Arbeitsrecht

Aktenzeichen  M 10 S 16.801

Leitsatz

1 Das Hausverbot findet seine Rechtsgrundlage im Gewohnheitsrecht. Es ist als „Annex“ der Sachkompetenz zur ordnungsgemäßen Erfüllung der der Behörde zugewiesenen Verwaltungsaufgaben anzusehen und umfasst die Befugnis, Ordnungsmaßnahmen zu treffen, um Störungen des Dienstbetriebes abzuwenden. (redaktioneller Leitsatz)
2 Tritt ein Beamter zur Untersuchung beim Polizeiärztlichen Dienst aggressiv und beleidigend auf, so dass Untersuchungen erschwert werden oder scheitern, kann der Ausspruch eines sofort vollziehbaren Hausverbots für die Räume des Ärztlichen Dienstes gerechtfertigt sein. (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I.
Die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers vom 18. Februar 2016 gegen das Hausverbot vom 28. Januar 2016 wird für den Begutachtungstermin am 25. Februar 2016 sowie für eventuelle weitere Begutachtungstermine des Herrn … wiederhergestellt.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
II.
Die Kosten des Verfahrens haben der Antragsteller und der Antragsgegner je zur Hälfte zu tragen.
III.
Der Streitwert wird auf 2.500,- EUR festgesetzt.

Gründe

I.
Der Antragsteller wendet sich gegen ein gegen ihn verhängtes Hausverbot.
Der Antragsteller ist als Lebenszeitbeamter des Antragsgegners beim Polizeipräsidium … als erster Hauptkommissar tätig. Als Personalrat ist der Antragsteller vom Polizeipräsidium … für die Personalratstätigkeit freigestellt.
Zur Tätigkeit des Antragstellers als Personalrat gehört auch die persönliche Betreuung von Kollegen, die die Unterstützung des Personalrats wünschen und die dem Antragsteller vom Personalrat als zu betreuende Kollegen zugewiesen werden. In dieser Funktion hat der Antragsteller verschiedene Kollegen auf deren ausdrücklichen Wunsch hin zu vom Dienstherrn angeordneten Untersuchungen beim Polizeiärztlichen Dienst begleitet. Dabei kam es teilweise zu unterschiedlichen Auffassungen seitens der Beteiligten zur Art und Weise und dem Umfang der Untersuchungen. Auftretende Probleme besprach der Antragsteller mit dem zuständigen Beamten des Ärztlichen Dienstes.
Am 11. Januar 2016 sollte die Untersuchung des Kollegen Herrn … erfolgen. Der Antragsteller begleitete ihn zu diesem Termin. Bereits vor der Untersuchung kam es zu einem Gespräch zwischen dem Antragsteller, dem zu begutachtenden Beamten, der begutachtenden Ärztin Frau Dr. … und eines weiteren Mitglieds des Ärztlichen Dienstes Herr Dr. …, in dem keine Einigung über den Umfang der Teilnahme des Antragstellers am Begutachtungstermin gefunden werden konnte. Letztendlich fand am 11. Januar 2016 dann keine ärztliche Untersuchung des betroffenen Polizeibeamten statt, da dieser zu aufgewühlt war. Als neuer Termin wurde der 16. Februar 2016 festgesetzt. Zu diesem Termin erschien der betroffene Polizeibeamte erneut in Begleitung des Antragstellers.
Mit Bescheid vom 28. Januar 2016, dem Antragsteller am 16. Februar 2016 persönlich übergeben, erteilte der Antragsgegner dem Antragsteller bis einschließlich 31. Juli 2016 für die Diensträume des Ärztlichen Dienstes der Bayerischen Polizei bei der I. Bereitschaftspolizeiabteilung in der … Straße 130 in … (Gebäudenummer 9501/2 A) ein Hausverbot (Ziffer 1 des Bescheides). In Ziffer 2 des Bescheides wurde die sofortige Vollziehung der Ziffer 1 des Bescheides angeordnet. Zur Begründung des Bescheides wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass der Antragsteller, wenn er sich als Begleitperson oder Interessenvertreter von zu Begutachtenden beim Sachgebiet M2 des Ärztlichen Dienstes der Bayerischen Polizei in den Räumlichkeiten der I. Bereitschaftspolizeiabteilung befunden habe, seine Kontakte mit dem jeweils untersuchenden Arzt regelmäßig von angreifenden persönlichen Vorwürfen auf strafrechtlicher Art (z. B. Amtsanmaßung) geprägt gewesen seien. Zuletzt habe der Antragsteller bei der Begutachtung eines Probanden am 11. Januar 2016 massive Kritik am Polizeiärztlichen Dienst geäußert und mit seiner Aussage „Es ist hier wie in den schlimmsten Zeiten in Deutschlands Vergangenheit.“ die untersuchenden Ärzte auf beleidigende Art angegriffen. Durch sein perseverierendes konfrontatives Verhalten habe er den Probanden in seiner Aufregung bestärkt, so dass eine Untersuchung zunächst nicht möglich und anschließend auf die Initiative des Antragstellers hin vom Probanden abgelehnt worden sei.
