Arbeitsrecht

Zur Bestimmung der Höhe der laufenden Geldleistung einer Tagespflegeperson sowie zu Kündigungsfristen und zum Zuzahlungsverbot in einer Tagespflegevereinbarung

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Aktenzeichen  12 BV 16.1676

Datum:
13.1.2021
Rechtsgebiet:
Fundstelle:
BeckRS – 2021, 792
Gerichtsart:
VGH
Gerichtsort:
München
Rechtsweg:
Verwaltungsgerichtsbarkeit
Normen:
GG Art. 12
SGB VIII § 22, § 23, § 24, § 90
BayKiBiG § 18
BGB § 611, § 621, § 626

 

Leitsatz

1. Ausgehend davon, dass die Bestimmung der Höhe der laufenden Geldleistung der Tagespflegeperson nur eingeschränkt vom Verwaltungsgericht überprüfbar ist, erweist sich eine Festsetzung von 4 Euro pro betreutem Kind pro Stunde mit einem sog. „Wochenmultiplikator“ von 4,3 sowohl hinsichtlich der Sachaufwandskosten (1,50 Euro pro Kind und Betreuungsstunde) als angemessen als auch hinsichtlich des Anerkennungsbetrags als leistungsgerecht. (Rn. 121) (redaktioneller Leitsatz)
2. Die Vorgabe des öffentlichen Jugendhilfeträgers zu Kündigungsfristen in der verbindlichen Tagespflegevereinbarung dergestalt, dass das Tagespflegeverhältnis während einer Probezeit von zwei Wochen jederzeit und nach Ablauf der Probezeit mit einer Frist von einem Monat zum Monatsende gekündigt werden kann, ist nicht zu beanstanden. (Rn. 133) (redaktioneller Leitsatz)
3. Das vom öffentlichen Jugendhilfeträger im Rahmen der Tagespflegevereinbarung den Tagespflegepersonen verbindlich vorgegebene Verbot der Vereinbarung privater Zuzahlungen erweist sich mangels Rechtsgrundlage als rechtswidrig. (Rn. 138) (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

AN 6 K 14.1778 u.a. 2016-06-30 Urt VGANSBACH VG Ansbach

Tenor

I. Die Berufung der Klägerin und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 30. Juni 2016 werden zurückgewiesen.
II. Von den Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Beklagte ein Viertel und die Klägerin drei Viertel. Gerichtskosten werden nicht erhoben.
III. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Die Beteiligten streiten über die Ausgestaltung des Betreuungsverhältnisses und die Festsetzung der laufenden Geldleistung der Klägerin für die Betreuung von Kindern in Kindertagespflege.
I.
1. Die Klägerin verfügt über eine Genehmigung der Beklagten nach § 43 Achtes Buch Sozialgesetzbuch (SGB VIII) für die gleichzeitige Betreuung von bis zu fünf Kindern in Kindertagespflege. Soweit vorliegend verfahrensgegenständlich, betreute sie im Zeitraum zwischen September 2013 und November 2015 in ihren privaten Wohnräumen die folgenden Kinder:
A. K., geb. … Februar 2012, ab 1. September 2013 im Umfang zwischen 4 und 5 Stunden täglich, ab 1. Oktober 2014 im Umfang von durchschnittlich 6 Stunden täglich;
Ma. S., geb. … Juli 2012, zunächst ab 16. September 2013 im Umfang von durchschnittlich 4 bis 5 Stunden täglich, ab 1. Oktober 2014 im Umfang von durchschnittlich 6 Stunden täglich;
J. und G. S., geb. … Januar 2013, ab 15. März 2014, zunächst im Umfang von täglich 4 bis 5 Stunden, ab 1. Oktober 2014 im Umfang von durchschnittlich 6 Stunden täglich;
M1. M., geb. … September 2013, ab 15. Mai 2015, zunächst im Umfang von täglich 3 bis 4 Stunden, ab 1. Juli 2015 im Umfang von täglich 4 bis 5 Stunden bis einschließlich 30. November 2015;
J. T., geb. … März 2014, ab 1. August 2015 im Umfang zwischen 4 und 5 Stunden täglich;
2. Die Beklagte als zuständiger Jugendhilfeträger bestimmte die Höhe der für die Förderung in Tagespflege an die Tagesmutter zur erbringende „Pflegepauschale“ zunächst durch Beschluss des Haupt-, Finanz- und Personalausschusses vom 29. April 2009 mit 4,- € pro Stunde und betreutem Kind. Weiterhin setzte der Jugendhilfeausschuss der Beklagten in der Sitzung vom 7. März 2013 den sog. „Wochenmultiplikator“ zur Ermittlung der Höhe der monatlichen Pflegepauschale auf 4,3 fest. Diese Beschlüsse bildeten die Berechnungsgrundlage für die an Tagesmütter auszukehrende laufende Geldleistungen.
3. Aus den dem Senat vorliegenden Akten lässt sich für die hier streitgegenständlichen Tagespflegeverhältnisse Folgendes entnehmen:
A. K.:
Ausgehend von einem von A.s Mutter eingereichten „Buchungsbeleg“ vom 19. Juni 2013 gewährte die Beklagte mit Bescheid vom 23. Juli 2013 A. K. ab 1. September 2013 Kindertagespflege im Umfang von täglich bis zu 5 Stunden. Hierfür zahle die Beklagte ab 1. September 2013 jeweils zum Monatsersten im Voraus eine Pflegegeldpauschale in Höhe von 430,- € an die Klägerin, davon 187,50 € als Sachaufwandserstattung. Dieser mit einer Rechtsbehelfsbelehrung:versehe Bescheid wurde der Klägerin in Kopie nachrichtlich mit der Bitte um Kenntnisnahme übermittelt. Mit weiterem Bescheid vom 11. November 2014 wurde die Bewilligung der Förderung in Tagespflege an die erhöhte Betreuungszeit von nunmehr durchschnittlich 6 Stunden ab 1. Oktober 2014 angepasst. Die Pflegepauschale betrage nunmehr 516,- €, davon 193,50 € als Sachkostenerstattung sowie 86,- € als Qualifizierungszuschlag. Dieser Bescheid wurde der Klägerin ebenfalls nachrichtlich in Kopie übermittelt. Im Rahmen des erstinstanzlichen Klageverfahrens hat die Klägerin ferner einen „Tagespflegevertrag“ zwischen ihr, den Personensorgeberechtigten sowie einer Mitarbeiterin des Jugendamts der Beklagten vom 11. Oktober 2013 vorgelegt (Bl. 36 der VG Akte Bd. I).
Ma. S.:
Ebenfalls nach Einreichung eines entsprechenden „Buchungsbelegs“ wurde Ma. S. mit Bescheid der Beklagten vom 14. August 2013 ab 16. September 2013 Kindertagespflege im Umfang von täglich bis zu 5 Stunden gewährt. Aus dem Bescheid ergibt sich, dass die Beklagte der Tagespflegeperson ab Oktober 2013 jeweils zum Monatsersten im Voraus eine Pflegegeldpauschale in Höhe von 430,- €, davon 187,50 € als Sachaufwandserstattung, zahle. Die anteilige Pflegegeldpauschale für September 2013 betrage 215,- €. Dieser Bescheid wurde der Klägerin in Kopie nachrichtlich mit der Bitte um Kenntnisnahme übermittelt. Mit weiterem Bescheid vom 24. Oktober 2014 wurde die Bewilligung der Förderung in Tagespflege an die erhöhte Betreuungszeit von durchschnittlich 6 Stunden ab 1. Oktober 2014 angepasst. Nunmehr betrage die Pflegepauschale 516,- €, davon 193,50 € für Sachkosten. Dieser Bescheid wurde der Klägerin wiederum nachrichtlich in Kopie übermittelt. Ferner schlossen die Erziehungsberechtigten von Ma. S., die Klägerin sowie eine Mitarbeiterin des Fachdienstes Kindertagespflege der Beklagten am 11. Oktober 2013 einen von der Beklagten vorgegebenen „Tagespflegevertrag“. In diesem Vertrag ist unter der Rubrik „Tagespflegegeld“ gestaffelt nach der täglichen Betreuungszeit tabellarisch aufgelistet, dass bei einer Betreuungsdauer von bis zu 5 Stunden täglich ein „Basispflegegeld“ von 358,33 €, 20% „Qualifizierungszuschlag“ in Höhe von 71,67 €, mithin ein „qualifiziertes Pflegegeld“ in Höhe von 430,- € geleistet werde. Ferner ist unter der Rubrik „Kündigung“ geregelt, dass dieser Vertrag von allen drei Parteien schriftlich oder mündlich bis zum letzten Werktag eines Monats zum Monatsende des Folgemonats beim Fachdienst Kindertagespflege gekündigt werden könne. Regelungen über Zuzahlungen der Eltern enthält der „Tagespflegevertrag“ nicht.
J. und G. S.:
Mit Bescheiden der Beklagten vom 21. Februar 2014 wurden J. und G. S. ab 15. März 2014 Kindertagespflege im Umfang von täglich bis zu 5 Stunden gewährt. Die Tagespflegeperson erhalte ab 1. April 2014 jeweils zum Monatsersten im Voraus eine Pflegegeldpauschale in Höhe von 430,- €, davon 71,67 € als sog. Qualifizierungszuschlag. Im Monat März betrage die anteilige Pflegepauschale 243,67 €. Dieser Bescheid wurde der Klägerin in Kopie nachrichtlich mit der Bitte um Kenntnisnahme übermittelt. Mit weiterem Bescheid vom 11. November 2014 wurde die Bewilligung der Förderung in Tagespflege an die erhöhte Betreuungszeit von durchschnittlich 6 Stunden angepasst. Nunmehr betrage die Pflegepauschale 516,- €, davon 193,50 € Sachkosten, sowie ein Qualifizierungszuschlag von 86,- €. Dieser Bescheid wurde der Klägerin wiederum nachrichtlich in Kopie übermittelt. Auch für J. und G. S. hat die Klägerin im erstinstanzlichen Klageverfahren einen entsprechenden „Tagespflegevertrag“ zwischen ihr, den Personensorgeberechtigten sowie einer Mitarbeiterin des Jugendamts der Beklagten vom 11. Oktober 2013 vorgelegt (Bl. 40 ff. der VG-Akte Bd. I).
