetzungen des § 48 VwVfG zurückgenommen werden (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 38 Rn. 35 f.). Im Übrigen ist davon auszugehen, dass sich der „schnellere“ Aufstieg zum gehobenen Dienst ohne Berücksichtigung der üblichen (Mindest-)Wartezeit, welche nach insofern unwidersprochenem Vortrag der Klagepartei seinerzeit in der Regel fünf Jahre betragen habe, zu ihren Gunsten ausgewirkt haben dürfte.
Schließlich hat die Beklagte die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG für die Rücknahme eingehalten. Die Vorschrift findet auch dann Anwendung, wenn die Behörde – wie hier – nachträglich erkennt, dass sie den bei Erlass eines begünstigenden Verwaltungsakts vollständig bekannten Sachverhalt unzureichend berücksichtigt oder unrichtig gewürdigt und deshalb rechtswidrig entschieden hat (BVerwG, B. v. 19.12.1984 – GrSen 1.84 – juris Rn. 8 ff.; VGH BW, U. v. 28.1.2008 – 4 S 444/06 – juris Rn. 30). Diese Frist beginnt, sobald die Behörde die Rechtswidrigkeit des erlassenen Verwaltungsakts erkannt hat und ihr die für die Rücknahmeentscheidung außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind. Dazu gehören die Umstände, deren Kenntnis es der Behörde objektiv ermöglicht, ohne weitere Sachaufklärung unter sachgerechter Ausübung ihres Ermessens über die Rücknahme zu entscheiden (BVerwG, B. v. 19.12.1984 – GrSen 1.84 u. a. – juris Rn. 17 ff.; VGH BW, U. v. 28.1.2008 – 4 S 444/06 juris Rn. 30; OVG NW, U. v. 4.6.2008 – 21 A 2454/06 – juris Rn. 68).
Vorliegend hat die Beklagte die Rechtswidrigkeit nach eigenen Angaben anlässlich der Erstellung der Versorgungsinformation auf Antrag der Klägerin vom 11. Februar 2016 erkannt. Der Rücknahmebescheid erging unter dem 16. Februar 2016. Die Jahresfrist wurde damit gewahrt.
Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.
Gründe für die Zulassung der Berufung liegen nicht vor (§ 124 Abs. 2, § 124a Abs. 1 VwGO).