Aktenzeichen AN 7 P 17.01180, 7 PE 17.01411
Leitsatz
1 Die Einführung des Video-Dolmetscher-Systems beim BAMF ist schon vom technischen Ansatz her nicht zur automatisierten technischen Verhaltens– bzw. Leistungskontrolle der Beschäftigten der Dienststelle geeignet und unterliegt deshalb nicht der Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG. (Rn. 25) (redaktioneller Leitsatz)
2 Die Einführung dieses Systems dient auch nicht dazu, die Qualität oder Quantität der Bearbeitung der Asylverfahren zu steigern und ist deshalb nicht als Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung (§ 76 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 BPersVG) mitbestimmungspflichtig. Vielmehr soll der Dolmetschereinsatz effizienter gestaltet und damit Haushaltsmittel gespart werden. (Rn. 30 – 33) (redaktioneller Leitsatz)
3 Da der Video-Dolmetscher ein Spezialfall der beim BAMF schon seit längerem genutzten Videokonferenztechnik ist, ergibt sich auch keine Mitbestimmungspflicht aus der Einführung einer grundlegend neuen Arbeitsmethode (§ 76 Abs. 2 S. 1 Nr. 7 BPersVG), zumal der Einsatz des Video-Dolmetschers gegenüber dem Präsenzdolmetscher die Arbeitsweise bei der Anhörung nicht wesentlich verändert. (Rn. 35 – 37) (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
1. Der Feststellungsantrag wird abgewiesen.
2. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung wird abgewiesen.
Gründe
I.
Gegenstand des Verfahrens ist die Frage der Mitbestimmungsbedürftigkeit einer Dienstanweisung der Dienststellenleitung im Zusammenhang mit der Einführung des Video-Dolmetscher-Systems im Asylverfahren beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF).
Das BAMF nutzt seit dem Jahr 2006 – außerhalb des Anhörungsverfahrens nach § 25 AsylG – die Videokonferenztechnik, seit dem Jahr 2015 auch flächendeckend. Seit Dezember 2016 wird die spezielle Technik des Video-Dolmetschens teilweise auch bei der Anhörung von Ausländern, die einen Asylantrag gestellt haben, im Rahmen der Vorprüfung nach § 25 AsylG genutzt.
Die Einführung des Video-Dolmetscher-Systems war wiederholt Erörterungsgegenstand bei Monatsgesprächen und von Schriftwechsel zwischen der Personalvertretung und der Dienststellenleitung beim BAMF.
Mit Schreiben der Dienststellenleitung vom 24. April 2017 wurde der antragstellende Gesamtpersonalrat (GPR) „im Rahmen der vertrauensvollen Zusammenarbeit“ zusammenfassend davon in Kenntnis gesetzt, dass das Video-Dolmetscher-System nunmehr eingeführt werde.
Ein formelles Mitbestimmungsverfahren im Zusammenhang mit der Einführung des Video-Dolmetscher-Systems wurde nicht durchgeführt.
Mit Wirkung ab 16. Mai 2017 regelte die Dienststellenleitung in der neu erlassenen Dienstanweisung Sprachmittler unter Ziffer 3.2 die Einzelheiten des Einsatzes von Video-Dolmetschern, gleichzeitig wurde die früher geltende Dienstanweisung Dolmetscher (Stand 01.01.2014), die keine Regelungen zum Video-Dolmetschen enthielt, außer Kraft gesetzt. Die Dienstanweisung Sprachmittler sieht vor, dass beim Bundesamt sog. Video-Hubs („Außenstellen, in denen physisch Sprachmittler vor Ort sind und per Video in die Fläche geschaltet werden“) sowie auch sog. Bedarfs-Außenstellen („Außenstellen, in denen an Video-Arbeitsplätzen mittels live-Schaltung aus den Hubs per Video Sprachmittler hinzugeschaltet werden“) eingerichtet werden. In der Dienstanweisung ist mit textlicher Hervorhebung besonders ausgeführt: Es entspreche dem ausdrücklichen Wunsch der Dienststellenleitung, dass die jeweils zur Verfügung stehenden Video-Arbeitsplätze in den Hubs voll ausgelastet werden sollten. Dementsprechend sei vor einer Einsatzplanung von Dolmetschern in den Außenstellen stets zu prüfen, ob der Sprachmittlerbedarf nicht durch Einsatz eines Video-Dolmetschers gedeckt werden könne. Die Ausbuchung von vorhandenen Video-Dolmetscher-Kapazitäten habe vorrangig vor der Planung von physischen Präsenz-Dolmetschern zu erfolgen. Ferner enthält die Dienstanweisung einschränkende Regelungen zum Einsatz von Video-Dolmetschern bei besonders schutzbedürftigen Personen. Demnach solle bei diesem Personenkreis das Video-Dolmetscher-System nur in Ausnahmefällen zum Einsatz kommen, wenn es im Interesse des Antragstellers liege und unter der Voraussetzung, dass ein entsprechendes Einverständnis des Antragstellers bzw. seines Vormundes vorliege. Aus weiteren schriftlichen Informationen des BAMF geht hervor, dass die Datenübertragung beim Einsatz des Video-Dolmetscher-Systems über ein gesichertes internes Netzwerk des BAMF und ausschließlich aus Liegenschaften des BAMF erfolge.
