Aktenzeichen AN 7 PE 17.00383
Leitsatz
1 Im Wege einer einstweiligen Verfügung kann die Verpflichtung der Dienststelle zu verfahrensrechtlichen Schritten im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren ausgesprochen werden (Anwendung von BVerwG, Beschl. v. 27.7.1990 – 6 PB 12/89, ). (red. LS Ulf Kortstock)
2 Ein Verfügungsgrund für einen Antrag auf Verpflichtung der Dienststelle, ein Mitbestimmungsverfahren fortzuführen, liegt vor, wenn wegen Zeitablaufs der Maßnahme mit einer rechtzeitigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren nicht gerechnet werden kann und sonst die Regelung in § 69 Abs. 3 und 4 BPersVG leerlaufen würde. Dann genügt es, wenn der Personalrat hinreichend konkret Gründe vorbringt, die den Erfolg des Hauptsacheverfahrens als möglich erscheinen lassen; eine höhere Erfolgswahrscheinlichkeit ist nicht erforderlich. (red. LS Ulf Kortstock)
Verfahrensgang
AN 7 PE 17.00152 2017-02-14 Bes VGANSBACH VG Ansbach
Tenor
Der Widerspruch der beteiligten Dienststellenleiterin wird zurückgewiesen und die einstweilige Verfügung des Vorsitzenden der Fachkammer vom 14. Februar 2017 bleibt aufrechterhalten.
Gründe
Der statthafte und auch sonst zulässige Widerspruch der beteiligten Dienststellenleiterin gegen die einstweilige Verfügung des Vorsitzenden der erkennenden Fachkammer vom 14. Februar 2017 ist unbegründet. Auch die unter Beteiligung der ehrenamtlichen Richter durchgeführte mündliche Verhandlung/Anhörung vor der Fachkammer am 2. März 2017 hat keine Gesichtspunkte zutage gefördert, die zu einer Abänderung der einstweiligen Verfügung des Vorsitzenden der Fachkammer vom 14. Februar 2017 Anlass geben würden.
Bezüglich der Statthaftigkeit des Widerspruchs gegen die ohne mündliche Verhandlung/Anhörung ergangene streitgegenständliche einstweilige Verfügung des Vorsitzenden der Fachkammer schließt sich die Fachkammer der insoweit von der wohl herrschenden Meinung vertretenen Auffassung an (vgl. etwa Lorenzen/Etzel/Ger-hold u.a., BPersVG, § 83 Rn. 104; Ilbertz/Widmaier/Sommer, BPersVG, § 83 Rn. 25i; Koch, Erfurter Kommentar zum Arbeitsrecht – Online-Ausgabe, ArbGG, § 85 Rn. 6).
Zur Begründung der Zurückweisung des Widerspruchs der beteiligten Dienststellenleiterin wird vorab auf die Gründe des Beschlusses des Vorsitzenden der Fachkammer vom 14. Februar 2017 (AN 7 PE 17.00152, juris) vorab Bezug genommen. Zum Widerspruchsvorbringen der beteiligten Dienststellenleiterin und im Hinblick auf das Ergebnis der mündlichen Verhandlung/Anhörung vor der Fachkammer am 2. März 2017 wird noch Folgendes ergänzt: Wie auch bereits im streitgegenständlichen Beschluss des Vorsitzenden der Fachkammer vom 14. Februar 2017 ausgeführt, setzt der Erlass einer beantragten einstweiligen Verfügung grundsätzlich, auch im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren, voraus, dass die Antragstellerseite einen zu sichernden Verfügungsanspruch und einen Verfügungsgrund glaubhaft gemacht hat (vgl. § 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 85 Abs. 2 ArbGG wie §§ 935, 940, 944, 936, 920 Abs. 2 ZPO). In der Widerspruchsbegründung wird diesbezüglich geltend gemacht, es genüge nach den vorstehend genannten Grundsätzen nicht, dass der Antragsteller im Hauptsacheverfahren „mit überwiegender Wahrscheinlichkeit“ obsiegen werde, ein von den vorstehend genannten Grundsätzen abweichender Maßstab rechtfertige sich auch nicht aus Art. 19 Abs. 4 GG, auf den sich Personalvertretungen als Organe nicht rechtsfähiger Einheiten nicht berufen könnten (Verweis auf Schmidt-Aßmann in: Maunz/Dürich, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 44, 148).