M1. M.:
Aufgrund des eingereichten „Buchungsbelegs für Kindertagespflege“ bewilligte die Beklagte gegenüber der personensorgeberechtigten Mutter mit Bescheid vom 20. Mai 2015 für M1. M. ab dem 15. Mai 2015 Förderung in Tagespflege bei einer geeigneten Tagespflegeperson. Gegenüber der Klägerin erließ die Beklagte am 1. Juni 2015 ebenfalls einen Bescheid, wonach ihr als geeigneter Pflegeperson für die Förderung von M1. M. in Tagespflege in ihrem Haushalt ab dem 15. Mai 2015 „eine laufende Geldleistung (Pflegepauschale) gewährt“ werde, „deren Höhe sich aus den Buchungsbelegen des Fachdienstes Kindertagespflege“ ergebe. Weiter würden Aufwendungen für Beiträge zu einer Unfallversicherung in vollem Umfang, Aufwendungen zu einer angemessenen Alterssicherung sowie zu einer angemessenen Kranken- und Pflegeversicherung zur Hälfte erstattet. Die Pflegepauschale betrage derzeit 354,- € und umfasse gem. § 23 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 SGB VIII die Erstattung angemessener Kosten, die für den Sachaufwand entstünden, sowie einen Betrag zur Anerkennung der Förderleistung. Der dem Bescheid beigegebenen Tabelle lässt sich entnehmen, dass der Betrag von 354,- € bei einer täglichen Betreuungszeit von bis zu 4 Stunden aus 129,- € Leistungen für Sachaufwand, einer „Basisbetreuungsleistung“ von 179,50 € sowie einer Gesamtsumme bestehend aus Sachaufwand, Basisbetreuungsleistung sowie eines 25% „Qualifizierungszuschlags“ in Höhe von 354,- € beläuft. Aufgrund der Erhöhung der durchschnittlichen täglichen Betreuungszeit ab 1. Juli 2015 wurde mit Bescheid vom 9. Juli 2015 die laufende Geldleistung (Pflegepauschale) unter Bezugnahme auf das einschlägige Tabellenwerk auf monatlich 442,- € angehoben. Schließlich wurde aufgrund der Beendigung des Betreuungsverhältnisses der Bescheid über die laufende Geldleistung mit Bescheid vom 12. November 2015 ab dem 1. Dezember 2015 aufgehoben.
Am 20. Juli 2015 schlossen die personensorgeberechtigte Mutter von M1., die Klägerin und ein Vertreter des Fachdienstes Kindertagespflege der Beklagten ebenfalls eine von der Beklagten vorgegebene „Tagespflegevereinbarung“ ab. Darin wurden zunächst die Betreuungs- und Buchungszeiten aufgeführt. Die Rubrik „Kostenbeitrag der Personensorgeberechtigten“ enthält weiter die Regelung, dass die Tagespflegeperson nicht berechtigt sei, „neben den Zahlungen des Jugendamtes zusätzliche finanzielle Leistungen anzunehmen oder zu verlangen“. Weiter findet sich eine Regelung zu Ausfallzeiten und betreuungsfreien Zeiten der Tagespflegeperson sowie zur Ersatzbetreuung. Hinsichtlich der „Beendigung des Betreuungsverhältnisses“ wird festgelegt, dass die ersten zwei Wochen als Eingewöhnungs- und Probezeit gelten, während der nach vorheriger Rücksprache mit dem Fachdienst der Beklagten sowohl durch die Personensorgeberechtigten wie durch die Tagespflegeperson das Betreuungsverhältnis jederzeit beendet werden könne. Nach Ablauf der Probezeit könne die Tagespflegevereinbarung „von allen drei Parteien bis zum letzten Werktag eines Monats zum Ende des Folgemonats gekündigt werden“. Die Kündigung müsse „nach Information aller Vertragsparteien mündlich oder schriftlich bei der zuständigen Fachberaterin im Fachdienst Kindertagespflege erfolgen“.
J. T.:
Für J. T. sollte zum 1. August 2015 das Tagespflegeverhältnis von einer anderen Tagesmutter auf die Klägerin übergehen. Daraufhin schlossen die Eltern von J., die Klägerin sowie eine Vertreterin des Fachdienstes Kindertagespflege der Beklagten über die Betreuung von J. am 20. Juli 2015 eine „Tagespflegevereinbarung“ ab. Soweit im vorliegenden Klageverfahren relevant, wurde darin unter der Rubrik „Kostenbeitrag der Personensorgeberechtigten“ festgelegt, dass die Tagespflegeperson nicht berechtigt sei, „neben den Zahlungen des Jugendamtes zusätzliche finanzielle Leistungen anzunehmen oder zu verlangen.“ Weiter enthält die Vereinbarung Regelungen über die ersten zwei Wochen des Betreuungsverhältnisses als Eingewöhnungs- und Probezeit sowie über die Modalitäten der Kündigung des Tagespflegeverhältnisses einschließlich entsprechender Kündigungsfristen. Mit an die Eltern von J. adressiertem Bescheid vom 22. Juli 2015 hob die Beklagte zunächst den vorherigen Bewilligungsbescheid vom 19. Januar 2015 auf, um J. ab dem 1. August 2015 weiterhin Tagespflege bei einer geeigneten Tagespflegeperson zu bewilligen. Ferner erließ die Beklagte am 23. Juli 2015 gegenüber der Klägerin einen Bescheid, in dem festgesetzt wurde, dass ihr für die Förderung von J. T. in Kindertagespflege ab dem 1. August 2015 eine laufende Geldleistung (Pflegepauschale) in Höhe von 442,- € monatlich gewährt sowie Aufwendungen für Beiträge zur Unfallversicherung in vollem Umfang, solche zu einer angemessenen Alterssicherung sowie einer angemessenen Kranken- und Pflegeversicherung zu Hälfte erstattet werden. Aus der in der Bescheidbegründung enthaltenen Tabelle lässt sich entnehmen, dass die laufende Geldleistung für eine durchschnittliche tägliche Betreuungszeit zwischen 4 und 5 Stunden aus 161,25 € Sachaufwand, einer Basisbetreuungsleistung (Grundbetrag) in Höhe von 224,38 € sowie einem Qualifizierungszuschlag in Höhe von 25% zusammensetzt.
4. In der Folge wandte sich die Klägerin gegenüber der Beklagten zunächst gegen die Höhe der gewährten Pflegepauschale sowie gegen das Verbot, von den Sorgeberechtigten der betreuten Kinder private Zuzahlungen zu verlangen.
4.1 Zunächst bat sie mit Email vom 1. November 2014 hinsichtlich der für die Betreuung von Ma. S. gewährten laufenden Geldleistung in Höhe von 516,- € um Aufschlüsselung des Sachkostenanteils in Höhe von 193,50 €. Daraufhin führte die Beklagte mit Email vom 4. November 2014 aus, dass § 18 der Verordnung zur Ausführung des Bayerischen Kinderbildungs- und -betreuungsgesetzes (AVBayKiBiG) am 30. September 2013 geändert worden sei. Die zuständigen öffentlichen Jugendhilfeträger müssten nunmehr statt der bisherigen Gesamtbeträge ausweisen, welcher Anteil hiervon auf die Sachkosten des betreuten Kindes entfalle, welcher auf die Basisförderung und welcher auf die verschiedenen Qualifizierungsstufen. Diese Gesetzesänderung müsse bis einschließlich 31. Dezember 2014 umgesetzt werden. Um bis dahin zu einer einheitlichen Lösung zu gelangen habe der Bayerische Landkreistag und der Bayerische Städtetag im Laufe des Jahres 2014 wiederholt Vorschläge für gemeinsame Empfehlungen herausgegeben. Im März 2014 habe die Empfehlung dahingehend gelautet, für Sachkosten einen Satz von 1,50 € je Stunde je Kind anzusetzen. Dieser Wert werde entsprechend der vereinbarten Buchungszeiten und unter Zugrundelegung eines Umrechnungsfaktors von 4,3 für den Monat gemäß dem Beschluss des Jugendhilfeausschusses vom 7. März 2013 hochgerechnet. Damit ergebe sich bei einer Betreuungsdauer von 30 Wochenstunden ein Sachkostenanteil in Höhe von 193,50 €.
4.2 Daraufhin ließ die Klägerin durch ihre Bevollmächtigte am 10. November 2014 Klage zum Verwaltungsgericht Ansbach erheben (Az.: AN 6 K 14.01778) mit dem Antrag, die Beklagte unter Abänderung des Bescheids vom 24. Oktober 2014 für die Betreuung von Ma. S. rückwirkend ab 1. Oktober 2014 zu verpflichten, den Antrag auf laufende Geldleistung für die Betreuung in Kindertagespflege über den bewilligten Betrag hinaus unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden, ferner festzustellen, dass die Klägerin zur Anhebung ihres Einkommens berechtigt sei, von den Sorgeberechtigten der von ihr betreuten Kinder private Zuzahlungen zusätzlich zur laufenden Geldleistung zu verlangen.
4.2.1 Die zulässige Klage sei im Hinblick auf Höhe und Ausgestaltung der laufenden Geldleistung begründet. Der zwar an die Eltern von Ma. S. adressierte, jedoch zugleich an die Klägerin gerichtete Bescheid erweise sich im Hinblick auf den Sachkostenanteil nach § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII sowie den Betrag zur Anerkennung der Förderleistung nach § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII als rechtswidrig. Die Festsetzung der genannten Beträge unterliege der vollen richterlichen Kontrolle.
Soweit die Beklagte im Zusammenhang mit der Bewilligung von Tagespflege mit den Erziehungsberechtigten des zu betreuenden Kindes sowie der Tagesmutter zwingend einen sog. „Tagespflegevertrag“ abschließe, sei diese Vorgehensweise bereits rechtswidrig. Durch die Vorgabe von Kündigungsfristen und Regelungen betreffend die Vergütung und Ausfallzeiten greife die Beklagte in die Privatautonomie der Vertragsparteien ein und nehme in unzulässiger Weise auf den privatrechtlichen Betreuungsvertrag zwischen Tagespflegeperson und Sorgeberechtigten Einfluss.