In einer vom Referat 711 (Bereitstellung Dolmetscherdienste) herausgegebenen Kurzbroschüre des BAMF werden die Gründe für die Einführung des Video-Dolmetschens und die aus der Sicht der Dienststellenleitung bestehenden Vorteile für die Außenstellen bzw. Ankunftszentren des BAMF dargestellt. Als offizielles Startdatum für den eigentlichen Wirkbetrieb des Video-Dolmetscher-Systems wurde der 1. Juni 2017 genannt.
Auf der Grundlage eines entsprechenden, ohne Gegenstimmen und ohne Enthaltungen gefassten Beschlusses des Plenums des GPR vom 9. Juni 2017 ließ der GPR mit am 28. Juni 2017 per Telefax bei der Fachkammer für Personalvertretungsrecht des Bundes beim Bayerischen Verwaltungsgericht Ansbach (Fachkammer) eingegangenem anwaltlichen Schreiben gleichen Datums das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren einleiten und im Hauptsacheverfahren unter dem Aktenzeichen AN 7 P 17.01180 sinngemäß beantragen,
Es wird festgestellt, dass die Nichtbeteiligung des Antragstellers (GPR) im Zusammenhang mit der Dienstanweisung Sprachmittler, in Kraft getreten am 16. Mai 2017, die Mitbestimmungsrechte des Antragstellers verletzt.
Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt: Die als verletzt gerügten Mitbestimmungsrechte des GPR ergäben sich aus § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG sowie aus § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 Alternative 1 und 2 BPersVG. Gemäß § 68 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG sei es Aufgabe der Personalvertretung, den zu Gunsten der Beschäftigten geltenden Gesetzen, Verordnungen usw. zur Geltung zu verhelfen. Dies gelte auch für die Asylgesetze. Verwiesen werde speziell auf § 25 Abs. 6 AsylG und auf § 17 AsylG. Die Verfahrensvorschriften des AsylG würden final auch dem Schutz der Beschäftigten in ihrer Eigenschaft als Amtswalter dienen. Sie sollten sicherstellen, dass die Beschäftigten quantitativ und qualitativ hinreichend gute Arbeit leisten könnten.
Mit weiterem anwaltlichen Schriftsatz vom 24. Juli 2017, per Telefax am gleichen Tag bei der Fachkammer eingegangen, begehrte der GPR unter dem Aktenzeichen AN 7 PE 17.01411 einstweiligen Rechtsschutz mit folgenden sinngemäßen Anträgen:
1. Der beteiligten Dienststellenleiterin wird im Wege der einstweiligen Verfügung aufgegeben, Mitbestimmungsverfahren zur Dienstanweisung Sprachmittler einzuleiten.
2. Der beteiligten Dienststellenleiterin wird im Wege der einstweiligen Verfügung einstweilen die Anwendung der Dienstanweisung Sprachmittler untersagt, bis das einzuleitende Mitbestimmungsverfahren abgeschlossen ist.
In der Begründung zu diesen Anträgen wird u.a. ausgeführt, diese seien ausschließlich verfahrensrechtlicher Natur und würden die Hauptsache nicht vorwegnehmen. Es sei nicht unmöglich, dass es irgendeine Form von Video-Dolmetschen geben werde. Im Übrigen beruft sich der antragstellende GPR im einstweiligen Verfügungsverfahren ebenfalls auf die bereits im Hauptsacheverfahren als verletzt gerügten Mitbestimmungstatbestände.
Die an den beiden Verfahren beteiligte Dienststellenleiterin ließ schriftsätzlich jeweils beantragen,
die Anträge abzuweisen.
Auf die in beiden Verfahren schriftsätzlich jeweils vorgelegte Begründung wird verwiesen.
Die Verfahrensbeteiligten haben in der Folgezeit ihre jeweiligen unterschiedlichen Rechtsauffassungen weiter schriftsätzlich ergänzt und vertieft. Dabei erklärte die Antragstellerseite u.a. auch, dass zusätzlich der Mitbestimmungstatbestand nach § 76 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BPersVG als verletzt gerügt werde.