Aufgabe der Polizei sei die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Für ein Funktionieren der Polizei sei auch ein Verwaltungsapparat von Nöten. Hierzu zähle der Ärztliche Dienst der Bayerischen Polizei, der es ermögliche, die Beschäftigten der Bayerischen Polizei gesundheitlich zu begutachten und ihre Leistungsfähigkeit zu beurteilen. Der Antragsteller habe durch sein oben geschildertes ungebührliches Verhalten den reibungslosen Dienstbetrieb beim Polizeiärztlichen Dienst gefährdet. Dies habe sogar so weit geführt, dass eine Untersuchung nicht durchgeführt habe werden können. Des Weiteren habe die Gefahr der Verletzung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch das Begehen von Straftaten durch den Antragsteller gegenüber den untersuchenden Ärzten des Polizeiärztlichen Dienstes bestanden. Da das Verhalten des Antragstellers in der Vergangenheit bereits immer wieder stark auffällig gewesen sei und den Dienstbetrieb gestört habe, bestehe eine akute Wiederholungsgefahr, die nur durch die Verhängung eines Hausverbots ausgeschlossen werden könne. Ein milderes Mittel, das geeignet sei, das gleiche Ziel zu erreichen, sei nicht ersichtlich.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der „Entlassungsverfügung“ liege im öffentlichen Interesse. Es sei nicht zumutbar, die Beeinträchtigung des Dienstbetriebes so lange in Kauf zu nehmen, bis ein eventuelles Rechtsmittelverfahren abgeschlossen sei. Dabei sei vorliegend davon auszugehen, dass ein Rechtsmittel aller Wahrscheinlichkeit nach erfolglos sein werde. Der Ärztliche Dienst der Bayerischen Polizei sei auf einen reibungslosen Dienstbetrieb angewiesen. Insbesondere sei es hier erforderlich, dass eine vertrauensvolle Umgebung geschaffen werde, in der die Beschäftigten untersucht werden. Die Anordnung des Sofortvollzugs sei daher geeignet, erforderlich und angemessen.
Herr … ist am 16. Februar 2016 von Frau Dr. … untersucht worden. Die Untersuchung konnte allerdings an diesem Tag nicht abgeschlossen werden. Frau Dr. … hat die Untersuchung unterbrochen und einen weiteren Termin für den 25. Februar 2016 angesetzt. Sie hatte auch bereits mit dem Probanden besprochen, dass der Antragsteller, an dem die Untersuchung abschließenden Nachgespräch teilnehmen darf.
Mit Schreiben vom 19. Februar 2016 hat der Bevollmächtigte des Antragstellers Klage beim Bayerischen Verwaltungsgericht München eingelegt und beantragt, den Bescheid vom 28. Januar 2016 aufzuheben.
Weiterhin hat er einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO gestellt und beantragt,
die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 28. Januar 2016 wiederherzustellen.
Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, dass es bei dem Termin des Kollegen beim Polizeiärztlichen Dienst am 11. Januar 2016 zu einer Diskussion gekommen sei. Die mit der Untersuchung beauftragte Ärztin Frau Dr. … habe gegenüber dem Antragsteller am Anfang des Termins erklärt, er müsse im Warteraum bleiben. Der Antragsteller habe daraufhin angeführt, es sei ausdrücklich die Durchführung eines Vor- und Nachgesprächs vereinbart, bei dem er als Begleitperson anwesend sein dürfe. Frau Dr. … erklärte jedoch, es werde kein Vorgespräch stattfinden. Dies führte zu einer Diskussion sowie der Hinzuziehung eines weiteren Mitglieds des Ärztlichen Dienstes, Herrn Dr. … Während dieser habe ein weiteres Mitglied des Ärztlichen Dienstes, Herr Dr. …, dem zu untersuchenden Polizeibeamten erklärt, am Verwaltungsgericht München habe am 8. Januar 2016 eine große Verhandlung stattgefunden, bei der die von ihm beauftragten Personen sämtlich zu Wort gekommen seien. Dennoch habe das Gericht gegen ihn entschieden. Der Ärztliche Dienst hätte gewonnen. Aus diesem Grund habe der Kollege des Antragstellers hier keinerlei Rechte mehr. Dies habe dazu geführt, dass der zu untersuchende Kollege außerordentlich geschockt gewesen sei. Hierbei sei zu bemerken, dass dieser Kollege bereits mehrfach in der Vergangenheit durch den Ärztlichen Dienst der Polizei untersucht worden sei. Hierbei sei jeweils ausdrücklich festgestellt worden, dass bei diesem Kollegen eine deutlich erhöhte psychische Vulnerabilität vorliege. Der zu untersuchende Kollege habe auch darauf hingewiesen, dass er eine Posttraumatische Belastungsstörung erlitten habe und die grobe Behandlung durch den Ärztlichen Dienst nicht verkraften könne. Es sei daraufhin bei der Diskussion in weiteren Punkten zu Auseinandersetzungen gekommen. So sei dem zu untersuchenden Probanden erklärt worden, seine gesundheitliche Situation sei nicht bekannt. Frau Dr. … habe die Unterlagen nicht gelesen, um völlig unvoreingenommen die Begutachtung vornehmen zu können. Auch dies sei von den betroffenen Beamten als Zumutung empfunden worden, da er mehrfach durch die Personalabteilung des PP … zur Vorlage von Unterlagen verpflichtet worden sei, die angeblich für die ärztliche Untersuchung unabdingbar seien. Der betroffene Polizeibeamte habe am 9. Februar 2016 beim Bayerischen Landeskriminalamt gegen Frau Dr. … und Herrn Dr. … Anzeige erstattet.