Unzureichend sei ferner die Festsetzung des angemessenen Sachaufwands mit 193,50 € monatlich bzw. auf Betreuungsstunden umgerechnet von 1,50 €. Die Beklagte habe nicht nachvollziehbar dargelegt, welche Kosten hiervon genau umfasst sein sollen, was die Beurteilung der Angemessenheit unmöglich mache. Ferner liege der Betrag auch weit unterhalb dessen, was die Finanzbehörden als Betriebskostenpauschale für Tagespflegepersonen anerkennen. Diese Pauschale liege für ein Kind bei einer wöchentlich 40-stündigen Betreuung bei 300,- € monatlich bzw. umgerechnet bei einem Stundensatz von 1,73 €. Nicht ausreichend sei in diesem Zusammenhang der Hinweis, mit der Festsetzung des Stundensatzes von 1,50 € folge man den Empfehlungen des Bayerischen Landkreistags und des Bayerischen Städtetags. § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII sehe vor, dass der Sachaufwand in angemessener Höhe erstattet werde; hierfür biete gerade die steuerrechtliche Betriebsausgabenpauschale einen Ansatzpunkt, wobei zu berücksichtigen sei, dass dieser Wert bereits aus dem Jahr 2007 stamme. Fehlerhaft sei, dass die Beklagte die Kosten des Sachaufwands in Anlehnung an die Regelbedarfsermittlung in der Grundsicherung vornehme. Der Regelbedarf könne gerade nicht mit den Kosten gleichgesetzt werden, die einer Tagespflegeperson für den Sachaufwand bei der Ausübung ihrer Tätigkeit entstünden. Dieser beinhalte nämlich nicht nur diejenigen Ausgaben, die konkret durch das Tageskind selbst verursacht würden, sondern auch Ausgaben für Fortbildungen, Fachliteratur, Büromaterial, Versicherungen der Tagespflegeperson, Spielmaterialanschaffung und -ersetzung sowie eine Rücklagenbildung für vorzeitige bzw. kurzfristige Kündigungen eines Betreuungsverhältnisses während des Betreuungsjahrs. Zudem fielen bei der Tagespflegeperson neben der eigentlichen Betreuungsleistung auch Zusatzarbeiten wie Büroarbeiten, Einkauf, Elterngespräche, saisonale Feiern mit den damit verbundenen zusätzlichen Kosten an, die als Sachaufwendungen zu erstatten seien. Weiter lasse sich aus der entsprechenden Aufstellung der Beklagten nicht entnehmen, wie der Gesamtregelbedarf auf die Kindertagespflege übertragen worden sei. Weiter sei zu beanstanden, dass die Beklagte bei ihrer Berechnung von einem Wochenmultiplikator von 4,3 je Monat ausgegangen sei. Üblicherweise werde der Multiplikator mit 4,33 festgeschrieben; das Bayerische Staatsministerium für Arbeit und Soziales, Familie und Integration gehe selbst von einem Multiplikator von 4,35 aus.
Ferner sei der Anerkennungsbetrag für die Förderleistung nach den Vorgaben des § 23 Abs. 2a SGB VIII zu bestimmen. Bezogen auf die Betreuung von Ma. S. erhalte die Klägerin einen monatlichen Anerkennungsbeitrag in Höhe von 322,50 €, was einem Stundensatz von 2,50 € entspreche. Ausweislich der von der Beklagten verwandten Tabelle ist in diesem Betrag ein sog. „Qualifizierungszuschlag“ in Höhe von 86,- € enthalten. Angesichts der Regelung in § 18 AVBayKiBiG, wonach der Zuschlag zusätzlich zu dem nach § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII festgesetzten Tagespflegegeld festgesetzt werde, müsse er vom Betrag zur Anerkennung der Förderleistung abgezogen werden, sodass sich im Ergebnis lediglich ein Stundensatz in Höhe von 1,83 € ergebe. Dieser erweise sich als nicht angemessen. Weiter sei hinsichtlich des Anerkennungsbetrags nicht nachvollziehbar, welche Kriterien die Beklagte für dessen Bemessung herangezogen habe. Deren Kenntnis sei indes notwendig, um dessen Leistungsgerechtigkeit prüfen zu können. Da bereits der Gesetzgeber des KiFöG nicht zuletzt mit Blick auf die Besteuerung der Geldleistung von einem Gesamtbetrag von 4,20 € je Stunde ausgegangen sei, den die Beklagte bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht erreicht habe, sei der angefochtene Bescheid rechtswidrig.
4.2.2 Auch soweit die Klägerin die Feststellung beanspruche, dass sie zur Anhebung ihres Einkommens berechtigt sei, von den Sorgeberechtigten der betreuten Kinder Zuzahlungen zu verlangen, sei die Klage zulässig und begründet.
Nicht zu folgen sei insoweit den einschlägigen „Empfehlungen“ des Bayerischen Städtetags und des Bayerischen Landkreistags zur Kindertagespflege nach dem Achten Buch Sozialgesetzbuch, wonach „private Zuzahlungen von Dritten – insbesondere Eltern – an die Tagespflegepersonen (…) in der Systematik der §§ 22 ff. SGB VIII nicht zulässig und über das Essensgeld in der Sachaufwandspauschale eingepreist“ seien. Diese von der Beklagten offensichtlich übernommene Empfehlung verstoße gegen Bundesrecht. Nach der Konzeption der §§ 22 ff. SGB VIII erfolge die Tätigkeit als Tagespflegeperson in der Regel selbständig und sei von der Berufsfreiheit des Art. 12 GG geschützt. Vorgaben zur Vergütungsregelung würden in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG eingreifen. Hierin liege zugleich ein unzulässiger Eingriff in die Privatautonomie einer Tagespflegeperson, weil damit im Kern keine selbständige unternehmerische Entscheidung mehr möglich sei. Um die Berufsfreiheit der Klägerin beschränken zu können, bedürfte es daher einer (bundes) gesetzlichen Regelung, an der es jedoch fehle.
4.3 Mit weiterem Schriftsatz vom 21. November 2014 erweiterte die Bevollmächtigte der Klägerin die Klage zunächst auf die Betreuung der Kinder G. und J. S., geb. 10. Januar 2013, und A. K., geb. 25. Februar 2012, mit dem Antrag, die Beklagte zu verpflichten, den Antrag auf laufende Geldleistung für die Betreuung in Kindertagespflege über den jeweils bewilligten Betrag hinaus unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden, ferner mit weiterem Schriftsatz vom 13. April 2015 dahingehend, dass über den bisherigen Feststellungsantrag hinaus beantragt werde festzustellen, dass die Beklagte nicht berechtigt sei, auf den Inhalt der zwischen der Klägerin und den Sorgeberechtigten abzuschließenden Betreuungsverträge Einfluss zu nehmen. Die Beklagte gebe der Klägerin zwingend einen Mustervertrag vor, der von ihr im Verhältnis zu den Sorgeberechtigten des betreuten Kindes zu benutzen sei; auch zeichne die Beklagte diese Verträge mit. Der Mustervertrag enthalte zwingend einzuhaltende Kündigungsfristen; er dürfe sogar von der Beklagten einseitig gekündigt werden. Darüber hinaus fehlten Regelungen über Urlaubszeiten der Tagespflegeperson. Für derartige Vorgaben fehle es an einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Die zwingende Verwendung derart vorformulierter Musterverträge greife rechtswidrig in die unternehmerische Entscheidungsfreiheit selbständiger Tagespflegepersonen ein.
4.4 Am 8. Juni 2015 erhob die Klägerin erneut Klage (Az.: AN 6 K 15.00899) mit dem Antrag, die Beklagte unter Abänderung des Bescheids vom 1. Juni 2015 für die Betreuung des Kindes M1. M. rückwirkend für den Zeitraum ab 15. Mai 2015 zu verpflichten, den Antrag auf laufende Geldleistung für die Betreuung in Kindertagespflege über den bewilligten Betrag hinaus unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Die von der Beklagten diesbezüglich bewilligten Beträge würden den gesetzlichen Vorgaben im Hinblick auf die Erstattung angemessener Sachkosten und die Gewährung eines leistungsgerechten Anerkennungsbetrags nicht genügen.
4.5 Mit Schriftsatz vom 29. Juli 2015 erhob die Klägerin schließlich nochmals Klage (Az. AN 6 K 15.01239) mit dem Antrag, die Beklagte unter Abänderung des Bescheids vom 23. Juli 2015 für die Betreuung des Kindes J. T. für den Zeitraum ab dem 1. August 2015 zu verpflichten, den Antrag auf laufende Geldleistung für die Betreuung in Kindertagespflege über den bewilligten Betrag hinaus unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden, weiterhin festzustellen, dass die Klägerin zur Anhebung ihres Einkommens berechtigt sei, von den Sorgeberechtigten der von ihr betreuten Kinder private Zuzahlungen zusätzlich zur laufenden Geldleistung zu verlangen. Sowohl die angemessene Sachkostenerstattung wie der leistungsgerechte Anerkennungsbetrag seien gemessen an den gesetzlichen Vorgaben zu niedrig festgesetzt worden. Auch das Zuzahlungsverbot, das die Beklagte jedenfalls mündlich gegenüber der Klägerin ausgesprochen habe, erweise sich als rechtswidrig.
5. Die Beklagte beantragte mit Klageerwiderung vom 15. Januar 2015 Klageabweisung. Die Klage sei unbegründet und ihr Vorgehen rechtmäßig. Insbesondere habe man die Höhe der Pflegepauschale in den Bescheiden vom 24. Oktober 2014 und 11. November 2014 zutreffend ermittelt und festgesetzt.