Am 30. August 2017 wurden die Verfahrensbeteiligten im Rahmen einer mündlichen Verhandlung, in der die beiden Verfahren (Hauptsacheverfahren und einstweiliges Verfügungsverfahren) zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden wurden, angehört. Die organisatorischen und technischen Einzelheiten der Nutzung des Video-Dolmetscher-Systems wurden ausführlich erörtert. Der Leiter der für Informationstechnologie zuständigen Abteilung der Dienststelle sowie ein in Anhörungsverfahren nach § 25 AsylG erfahrenes weiteres Mitglied des antragstellenden GPR machten auf Befragen der Fachkammer und der Verfahrensbeteiligten informatorisch Angaben hierzu.
Die Verfahrensbeteiligten wiederholten in der mündlichen Verhandlung/Anhörung vom 30. August 2017 ihre schriftsätzlich gestellten Anträge. Der antragstellende GPR stellte in diesem Zusammenhang ergänzend klar, dass aus § 68 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG kein förmlicher Mitbestimmungstatbestand abgeleitet werden solle. Vielmehr möge diese Bestimmung bei der Auslegung der konkret herangezogenen Mitbestimmungstatbestände (§ 75 Abs. 3 Nr. 17, § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 Alternative 1 und 2 sowie § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 BPersVG) im Rahmen des Möglichen mit im Augen behalten werden.
Wegen weiterer Einzelheiten wird auf den Akteninhalt verwiesen.
II.
Die Anträge bleiben sowohl im Hauptsacheverfahren AN 7 P 17.01180 als auch im einstweiligen Verfügungsverfahren AN 7 PE 17.01411 ohne Erfolg.
Die Fachkammer ist nach der ausführlichen mündlichen Verhandlung/Anhörung vom 30. August 2017 zu der gemäß § 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 84 Satz 1 ArbGG aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung gelangt, dass die als verletzt gerügten Mitbestimmungstatbestände (§ 75 Abs. 3 Nr. 17, § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 Alternative 1 und 2 und § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 BPersVG) nicht einschlägig sind. Dabei ist vorauszuschicken, dass die genannten, hier als verletzt gerügten Mitbestimmungstatbestände jeweils sowohl dem Schutz der Beamten als auch dem Schutz der sonstigen Beschäftigten der Dienststelle dienen (vgl. etwa Ilbertz/Widmaier/Sommer, BPersVG, § 75 Rn. 1 sowie § 76 Nr. 1 jeweils m.w.N.).
§ 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG schützt die Beschäftigten der Dienststelle nicht etwa vor Überwachung und Kontrolle durch die Dienststellenleitung überhaupt, sondern (lediglich) vor den besonderen Gefahren, die typischerweise mit einem anonymen unpersönlichen technischen Überwachungssystem verbunden sind bzw. sein können, d.h. die Bestimmung schützt die Beschäftigten lediglich vor automatisierter Kontrolle, also vor anonymer Kontrolle durch technische Einrichtungen. Der Mitbestimmungstatbestand setzt bei sachgerechtem Verständnis voraus, dass die zum Verhalten bzw. der Leistung der Beschäftigten anfallenden Daten für die anschließende Auswertung gerade maschinell erhoben und automatisch aufgezeichnet werden. Gegenstand der Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG ist dabei nicht, „ob überhaupt“ eine neue Technik eingeführt und angewandt werden soll bzw. darf, sondern ausschließlich, „wie“ dies gegebenenfalls zu geschehen hat, d.h. Gegenstand der Mitbestimmung sind lediglich die Modalitäten der Maßnahme im Einzelnen. Insbesondere kann die Personalvertretung die aus Sicht der Dienststellenleitung notwendige Einführung und Anwendung neuer Techniken nicht über die Ausübung eines Mitbestimmungsrechts § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG grundsätzlich verhindern (zum Ganzen vgl. etwa Ilbertz/Widmaier/Sommer, BPersVG, § 75 Rn. 196 ff. m.w.N.).