Die Kompetenz des Hausrechtsinhabers berechtigte diesen nur dann zur Verfügung eines Hausverbotes, wenn sachliche Gründe einen Ausschluss des Betroffenen aus dem Gebäude erforderlich machen würden. Angegeben werde hier, der Antragsteller beeinträchtige durch sein Verhalten das Funktionieren der Polizei. Dies sei aber unzutreffend. Der Antragsteller habe nach dem Personalvertretungsgesetz als gewählter Personalrat die Aufgabe, Kollegen die dies wünschen, zu betreuen. Hierzu gehöre auch, dass der Antragsteller diese Kollegen zu einem angeordneten Amtsarztbesuch begleite, wenn dies von den Kollegen gewünscht werde. Dabei sei es dem Antragsteller auch erlaubt, die Interessen der Kollegen dadurch zu vertreten, dass er die konkreten Umstände der ärztlichen Untersuchung mit den beauftragten Amtsärzten bespreche. Insoweit gehe es im vorliegenden Fall im Wesentlichen um den Termin vom 11. Januar 2016. Hier habe der Antragsteller lediglich gewünscht, an einem Vorgespräch teilnehmen zu dürfen. Dieses Vorgespräch sei ausdrücklich in einem Schreiben der Personalabteilung des Polizeipräsidiums … vom 5. November 2015 an die Unterzeichnete vorgesehen worden. Dabei ergebe sich aus dem Schreiben, dass dies zuvor vom Ärztlichen Dienst der Polizei so abgesprochen gewesen sei. In einem solchen Gespräch sei es dann auch selbstverständlich, dass jeder Gesprächsteilnehmer seine Meinung äußern dürfe. Im Gegensatz zu der Darstellung im streitgegenständlichen Bescheid habe der Antragsteller dabei auch die Grenzen einer angemessenen Gesprächsführung nicht überschritten. Auch die im Bescheid zitierte Aussage sei in dieser Form nicht gefallen. Vielmehr habe der Antragsteller sich dahingehend geäußert, die Situation erinnere ihn an Darstellungen in Filmen über die schlimmsten Zeiten in Deutschland. Dass jemand sich durch provozierende Äußerungen der Gegenseite an solche Zeiten erinnert fühle, könne ihm nicht als ungebührliches Verhalten angelastet werde. Dies gelte insbesondere im Hinblick darauf, dass gegenüber dem zu untersuchenden Probanden von Seiten der Mitglieder des Ärztlichen Dienstes geäußert worden sei, er habe hier überhaupt keine Rechte. Abgesehen davon, dass die Äußerung inhaltlich falsch sei, stelle sie einen Angriff auf die Würde des Angesprochenen dar, der in dieser Weise zum Objekt des Verfahrens degradiert werde. Dass dies Erinnerungen an schlimme Zeiten in der Vergangenheit wachrufe, erscheine naheliegend. Die dazu erfolgte Äußerung des Antragstellers halte sich damit im Rahmen des Zulässigen und sei von seinem Recht auf freie Meinungsäußerung gedeckt. Weiterhin habe sich der Antragsteller gerade bemüht, den Probanden positiv auf die Untersuchung einzustimmen. Er selbst habe in das Gespräch erst eingegriffen, nachdem die Mitglieder des Ärztlichen Dienstes dem Probanden massiv provoziert hätten und der Antragsteller deshalb habe sehen können, dass sich der Proband mehr und mehr in einem psychischen Ausnahmezustand befunden habe. Der Antragsteller habe den Probanden dabei selbst nicht in Aufregung versetzt oder ihn in seiner Haltung gegenüber dem Ärztlichen Dienst bestärkt. Vielmehr habe er beruhigend auf den Probanden eingewirkt, um eine Eskalation der Situation zu vermeiden. Das Verhalten des Antragstellers sei also nicht zu beanstanden. Es habe daher keinerlei Veranlassung dafür gegeben, ihm gegenüber ein Hausverbot auszusprechen.
Der Antragsteller habe ein dringendes Interesse daran, dass dieses Hausverbot sofort außer Vollzug gesetzt werde. Durch das Hausverbot werde er massiv in seiner Personalratstätigkeit behindert. Der Antragsteller werde laufend von Kollegen des Polizeipräsidiums München gebeten, sie zu Untersuchungen beim Ärztlichen Dienst der Polizei zu begleiten. Dies sei ausdrücklich so vorgesehen. Gründe, die für die Ablehnung einer Begleitperson vorgetragen werden, bezögen sich ausschließlich auf die Untersuchungssituation selbst. Hier werde teilweise vom Ärztlichen Dienst eine Beeinflussung des Untersuchungsergebnisses befürchtet. Eine solche Beeinflussung finde durch die Teilnahme eines Dritten an einem Vor- und Nachgespräch nicht statt.
Auch die Interessenabwägung spreche hier zugunsten des Antragstellers. Dieser sei zur ungestörten Erledigung seiner Personalratsaufgaben auch darauf angewiesen, die Räume des Ärztlichen Dienstes der Polizei aufsuchen zu können. Dieser wesentliche Teil seiner Tätigkeit als Personalrat werde ihm durch das Hausverbot unmöglich gemacht. Demgegenüber sei es dem Antragsgegner zuzumuten, die Entscheidung über sein Hausverbot abzuwarten, bevor dieses in die Tat umgesetzt werde. Der Antragsteller sei bereits seit Jahren als Personalrat tätig und habe dabei auch ständig mit dem Ärztlichen Dienst der Polizei zu tun. Dass dieser seine Aufgaben wegen gelegentlicher Anwesenheiten des Antragstellers nicht hätte ordnungsgemäß erledigen können, ist durch nichts belegt. Dies sei auch tatsächlich nicht der Fall. Den Ärzten des Ärztlichen Dienstes sei durchaus zumutbar mit einem Mitglied des Personalrats zu besprechen, wie die genauen Bedingungen einer Untersuchung aussehen sollen. Es könne nicht beanstandet werden, dass ein Personalrat gegenüber dem Ärztlichen Dienst die Auffassung vertrete, dass Einschränkungen, die ein erteilter Untersuchungsauftrag enthalte, auch tatsächlich eingehalten werden müssen. Dies sei im Wesentlichen der Punkt, um den die Gespräche des Antragstellers mit dem Ärztlichen Dienst gingen. Hier träfen teilweise sehr unterschiedliche Auffassungen aufeinander. Dem Antragsteller sei die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bekannt, wonach auch der Umfang der durchzuführenden Untersuchung durch den Dienstherrn selbst in der Untersuchungsanordnung festgelegt sein müsse. Der Ärztliche Dienst vertrete demgegenüber die Auffassung, dass er selbst festlege, was zu tun sei und was nicht. Insofern sei gegenüber dem Antragsteller, der auf eine Einschränkung des Untersuchungsauftrages in einem Fall hingewiesen habe, durch einen der Ärzte des Ärztlichen Dienstes der Polizei, Herrn Dr. … mitgeteilt worden, es gehe ihn überhaupt nichts an, was er tue. Er werde den Probanden jetzt vom Fußpilz bis zum Hirntumor untersuchen. Dass der Antragsteller sich mit solchen rechtlich nicht vertretbaren Äußerungen nicht zufrieden gebe, könne nicht dazu führen, dass er Hausverbot erhalte. Auch der Ärztliche Dienst müsse in der Lage sein, sich mit Argumenten auseinanderzusetzen und könne sich hiergegen nicht durch Erteilung eines Hausverbotes abschirmen.