5.1 Nach ihrer bisherigen Praxis habe die Beklagte gegenüber den Sorgeberechtigten der jeweils zu betreuenden Kinder einen Bescheid über die Förderung in Tagespflege erlassen, der zugleich den von den Erziehungsberechtigten zu tragenden Kostenbeitrag sowie die Höhe der sog. Pflegepauschale der Tagespflegeperson festgesetzt habe. Dieser Bescheid sei der jeweiligen Tagespflegeperson in Kopie zugegangen. Diese Vorgehensweise habe die Beklagte in ihrer Verwaltungspraxis ab Februar 2015 geändert, da sie erkannt habe, dass sie nicht der Systematik der §§ 22 ff. SGB VIII entspreche. Nunmehr ergingen gegenüber der Tagespflegeperson jeweils eigene Bescheide.
5.2 Die Höhe des Stundensatzes für die Tagesbetreuung habe der Haupt-, Finanz- und Personalausschuss am 29. April 2009 je Kind auf 4,- €, der Jugendhilfeausschuss am 7. März 2013 den sog. „Wochenmultiplikator“ zur Ermittlung der monatlichen Höhe der „Pflegepauschale“ auf 4,3 festgesetzt. Diese Festsetzung sei – gerundet – auf der Grundlage der tatsächlichen Wochenzahl pro Monat erfolgt. Dabei setze sich die „monatliche Pflegepauschale“ nach § 23 Abs. 2 SGB VIII aus dem Erstattungsbetrag für die Kosten des Sachaufwands nach § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII sowie aus dem Anerkennungsbetrag für die Förderleistung nach § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII zusammen. Der Stundensatz von 4,- € enthalte einen pauschalen Betrag für die Kosten des Sachaufwands in Höhe von 1,50 € und entspreche den Empfehlungen des Bayerischen Landkreis- und Städtetags. Er sei in Anlehnung an die Regelbedarfsermittlung in der Grundsicherung festgelegt worden. Im Einzelnen ergäben sich hierfür folgende Werte:
Monat
Tag
Stunde
Essen, 10 x Woche bei 5 Tagen
63,33 €
2,95 €
0,37 €
Freizeit, Kultur
28,40 €
1,32 €
0,17 €
Hygiene / Körperpflege
7,30 €
0,33 €
0,04 €
Wohnen / Strom
128,80 €
5,99 €
0,75 €
Möbel / Haushalt
5,20 €
0,25 €
0,03 €
1,39 €
Der sich ergebende Gesamtbetrag von 1,39 € sei zu Gunsten der Tagespflegepersonen auf 1,50 € aufgerundet worden. Nicht anwendbar sei die steuerliche Betriebsausgabenpauschale, die von der Finanzverwaltung mit Schreiben vom 17. Dezember 2007 vorgegeben worden sei und die nicht erkennen lasse, wie sie sich im Einzelnen zusammensetze. Weiter handle es sich bei der Betriebsausgabenpauschale um einen gedeckelten Betrag, der nur bis zu einer Betreuungszeit von acht Stunden steige und dann gleichbleibe. Die Verwendung der Sachaufwandspauschale stelle für die Beklagte ein geeignetes Mittel dar, um die Abrechnung und den Verwaltungsaufwand auf ein vernünftiges Maß zu begrenzen. Eine sog. Spitzabrechnung der tatsächlich entstehenden Sachaufwendungen erscheine weder im Hinblick auf den eigenen noch den Aufwand der Tagespflegeperson vorzugswürdig.
Was den Anerkennungsbetrag betreffe, betrage dieser 2,50 € pro Stunde und Kind. Entgegen der Auffassung der Klägerin rechne auch der sog. Qualifizierungszuschlag hierzu. Nach den Regelungen des BayKiBiG bzw. der AVBayKiBiG müsse der Betrag für die Qualifikation ausdrücklich ausgewiesen werden, um staatliche Fördergelder zu erhalten. Dies ändere jedoch nichts daran, dass der Qualifizierungszuschlag ein untrennbarer Teil des Anerkennungsbetrags für die Förderleistung sei. Ein Abzug des Qualifizierungszuschlags vom Stundensatz, wie ihn die Klägerin fordere sei daher „nicht sachgerecht“. Es komme letztlich allein darauf an, ob der Betrag, der an die Tagespflegeperson ausbezahlt werde, im Sinne von § 23 Abs. 2a Satz 2 SGB VIII leistungsgerecht ausgestaltet sei. Bei der Beklagten sei daher der Qualifizierungszuschlag stets als Teil des Anerkennungsbetrags behandelt worden. Erst mit Beschluss des Jugendhilfeausschusses vom 20. November 2014 sei „in Anpassung an die geänderte Rechtslage“ eine differenzierte Ausgestaltung des monatlichen Auszahlungsbetrags beschlossen worden. Im Übrigen zeige sich im Zusammenhang mit der Gewährung einer laufenden Geldleistung an die Tagespflegeperson, dass das BayKiBiG nicht ausreichend mit dem SGB VIII abgestimmt sei. So gehe es beim BayKiBiG und seinen Vorschriften über den Qualifizierungszuschlag um die staatliche Förderung, bei § 23 SGB VIII aber um die Geldleistung an die Tagespflegeperson. Die Festlegung der Höhe des Betrags im Sinne von § 23 SGB VIII obliege dem Jugendamt der Beklagten, das bei der Frage der leistungsgerechten Ausgestaltung des Anerkennungsbetrags den Qualifizierungszuschlag berücksichtigt und somit als Teil der laufenden Geldleistung angesehen habe.
Bei der Ermittlung des Stundensatzes im Jahr 2009 habe sich die Beklagte an den Stundensätzen vergleichbarer Jugendämter in ihrem Zuständigkeitsbereich orientiert. Nach den ab 1. Januar 2015 geltenden Empfehlungen des Bayerischen Landkreis- und Städtetags liege die entsprechende Zeitvergütung für unter dreijährige Kinder bei 613,- € im Monat bei einem Sachkostenanteil von 240,- €. Rechne man dies mit dem Faktor 4 anstelle von 4,3 auf Stunden um, ergebe sich ein Stundensatz von 2,33 €. Die Beklagte habe daher bereits im Jahr 2009 einen höheren Stundensatz in Ansatz gebracht, als es die aktuellen Empfehlungen vorsähen. Im Übrigen zeige auch ein Vergleich mit in die Gehaltsgruppe S6 eingestuften Erzieherinnen einer Kindertagesstätte die Leistungsgerechtigkeit des gewährten Anerkennungsbetrags. Eine angestellte Erzieherin erhalte bei einem Betreuungsschlüssel von 11,5 zu 1 einen Stundensatz von 2,52 € pro betreutem Kind.
Als rechtmäßig erweise sich auch das gegenüber der Klägerin mündlich verfügte Verbot privater Zuzahlungen. Es ergebe sich aus der gesetzlichen Systematik der Förderung von Kindern in Tagespflege nach §§ 22 ff. SGB VIII. Das Gesetz sehe eine direkte Geldleistung von den Eltern an die Tagepflegeperson nicht vor. Weiter gelte es zu berücksichtigen, dass ein Tagespflegeverhältnis nach Art. 20 Ziff. 3 BayKiBiG nur dann staatlich gefördert werde, wenn die Elternbeteiligung auf maximal die 1,5-fache Höhe des staatlichen Anteils der kindbezogenen Förderung nach Art. 21 BayKiBiG begrenzt sei. Dabei sei „Elternbeteiligung“ im Sinne des BayKiBiG weiter zu verstehen als die Leistung eines Kostenbeitrags nach SGB VIII. Die Gestattung der Erhebung privater Zuzahlungen durch die Tagespflegeperson könnte daher dazu führen, dass die Elternbeteiligung an den Kosten der Tagespflege das 1,5-fache des staatlichen Anteils an der kindbezogenen Förderung überschreite mit der Folge, dass die staatliche Förderung entfiele. Zu berücksichtigen sei weiterhin, dass es der Beklagten als Trägerin der öffentlichen Jugendhilfe obliege, eine bedarfsgerechte Anzahl vom Plätzen in der Kindertagesbetreuung sicherzustellen. Nur durch ein Zuzahlungsverbot könne indes bewirkt werden, dass auch für einkommensschwächere Familien eine ausreichende Anzahl von Betreuungsplätzen in der Kindertagespflege vorgehalten werden könne. Der Klägerin bleibe es weiterhin unbenommen, außerhalb des System der öffentlich geförderten Kindertagespflege ihre Betreuungsleistungen auf dem freien Markt ohne die Restriktionen der Beklagten anzubieten.
Hinsichtlich einer Beschränkung des Grundrechts der Klägerin auf freie Berufsausübung nach Art. 12 GG sei anzumerken, dass dieses bereits durch das Grundrecht der Eltern und Kinder auf Gleichbehandlung nach Art. 3 GG eingeschränkt sei; das Zuzahlungsverbot erweise sich lediglich als Ausfluss des Gleichbehandlungsgebots. Würde die Beklagte im Rahmen der öffentlich geförderten Kindertagespflege private Zuzahlungen gestatten, könne sie die Gleichbehandlung der an Kindertagespflege Interessierten nicht mehr gewährleisten. Weiter müsse sich das Recht der Klägerin auf freie Berufsausübung Einschränkungen durch das Recht der betreuten Kinder auf freie Entfaltung und gesunde Entwicklung gefallen lassen.