Unter Zugrundelegung dieses allgemeinen rechtlichen Rahmens liegen die Voraussetzungen für das Eingreifen des Mitbestimmungstatbestandes des § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG nach dem Gesamtergebnis des Verfahrens, insbesondere nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung/Anhörung vom 30. August 2017, nach Überzeugung der Fachkammer nicht vor. Dies ist schon deswegen nicht der Fall, weil die mündliche Verhandlung/Anhörung ergeben hat, dass die bei der Nutzung des Video-Dolmetscher-Systems anfallenden Verbindungsdaten zwischen dem Arbeitsplatz, von dem aus das System genutzt wird, und dem sog. Video-Hub, d.h. dem Arbeitsplatz, von dem aus der eingesetzte Video-Dolmetscher tätig wird, nicht maschinell gespeichert werden und somit auch nicht – zumal automatisch – ausgewertet werden können. Der bei der Dienststelle zuständige Leiter der Abteilung für Informationstechnologie hat im Rahmen seiner – im Einvernehmen zwischen den Verfahrensbeteiligten rein informatorisch durchgeführten – Befragung nachvollziehbar, letztendlich nicht konkret und substantiiert von der Antragstellerseite aus in Zweifel gezogen, auch auf wiederholte Nachfrage der Antragstellerseite und des Gerichts mehrfach vertieft und bestätigt, dass jedenfalls aus den automatisch technisch anfallenden Daten im Zusammenhang mit der Verbindung zwischen den im Netzwerk des BAMF interagierenden beteiligten Rechnern beim Einsatz des Video-Dolmetscher-Systems nicht zu erkennen ist, welcher individuelle Beschäftigte, d.h. namensscharf, welche konkreten Datenimpulse im System ausgelöst hat. Der Nutzer des Video-Dolmetscher-Systems meldet sich nicht mit seinem persönlichen Namen, sondern mit einer auf den Arbeitsplatz bezogenen Funktionsadresse (beispielsweise „VK_Zirndorf1“) am System an. Der Administrator kann lediglich erkennen, ob im System Audiodaten, Textdaten oder z.B. Telefongesprächsdaten übertragen werden. Dies ist nach Auskunft des zuständigen Abteilungsleiters beim BAMF deswegen nötig, weil z.B. bestimmte Daten gegenüber anderen Daten priorisiert werden müssen und weil gegebenenfalls Übertragungskapazitäten im Netzwerk angepasst werden müssen. Auch der Adminis-trator kann sich nicht in das Gespräch zwischen dem Anhörer und dem Video-Dolmetscher einschalten und dieses mitverfolgen. Inhalte der Gespräche über das Video-Dolmetscher-System werden nicht gespeichert. Auch eine automatische technische Verknüpfung der im Zusammenhang mit der Nutzung anderer Software (insbesondere Windows, MARiS, Dragon, DAV) – dort individuell namensbezogen – anfallenden Verbindungsdaten einerseits mit den – nur funktionsbezogen, nicht namensscharf – anfallenden Daten bei der Nutzung der Video-Dolmetscher-System-Software (POLYCOM) andererseits findet nicht statt und ist technisch ausgeschlossen, ferner findet eine Speicherung der anlässlich der Nutzung der Video-Dolmetscher-System-Software anfallenden Verbindungsdaten glaubhaft nicht statt.
Eine Änderung der Abläufe beim Video-Dolmetscher-System, etwa mit dem Ziel, eine Individualisierbarkeit der Software-Daten zu erreichen, würde im Vergleich zum gegenwärtigen Zustand eine erhebliche Änderung erfordern, die mit hohem Aufwand verbunden wäre (vgl. die entsprechende eidesstattliche Versicherung des Leiters der Gruppe 72 – Prozesse, Informationstechnologie und Anforderungsmanagement – vom 18.8.2017), wäre also für das vorliegende Verfahren nicht entscheidungsrelevant und würde erst zu gegebener Zeit unter Umständen die Frage der Mitbestimmungspflichtigkeit neu aufwerfen.
Demnach ist die Einführung und der Einsatz des in der streitgegenständlichen Dienstanweisung Sprachmittler vorgesehenen Video-Dolmetscher-Systems schon vom technischen Ansatz her gesehen nicht zur automatisierten technischen Verhaltens – bzw. Leistungskontrolle der Beschäftigten der Dienststelle geeignet. Bezüglich der bei der Nutzung der elektronischen Asylverfahrensakte im System MARiS anfallenden individuellen nutzerbezogenen Verbindungsdaten, Statistiken usw. ist im Übrigen, ohne dass dies hier unmittelbar entscheidungsrelevant wäre, auf § 2 Abs. 4 und 5 der Anlage 6 (Verhaltens- und Leistungskontrolle) zur Dienstvereinbarung MARiS vom Juli 2006 zu verweisen. Dort ist ausdrücklich u.a. geregelt, dass im Arbeitsprozess als Nebenprodukt anfallende oder aus Daten des Arbeitsprozesses ableitbare personenbezogene Daten über Beschäftigte, z.B. Daten aus der Benutzung von Ausweislesern, Kurzcodes, Log-Dateien, Bedienerstatistiken, EDV-Auslaststatistiken usw., nicht unter dem Gesichtspunkt einer individuellen Leistungskontrolle ausgewertet werden.
Dass es möglich sein mag, durch manuelle, also gerade nicht durch automatisierte technische Auswertung von Log-Dateien, Nutzerstatistiken usw., die etwa unter Windows, MARiS, Dragon oder DAV anfallen, ferner auch etwa aus Zimmerbelegungsplänen, Rückschlüsse auf die Nutzung der Video-Dolmetscher-Software durch individuelle Beschäftigte zu ziehen, wie es nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung/Anhörung etwa im Zusammenhang mit der Aufdeckung und Ahndung rechtswidrigen Verhaltens von Beschäftigten der Dienststelle offenbar im Einzelfall bereits erfolgt ist, ist im Zusammenhang mit § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG aus den oben genannten Gründen nicht entscheidungserheblich.