Der Antragsgegner beantragt dagegen,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, dass Anlass für die Anordnung des Hausverbotes insbesondere folgende Sachverhalte bilden würden:
1. Am 13. April 2011, um 8.30 Uhr sei eine polizeiärztliche Begutachtung eines für das Verfahren nicht relevanten Beamten durch Frau Dr. … anberaumt gewesen. Gegen 8.45 Uhr sei der Beamte in Begleitung des Antragstellers ohne vorherige Anmeldung im Zimmer der Ärztin erschienen. Der Beamte habe erklärt, dass es sich bei dem Antragsteller um seine Vertrauensperson handele und er Wert darauf lege, dass dieser während der gesamten polizeiärztlichen Untersuchung anwesend sei. Frau Dr. … habe den Beamten darauf hingewiesen, dass dies auch aus prinzipiellen Gründen für die vorgesehene psychiatrische Begutachtung nicht zielführend sei. Der Antragsteller habe erklärt, dass der Beamte sehr wohl einen Anspruch auf Hinzuziehung einer Begleitperson zur gesamten polizeiärztlichen Untersuchung habe. Die Gutachterin sei bezüglich der aktuellen Rechtsprechung offenbar nicht auf dem Laufenden und habe es wohl nötig, sich diesbezüglich fortzubilden. Eine Einigung bezüglich der Rahmenbedingungen für eine polizeiärztliche psychiatrische Begutachtung habe zwischen dem Beamten, dem Antragsteller und Frau Dr. … nicht erzielt werden können. Eine psychiatrische Begutachtung habe aufgrund der Gesamtsituation nicht erfolgen können.
2. Am Vormittag des 8. Februar 2011 habe der Antragsteller einen anderen Beamten zu dessen polizeiärztlicher Untersuchung begleitet. Vor der Untersuchung habe Frau Dr. … dem Beamten mitgeteilt, dass sie die eigentliche Begutachtung alleine und ohne die Anwesenheit des Antragstellers durchführen wolle. Frau Dr. … habe aber angeboten, dass der Antragsteller nach Beendigung der eigentlichen Begutachtung noch zu einem gemeinsamen Gespräch mithinzugezogen werden könne. Mit diesem Vorgehen habe sich der zu untersuchende Beamte ausdrücklich einverstanden erklärt. Die polizeiärztliche Untersuchung des Beamten sei anschließend problemlos verlaufen und der Beamte habe sich in der Untersuchungssituation freundlich und kooperativ gezeigt. Eine abschließende gutachterliche Beurteilung habe in gutem Einvernehmen mit dem Beamten getroffen werden können. Der Antragsteller sei noch zu einem Dreiergespräch hinzugezogen worden, obwohl es zu diesem Zeitpunkt weder aus Sicht des begutachteten Beamten noch aus Sicht der Gutachterin offene Fragen oder Punkte zu besprechen gegeben hätte. In dieser Nachbesprechung habe sich der Antragsteller sowohl gegenüber Frau Dr. … als auch gegenüber dem begutachteten Beamten autoritär, bestimmend und bevormundend verhalten. Er habe die Gesprächssituation aggressiv und kontraproduktiv gestaltet. Die einvernehmlich besprochenen Untersuchungsergebnisse seien von ihm sämtlich in Frage gestellt worden. Der Antragsteller habe den Beamten dazu gedrängt, sofort Urlaub zu nehmen, obwohl dies mit der Gutachterin und dem Beamten im vorherigen Gespräch ausdrücklich anders vereinbart worden sei. Der Antragsteller habe von der Gutachterin gefordert, die Antworten auf den von dem Polizeipräsidium gestellten Fragenkatalog minuziös mitzuteilen und die Antworten jeweils eingehend zu begründen. Der Antragsteller habe wiederholt versucht, der Gutachterin den Wortlaut ihrer Antworten vorzuschreiben. Auf den wiederholten Hinweis der Gutachterin, dass der Antragsteller mit diesem Verhalten seine Kompetenzen eindeutig überschreite, habe der Antragsteller mit abfälligen und abwertenden Äußerungen gegenüber der Gutachterin reagiert. Sinngemäß habe er geäußert, dass die Gutachterin wohl nicht in der Lage sei, eine ordnungsgemäße Untersuchung durchzuführen und eine sachgerechte Beurteilung zu treffen und im Übrigen von den spezifischen Erfordernissen des Polizeiberufes auch nur wenig Ahnung habe. Die Gutachterin habe eine wesentliche Mitschuld an dem zurückliegenden Krankenstand des untersuchten Beamten, dass sie ungerechtfertigter Weise zu einem früheren Zeitpunkt Alkoholprobleme unterstellt habe. Aufgrund der Situation unangemessen, kontraproduktiven und querulatorischen Verhalten habe die Gutachterin an diesem Punkt das Gespräch beendet.