5.3 Auch der weitere Feststellungsantrag der Klägerin, keinen Einfluss auf die Gestaltung der Verträge zwischen Tagespflegeperson und Erziehungsberechtigten zu nehmen, sei unbegründet. Bei der Tagespflegevereinbarung handele es sich nicht, wie von der Klägerin angenommen, um einen privatrechtlichen Vertrag, über dessen Inhalt die Klägerin als Dienstleisterin allein entscheiden könne. Es handele sich vielmehr um eine Vereinbarung, mit der die Beklagte das Tagespflegeverhältnis näher konkretisiere. Die Bestimmungen des SGB VIII zur Tagespflege seien „ausfüllungsbedürftige Rahmenbestimmungen“. § 23 Abs. 2a Satz 1 und § 26 Satz 1 SGB VIII räumten dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe Gestaltungsspielräume ein, „um Näheres zu Inhalt, Umfang und Höhe der Leistungen auch des § 23 SGB VIII zu regeln“. In welcher Form dies zu erfolgen habe, gebe weder Bundes- noch Landesrecht vor. Die Beklagte habe sich dazu entschlossen, „die näheren Einzelheiten der öffentlich geförderten Tagespflege in einer sog. Tagespflegevereinbarung festzuhalten“. Hierzu sei sie als Träger der öffentlichen Jugendhilfe auch berechtigt. Die Tagespflegevereinbarung sei mithin kein privatrechtlicher Vertrag, der den Beteiligten „aufoktroyiert“ und von der Beklagten „überflüssigerweise“ mitunterzeichnet werde. Aus der Befugnis zur „Ausgestaltung“ des öffentlich-rechtlichen Tagespflegeverhältnisses ergebe sich folgerichtig, dass die Beklagte dessen Inhalt allen Tagespflegeverhältnissen in gleicher Weise vorgebe. Die „Ausgestaltung“ des Tagespflegeverhältnisses verletze die Klägerin daher nicht in ihren Rechten, insbesondere nicht in ihrer unternehmerischen Gestaltungsfreiheit. Insbesondere stehe es der Klägerin offen, nicht mit der Beklagten zusammenzuarbeiten und ihre Leistungen stattdessen auf dem freien Markt anzubieten.
5.4 Zur Klage betreffend die Betreuung von M1. M. im Zeitraum vom 15. Mai 2015 bis 30. November 2015 (AN 6 K 15.00899) führte die Beklagte aus, die Klägerin habe für die Betreuungsleistung eine monatliche Pflegpauschale in Höhe von 354,- € erhalten, die sich aus einer Sachaufwandserstattung von 129,- €, einem Grundbetrag von 179,50 € und einem Qualifizierungsaufschlag in Höhe von 45,50 € zusammensetze. Durch die Erhöhung der Betreuungszeiten ab 1. Juli 2015 habe sich die Pflegepauschale auf 442,- € erhöht. Die Sachaufwandserstattung betrage nunmehr 161,25 €, der Grundbetrag 224,38 € und der Qualifizierungsaufschlag 56,37 €. Die aktuellen Sätze habe der Jugendhilfeausschuss der Beklagten am 20. November 2014 beschlossen. Sie erwiesen sich auch der Höhe nach als rechtmäßig.
5.5 Auch hinsichtlich der zuletzt erhobenen Klage vom 3. August 2015 (Az. AN 6 K 15.01239) beantragte die Beklagte die Klageabweisung als unbegründet. Die für die Betreuung von J. T. festgesetzte Pflegepauschale in Höhe von 442,- € setze sich wie unter 5.5. dargestellt zusammen und sei rechtmäßig.
6. Das Verwaltungsgericht hat in der mündlichen Verhandlung vom 30. Juni 2016 die Verfahren AN 6 K 14.01778, AN 6 K 15.00899 und AN 6 K 15.01239 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden und mit Urteil vom gleichen Tag festgestellt, „dass die Klägerin zur Anhebung ihres Einkommens neben der Gewährung einer laufenden Geldleistung gemäß § 23 Abs. 2 SGB VIII durch die Beklagte berechtigt [sei], von den Sorgeberechtigten der von ihr betreuten Kinder private Zuzahlungen zu verlangen.“ Im Übrigen hat es die Klagen abgewiesen sowie insgesamt die Berufung zugelassen.
6.1 Der Feststellungsantrag betreffend die Berechtigung, private Zuzahlungen verlangen zu dürfen, sei zulässig und begründet. Die Beklagte dürfe die Zahlung der laufenden Geldleistung nach § 23 SGB VIII nicht davon abhängig machen, dass die Klägerin auf die Erhebung privater Zuzahlungen verzichte. Sie sei vielmehr berechtigt, zur Anhebung ihres Einkommens neben der laufenden Geldleistung nach § 23 SGB VIII von den Sorgeberechtigten der von ihr betreuten Kinder private Zuzahlungen zu verlangen.
Die Tätigkeit der Klägerin unterfalle als Beruf dem Schutzbereich von Art. 12 GG, da eine Kindertagespflegeperson eine auf Dauer angelegte, selbständige Tätigkeit zur Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage ausübe. Die Freiheit, einem bestimmten Beruf nachzugehen, sei untrennbar verbunden mit der Freiheit, eine angemessene Vergütung zu fordern. Gesetzliche Vergütungsregelungen müssten daher stets am Maßstab des Art. 12 GG gemessen werden. Wenn die Beklagte die Gewährung der laufenden Geldleistung vorliegend davon abhängig mache, dass die Klägerin von den Erziehungsberechtigten der betreuten Kinder keine privaten Zuzahlungen fordere, greife sie mangels Rechtsgrundlage ungerechtfertigt in die grundrechtlich geschützte Berufsausübungsfreiheit ein. Denn Einschränkungen der Berufsfreiheit könnten gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes erfolgen. Vorliegend fehle es jedoch an einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage, um der Klägerin die Vereinbarung privater Zuzahlungen zu verbieten.
So enthielten die Regelungen zur öffentlich geförderten Kindertagespflege im Achten Buch Sozialgesetzbuch kein ausdrückliches Verbot privater Zuzahlungen. Gegenstand der einschlägigen Regelung bilde nicht das Leistungsverhältnis zwischen der Kindertagespflegeperson und den Personensorgeberechtigten. Es bestehe ferner kein aufgrund des Landesrechtsvorbehalts des § 26 SGB VIII erlassenes Landesrecht, das private Zuzahlungen an die Kindertagespflegeperson untersage. Weiter lasse sich ein Zuzahlungsverbot auch nicht im Wege systematischer und teleologischer Auslegung aus den bestehenden gesetzlichen Regelungen ableiten. Zwar sehe die gesetzliche Systematik der geförderten Kindertagespflege private Zuzahlungen der Personensorgeberechtigten nicht vor. Gleichwohl verlange der aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG abzuleitende Vorbehalt des Gesetzes, dass der Gesetzgeber diejenigen rechtlichen Regelungen, die in Freiheitsrechte der Bürger eingreifen, selbst trifft und nicht dem Verwaltungshandeln überlässt.
Ein von der Beklagten angeführter, durch elterliche Zuzahlungen bedingter Verlust des Förderanspruchs des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe nach Art. 20 BayKiBiG rechtfertige ebenfalls kein Verbot der Zahlung eines zusätzlichen Betreuungsentgelts. Ob der Begriff der Elternbeteiligung im Sinne von Art. 20 Satz 1 Nr. 3 BayKiBiG private Zuzahlungen überhaupt erfasse, könne dahingestellt bleiben, da ein finanzielles Interesse der Beklagten am Erhalt staatlicher Förderung keinen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin rechtfertige.
Weiter sprächen auch die Gesetzesmotive gegen ein Verbot privater Zuzahlungen. Da nach der Begründung des Entwurfs zum Kinderförderungsgesetz (KiFöG) die Kindertagespflege nur mittelfristig eine anerkannte und damit angemessen vergütete Vollzeittätigkeit werden soll, wäre es widersprüchlich, dem Gesetzgeber zu unterstellen, er habe den Kindertagespflegepersonen bis zur Erreichung seiner gesellschafts- und marktpolitischen Zielvorstellungen untersagen wollen, die Lücke zu einem „auskömmlichen Einkommen“ durch die Vereinbarung privater Zuzahlungen seitens der Personensorgeberechtigten zu schließen.
Schließlich sei darauf hinzuweisen, dass der nach § 24 Abs. 2 SGB VIII bestehende Rechtsanspruch durch die Träger der öffentlichen Jugendhilfe nur erfüllt werde, wenn auch denjenigen Eltern ein Kindertagespflegeplatz angeboten werden könne, die nicht bereit oder in der Lage seien, neben Kostenbeiträgen nach §§ 90 ff. SGB VIII noch private Zuzahlungen an die Kindertagespflegeperson zu leisten. Zuzahlungsfreie Betreuungsplätze könnten nur durch Gewährung einer laufenden Geldleistung in entsprechender Höhe durch den Träger der öffentlichen Jugendhilfe bereitgestellt werden. Nur eine vom öffentlichen Jugendhilfeträger ausreichend vergütete Tagespflegeperson werde von den Eltern des betreuten Kindes keine Zuzahlungen verlangen. Könnten Kindertagespflegepersonen jedoch nicht im Rahmen der Privatautonomie selbst festlegen, welcher Betrag für sie leistungsgerecht sei, besäßen sie keinerlei Verhandlungsmacht bei der einseitig durch die Träger der öffentlichen Jugendhilfe erfolgenden Festlegung der laufenden Geldleistung nach § 23 SGB VIII. Im Übrigen habe die Beklagte einen Mangel an zuzahlungsfreien Tagespflegeplätzen nicht vorgetragen.
6.2 Der im Verfahren AN 6 K 14.01778 gestellte Leistungsantrag habe in der Sache keinen Erfolg, da die Klägerin unter Anrechnung der bereits erbrachten laufenden Geldleistung zur Erstattung von Sachaufwandskosten und zur Anerkennung der Förderleistung für die Kinder Ma. S., G. und J. S. und A. K. keinen Anspruch auf Zahlung zusätzlicher Geldleistungen besitze.