Unabhängig hiervon steht einer Mitbestimmungspflicht bei der Einführung und Anwendung des Video-Dolmetscher-Systems bzw. beim Erlass der dieser Maßnahme zugrundeliegenden Dienstanweisung Sprachmittler hier zusätzlich auch entgegen, dass die etwaige, hier jedenfalls nicht in einem automatisierten technischen Verfahren allenfalls zu gewinnende Kenntnis der Dienststellenleitung davon, welcher Beschäftigte in welchem Zeitraum das Video-Dolmetscher-System genutzt hat, naturgemäß schon nicht dazu geeignet ist, die Beschäftigten zu „überwachen“, d.h. ihr Verhalten bzw. ihre Leistungen sachgerecht inhaltlich zu bewerten, weil auf der Hand liegt, dass die Qualität der Arbeit eines Anhörers bzw. einer Anhörerin im asylrechtlichen Vorprüfungsverfahren nicht entscheidend davon abhängig ist, ob und wie lang ein Präsenzdolmetscher oder ein Video-Dolmetscher bei der Anhörung eingesetzt wurde, sondern vielmehr wesentlich z.B. von der Komplexität des jeweiligen einzelnen zu bearbeitenden Falles, vom Frageverhalten des Anhörers bzw. der Anhörerin von seiner bzw. ihrer Berufs- und Lebenserfahrung, seiner bzw. ihrer Kenntnis von den maßgeblichen Erkenntnisquellen und eventuell weiteren, sehr spezifischen individuellen Kriterien, die einer automatisierten technischen Erfassung und Auswertung von vorneherein nicht zugänglich sind (vgl. z.B. Beschluss der erkennenden Fachkammer v. 23.10.2012 – AN 7 P 12.00506 – betreffend das Organisationsinstrument Asyl/OrAs beim BAMF).
Die Einführung der Video-Dolmetscher-Technik auf der Grundlage der streitgegenständlichen Dienstanweisung Sprachmittler, Ziffer 3.2, stellt auch keine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung im Sinne von § 75 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 Alternative 1 BPersVG dar, so dass auch insoweit kein Mitbestimmungsrecht des antragstellenden GPR besteht.
Vorauszuschicken ist, dass § 75 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 Alternative 1 und 2 BPersVG zwei selbständig nebeneinander bestehende Mitbestimmungstatbestände regelt, die grundsätzlich getrennt voneinander zu betrachten sind und die auch, um ein Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung auszulösen, nicht beide gleichzeitig vorliegen bzw. erfüllt sein müssen. Dem steht nicht entgegen, dass es zwischen beiden Alternativen von § 75 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG zu Überschneidungen kommen kann, ebenso wie etwa zu Überschneidungen mit dem nachfolgend noch zu betrachtenden Mitbestimmungstatbestand des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 BPersVG oder sonstigen Mitbestimmungstatbeständen. Ziel der Mitbestimmungsregelung in § 75 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 Alternative 1 BPersVG ist der Schutz der Beschäftigten vor Überforderung, d.h. vor unnötigen bzw. unzumutbaren Belastungen, die durch die zu treffenden Maßnahme der Dienststellenleitung ausgelöst werden können. Gegenstand der Norm ist die Steigerung der Qualität und/oder Quantität der zu leistenden Arbeit, mit anderen Worten also die mögliche gesteigerte physische und/oder psychische Inanspruchnahme der Beschäftigten, oder wiederum anders ausgedrückt deren erhöhter körperlicher Einsatz bzw. deren erhöhter geistiger Aufwand. Hierzu muss, um den Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 Alternative 1 BPersVG auszulösen, die Maßnahme angelegt sein, hierauf muss sie gerade abzielen (vgl. zum Ganzen etwa Ilbertz/Widmaier/Sommer, BPersVG, § 76 Rn. 31 ff. m.w.N.).
Die Fachkammer ist nach dem Gesamtergebnis des Verfahrens, insbesondere auch unter Zugrundelegung des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung/Anhörung vom 30. August 2017, zu der Überzeugung (vgl. § 83 Abs. 2 BPersVG, § 84 Satz 1 ArbGG) gelangt, dass die Voraussetzungen für das Vorliegen eines Mitbestimmungsrechts des antragstellenden GPR nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 Alternative 1 BPersVG hier nicht erfüllt sind. Die Einführung des Video-Dolmetscher-Verfahrens auf der Grundlage der streitgegenständlichen Dienstanweisung Sprachmittler, Ziffer 3.2, zielt ersichtlich nicht darauf ab, die Qualität bzw. die Quantität der an der Abwicklung des Asylverfahrens, speziell des Anhörungsverfahrens nach § 25 AsylG, beteiligten Beschäftigten des BAMF zu steigern. Vielmehr geht es der Dienststellenleitung darum, die für das BAMF tätigen 3.100 Sprachmittler für über 470 verschiedene Sprachen und Dialekte (vgl. BT-Drs. 18/8309, S. 2), die im Übrigen keine Beschäftigten des BAMF im Sinne des § 4 BPersVG, sondern vielmehr selbständig Tätige sind, möglichst effizient einzusetzen, um den haushaltsrechtlichen Vorgaben aus dem Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Mittelverwendung (vgl. § 7 BHO) Rechnung zu tragen (vgl. etwa auch die von Antragstellerseite aus vorgelegte Kurzbroschüre des Referats 711 der Dienststelle zum Thema „Videodolmetschen im Asylprozess“).