3. Am Freitag, den 7. September 2012, um 8.00 Uhr sei für einen anderen Beamten ein Untersuchungstermin beim Ärztlichen Dienst vorgemerkt gewesen. Dieser sei in Begleitung des Antragstellers erschienen. Der Antragsteller habe darauf bestanden, bei der Begutachtungsuntersuchung komplett anwesend zu sein, ohne hierfür einen konkreten Grund zu nennen. In dem anschließenden Gespräch äußerte der Gutachter, dass er eine Anwesenheit des Antragstellers nicht für erforderlich halte und er den Begutachtungsanlass nicht kenne. In der Begutachtungsanforderung sei ausgeführt worden: „Über die Art der Erkrankung liegen keine Erkenntnisse vor.“ Während der kurzen Unterhaltung habe der Beamte ausgeführt, dass er den Antragsteller unbedingt dabei haben müsse, da man ihn – den zu begutachtenden Beamten – loswerden wolle. Im Rahmen dieser Diskussion habe keine Verständigung erzielt werden können, so dass an diesem Tag auch keine Begutachtung des Beamten durchgeführt worden sei. Anzumerken sei, dass sich der Antragsteller sehr aggressiv gezeigt habe und den Gutachter nach dessen Wahrnehmung „niederbrüllte“. Zugleich habe der Antragsteller eingefordert, dass er ausreden dürfe und dem Gutachter erklärt, dass dieser nicht auf dem neuesten Stand sei. Der Gutachter, Herr Dr. …, habe bezüglich dem Antragsteller die Einsicht gewonnen, dass das Verhalten des Antragstellers einer ungestörten und objektiv ärztlichen Begutachtungsuntersuchung nicht zuträglich sei.
4. Für eine zu begutachtende Beamtin sei ein Untersuchungstermin mit Frau Dr. … für den 10. September 2012, um 8.30 Uhr vereinbart worden. Auch zu diesem Termin habe der Antragsteller die zu begutachtende Beamtin begleitet, wobei beide darauf hinwiesen, dass der Antragsteller während der vorgesehenen polizeiärztlichen Begutachtung im Büro der Gutachterin durchgehend mitanwesend sein solle. Auch in diesem Zusammenhang habe die Gutachterin darauf hingewiesen, dass gemäß der immer noch bestehenden einschlägigen Rechtsprechung kein Rechtsanspruch für die zu untersuchende Beamtin darauf bestehe, dass eine Vertrauensperson während der gesamten polizeiärztlichen Begutachtung hinzuzuziehen sei. Wiederum habe sich der Antragsteller dahingehend geäußert, dass die Gutachterin hier falsch liege und die Beamtin sehr wohl einen Anspruch auf die Hinzuziehung einer Begleitperson zur gesamten polizeiärztlichen Untersuchung habe. Auch in dieser Unterredung sei es zu keiner Einigung hinsichtlich der äußeren Bedingungen für eine polizeiärztliche psychiatrische Begutachtung gekommen. Auch in diesem Fall habe die Gutachterin die Unterredung mit dem Hinweis darauf, dass unter den gegebenen Umständen eine psychiatrische Begutachtung nicht erfolgen könne, beendet.
5. Am 11. Januar 2016 sei zu einer Vorbesprechung zwischen einem zu untersuchenden Beamten, dem Antragsteller, Frau Dr. … und Herrn Dr. … für die geplante ärztliche Untersuchung gekommen. Im Verlauf des Gesprächs sei der Polizeiärztliche Dienst massiv kritisiert und unter eindeutigem Bezug auf den Polizeiärztlichen Dienst zu der Aussage gekommen, dass es hier „wie in den schlimmsten Zeiten in Deutschlands Vergangenheit“ sei. Der zu untersuchende Beamte habe die Anwesenheit des Antragstellers bei der geplanten Untersuchung gefordert. Durch einen aktuellen Beschluss bestehe aber ein solcher Rechtsanspruch während der eigentlichen ärztlichen Untersuchung nicht. Der Antragsteller habe in diesem Gespräch nicht zur Deeskalation beigetragen, sondern die Aufregung des zu untersuchenden Beamten weiter gesteigert. Hinzuweisen sei auf die Tatsache, dass weder Frau Dr. … noch Herr Dr. … mit dem zu untersuchenden Beamten vorbekannt gewesen seien und in das Gespräch absolut unvoreingenommen gegangen seien.
Daher sei das ausgesprochene Hausverbot rechtmäßig. Die aufgezeigten Verhaltensweisen des Antragstellers würden den reibungslosen Dienstbetrieb beim Polizeiärztlichen Dienst bereits im wiederholten Falle gefährden. Durch dieses Verhalten hätten teilweise sogar notwendige Untersuchungen nicht durchgeführt werden können. Gerade der jüngste Fall vom 11. Januar 2016 habe gezeigt, dass der Antragsteller die Polizeiärzte beleidigt und selbst vor einem Vergleich mit der NS-Zeit nicht zurückschrecke. Dem Antragsteller sei hier zu Recht von der zuständigen Polizeiärztin Frau Dr. … nicht gestattet worden, bei dem anberaumten Untersuchungsgespräch als Begleitperson anwesend zu sein. Ein solcher, auch grundsätzlich ausgesprochener Ausschluss einer weiteren Person sei der besonderen Situation bei einer Untersuchung geschuldet und sei im Hinblick auf eine ungestörte und unbeeinflusste Kommunikation zwischen Arzt und Probanden rechtlich nicht zu beanstanden. Das Hausverbot sei zudem verhältnis-mäßig. Es sei zeitlich bis einschließlich 31. Juli 2016 beschränkt. Auch örtlich sei eine Einschränkung auf das Gebäude, in dem der Ärztliche Dienst der Polizei untergebracht sei, erfolgt. Eine mildere Maßnahme sei nicht ersichtlich, da aufgrund der Vielzahl der bereits stattgefundenen Vorfälle eine Wiederholungsgefahr bestanden habe. Bei einer Abwägung der widerstreitenden Interessen müsse das Interesse des Antragstellers zurücktreten, da nur so ein reibungsloser Betrieb und insbesondere eine Untersuchung überhaupt möglich seien.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichts bzw. die vorgelegten Behördenakten verwiesen.
II.
Der zulässige Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage vom 18. Februar 2010 gegen das vom Antragsgegner ausgesprochene Hausverbot hat in der Sache teilweise Erfolg.
1. Die Anordnung des Sofortvollzugs genügt zunächst den formellen Begründungsanforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Danach ist in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen.