Hierzu ist zu bemerken: In der Tat dürfte Art. 19 Abs. 4 GG nicht die letztlich einschlägige Rechtsgrundlage für das Gebot effektiven Rechtsschutzes bzw. für das Justizgewährleistungsgebot sein, wie die herrschende Auslegung des Begriffs „jemand“ im Wortlaut von Art. 19 Abs. 4 GG zeigt (vgl. etwa: Schmidt-Aßmann in Maunz/Dürich, GG-Komm., Art. 19 Abs. 4, Rn. 38 ff., insbesondere Rn. 44, ferner insbesondere Rn. 148, jeweils m.w.N.). Vielmehr ergibt sich die Justizgewährleistungspflicht und der damit korrespondierende Justizgewährleistungsanspruch letztlich aus einer Zusammenschau mehrerer Vorschriften des GG, letztlich jedoch aus dem Rechtsstaatsprinzip, d.h. insbesondere aus Art. 20 Abs. 3 GG. Zwar wird nicht verkannt, dass auch der sogenannte Justizgewährleistungsanspruch, sei es unter dem Gesichtspunkt von Art. 19 Abs. 4 GG, sei es unter dem Gesichtspunkt von Art. 20 Abs. 3 GG, sei es letztlich in einer Gesamtschau weiterer Bestimmungen des GG grundsätzlich nur zum Zweck des Schutzes bereits anderweitig vorgegebener subjektiver Rechte eingeräumt ist und dass solche zu schützenden subjektiven Einzelrechte sich nicht unmittelbar selbst aus dem sogenannten Justizgewährleistungsanspruch ergeben (vgl. etwa: Schmidt/Aßmann in Maunz/Dürich, GG, Art. 19 Abs. 4, Rn. 16 m.w.N.). Bei den im BPersVG geregelten Rechtspositionen der Personalvertretung handelt es sich dagegen grundsätzlich um objektive Zuständigkeiten, was auch dem Charakter des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens als sogenanntes objektives Verfahren entspricht, in dem ein formeller prozessualer Antragsgegner gesetzlich nicht vorgesehen ist.
Gleichwohl ist, und zwar schon seit langer Zeit, in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. z.B. B.v. 27.7.1990 – 6 PB 12/89 – juris Rn. 4; B.v. 15.3.1995 – 6 P 28/93 – juris Rn. 19, 20) und auch des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (vgl. z.B. B.v. 5.6.1991, Rn. 16 am Anfang, mit ausdrücklichem Verweis auf den oben genannten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 27.7.1990; B.v. 19.2.2013 – 18 PC 13.24 – juris Rn. 14, mit ausdrücklichem Verweis auf den Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes) anerkannt, dass auch der Charakter des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens als objektives Verfahren den Erlass „einer gegebenenfalls immer noch unter dem Vorbehalt der §§ 69 Abs. 5, 72 Abs. 6 BPersVG stehenden einstweiligen Verfügung mit einem Ausspruch verfahrensrechtlichen Inhalts in dem Sinne, dass er sich nur auf Verfahrenshandlungen bezieht“ (so BVerwG, B.v. 27.7.1990 a.a.O; als Beispiel wird ausdrücklich genannt eine etwaige Verpflichtung der Dienststellenleitung zur Einleitung bzw. Fortführung des Beteiligungsverfahrens), nicht hindert. In diesem Zusammenhang ist somit im Ergebnis auf die objektive Justizgewährleistungspflicht bzw. auf die objektiv-rechtlich gegebene Verpflichtung der Gerichte, auch im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren bei entsprechender Notwendigkeit effektiven Rechtsschutz zu gewähren, abzustellen. Auf wie auch immer unter Umständen zu begründende etwaige subjektive Rechtspositionen der Personalvertretung kommt es in diesem Zusammenhang nicht an.
Ferner ist, und sei es insoweit in teilweiser Abweichung von den oben genannten allgemeinen Rechtsgrundsätzen hinsichtlich der Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Verfügung, von der erwähnten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs für die speziellen Fälle, in denen, wie vorliegend, die Frage der Einleitung bzw. Fortführung des Mitbestimmungsverfahrens im Streit steht bzw. die Frage, ob die Dienststellenleitung die von der Personalvertretung gegen die betreffenden Personalmaßnahmen erhobenen Einwendungen für unbeachtlich erklären und die Zustimmung der Personalvertretung zu diesen Maßnahmen fingieren darf, der Rechtsgrundsatz aufgestellt worden, dass es für die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren ausreicht, wenn die Begründung der Zustimmungsverweigerung der Personalvertretung „es als möglich erscheinen“ lässt, dass der geltend gemachte Mitbestimmungstatbestand gegeben ist bzw. dass die abgegebene Begründung der Personalvertretung für die Zustimmungsverweigerung nicht „offensichtlich“ außerhalb des Mitbestimmungstatbestands liegt (so ausdrücklich schon BVerwG, B.v. 27.7.1990 – 6 PB 12/89 – juris Rn. 5 unter Verweis auf BVerwG, B.v. 3.7.1986 – 6 P 27.83; BayVGH, B.v. 30.11.2010 – 18 PC 10.1215 – juris Rn. 30, 31). Ergänzend bzw. klarstellend ist in diesem Zusammenhang lediglich darauf hinzuweisen, dass die Personalvertretung sich zur Begründung ihrer Zustimmungsverweigerung nur auf die ausdrücklich in § 77 Abs. 2 BPersVG aufgeführten Zustimmungsverweigerungsgründe berufen kann.