Nachvollziehbares und glaubhaftes Ziel der Einführung des Video-Dolmetscher-Systems ist es nach den schriftsätzlichen und mündlichen Ausführungen der Beteiligtenseite (Dienststellenleiterin) insbesondere auch, bezogen nicht etwa auf einzelne Beschäftigte, sondern auf das gesamte BAMF, eine bessere Verfügbarkeit der Sprachmittler zu garantieren, z.B. gerade auch für seltener benötigte Sprachen wie etwa Zerma, Mandingo, Edo, Dendi, Bambara, Maninkaka usw. und erhöhte kurzfristige Nachfragen nach häufiger gesprochenen Sprachen, wie etwa seit einiger Zeit bei einigen Außenstellen bzw. Ankunftszentren offenbar Tschetschenisch (vgl. die von Antragstellerseite aus vorgelegten Monitoring-Auswertungen), abzufangen.
Die Gesamtarbeitszeit der Beschäftigten der Dienststelle sowie die an diese gestellten Qualitätserwartungen werden durch die Einführung der Video-Dolmetscher-Technik nicht beeinflusst, auch wenn nach Vorstellung der Dienststellenleitung die Kapazitäten des Video-Dolmetscher-Systems möglichst in vollem Umfang ausgelastet werden sollen. In der mündlichen Verhandlung/Anhörung hat sich ergeben, dass derzeit nur in etwa 4% der Anhörungen das Video-Dolmetscher-System eingesetzt wird, unter den gegenwärtigen technischen Voraussetzungen könnten nach informatorischer Auskunft des Leiters der Abteilung für Informationstechnologie beim BAMF, die auch nicht konkret und substantiiert bestritten worden ist, bei maximal 8% der Anhörungen Video-Dolmetscher eingesetzt werden. Die Gesamtbewertung würde auch nicht dadurch entscheidend zu Gunsten des antragstellenden GPR beeinflusst, wenn berücksichtigt wird, was das vom GPR zur mündlichen Verhandlung/Anhö-rung mitgebrachte weitere GPR-Mitglied unter Verweis auf seine persönliche berufliche Erfahrung ausgeführt hat, nämlich dass die genannten Prozentsätze seiner Einschätzung nach in Zukunft vermutlich ansteigen würden, weil die Anzahl der durchzuführenden Anhörungen infolge sinkender Asylbewerberzahlen – bei zunächst gleichbleibender, möglichst voll auszunutzender Kapazität des Video-Dolmetscher-Systems und gleichzeitig zu erwartender zukünftig noch verbesserter technischer Systemverfügbarkeit – zurückgehen dürfte.
Es verbleibt jedenfalls nach der aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung der Fachkammer dabei, dass es nicht das eigentliche Ziel der streitgegenständlichen Maßnahme ist, die physische bzw. psychische Belastung der Beschäftigten der Dienststelle zu erhöhen (mag die Maßnahme auch – von Seiten der Dienststellenleitung unbestritten – dazu führen, dass in manchen Fällen die betreffenden Beschäftigten dies so empfinden, wofür seitens des GPR Belege vorgelegt und nachvollziehbare Angaben gemacht worden sind), sondern den Dolmetschereinsatz effizienter zu gestalten und damit auch Haushaltsmittel einzusparen.
