Arbeitsrecht

Aktenzeichen  1 BvR 3023/11

Tenor

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.
Damit erledigt sich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.

Gründe

1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft verschiedene Maßnahmen zur Aufarbeitung und Wiedergutmachung von Missständen in der Heimerziehung
in der Bundesrepublik Deutschland zwischen 1949 und 1975.

I.
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1. a) Im Dezember 2008 beschloss der Deutsche Bundestag auf Empfehlung des Petitionsausschusses, einen Runden Tisch zur Aufarbeitung
der Heimerziehung in der Bundesrepublik Deutschland in den 50er und 60er Jahren einzusetzen. In seinem Abschlussbericht aus
Dezember 2010 formuliert der Runde Tisch, “dass es in der Heimerziehung vielfaches Unrecht und Leid gab”. Es sei “zu zahlreichen
Rechtsverstößen gekommen […], die auch nach damaliger Rechtslage und deren Auslegung nicht mit dem Gesetz und auch nicht
mit pädagogischen Überzeugungen vereinbar waren”. Gleichzeitig sei “die offensichtliche Rechtlosigkeit, die Heimkinder in
der Heimerziehung regelmäßig erlitten, […] durch die Heimaufsicht – entgegen ihrem Auftrag – nicht gemildert oder gar unterbunden”
worden. Insgesamt fanden nach Einschätzung des Runden Tisches “elementare Grundsätze der Verfassung wie das Rechtsstaatsprinzip,
die Unantastbarkeit der Menschenwürde und das Recht auf persönliche Freiheit und körperliche Integrität […] bei weitem zu
wenig Beachtung und Anwendung”. Gleichwohl sei die Heimerziehung nicht pauschal als Unrecht zu qualifizieren, weil die Bedingungen
in den verschiedenen Heimen im Laufe der untersuchten Zeitspanne sehr unterschiedlich gewesen seien. Deshalb sei auch eine
pauschale Entschädigung für alle ehemaligen Heimkinder nicht angemessen. Auch die Schaffung zusätzlicher individueller Entschädigungsansprüche
sei nicht zielführend. Derartige Ansprüche wären nämlich “in der Praxis so gut wie nie durchsetzbar”, weil sie “zwingend einen
Beweis oder zumindest eine belegbare Glaubhaftmachung” des begangenen Unrechts erforderten, den ein großer Teil der Betroffenen
nicht oder nur sehr schwer erbringen könnte. Der Runde Tisch schlug vor, stattdessen einen Fonds einzurichten und mit dessen
Mitteln die Auswirkungen der Folgeschäden auf den Alltag der ehemaligen Heimkinder zu mildern oder auszugleichen.

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b) Während die Bundestagsfraktion DIE LINKE vorschlug, gesetzliche Ansprüche auf pauschalierte Entschädigungszahlungen zu
schaffen (BTDrucks 17/6093), schlossen sich die übrigen Bundestagsfraktionen dem Vorschlag des Runden Tisches an, im Rahmen
einer Fonds-Lösung Hilfen zur Milderung der Folgeschäden zu gewähren (BTDrucks 17/6143; ebenso Beschlussempfehlung und Bericht
des Ausschusses für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, BTDrucks 17/6500). Am 7. Juli 2011 nahm der Bundestag den Antrag
der Fraktionen CDU/CSU, SPD, FDP und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN an und lehnte den Antrag der Fraktion DIE LINKE ab (Plenarprotokoll
17/120, S. 14019C ff.).

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c) Auf der Grundlage eines Vorschlags des Bundeskabinetts vom 16. November 2011 schlossen die Bundesrepublik Deutschland,
die westdeutschen Bundesländer, die Evangelische Kirche in Deutschland, zugleich in Vertretung des Diakonischen Werks, und
die (Erz-)Bistümer der Katholischen Kirche im Bundesgebiet, zugleich in Vertretung des Deutschen Caritasverbands und der Deutschen
Ordensoberkonferenz, eine Verwaltungsvereinbarung über die Errichtung, Finanzierung und Verwaltung des Fonds “Heimerziehung
in der Bundesrepublik Deutschland in den Jahren 1949 bis 1975″ (im Folgenden: Vereinbarung) nebst Satzung (vgl. etwa Bremische
Bürgerschaft, Drucks 18/181; Landtag von Baden-Württemberg, Drucks 15/775; Landtag Rheinland-Pfalz, Drucks 16/597). Auf der
Grundlage dieser Vereinbarung und Satzung hat der Fonds zum 1. Januar 2012 seine Arbeit aufgenommen.