Für die Anordnung der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsakts nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ist ein besonderes öffentliches Interesse erforderlich, das über jenes Interesse hinausgeht, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt (vgl. BVerfG, B. v. 25.1.1996 – 2 BvR 2718/95 – juris Rn. 19). Dieses muss bei der schriftlichen Begründung des besonderen Interesses der Behörde an der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO zum Ausdruck kommen. Der verfassungsrechtlichen Bedeutung der Begründungspflicht ist auch hinsichtlich der inhaltlichen Anforderungen an die Begründung Rechnung zu tragen. Dem Erfordernis einer schriftlichen Begründung ist nicht bereits genügt, wenn überhaupt eine Begründung gegeben wird. Es bedarf vielmehr einer schlüssigen, konkreten und substantiierten Darlegung der wesentlichen Erwägungen, warum aus Sicht der Behörde gerade im gegebenen Einzelfall ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung gegeben ist und das Interesse des Betroffenen am Bestehen der aufschiebenden Wirkung ausnahmsweise zurückzutreten hat (vgl. BVerwG, B. v. 18.9.2001 – 1 DB 26/01 – juris Rn. 6). Pauschale, formelhafte Formulierungen genügen diesen Anforderungen grundsätzlich nicht (vgl. zum Ganzen: BayVGH, B. v. 6.11.2014 – 10 CS 14.1796 – juris Rn. 4; B. v. 16.7.2013 – 22 AS 13.40043 – juris Rn. 11).
Unter Berücksichtigung obiger Grundsätze ist vorliegend die Begründung der Anordnung des Sofortvollzugs im Lichte von § 80 Abs. 3 VwGO nicht zu beanstanden. Der Antragsgegner hat zwar pauschal auf die Erfolglosigkeit eines eventuell eingelegten Rechtsmittels hingewiesen, was keine auf den konkreten Einzelfall abstellende Begründung darstellt. Jedoch hat der Antragsgegner zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung auch auf die Unzumutbarkeit, die Beeinträchtigung des Dienstbetriebes solange in Kauf zu nehmen, bis ein eventuelles Rechtsmittelverfahren abgeschlossen ist, und auf die Notwendigkeit eines reibungslosen Dienstbetriebes, insbesondere auf die Schaffung einer vertrauensvollen Umgebung, in der die Beschäftigten untersucht werden, hingewiesen.
2. In materieller Hinsicht fällt die Interessenabwägung jedoch teilweise zugunsten des Antragstellers aus. Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht bei Anordnung der sofortigen Vollziehung einer Behördenentscheidung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO auf Antrag die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise wiederherstellen. Das Gericht trifft dabei eine eigene Ermessensentscheidung, wobei es zwischen dem von der Behörde geltend gemachten Interesse an einer sofortigen Vollziehung ihres Bescheides und dem Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs abzuwägen hat. Im Rahmen dieser Abwägung sind maßgeblich die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens zu berücksichtigen. Erweist sich der angefochtene Bescheid bei überschlägiger Prüfung als offensichtlich rechtswidrig, besteht kein öffentliches Interesse an dessen sofortiger Vollziehung. Nur wenn bei der im Eilverfahren nur angezeigten summarischen Prüfung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts eine Aussage über die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit nicht möglich ist, ist eine reine Interessenabwägung erforderlich. Lässt sich also zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung eine eindeutige Aussage zu den Erfolgsaussichten der Klage nicht treffen, hat das Gericht seine Entscheidung auf der Grundlage einer umfassenden, nicht nur an den Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs orientierten, sondern auch alle sonstigen Umstände berücksichtigenden Abwägung zwischen dem Aufschubinteresse des Betroffenen und dem öffentlichen Interesse an einer sofortigen Vollziehung der Maßnahme zu treffen, um zu ermitteln, welchem Interesse für die Dauer des Hauptsacheverfahrens der Vorrang gebührt (vgl. Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 80 Rn. 77; BayVGH, B. v. 6.8.2010 – 15 CS 09.3006 – juris Rn. 20; BVerfG, B. v. 29.5.2007 – 2 BvR 695/07 – juris Rn. 31).
Sind die Erfolgsaussichten offen, findet daher eine reine Abwägung der für und gegen den Sofortvollzug sprechenden Interessen statt. So liegt der Fall hier.
a. Das Gericht ist nach summarischer Prüfung und unter Zugrundelegung des Vorbringens der Beteiligten der Auffassung, dass die Erfolgsaussichten der Klage des Antragstellers derzeit als offen anzusehen sind, da sich vorliegend aufgrund der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage nach dem gegenwärtigen Sach- und Streitstand nicht abschließend beurteilen lässt, ob das streitbefangene Hausverbot offensichtlich rechtmäßig oder rechtswidrig ist.
aa. Der Umstand, dass der Antragsgegner vor Erlass der Verfügung den Antragsteller nicht nach Art. 28 Abs. 1 VwVfG in vorgeschriebener Weise angehört hat, sondern ihm erst nach Übergabe des Hausverbotsbescheides am 16. Februar 2016 Gelegenheit zur Äußerung gegeben wurde, verhilft dem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutz nicht zum Erfolg. Denn dieser formelle Mangel ist gemäß Art. 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG geheilt worden. Der Antragsgegner hat mit Schriftsatz vom 23. Februar 2016 nach erneuter Prüfung an dem Hausverbot vom 28. Januar 2016 festgehalten und damit die Anhörung nachgeholt. In der Antragserwiderung hat der Antragsgegner den Vorfall in den Räumen des Ärztlichen Dienstes am 11. Januar 2016 und weitere Vorfälle nochmals ausführlich geschildert und so dargelegt, auf welches Verhalten des Antragsstellers er seine hausrechtliche Verfügung stützt und dass abschließend weiterhin von deren Notwendigkeit auszugehen ist. Der Antragsteller hat durch die Klageerhebung und der Antragsschrift an das Gericht, die Gelegenheit erhalten, zu dem Hausverbot Stellung zu nehmen.
bb. Nach dem bisherigen Sach- und Streitstand ist offen, ob der Antragsteller – wie in der Begründung des streitgegenständlichen Bescheides angegeben – insbesondere am 11. Januar 2016, den Dienstablauf des Antragsgegners durch sein Verhalten in nicht mehr hinnehmbarer Weise gestört hat und deswegen auch weitere Störungen des Dienstbetriebs zu erwarten waren.