Ferner sind auch die Tatbestandsvoraussetzungen für ein Mitbestimmungsrecht des antragstellenden GPR im Zusammenhang mit dem Erlass der streitgegenständlichen Dienstanweisung Sprachmittler, Ziffer 3.2, gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 Alternative 2 BPersVG nicht erfüllt. Nach dieser Vorschrift ist mitbestimmungspflichtig eine Maßnahme „zur Erleichterung des Arbeitsablaufs“ der Beschäftigten. Mit dem Begriff Arbeitsablauf soll erfasst werden, welche Arbeitsschritte („was“) zu welchem Zeitpunkt bzw. in welchem Zeitraum („wann“) und an welchem Ort („wo“) zu erledigen sind. Erfasst sind in erster Linie Rationalisierungsmaßnahmen. Grundsätzlich hat die Personalvertretung gemäß § 2 Abs. 1 BPersVG a.E. die Einführung technischer Hilfsmittel „zum Wohle der Beschäftigten und zur Erfüllung der der Dienststelle obliegenden Aufgaben“ zu fördern. Mitbestimmungspflichtig ist eine Maßnahme nach der genannten Bestimmung dann, wenn die „Erleichterungsmaßnahme“ – ungeachtet ihrer Bezeichnung als solche – im Einzelfall zu einer nicht nur unwesentlichen Mehrbeanspruchung der Beschäftigten führt und dass die Maßnahme, zumal § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 Alternative 2 BPersVG nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (so schon B.v. 30.8.1985 – 6 P 20/83 – juris Rn. 40), auch wenn es sich um einen selbständigen Mitbestimmungstatbestand handelt, letztlich einen Unterfall zum Mitbestimmungstatbestand des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 Alternative 1 BPersVG darstellt, gerade auf ein solches Ergebnis abzielt, d.h. dass die Maßnahme gerade hierauf angelegt ist (vgl. den Wortlaut der Vorschrift: „… zur … Erleichterung …“) (zum Ganzen vgl. etwa Ilbertz/Widmaier/Sommer, BPersVG, § 76 Rn. 31 ff. n.w.N.). Dies ist, wie bereits vorstehend unter dem Gesichtspunkt des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 Alternative 1 BPersVG ausgeführt, bei der Einführung der Video-Dolmetscher-Technik nicht der Fall, vielmehr geht es dabei um die Steigerung der Effizienz des Dolmetschereinsatzes und die damit verbundene Einsparung von Haushaltsmitteln. Auch bezüglich der Frage, wie es im Hinblick auf die Frage der Auslösung eines Mitbestimmungsrechts der Personalvertretung zu bewerten ist, wenn Beschäftigte die Durchführung von Anhörungen nach § 25 AsylG unter Einsatz der Video-Dolmetscher-Technik subjektiv als besonders belastend empfinden mögen, wird auf die obigen diesbezüglichen Ausführungen verwiesen.
Schließlich kann sich der antragstellende GPR im vorliegenden Zusammenhang auch nicht auf den Mitbestimmungstatbestand des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 BPersVG („Einführung grundlegend neuer Arbeitsmethoden“) berufen. Sinn und Zweck auch dieses Mitbestimmungstatbestandes ist nicht etwa der Schutz der Beschäftigten vor Veränderungen als solchen, sondern die Vermeidung körperlicher bzw. geistiger Überbeanspruchung infolge von Umstellungen im Zusammenhang mit der Einführung grundlegend neuer Arbeitsmethoden. Nicht jede Modernisierungsmaßnahme als solche erfüllt den genannten Mitbestimmungstatbestand, sondern nur solche, die eine „erhebliche Qualifikationsveränderung“ nach sich ziehen. Die Veränderung muss zum einen neu sein, zum anderen muss sie zusätzlich grundlegend sein und ins Gewicht fallen. Letzteres ist z.B. bei einer nur gelegentlichen und kurzfristigen Benutzung eines Gerätes nicht der Fall (vgl. etwa BVerwG, B.v. 30.8.1985 – 6 P 20/83 – juris Rn. 49; im Übrigen vgl. zum Ganzen etwa Ilbertz/Widmaier/Sommer, BPersVG, § 76 Rn. 39 ff. m.w.N.).
Bei der Video-Dolmetscher-Technik handelt es sich, wie der Leiter der Abteilung für Informationstechnologie beim BAMF in der mündlichen Verhandlung/Anhörung vom 30. August 2017 – unwidersprochen und nachvollziehbar – ausgeführt hat, um einen Unterfall bzw. Spezialanwendungsfall der generellen Videokonferenztechnik. Die Videokonferenztechnik wird beim BAMF jedoch unstrittig schon seit 2006 genutzt, wenn auch nicht speziell für die Anhörung von Ausländern, die einen Asylantrag gestellt haben (§ 25 AsylG). Insofern ist die Einführung der Video-Dolmetscher-Technik für die Anhörung nah § 25 AsylG im Jahr 2016 schon keine grundlegende Neuerung im Bereich der Dienststelle im Sinne von § 75 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BPersVG, sondern nur eine Erweiterung des Anwendungsbereichs einer in der Dienststelle schon seit längerer Zeit, wenngleich zunächst für andere Zwecke als für Anhörungen nach § 25 AsylG, genutzten Technik.