6.2.1 Die Klage sei in Gestalt der allgemeinen Leistungsklage statthaft. Da die laufende Geldzahlung in den Tagespflegeverträgen mit den Sorgeberechtigten der betreuten Kinder geregelt worden sei, müssten zusätzliche Zahlungen durch eine allgemeine Leistungsklage geltend gemacht werden. Deren Höhe habe analog § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO in das Ermessen des Gerichts gestellt werden können, da der Beklagten vorliegend bei der Ausfüllung der unbestimmten Rechtsbegriffe „angemessene Sachaufwandskosten“ und „leistungsgerechte Anerkennung der Förderleistung“ ein weiter Beurteilungsspielraum zukomme. Demgegenüber erweise sich eine Verpflichtungsklage vorliegend als unstatthaft, da gegenüber der Klägerin keine Leistungsbescheide zur Festsetzung der laufenden Geldleistung ergangen seien. Die Übermittlung der gegenüber den Personensorgeberechtigten ergangenen Bewilligungsbescheide „in Kopie“ an die Klägerin beinhalte keinen Erlass eines Verwaltungsakts, da die Klägerin weder Bekanntgabe- noch Inhaltsadressatin dieser Bescheide sei. Überdies regelten diese Bescheide in ihrem Tenor nur die Förderung der jeweiligen Kinder in Tagespflege, nicht hingegen den Anspruch der Klägerin aus § 23 Abs. 1 SGB VIII. Dadurch, dass die Beklagte die Höhe der laufenden Geldleistung mit der Klägerin vertraglich über die Tagespflegevereinbarung festgesetzt habe, sei die Handlungsform Verwaltungsakt fortan unzulässig.
6.2.2 Materiell besitze die Klägerin gegenüber der Beklagten keinen über das bisher Geleistete hinausgehenden Anspruch auf eine laufende Geldleistung aus § 23 Abs. 1 SGB VIII. Vorliegend basiere die Festsetzung der an die Klägerin jeweils geleisteten Pauschalbeträge auf den Beschlüssen des Jugendhilfeausschusses der Beklagten vom 22. April 2009 und 7. März 2013, durch die ein stündliches Entgelt für qualifizierte Tagespflege in Höhe von 4,- € unter Anwendung eines Wochenmultiplikators von 4,3 festgesetzt worden sei. Die hierzu erstellte Tabelle weise gestaffelt nach Buchungszeiten ein Basispflegegeld, einen 20% Qualifizierungszuschlag und die Summe des monatlichen Entgelts für qualifizierte Tagespflege aus. Diese Tabelle sei Bestandteil der von der Beklagten verwendeten, mit der Klägerin und den Personensorgeberechtigten abgeschlossenen Tagespflegevereinbarung geworden. Unter Berücksichtigung des nach § 114 Satz 1 VwGO eingeschränkten gerichtlichen Prüfungsmaßstabs lägen keine rechtlichen Fehler bei der Festsetzung der laufenden Geldleistung nach § 23 Abs. 1 SGB VIII vor. Die Beklagte habe insoweit die gesetzlichen Grenzen ihrer Ermächtigung eingehalten und von der Beurteilungsermächtigung auch ihrem Zweck entsprechend Gebrauch gemacht.
6.2.2.1 Voraussetzung für eine den Vorgaben des § 23 Abs. 2, 2a SGB VIII entsprechende Festsetzung der laufenden Geldleistung sei, dass zwischen deren einzelnen Bestandteilen differenziert werde und die jeweiligen Bestandteile der Höhe nach bestimmt würden. Ohne entsprechende Differenzierung ließe sich nicht beurteilen, ob die Sachkostenerstattung angemessen und der Anerkennungsbetrag leistungsgerecht ausgestaltet sei. Zwar differenziere die in Ziffer 3 der streitgegenständlichen Tagespflegevereinbarungen enthaltene Tabelle nur zwischen einem Basispflegegeld und einem 20%-igen Qualifizierungszuschlag, ohne die Positionen für den Sachaufwand und den Anerkennungsbetrag einzeln auszuweisen. Dass die Beklagte gleichwohl zwischen dem Anerkennungsbetrag und der Sachkostenpauschale unterscheide, lasse sich aus dem der Klägerin in Kopie übermittelten Bewilligungsbescheid der Beklagten entnehmen, der in seiner Begründung jeweils gesondert die Sachaufwandspauschale im Rahmen der Pflegegeldpauschale bezifferte. Außerdem differenziere die Beklagte jedenfalls im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung in ihrer nunmehr verwendeten Tabelle zwischen Sachaufwandsbeträgen und Betreuungsleistungen. Die in den Tagespflegeverträgen bisher verwendete Tabelle sei vom Jugendhilfeausschuss der Beklagten mit Beschluss vom 20. November 2014 in der Vergütungsstruktur ab 1. Januar 2015 an die gesetzlichen Vorgaben angepasst worden und weise nunmehr gesondert den Anteil der Sachkosten aus. Somit begründe die vormals fehlende Differenzierung zwischen den einzelnen Bestandteilen der laufenden Geldleistung keinen durchgreifenden rechtlichen Fehler der Beklagten bei der Festlegung der laufenden Geldleistung.
6.2.2.2 Die Festlegung des der Tagespflegeperson nach § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII zu erstattenden angemessenen Sachaufwands entspreche in der geleisteten Höhe den gesetzlichen Vorgaben. Die angemessenen Sachaufwandskosten beinhalteten regelmäßig die Verpflegungskosten, die Verbrauchskosten für Wasser, Abwasser, Strom, Heizung, Müll, ferner die Rundfunkgebühren, Ausgaben für Sanitär- und Hygieneartikel, Ausstattungsgegenstände, Spielmaterial sowie Kosten für Freizeitgestaltung und angemessene Weiterbildung der Tagespflegeperson. Der Sachaufwand könne grundsätzlich pauschal bemessen werden. Soweit § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII die Erstattung angemessener Kosten vorsehe, unterliege die Angemessenheit als unbestimmter Rechtsbegriff der uneingeschränkten gerichtlichen Kontrolle und verlange in materieller Hinsicht, dass die Aufwendungen wirklichkeitsnah erhoben würden, sodass eine Typisierung nicht zu einer unvertretbaren Verzerrung des Realitätsbezugs führe. Unter Berücksichtigung der derzeit üblichen Kosten für die einzelnen, vom Sachaufwand umfassten Positionen dürfe sich der öffentliche Jugendhilfeträger bei der Festlegung des Sachaufwandsbetrags auch an den Zahlen anderer Träger der öffentlichen Jugendhilfe orientieren.
Unter Berücksichtigung dieses Maßstabs seien rechtliche Fehler bei der Bemessung der angemessenen Sachaufwandserstattung, die die Beklagte mit 1,50 € pro Stunde und Kind bei einem Wochenmultiplikator von 4,3 festgesetzt habe, nicht ersichtlich. Es begegne insbesondere keinen rechtlichen Bedenken, dass sich die Beklagte hierbei an den Empfehlungen des Bayerischen Städte- und Gemeindetags orientiert habe, die ihrerseits den Sachaufwand auf der Grundlage des Regelbedarfs der Grundsicherung berechnen. Dieser Maßstab sei sachgerecht, sodass die Beklagte bei seiner Übernahme sich im Rahmen des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums halte. Die genaue Aufgliederung der mit der Sachaufwandspauschale erfassten Positionen und deren Bezifferung der Höhe nach zeigten, dass die Beklagte von ihrem Beurteilungsspielraum Gebrauch gemacht und nicht lediglich unreflektiert die Empfehlungen des Städte- und Gemeindetags übernommen habe. Die Orientierung an einzelnen Positionen des Regelbedarfs der Grundsicherung sei auch zweckmäßig, da die für die Betreuung der Tagespflegekinder entstehenden Sachaufwendungen aus deren Lebensführungskosten resultierten.
Soweit die Klägerin das Fehlen verschiedener Positionen wie Ausgaben für administrative und organisatorische Tätigkeiten, für Fachliteratur und Fortbildungen, Büromaterial, Spielzeug, Rücklagen, Renovierungen, saisonale Feiern und Elternabende bemängele, sei dem entgegenzuhalten, dass Ausgaben für Spielzeug im Posten „Freizeit“ bzw. „Möbel/Haushalt“, Renovierungskosten im Posten „Wohnen“ und saisonale Feiern im Posten „Essen“ bzw. „Freizeit/Kultur“ enthalten seien. Dass einzelne Positionen wie Kosten für Fortbildungen, Büromaterial, Rücklagen und Elternabende nicht gesondert ausgewiesen seien, sei der zulässigen Pauschalierung geschuldet und insoweit hinzunehmen. Weiter sei zu berücksichtigen, dass die Beklagte die ermittelten Sachaufwandskosten von 1,39 € je Stunde und Kind auf 1,50 € aufgerundet habe. Welchen konkreten Betrag die Beklagte für die Erstattung des Sachaufwands für angemessen erachte, liege in ihrem Beurteilungsspielraum.
Außerdem erscheine die Erhöhung des zur Erstattung des Sachaufwands geleisteten Betrags um die auf Ausfallzeiten entfallenden Sachaufwandsleistungen zweckmäßig. Die Klägerin besitze als Selbständige weder einen Urlaubsanspruch noch einen Anspruch auf Lohnfortzahlung im Krankheitsfall; Ausfallzeiten rechneten zu ihrem unternehmerischen Risiko. Berücksichtige man, dass die Beklagte gemäß Ziffer 4. der Tagespflegevereinbarung die laufende Geldleistung an die Tagespflegeperson während Ausfallzeiten von bis zu sechs Wochen im Jahr weiterbezahle, läge der Sachaufwandsbetrag bei einem tatsächlichen Ausfall der Tagespflegeperson von sechs Wochen bei 1,67 € je Stunde und Kind. Dass die Beklagte zur weiteren Berechnung der Monatspauschale einen Multiplikator von 4,3 Wochen statt – wie von der Klägerin gefordert – 4,33 Wochen verwendet habe, begegne ebenfalls keinen Bedenken.
Auch der Umstand, dass der Gesetzgeber in seiner Kostenschätzung im Rahmen der Gesetzesbegründung zum Kinderförderungsgesetz bereits im Jahr 2008 einen monatlichen Erstattungsbetrag für Sachaufwandskosten von 300 € pro Betreuungsplatz angesetzt habe, was einem Stundensatz von 1,74 € entspreche, führe nicht dazu, dass die von der Beklagten geleistete, niedrigere Pauschale unangemessen erscheine. Erhöhe man den Ansatz des Gesetzgebers ebenfalls um 6 Wochen bezahlte Ausfallzeiten, ergebe sich ein Stundensatz von 1,95 €, mithin eine Differenz von 0,28 € zu dem von der Klägerin herangezogenen Stundensatz. Diese Differenz relativiere sich jedoch dadurch, dass die Klägerin die Genehmigung zur Betreuung von bis zu fünf gleichzeitig anwesenden Kindern besitze. Die Sachaufwandskosten würden bei der Betreuung mehrerer Kinder jedoch nicht proportional mit deren Anzahl steigen, sondern lägen aufgrund von Synergieeffekten regelmäßig niedriger als bei der Betreuung eines einzelnen Kindes. Indem die Beklagte auf eine degressive Ausgestaltung der Sachaufwandspauschale verzichte, begünstige sie Tagesmütter, die mehrere Kinder betreuten. Angesichts dessen erscheine auch eine Differenz von 0,28 € gegenüber dem vom Gesetzgeber kalkulierten Stundensatz liegende Sachaufwandserstattung noch angemessen.