Das vom Abteilungsführer der I. Bereitschaftspolizeiabteilung … gegenüber dem Antragsteller ausgesprochene Hausverbot findet seine Rechtsgrundlage in der Ausübung des gewohnheitsrechtlichen Hausrechts. Das Hausrecht des Abteilungsführers als „Annex“ seiner Sachkompetenz zur ordnungsgemäßen Erfüllung der ihm zugewiesenen Verwaltungsaufgaben umfasst die Befugnis, Ordnungsmaßnahmen zu treffen, um die Verwirklichung des Widmungszwecks zu gewährleisten, Störungen des Dienstbetriebes abzuwenden und dabei insbesondere auch über den Aufenthalt von Personen in den Räumen des öffentlichen Gebäudes zu bestimmen. Wegen Art. 20 Abs. 3 GG sind darüber hinaus an das öffentlich-rechtliche Hausverbot strenge Anforderungen zu stellen. Es sind daher einerseits die Grundsätze des jeweiligen Verwaltungsverfahrensgesetzes (hier: BayVwVfG) zu beachten und andererseits ist zu berücksichtigen, dass es sich bei der Ausübung des gewohnheitsrechtlichen Hausrechts nicht um eine gebundene, gesetzlich verbindlich vorgegebene Entscheidung handelt, sondern dass die Verhängung eines Hausverbotes im pflichtgemäßen Ermessen der Behördenleitung steht.
Da ein Hausverbot präventiven Charakter hat, setzt dessen Ausspruch voraus, dass es zur Abwehr künftiger Störungen des Betriebsablaufs in der Behörde oder zum Schutz der Mitarbeiter und/oder Besucher erforderlich ist. Dementsprechend sind in dem Bescheid die Tatsachen zu benennen, die den Hausfrieden in der Vergangenheit gestört haben und darauf schließen lassen, dass in Zukunft wieder mit Störungen zu rechnen und das Hausverbot daher erforderlich ist, um erneute Vorfälle zu verhindern. Allerdings ist der Erlass eines Hausverbots grundsätzlich erst dann gerechtfertigt, wenn der Dienstablauf erheblich, d. h. mehr als nur geringfügig und/oder vorübergehend gestört wird. Dies ist insbesondere anzunehmen, wenn Bedienstete beleidigt werden oder Besucher in nicht hinnehmbarer Weise aggressiv reagieren und mit einer Wiederholung derartiger Vorfälle zu rechnen ist. Denn eine Behörde muss grundsätzlich auch mit aus ihrer Sicht schwierigen Besuchern zurechtkommen und sie ihr Anliegen ungehindert vortragen lassen (vgl. OVG RhPf, B. v. 7.3.2005 – 7 B 10104/05 – juris Rn. 9).
Ferner bedarf es einer Begründung unter Darlegung des Sachverhalts und der wesentlichen Entscheidungsgründe (Art. 39 Abs. 1 BayVwVfG). Dies ist bei einer – wie hier – zu treffenden Ermessensentscheidung deshalb von besonderer Bedeutung, weil sich zum einen nur so feststellen lässt, ob die Behördenleitung das ihr zustehende Ermessen erkannt und von diesem in sachgemäßer Weise Gebrauch gemacht hat.
Die Verhängung des Hausverbots unterliegt darüber hinaus dem allgemeinen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Das Hausverbot muss auch die geeignete Maßnahme sein, die verursachte Störung zu beenden und/oder für die Zukunft den ordnungsgemäßen Ablauf der Geschäfte innerhalb des Gerichtsgebäudes sicherzustellen, es muss das mildeste in Betracht kommende Mittel sein und es muss hinsichtlich des Bezugsbereiches, für den es verhängt wird, sowie bezüglich seiner Dauer angemessen sein, so dass grundsätzlich mit der Verhängung des Hausverbotes eine Befristung auszusprechen ist (vgl. zum Ganzen: VG München, U. v. 13.12.2012 – M 17 K 11.5544 – juris Rn. 18; VG Aachen, B. v. 9.1.2014 – 4 L 584/13 – juris Rn. 13 ff.).
Ausgehend von diesen Grundsätzen ist nach dem gegenwärtigen Sach- und Streitstand eine abschließende Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Hausverbotes nicht möglich.
Zunächst liegen die vom Antragsgegner in der Antragserwiderung vom 23. Februar 2016 geschilderten Vorfälle fünf Jahre bzw. fast dreieinhalb Jahre zurück und können keine nachhaltige Störung des Dienstbetriebs mehr darstellen. Eine Heranziehung für eine Prognoseentscheidung für die bestehende Wiederholungsgefahr ist aber wohl möglich.
Insoweit kann dem Antragsteller zunächst nicht angelastet werden, dass bei den Begutachtungsterminen am 14. April 2011, 7. September 2012, 10. September 2012 und am 11. Januar 2016 eine Untersuchung nicht stattfinden konnte, da jeweils die zu begutachtenden Beamten selbst auf die Anwesenheit des Antragstellers während der gesamten Untersuchung bestanden und diese letztendlich nicht durchführen wollten. Auch dass bezüglich der Rahmenbedingungen der stattfindenden Untersuchungen unterschiedliche Rechtsauffassungen der Beteiligten bestehen, bedingt keine nachhaltige Störung des Dienstbetriebes.