Unabhängig hiervon ist auch nicht zur Überzeugungsgewissheit der Fachkammer hinreichend deutlich geworden, dass die Ersetzung von Präsenzdolmetschern durch Video-Dolmetscher, und dies derzeit ohnehin, wie oben bereits ausgeführt, nur in ca. 4% der Anhörungsfälle bundesweit, eine erhebliche Qualifikationsveränderung nach sich ziehen würde. Die Fragetechnik der Anhörer bzw. Anhörerinnen als solche ist unabhängig davon, ob ein Präsenzdolmetscher oder ein Video-Dolmetscher eingesetzt wird. Beiläufig sei – und zwar im Hinblick auf das diesbezügliche vertiefte Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in der mündlichen Verhandlung/An-hörung – angemerkt: Es mag einzuräumen sein, dass der unmittelbare persönliche Kontakt zwischen Anhörer, Asylantragsteller und Präsenzdolmetscher eine besonders günstige Voraussetzung für einen geordneten Ablauf des Anhörungstermins bietet, zwingend erforderlich erscheint die Einschaltung eines Präsenzdolmetschers dafür jedoch nicht. Etwaige kollusives Zusammenwirken zwischen Dolmetscher und Asylantragsteller mag beim Einsatz eines Präsenzdolmetschers vergleichsweise gut zu erkennen und zu verhindern sein, wie in der mündlichen Verhandlung/Anhörung erörtert, andererseits dürften beim Einsatz eines Video-Dolmetschers schon von vorneherein eher weniger Möglichkeiten für ein kollusives Zusammenwirken zwischen Dolmetscher und Asylbewerber bestehen.
Zur Abrundung sei außerdem noch darauf hingewiesen, dass der Gesetzgeber selbst für den – nicht weniger sensiblen – Gerichtsbereich inzwischen ausdrücklich die Video-Dolmetscher-Technik zugelassen hat (vgl. § 185 Abs. 1a GVG in der seit 1.11.2013 gültigen Fassung, eingeführt durch Art. 1 des Gesetzes vom 25.4.2013, BGBl. I 935), worauf die beteiligte Dienststellenleitung zutreffend hingewiesen hat. Ebenfalls hat die Dienststellenleitung sinngemäß und zutreffend hingewiesen auf Art. 15 der Verordnung (EU) Nr. 439/2010 vom 19. Mai 2010, Amtsblatt EU L 132 vom 29. Mai 2010, S. 11 ff.. Mit Art. 1 der genannten Verordnung wurde ein Europäisches Unterstützungsbüro für Asylfragen eingerichtet, das zu einer besseren Umsetzung des gemeinsamen europäischen Asylsystems beitragen, die praktische Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten im Asylbereich stärken und die Mitgliedstaaten, deren Asyl- und Aufnahmesysteme besonderem Druck ausgesetzt sind, mit operativen Maßnahmen unterstützen und/oder eine solche Unterstützung koordinieren soll. Nach Art. 15 Abs. 2 Satz 3 dieser Verordnung können die Mitgliedstaaten Dolmetscher entweder entsenden oder per Videokonferenz bereitstellen.
Nach alledem ist auch der Mitbestimmungstatbestand des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 BPersVG hier nicht erfüllt.
Weitere etwa einschlägige Mitbestimmungstatbestände werden nicht als verletzt gerügt, so dass allein schon deswegen hierauf nicht einzugehen ist. Im Übrigen sind etwa einschlägige Tatbestände, die hier ein Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung auslösen würden, auch nicht konkret ersichtlich.
Dass etwa aus § 68 Abs. 1 Nr. 2 AsylBPersVG ein förmlicher Mitbestimmungstatbestand abgeleitet werden könnte, macht der antragstellende GPR selbst nicht bzw. jedenfalls nicht mehr geltend, wie in der mündlichen Verhandlung/Anhörung auf Nachfrage der Fachkammer klargestellt worden ist. Erst recht sind, wie lediglich zur Abrundung bemerkt sei, aus §§ 17, 25 Abs. 6 AsylG keine – kollektiven – Mitbestimmungsrechte der Personalvertretung des BAMF abzuleiten, sondern – subjektive – Rechte der Ausländer, die einen Asylantrag gestellt haben.
Hat somit der im Hauptsacheverfahren AN 7 P 17.01180 gestellte Antrag auf Feststellung der Verletzung von Mitbestimmungsrechten keinen Erfolg, so besteht auch kein Anlass zum Erlass der im Eilverfahren AN 7 PE 17.01411 beantragten einstweiligen Verfügung, und zwar hinsichtlich beider Ziffern des gestellten Antrages, denn insoweit fehlt es bereits an einem erforderlichen, verfahrensrechtlich zu schützenden Anordnungsanspruch (vgl. § 83 Abs. 2 BPersVG, § 85 Abs. 2 ArbGG, § 935 ff. ZPO).
Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht, denn das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren ist gerichtskostenfrei (§ 83 Abs. 2 BPersVG, § 80 Abs. 1 i.V.m. § 2a Abs. 1 Nr. 1 ArbGG, § 2 Abs. 2 GKG).
Sowohl hinsichtlich des Hauptsacheverfahrens als auch hinsichtlich des einstweiligen Verfügungsverfahrens gilt folgende