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Die Verwaltungsstruktur des Fonds besteht aus einer zentralen, vom Bund finanzierten Fondsverwaltung (Art. 1 Abs. 1 Vereinbarung,
§ 1 Satzung) und aus regionalen Anlauf- und Beratungsstellen, die von den Ländern errichtet, betrieben und finanziert werden,
wobei Beratungskosten über den Fonds abgerechnet werden können (Art. 3 Abs. 1, Art. 4 Abs. 1 und 2 Vereinbarung). Von den
Fondsmitteln in Höhe von insgesamt 120 Mio. € fließen 20 Mio. € in Ausgleichszahlungen wegen der Minderung von Rentenansprüchen
aufgrund nicht gezahlter Sozialversicherungsbeiträge und 100 Mio. € in die Finanzierung von Leistungen für Folgeschäden (§§
2 und 4 Satzung), die ausschließlich als Sachleistungen erbracht werden. Es besteht kein Rechtsanspruch auf Leistungen aus
dem Fonds (§ 2 Abs. 4 Satzung). Die Gewährung von Hilfen aus dem Fonds setzt eine Erklärung der Betroffenen voraus, dass sie
“mit Erhalt einer Leistung aus dem Fonds auf die Geltendmachung jeglicher Forderungen, einschließlich der Ansprüche wegen
Rentenminderung aufgrund der Heimunterbringung, gegen die öffentliche Hand und die Kirchen sowie ihre Ordensgemeinschaften
und Wohlfahrtsverbände, einschließlich deren Mitglieder und Einrichtungen, unwiderruflich verzichten” (§ 9 Abs. 3 Satzung).

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2. Der Beschwerdeführer wurde 1952 als zweites Kind seiner ledigen Mutter in einem Frauen- und Mädchenheim geboren und bereits
als Säugling von seiner Mutter getrennt. Er lebte bis 1966 in verschiedenen westdeutschen Kinderheimen. Er trägt vor, durch
die Behandlung während seiner Heimaufenthalte in seinen Grund- und Menschenrechten verletzt worden zu sein.

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Der Beschwerdeführer hat Verfassungsbeschwerde erhoben und einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt.

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a) Mit seiner Verfassungsbeschwerde wendet er sich gegen die Arbeitsweise und Zusammensetzung des Runden Tisches Heimerziehung
und gegen die inhaltliche Ausrichtung und die Lösungsvorschläge des Abschlussberichts. Auch der Bundestag habe durch seinen
Beschluss vom 7. Juli 2011 die Verfassung verletzt, indem er in demokratiewidriger Weise auf eine eigenständige Prüfung verzichtet
und die Ergebnisse des Runden Tisches einschließlich der darin enthaltenen Verfassungsverstöße übernommen habe. Der Beschwerdeführer
hält die vorgesehenen Leistungen für die ehemaligen Heimkinder insgesamt für nicht ausreichend. Indem eine “echte Entschädigung”
für diese Verstöße verweigert werde, entstehe eine neue verfassungswidrige Beschwer.

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Bei sinngemäßer Auslegung der Schriftsätze richtet sich die Verfassungsbeschwerde zudem gegen die oben genannte Vereinbarung
nebst Satzung. Die Tätigkeit des Fonds führe dazu, dass der Beschwerdeführer seine – auch aus internationalem Recht folgenden
– Entschädigungsansprüche nicht mehr durchsetzen könne. Der Fonds gewähre keine Rechtssicherheit. Die vorgesehene Verwendung
von Fondsmitteln für die Arbeit der Anlauf- und Beratungsstellen entziehe den Heimkindern einen Teil der zugesagten Leistungen.
Es sei unangemessen und sachlich nicht gerechtfertigt, von den ehemaligen Heimkindern zu verlangen, einen unwiderruflichen
Verzicht auf die Geltendmachung berechtigter Ansprüche zu erklären.

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b) Mit seinem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung begehrt der Beschwerdeführer, die Tätigkeit des Fonds Heimerziehung
auszusetzen.

II.
11
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen. Die Voraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht
vor. Insbesondere ist die Annahme der Verfassungsbeschwerde mangels Aussicht auf Erfolg nicht zur Durchsetzung der Grundrechte
oder grundrechtsgleichen Rechte des Beschwerdeführers angezeigt. Den Bedenken gegen die in der Satzung gewählte Formulierung
einer Verzichtsklausel lässt sich im Wege der Auslegung begegnen.