Weiter bestehe auch keine Verpflichtung zur Dynamisierung der Sachaufwandspauschale. Die Kammer sehe die von ihr zu beachtende Grenze der Gestaltungsfreiheit der Beklagten infolge eines Anstiegs der realen Kosten laut Index nicht erreicht. Da sich der Verbraucherpreisindex in den Jahren 2014 und 2015 im Vergleich zu den Vorjahren 2013 und 2014 nur geringfügig verändert habe (0,9 bzw. 0,3%), sehe die Kammer auch in der Folgezeit keine Verpflichtung der Beklagten, die Sachaufwandspauschale zu dynamisieren, um deren Angemessenheit sicherzustellen.
6.2.2.3 Weiter erweise sich auch der von der Beklagten festgesetzte Betrag zur Anerkennung der Förderleistung nach § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII als rechtlich nicht zu beanstanden. Bereits die Terminologie „Anerkennung“ bringe zum Ausdruck, dass es sich um keine Vergütung im engeren Sinne und damit nicht um ein „Entgelt“ handele. Ein Anerkennungsbetrag sei allenfalls ein finanzieller Anreiz oder ein „Dankeschön“ für ein bestimmtes Tun oder für die Übernahme einer Aufgabe, die nicht nach Entgeltgrundsätzen entlohnt werden könne. In jedem Fall handele es sich rechtlich um etwas völlig anderes als eine Vergütung. Kompliziert werde die Regelungssystematik jedoch dadurch, dass der Anerkennungsbetrag nach dem Gesetzeswortlaut „leistungsgerecht“ auszugestalten sei. Leistungsgerechtigkeit sei jedoch eine Komponente, die typischerweise bei Entgeltregelungen Verwendung finde. Dem in der verwandten Terminologie liegenden Konflikt weiche der Gesetzgeber dadurch aus, dass er nach der Gesetzesbegründung zum Kinderförderungsgesetz eine anerkannte und angemessen vergütete Vollzeittätigkeit in der Kindertagespflege lediglich „mittelfristig“ anstrebe, ohne hierfür einen bestimmten Zeitraum zu nennen. Folglich müsse aktuell an dem Grundsatz festgehalten werden, dass der Anerkennungsbetrag kein Entgelt, sondern einen Betrag darstelle, der zur Wertschätzung der Tätigkeit der Tagespflegeperson gewährt werde, der jedoch gleichzeitig leistungsgerecht auszugestalten sei.
Hinsichtlich der streitgegenständlichen Betreuung der Kinder Ma. S., G. und J. S. und A. K. errechne sich aufgrund der Tagespflegeverträge vom 11. Oktober 2013, 6. Mai 2013 und 11. Oktober 2013 unter Einbeziehung des Qualifizierungszuschlags ein Anerkennungsbetrag in Höhe von 2,50 € pro Betreuungsstunde pro Kind. Unter Einbeziehung der Fortzahlung der laufenden Geldleistung für bis zu sechs Wochen Ausfallzeiten erhöhe sich dieser Betrag bei einem tatsächlichen Ausfall der Tagespflegeperson auf 2,79 €. Die Erhöhung des Anerkennungsbetrags um die auf Ausfallzeiten entfallenden Beträge erscheine zweckmäßig, da der Klägerin aufgrund ihrer selbständigen Tätigkeit weder ein Urlaubsanspruch noch ein Anspruch auf Lohnfortzahlung im Krankheitsfall zustehe, sondern derartige Ausfallzeiten zu ihrem unternehmerischen Risiko rechneten. Die teilweise Übernahme des Ausfallrisikos durch die Beklagte sei daher bei der Berechnung zu berücksichtigen.
Entgegen der Auffassung der Klägerin bilde der von der Beklagten geleistete Qualifizierungszuschlag einen Bestandteil des Anerkennungsbetrags. Primär liege im Qualifizierungszuschlag nach Art. 20 Abs. 1 Nr. 4 BayKiBiG eine Voraussetzung für die Erlangung des staatlichen Förderanspruchs. Nach § 18 Satz 3 der Ausführungsverordnung zum Bayerischen Kinderbildungs- und -betreuungsgesetz (AVBayKiBIG) ebenso wie nach der Beschlussbegründung des Jugendhilfeausschusses richte sich der Qualifizierungszuschlag nach der Qualifikation der Tagespflegeperson. Die Beklagte differenziere hierbei nach dem Umfang der von der Tagespflegeperson absolvierten Qualifizierungsmaßnahmen. Liege dieser zwischen mindestens 100 bis 159 Stunden betrage der Qualifizierungszuschlag 10% der Basisförderung, ab 160 Stunden 20% der Basisförderung. Da sich die Höhe des Qualifizierungszuschlags nach dem Umfang der Qualifizierungsmaßnahmen richte, ferner die Förderleistung von Tagespflegepersonen nach ihrer Qualifikation zu beurteilen sei, handle es sich folglich um einen Teil des Anerkennungsbetrags im Sinne von § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII. Denn auch die nach § 23 Abs. 2a Satz 2 SGB VIII geforderte Leistungsgerechtigkeit des Anerkennungsbetrags beurteile sich gerade nach der Qualifikation der Tagespflegeperson. Ebenso spreche hierfür, dass sich die vom Gesetzgeber in der Kalkulation der Gesetzesbegründung zum Kinderfördergesetz angesetzte Kalkulationsgröße von 4.458 € auf das gesamte steuer- und sozialversicherungspflichtige Einkommen der Tagespflegeperson beziehe. Da der Qualifizierungszuschlag ebenfalls zum steuer- und sozialversicherungspflichtigen Einkommen der Tagespflegeperson rechne, erscheine es sachgerecht und zweckmäßig, ihn beim Vergleich des von der Beklagten gewährten Stundensatzes mit den Kalkulationsgrößen des Gesetzgebers zu berücksichtigen. Auch der Wortlaut von Art. 20 Satz 1 Nr. 4 BayKiBiG stehe dieser Auslegung nicht entgegen, soweit er von zusätzlichen Leistungen spreche, die der Träger der öffentlichen Jugendhilfe erbringt. Hierin liege keine Aussage darüber, ob der Qualifizierungszuschlag Bestandteil des Anerkennungsbetrags sei.
Schließlich sei auch die Höhe des Anerkennungsbetrags nicht zu beanstanden. Ziehe man die in der Gesetzesbegründung zum Kinderförderungsgesetz angegebenen Kalkulationsgrößen als Orientierungsmaßstab heran, so liege der von der Beklagten gewährte Anerkennungsbetrag deutlich über der Kalkulation des Gesetzgebers, der 2,16 € pro Kind und Stunde angesetzt habe. Erhöhe man diesen Betrag um die von der Beklagten fortgezahlten Ausfallzeiten, ergebe sich ein Stundensatz von 2,41 €. Der von der Beklagten festgelegte Satz liege mit 2,79 € deutlich darüber. Gleiches gelte bei der vom Bayerischen Städte- und Gemeindetag zugrunde gelegten Berechnung.
Soweit die Beklagte an die vorläufige Höhe des Basiswerts der staatlichen Förderung nach Art. 21 Abs. 3 Satz 2 BayKiBiG in ihren Berechnungen anknüpfe, liege hierin ebenfalls keine rechtsfehlerhafte Festlegung des Anerkennungsbetrags. Diese Anknüpfung schließe eine leistungsgerechte Ausgestaltung des Anerkennungsbetrags nicht aus. Auch wenn sich die Beklagte hierbei an dem orientiere, was sie selbst an staatlicher Förderung erlangen könne, werde die leistungsgerechte Ausgestaltung des Anerkennungsbetrags über weitere Kriterien sichergestellt, insbesondere der zeitliche Umfang der Betreuungsstunden wie auch die Qualifikation der Tagespflegeperson. Die Klägerin besitze auch keinen Anspruch auf Gleichbehandlung mit im öffentlichen Dienst beschäftigten Erzieherinnen und Erziehern. Insoweit fehle es an der erforderlichen Vergleichbarkeit der Tätigkeiten. Schließlich sei zu berücksichtigen, dass die Klägerin aufgrund ihrer Pflegeerlaubnis bis zu fünf Kinder gleichzeitig betreuen dürfe. Bei voller Ausschöpfung der Pflegeerlaubnis erhalte sie einen Betrag zur Anerkennung der Förderleistung in Höhe von 13,95 € pro Stunde. Schöpfe sie ihre Pflegerlaubnis nicht aus, unterfalle dies ihrem unternehmerischen Risiko.
6.3 Die in den Verfahren AN 6 K 15.899 und AN 6 K 15.1239 gestellten Verpflichtungsanträge erwiesen sich zwar als zulässig, hätten jedoch in der Sache keinen Erfolg, da der Klägerin unter Anrechnung der bereits erbrachten laufenden Geldleistung kein Anspruch auf eine höhere Festsetzung durch die Beklagte zustehe.
Soweit für die Betreuung der Kinder M1. M. und J. T. die laufende Geldleistung an die Klägerin durch Bescheide vom 1. Juni 2015, 9. Juli 2015 und 23. Juli 2015 festgesetzt worden sei, sei auch hier bezüglich der allein verfahrensgegenständlichen Sachaufwandskosten und des Anerkennungsbetrags kein Rechtsfehler festzustellen. Die den Bescheiden zugrunde liegende Tabelle, die auf dem Beschluss des Jugendhilfeausschusses der Beklagten vom 20. November 2014 beruhe, differenziere zwischen Sachaufwand und Anerkennungsbetrag, sodass eine gerichtliche Überprüfung dieser Leistungen im Hinblick auf Angemessenheit und Leistungsgerechtigkeit möglich sei. Hinsichtlich der Gewährung der Sachaufwandserstattung in Höhe von 1,50 € pro Stunde pro Kind könne auf die vorstehenden Erwägungen verwiesen werden.