Auch der Vorhalt der behandelnden Ärztin im Aktenvermerk zu den Geschehnissen vom 8. Februar 2011, der Antragsteller habe sich ausgesprochen autoritär, bestimmend und bevormundend verhalten, er habe die Gesprächssituation kontraproduktiv gestaltet, Untersuchungsergebnisse in Frage gestellt und habe auf eine ausführliche Beantwortung und Begründung verschiedener Fragen bestanden, kann auf das ausgesprochene Hausverbot keinen Einfluss haben. Denn allein die Tatsache, dass ein Gespräch mit dem Antragsteller nach dem subjektiven Empfinden des Arztes als eher anstrengend, unangenehm und unharmonisch empfunden wird, kann den strengen Voraussetzungen eines Hausverbots nicht genügen. Zudem begleitet und betreut der Antragssteller jeweils die zu begutachtenden Beamten im Rahmen seiner Personalratstätigkeit, so dass es nur natürlich erscheint, dass er sich bestmöglich für die Beamten einsetzt und auch gegenteilige Auffassung vehement vertritt.
Soweit der Antragsgegner im Übrigen unter Hinweis auf die jeweiligen Aktenvermerke darauf verweist, dass der Antragsteller sich gegenüber den Begutachtern jeweils aggressiv und beleidigend verhalten habe, steht diesem der Vortrag des Bevollmächtigten des Antragstellers entgegen, dass der Antragsteller den von ihm selbst und dem zu begutachtenden Beamten vertretenen Standpunkt jeweils sehr engagiert vertreten habe, dabei aber nie beleidigend gewesen sei. Insoweit weichen die Angaben der Beteiligten wesentlich voneinander ab.
Auch bei der Schilderung des am 11. Januar 2016 stattgefunden Gesprächs weichen die Sachverhaltsdarstellungen der Beteiligten voneinander ab. Beide Parteien nehmen für sich in Anspruch, bei diesem Gespräch sachlich, ruhig und besonnen geblieben zu sein, während sich die jeweils andere Partei in ungebührlicher und sogar unrechtmäßiger Weise verhalten habe.
Träfen die Schilderungen des Antragsgegners insgesamt zu, so durfte dieser aufgrund mehrerer Beleidigungen eine weitere Begehung von Straftaten befürchten und eine Wiederholungsgefahr bejahen. Sollte dagegen der vom Antragsteller dargestellte Geschehensablauf und der Vortrag hierzu zutreffen, spräche einiges dafür, das Hausverbot als rechtswidrig anzusehen und zwar unabhängig davon, wie die an die Zeit des Dritten Reiches angelehnte Bemerkung des Antragstellers strafrechtlich zu bewerten ist. Denn in diesem Fall würden die Ausführungen zu einer Wiederholungsgefahr und den Ermessenserwägungen eher als zu knapp erscheinen.
Nach derzeitiger Aktenlage erscheint allerdings weder die eine noch die andere der beiden Sachverhaltsdarstellungen überwiegend wahrscheinlicher. Die Kammer sieht im Rahmen der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung auch keine Veranlassung, in eine Beweisaufnahme einzutreten. Die insoweit gebotene weitere Sachverhaltsaufklärung sowie die abschließende Würdigung der Einlassungen eventueller Zeugen müssen vielmehr dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.
b. Lässt sich demnach nicht feststellen, ob das streitgegenständliche Hausverbot rechtmäßig ergangen ist, hat sich die im Rahmen des Aussetzungsverfahrens erforderliche Interessenabwägung auf alle weiteren Umstände zu erstrecken, insbesondere ist eine Folgenbetrachtung der Auswirkungen der gerichtlichen Entscheidung im Eilverfahren auf die Interessen der Beteiligten vorzunehmen. Danach ist abzuwägen zwischen dem Interesse der Antragstellers, bis zu einer Klärung im Hauptsacheverfahren die Räumlichkeiten des Antragsgegners weiter betreten zu dürfen, und dem öffentlichen Interesse, bis zu einer Klärung im Hauptsacheverfahren zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung etwaige Störungen des Dienstbetriebs abzuwehren sowie Mitarbeiter zu schützen (vgl. VG Aachen, B. v. 9.1.2014 – 4 L 584/13 – juris Rn. 30).
Diese Abwägung fällt hier bezüglich des morgigen Begutachtungstermins des Herrn … und eventueller weiterer Begutachtungstermine zugunsten des Antragstellers aus. Das Interesse des Antragstellers an einem diesbezüglichen weiteren ungehinderten Zugang zum Verwaltungsgebäude des Antragsgegners hat insoweit Vorrang vor dessen Interesse an der Aufrechterhaltung eines geordneten Dienstbetriebs sowie am Schutz seiner Mitarbeiter. Nur durch die Begleitung des Herrn … zu dessen weiteren Untersuchungsterminen in den Diensträumen des Ärztlichen Dienstes kann der Antragsteller seine Personalratstätigkeit effektiv und ungehindert wahrnehmen. Durch das Hausverbot wäre er in der Wahrnehmung seiner Funktion als Interessenvertreter und Beistand des zu begutachtenden Beamten nicht nur erheblich eingeschränkt, sondern gänzlich gehindert, da diese im Wesentlichen seine Unterstützung bei den angeordneten Arztterminen beinhaltet. Insoweit ist es den Mitarbeitern des Ärztlichen Dienstes zumutbar, ein Betreten der Diensträume durch den Antragsteller hinzunehmen. Nicht zuletzt muss hier berücksichtigt werden, dass Herr … den Antragsteller als Vertrauensperson gewählt hat und sich fest auf dessen Begleitung bei der Begutachtung eingestellt hat.
Für eventuell stattfindende Termine weiterer zu begutachtender Beamten überwiegt jedoch das Interesse des Antragsgegners, bis zu einer Klärung im Hauptsacheverfahren zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung etwaige Störungen des Dienstbetriebs abzuwehren sowie Mitarbeiter zu schützen. Der Antragsteller wird hierdurch nicht erheblich in der Wahrnehmung seiner Aufgaben als Personalrat eingeschränkt, da er bereits im Vorfeld eine Betreuung der zu begutachtenden Beamten durch einen Kollegen organisieren und sicherstellen kann und so diesen Zeitraum der Geltung des Hausverbots zumutbar überbrücken kann. Weitere Gesichtspunkte, die zugunsten des Antragstellers das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Hausverbots ausnahmsweise überwiegen könnten, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG i. V. m. dem Streitwertkatalog.