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1. Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig, soweit sie gegen Maßnahmen gerichtet ist, die den Beschwerdeführer nicht selbst,
unmittelbar und gegenwärtig in seinen Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten rechtlich betreffen (§ 90 Abs. 1 BVerfGG).
Dies gilt für die Einsetzung des Runden Tisches durch den Bundestag, dessen Zusammensetzung und Arbeitsweise sowie den Abschlussbericht,
der lediglich ausführliche Darstellungen der Lebensumstände der ehemaligen Heimkinder und rechtlich unverbindliche Empfehlungen
enthält. Dasselbe gilt für die Vorgehensweise und den Beschluss des Bundestags, sich dem Abschlussbericht des Runden Tisches
nach eigener Prüfung durch die Fraktionen und den zuständigen Ausschuss sowie nach einer Aussprache im Bundestag anzuschließen.
Schließlich ist auch nicht ersichtlich, dass der Beschwerdeführer durch die Regelung zur Finanzierung der Beratungstätigkeit
der regionalen Anlauf- und Beratungsstellen aus den Mitteln des Fonds (Art. 3 Abs. 1, Art. 4 Abs. 1 und 2 Vereinbarung) in
konkreter Weise beschwert ist.

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2. Unzulässig ist die Verfassungsbeschwerde auch, soweit sie gegen die Entscheidung des Deutschen Bundestags gerichtet ist,
von der Schaffung zusätzlicher Entschädigungsansprüche für die ehemaligen Heimkinder abzusehen. Der Beschwerdeführer hat nicht
dargelegt, dass die Verfassungsbeschwerde den Grundsatz der Subsidiarität des verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes wahrt.

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a) Nach dem verfassungsprozessrechtlichen Grundsatz der Subsidiarität, der in § 90 Abs. 2 BVerfGG zum Ausdruck kommt, ist
auch eine unmittelbar gegen gesetzgeberische Maßnahmen gerichtete Verfassungsbeschwerde nur dann zulässig, wenn der Beschwerdeführer
zuvor erfolglos alle ihm zur Verfügung stehenden und zumutbaren prozessualen Möglichkeiten ausgeschöpft hat, um eine Korrektur
der geltend gemachten Verfassungsverletzung zu erreichen. Dadurch wird vermieden, dass das Bundesverfassungsgericht auf ungesicherter
Tatsachen- und Rechtsgrundlage weitreichende Entscheidungen trifft. Das Durchlaufen des Rechtswegs ist insbesondere dann geboten,
wenn die Gerichte durch die Ausnutzung einfachrechtlicher Entscheidungsspielräume auf verfassungsrechtliche Problemlagen reagieren
könnten. Die vorherige Anrufung der Fachgerichte ist nur dann verzichtbar, wenn es offensichtlich sinn- und aussichtslos wäre,
die gerügte Grundrechtsverletzung auf diesem Wege zu beheben (vgl. BVerfGE 97, 157 ; 123, 148 ).

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b) Der Beschwerdeführer macht geltend, die öffentliche Hand sei verfassungsrechtlich verpflichtet, wegen der Grundrechtsverletzungen,
die ihm und anderen ehemaligen Heimkindern während ihrer Kindheit und Jugend zugefügt worden seien, finanzielle Entschädigungsleistungen
zu gewähren. Im Ausbleiben einer Entschädigung liege eine erneute Verletzung seiner Grundrechte. Es ist jedoch nicht ersichtlich,
dass erst die vom Beschwerdeführer geforderte Schaffung weiterer Entschädigungsansprüche durch den Gesetzgeber – hinsichtlich
dessen Untätigkeit fachgerichtlicher Rechtsschutz regelmäßig nicht besteht – den gerügten Zustand hätte beenden können. Vielmehr
erfassen die bestehenden einfachrechtlichen Schadensersatz- und insbesondere Staatshaftungsansprüche grundsätzlich auch die
vom Beschwerdeführer genannten Rechtsverletzungen. Der Beschwerdeführer hat nicht dargelegt, dass er erfolglos versucht hat,
den als verfassungswidrig gerügten Zustand der Entschädigungslosigkeit durch die gerichtliche Geltendmachung der bestehenden
einfachrechtlichen Ansprüche zu vermeiden.