Auch die hier zuständige Fachkammer beim Verwaltungsgericht Ansbach hat bereits etwa mit Beschluss vom 28. Januar 1991 (AN 7 PE 90.02061), unter ausdrücklichem Verweis auf den oben genannten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Juli 1990, den Erlass einer einstweiligen Verfügung rein verfahrensrechtlichen Inhalts für zulässig erachtet. Dies hat auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seiner zugehörigen nachfolgenden Beschwerdeentscheidung vom 5. Juni 1991 (18 PE 91.603, juris, Rn. 16) nicht grundsätzlich in Zweifel gezogen, der genannte Beschluss des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 28. Januar 1991 hatte lediglich aus anderen Gründen keinen Bestand. Auch in der Folgezeit hat die hier zuständige Fachkammer wiederholt, z.B. Beschlüsse jeweils vom 5. Juli 2010 (AN 7 PE 10.01148, AN 7 PE 10.01213, beide juris), den Erlass entsprechender einstweiliger Verfügungen für zulässig erachtet.
Die erkennende Fachkammer sieht nach alledem keinen Anlass und keine Möglichkeit, von ihrer bisherigen einschlägigen Rechtsprechung abzugehen.
Die für den Erlass einer einstweiligen Verfügung grundsätzlich erforderliche besondere Eilbedürftigkeit (sogenannter Verfügungsgrund) sieht die Fachkammer weiterhin darin, dass mit einer – zumal unanfechtbaren – Entscheidung im zugehörigen Hauptsacheverfahren AN 7 P 17.00164, gerichtet auf die Feststellung, dass die ohne Zustimmung der Personalvertretung verfügte Abordnung/Zuweisung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Bundesagentur für Arbeit zum Bundesamt für Migration und Flüchtlinge als Sonderentscheider für den Zeitraum vom 1. Januar 2017 bis 30. Juni 2017 rechtswidrig sei, bis zum Ablauf des streitgegenständlichen Abordnungs- bzw. Zuweisungszeitraumes (Ende Juni 2017) vernünftigerweise nicht gerechnet werden kann und dass ohne Erlass der beantragten einstweiligen Verfügung die Be-stimmungen in § 69 Abs. 3, 4 BPersVG hier leerlaufen würden. Aus den gleichen Bestimmungen ergibt sich letztlich hier auch der Verfügungsanspruch, soweit ein solcher – unter Berücksichtigung der vorstehend erwähnten Besonderheiten für Verfahren der vorliegenden Art (sogenannte objektive Verfahren) – für erforderlich gehalten wird. Eine Vorwegnahme der Hauptsache ist mit dem Erlass der streitgegenständlichen einstweiligen Verfügung ersichtlich nicht verbunden. Im zugehörigen Hauptsacheverfahren (AN 7 P 17.00164) wurde der vorstehend erwähnte Feststellungsantrag gestellt. Dieser Streitgegenstand im Hauptsacheverfahren ist (vgl. etwa: BayVGH, B.v. 30.11.2010 – 18 PC 10.1215 – juris, Rn. 26) nicht identisch mit dem Streitgegenstand im vorliegenden einstweiligen Verfügungsverfahren und dem hier lediglich gestellten Antrag, das Mitbestimmungsverfahren hinsichtlich der streitgegenständlichen Personalmaßnahmen fortzuführen, und zwar, wie auch die mündliche Verhandlung/Anhörung ergeben hat: mit offenem Ausgang fortzuführen. Die hier streitgegenständliche einstweilige Verfügung hat lediglich einen verfahrenssichernden Inhalt, die materielle Entscheidung in der Hauptsache soll, wie ausgeführt, gerade offengehalten werden, d.h. auf das eventuell zu erwartende Ergebnis des noch durchzuführenden Mitbestimmungsverfahrens nach § 69 BPersVG kommt es im vorliegenden einstweiligen Verfügungsverfahren nicht an. Es kommt daher, mit anderen Worten ausgedrückt, im vorliegenden einstweiligen Verfügungsverfahren nicht darauf an, ob der antragstellende Gesamtpersonalrat für seine Zustimmungsverweigerung tatsächlich Gründe geltend gemacht hat, die mit „hoher“ bzw. „sehr hoher“ Wahrscheinlichkeit unter Zugrundelegung des in § 77 Abs. 2 BPersVG vorgegebenen Maßstabes letztendlich im Ergebnis durchgreifen werden, in der vorliegenden besonderen Verfahrenssituation