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Seine Verfassungsbeschwerde ist auch nicht deshalb ausnahmsweise zulässig, weil es völlig aussichtslos gewesen wäre, mögliche
Entschädigungsansprüche gerichtlich durchzusetzen. Zwar mag die Einschätzung des Runden Tisches zutreffen, dass viele Betroffene
konkrete Rechtsverstöße nur schwer nachweisen könnten. Das bestehende Recht ermöglicht es aber, derartigen Beweisschwierigkeiten
durch eine grundrechtskonforme Anwendung der Beweisregeln zu begegnen. Wird beweisbelasteten Beteiligten die Durchsetzung
ihrer Ansprüche durch Versäumnisse der Gegenseite erschwert, können die Gerichte dies im Rahmen der freien Beweiswürdigung
berücksichtigen oder mit Beweiserleichterungen bis hin zu einer Beweislastumkehr reagieren (Grundgedanke des § 444 ZPO; vgl.
etwa BGHZ 72, 132 und BGH, Urteil vom 24. Januar 1989 – VI ZR 170/88 -, NJW 1989, S. 2330 ; Urteil vom 21. Oktober
2004 – III ZR 254/03 -, FamRZ 2005, 93 ; BSGE 24, 25 ; BVerwGE 78, 367 ; vgl. auch BVerfGE 52, 131 <145
ff., 153 ff.>; BVerfGK 14, 118 ). Bei der Anwendung des einfachen Rechts hätten die Fachgerichte berücksichtigen können,
dass die Verantwortung für die Beweisschwierigkeiten bei der Gegenseite, den damals für die Kinder und Jugendlichen verantwortlichen
Personen und Institutionen, liegen kann und dass sich die Kinder und Jugendlichen aufgrund ihrer Heimunterbringung und ihrer
Minderjährigkeit in einer Situation besonderer Schutzlosigkeit und Ausgeliefertheit befanden (vgl. BVerfGE 128, 282 ),
in der unmittelbarer Rechtsschutz nicht erreichbar war. Erst auf der Grundlage der fachgerichtlich gesicherten Rechts- und
Beweislage könnte das Bundesverfassungsgericht die weitreichende Frage der verfassungsrechtlichen Notwendigkeit weiteren gesetzgeberischen
Tätigwerdens sinnvoll überprüfen.

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Insoweit kann sich der Beschwerdeführer auch nicht erfolgreich darauf berufen, dass sich die Erfolgsaussichten von Schadensersatzklagen
inzwischen durch die Verjährung der Ansprüche verschlechtert haben. Der Beschwerdeführer trägt ohnehin selbst vor, dass seine
Ansprüche nach der Rechtsprechung der Zivilgerichte möglicherweise nicht verjährt seien. Ein spezifischer Zusammenhang zwischen
der durch besondere Schutzlosigkeit gekennzeichneten Situation der damaligen Heimunterbringung und dem Eintritt der Verjährung,
der es unbillig erscheinen ließe, den Beschwerdeführer auf den fachgerichtlichen Rechtsschutz zu verweisen, besteht zudem
nicht.

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3. Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen die in § 9 Abs. 3 der Satzung des Fonds Heimerziehung enthaltene Verzichtsklausel
wendet, ist sie im Ergebnis unbegründet.

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Legt man allein den Wortlaut der Vorschrift zugrunde, ist sie allerdings hinsichtlich des Umfangs der Verzichtserklärung unklar
formuliert. Es kann sinn-vollerweise nicht gewollt sein, dass die Betroffenen auf die Geltendmachung “jeglicher Forderungen
gegen die öffentliche Hand und die Kirchen” verzichten. Aus der Entstehungsgeschichte des Fonds, insbesondere aus den Ausführungen
im Zwischen- und Abschlussbericht des Runden Tisches, ergibt sich, dass die Betroffenen anstelle von Entschädigungszahlungen
für erlittenes Unrecht Hilfen bei der Bewältigung noch anhaltender Folgeschäden erhalten sollen. Die Verzichtserklärung betrifft
daher lediglich die an das individuell erlittene Unrecht anknüpfenden Schadensersatz- und Entschädigungsansprüche.

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Dass insoweit einen Verzicht erklären muss, wer Leistungen aus dem Fonds erhalten möchte, ist verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Weil die Betroffenen lediglich ihre – ohnehin kaum mehr durchsetzbaren – Ansprüche freiwillig gegen eine Fondsleistung
tauschen, liegt schon kein Grundrechtseingriff vor. Im Übrigen können nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
selbst solche Vorschriften mit dem Grundgesetz vereinbar sein, die zu einer unfreiwilligen Ersetzung zivilrechtlicher Schadensersatzansprüche
durch öffentlichrechtliche Ersatzansprüche führten, wenn sich dadurch die Rechtsposition der Gruppe der Betroffenen insgesamt
verbessert (vgl. BVerfGE 42, 263 ; 112, 93 ). Der in § 9 Abs. 3 Satzung vorgesehene freiwillige Verzicht,
der der Rechtssicherheit dient und regelmäßig bereits verjährte Ansprüche betrifft, ist angesichts dieser Rechtsprechung unbedenklich.

III.
21
Mit der Nichtannahme der Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung erledigt sich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung
(vgl. BVerfGE 13, 127; 102, 197 ; ebenso – deklaratorisch – § 40 Abs. 3 GOBVerfG).

22
Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

23
Diese Entscheidung ist unanfechtbar.