ist es vielmehr aus den oben ausführlich erläuterten Gründen ausreichend, dass es die im Schreiben des Gesamtpersonalrats vom 21. Dezember 2016 vorgetragenen Gründe für die Zustimmungsverweigerung aus Sicht der erkennenden Fachkammer, auch nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung/Anhö-rung vom 2. März 2017, zumindest als „möglich“ erscheinen lassen, dass der Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 4 bzw. § 76 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG eingreift (letzteres bestreitet die Beteiligtenseite im Ausgangspunkt ausdrücklich selbst nicht; wie die mündliche Verhandlung/Anhörung vor der Fachkammer vom 2.3.2017 ergeben hat, gehen letztlich beide Verfahrensbeteiligten inzwischen davon aus, dass die Mitbestimmungstatbestände der §§ 75 Abs. 1 Nr. 4a bzw. 76 Abs. 1 Nr. 5a BPersVG hier nicht einschlägig sind, weil kein Fall einer Zuweisung im Sinne von § 29 BBG vorliegt) und dass die geltend gemachten Zustimmungsverweigerungsgründe die Beteiligtenseite (Dienststellenleitung) in den Stand setzen zu prüfen, ob und gegebenenfalls inwieweit die Verweigerungsgründe die Erwägungen zur Einführung bzw. Fortführung der beabsichtigten Maßnahme beeinflussen und ob sie ihr entgegenstehen (vgl. BayVGH, B.v. 30.11.2010 – 18 PC 10.1215 – juris Rn. 30).
Demgemäß erachtet die erkennende Fachkammer, entgegen dem Vorbringen zur Begründung des Widerspruchs gegen die einstweilige Verfügung vom 14. Februar 2017, das Vorbringen des antragstellenden Gesamtpersonalrats auch als jedenfalls hinreichend konkret genug, um die Durchführung des Mitbestimmungsverfahrens zu rechtfertigen und zu erfordern. Die auf den jeweils individuell zu beurteilenden Einzelfall bezogenen konkreten und detaillierten Gründe können und müssen im durchzuführenden Mitbestimmungsverfahren vorgebracht werden, nicht jedoch bereits in den Einzelheiten im gerichtlichen einstweiligen Verfügungsverfahren. Es ist nicht Aufgabe der Fachkammer, zumal in einem summarischen Verfahren, in zahlreichen Einzelfällen (vgl. dazu die von den Verfahrensbeteiligten in der mündlichen Verhandlung/Anhörung vom 2.3.2017 gegebenen Erläuterungen; die Beteiligtenseite geht zuletzt von nur noch 57 betroffenen Beschäftigten in dem – personalvertretungsrechtlich nach § 6 Abs. 3 BPersVG verselbständigten – Entscheidungszentrum … aus, ohne dass dem von Seiten des Gesamtpersonalrats widersprochen worden wäre) und ohne hinreichende genau Kenntnis der behördeninternen Verhältnisse gewissermaßen selbst anstelle der nach § 69 Abs. 3, 4 BPersVG zuständigen Stellen die Stichhaltigkeit der in § 77 Abs. 2 BPersVG angesprochenen grundsätzlich zulässigen Zustimmungsverweigerungsgründe zu überprüfen, insbesondere etwa zu überprüfen (vgl. § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG), ob im jeweiligen Einzelfall die durch Tatsachen begründete Besorgnis besteht, dass durch die Maßnahme der betroffene Beschäftigte oder andere Beschäftigte benachteiligt werden, ohne dass dies aus dienstlichen oder persönlichen Gründen gerechtfertigt wäre.
Nach alledem ist der Widerspruch der Dienststellenleitung zurückzuweisen und die vom Vorsitzenden der Fachkammer unter dem 14. Februar 2017 erlassene einstweilige Verfügung zu bestätigen.
Eine Kostenentscheidung ist nicht veranlasst. Auch insoweit wird auf die Begründung des Beschlusses vom 14. Februar 2017 verwiesen.
Über die gegen den vorliegenden Beschluss statthafte Beschwerde entscheidet das Beschwerdegericht im normalen Beschwerdeverfahren nach § 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 87 ArbGG (vgl. etwa Matthes/Spinner in: Germelmann/Matthes/Prütting, ArbGG, § 85 Rn. 49; Koch in: Erfurter Kommentar zum Arbeitsrecht – Online-Ausgabe, ArbGG, § 85 Rn. 6). Es gilt somit folgende