Auch der mit einem Qualifizierungszuschlag von 25% gewährte Anerkennungsbetrag erweise sich vorliegend als leistungsgerecht. Einschließlich des Qualifizierungszuschlags ergebe sich für M1. M. und J. T. ein Anerkennungsbetrag von 2,61 € pro Stunde. Da die streitgegenständlichen Bescheide keine Regelung hinsichtlich einer sechswöchigen Fortzahlung des Anerkennungsbetrags enthielten, sei davon auszugehen, dass die Beklagte nunmehr das Ausfallrisiko der Tagespflegeperson nicht mehr übernehme, sodass eine rechnerische Erhöhung des Stundensatzes folglich ausscheide. Doch auch ohne Übernahme des Ausfallrisikos erweise sich der Anerkennungsbetrag als leistungsgerecht. Hierzu könne ebenfalls auf die vorstehenden Ausführungen Bezug genommen werden.
6.4 Soweit die Klägerin im Verfahren AN 6 K 14.1778 zuletzt die Feststellung beantragt habe, dass die Beklagte nicht berechtigt sei, auf die in der Tagespflegevereinbarung zwischen der Tagespflegeperson und den Eltern vereinbarten Kündigungsfristen Einfluss zu nehmen, sei dieser Antrag zwar zulässig, aber in der Sache unbegründet.
Die in der Tagespflegevereinbarung enthaltenen Regelungen zu den Kündigungsfristen des Betreuungsverhältnisses stünden im Einklang mit dem gesetzlich vorgegebenen Rahmen und seien der Klägerin daher zumutbar; ein unzulässiger Eingriff in die Privatautonomie liege nicht vor. Soweit sich das Feststellungsbegehren der Klägerin darauf richte, dass die Beklagte zukünftig keinerlei Einfluss auf die zwischen der Tagespflegeperson und den Eltern zu vereinbarenden Kündigungsfristen nehmen dürfe, sei dies schon deshalb unbegründet, weil die Beklagte als Trägerin der öffentlichen Jugendhilfe nach § 23 Abs. 1 SGB VIII verpflichtet sei, an die Tagespflegeperson Geldleistungen zu erbringen. Vereinbarungen über die Länge der Kündigungsfristen zwischen Personensorgeberechtigten und Tagespflegeperson wirkten sich stets auf den Zeitraum aus, für den der öffentliche Jugendhilfeträger die laufende Geldleistung zu erbringen habe. Es erweise sich daher als unmöglich, die Rechtsbeziehungen der Beteiligten streng getrennt zu betrachten. Zwar müsse im Rahmen des jugendhilferechtlichen Dreiecksverhältnisses grundsätzlich zwischen dem privatrechtlichen Betreuungsverhältnis zwischen Tagespflegeperson und Personensorgeberechtigten einerseits, dem öffentlich-rechtlichen Sozialleistungsverhältnis zwischen Tagespflegekind und öffentlichem Jugendhilfeträger sowie zwischen Tagespflegeperson und öffentlichem Jugendhilfeträger andererseits unterschieden werden. Die Regelung einer Kündigungsfrist berühre gleichwohl alle drei Rechtsverhältnisse. Folglich könne der Beklagten jegliche Einflussnahme auf die Kündigungsfristen bereits aus diesem Grund nicht untersagt werden. Wolle sich die Klägerin von den Vorgaben der Beklagten befreien, sei sie auf eine nicht öffentlich geförderte Tätigkeit als Tagesmutter auf den freien Markt zu verweisen.
Die Tagespflegevereinbarung sei auch hinsichtlich der in ihr enthaltenen Kündigungsfristen rechtlich nicht zu beanstanden. Die Beklagte treffe als Trägerin der öffentlichen Jugendhilfe nach § 79 Abs. 1 SGB VIII die Gesamtverantwortung für die Erfüllung der Aufgaben nach dem Sozialgesetzbuch Achtes Buch einschließlich der Planungsverantwortung. Speziell im Bereich der Kindertagespflege umfasse der Förderungsauftrag der Beklagten nach § 22 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII Erziehung, Bildung und Betreuung des Kindes und beziehe sich auf die soziale, emotionale, körperliche und geistige Entwicklung des Kindes. Sie sei daher berechtigt, die Verwirklichung der Grundsätze und Ziele der Förderung durch den Abschluss von Tagespflegevereinbarungen sicherzustellen. Sowohl die hierin enthaltene Vereinbarung einer zweiwöchigen Probezeit mit jederzeitiger Beendigungsmöglichkeit des Betreuungverhältnisses als auch die Möglichkeit der ordentlichen Kündigung mit einmonatiger Kündigungsfrist dienten der Sicherstellung dieser Fördergrundsätze, sodass keine unzulässige Beschränkung der Privatautonomie der Klägerin vorliege.
Dass die Tagespflegevereinbarung sowohl von der Tagespflegeperson wie auch von den Personensorgeberechtigten des betreuten Kindes jederzeit beendet werden könne, entspreche deren Interessenlage. Eine Förderung des Kindes könne im Rahmen eines Tagespflegeverhältnisses nur dann erreicht werden, wenn Tagespflegeperson und Kind zueinander passen würden. Dies zu eruieren, ermögliche eine Erprobungsphase mit der jederzeitigen Möglichkeit, das Betreuungsverhältnis auch wieder zu beenden. Angesichts der Bemessung der Eingewöhnungsphase auf zwei Wochen, werde die Klägerin nicht über einen unzumutbaren Zeitraum über die Fortdauer des Betreuungverhältnisses im Ungewissen gelassen. Auch die einmonatige Kündigungsfrist stelle keinen ungerechtfertigten Eingriff in die Privatautonomie der Klägerin dar, sondern sei durch die gesetzlichen Vorgaben der §§ 22, 23, 24 SGB VIII gerechtfertigt. Die gesetzlichen Rahmenbedingungen, die die Beklagte als Trägerin der öffentlichen Jugendhilfe sicherzustellen habe, erlaube die Vorgabe einer einmonatigen Kündigungsfrist. Soweit die Klägerin demgegenüber geltend mache, die einmonatige Kündigungsfrist gebe ihr keine hinreichende Planungssicherheit und lasse nicht ausreichend Zeit dafür, eine möglichst zeitnahe Nachbesetzung des Betreuungsplatzes zu erreichen, handele es sich um rein wirtschaftliche Interessen der Klägerin. Diese könnten jedoch nur innerhalb der gesetzlichen Vorgaben Berücksichtigung finden. Im Rahmen ihres Beratungsauftrags habe die Beklagte ein legitimes Interesse an einer Vereinheitlichung der Kündigungsfristen. Weiterhin stelle die einmonatige Kündigungsfrist sicher, dass nur der Entwicklung des Kindes dienliche Betreuungsverhältnisse über längere Zeit fortbestünden. Die Regelung, dass die Buchungszeiten im letzten Monat des Betreuungsverhältnisses nach einer Kündigung nicht verringert werden könnten, trügen den finanziellen Interessen der Klägerin Rechnung. Die Einbeziehung des Fachdienstes Kindertagespflege der Beklagten in die Kündigung stelle sicher, dass diese frühzeitig über die Beendigung des Vertragsverhältnisses informiert werde. Nur so könne die Beklagte der Klägerin auch zeitnah einen neuen Betreuungsplatz vermitteln. Scheitere eine zeitnahe Vermittlung aufgrund von Umständen außerhalb des Einflussbereichs der Beklagten, unterfalle dies dem unternehmerischen Risiko der Klägerin.
7. Mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 17. August 2016 hat die Klägerin, mit Schriftsatz vom 18. August 2016 die Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.
7.1 Zur Begründung ihrer Berufung lässt die Klägerin ausführen, das Verwaltungsgericht habe im Verfahren AN 6 K 14.1778 den allgemeinen Leistungsantrag und in den Verfahren AN 6 K 15.899 und AN 6 K 15.1239 die gestellten Verpflichtungsanträge zu Unrecht abgelehnt.
7.1.1 Was die Erstattung der angemessenen Sachaufwandskosten der betreuten Kinder betreffe, lasse das Verwaltungsgericht außer Acht, dass im Gegensatz zum Regelbetrag der Grundsicherung, auf den die Beklagte abstelle, es eine Pauschalierung der Sachkosten speziell für die Kindertagespflege in Form der steuerlichen Betriebsausgabenpauschale gebe, die das Bundesfinanzministerium bereits seit dem Jahr 2008 anstelle eines Einzelnachweises für zulässig erachte. Der Regelbedarf der Grundsicherung sei hingegen nicht mit den Kosten gleichzusetzen, die einer Tagespflegeperson als Sachaufwand bei der Ausübung ihrer Tätigkeit entstünden. Der Sachaufwand beinhalte nämlich nicht nur die vom Tageskind selbst verursachten Kosten, sondern darüber hinaus auch Kosten für Fortbildungen, Fachliteratur, Büromaterial, Versicherungen der Tagespflegeperson, Renovierungen, Spielmaterialanschaffungen oder Spielmaterialersetzung, die vom Regelbedarf der Grundsicherung des Kindes gerade nicht umfasst würden. Zusätzlich fielen bei der Tagespflegeperson neben der eigentlichen Betreuung auch Zusatzarbeiten, wie Büroarbeiten, Einkauf, Elterngespräche mit Bewirtung, saisonale Feiern mit damit verbundenen zusätzlichen Kosten (sog. Overheadkosten) an, die nicht im Rahmen der Förderleistung vergütet würden, sondern als zusätzlicher Sachaufwand zu erstatten seien. Weiterhin erschließe sich aus der Aufstellung der Beklagten nicht, wie der Gesamtregelbedarf, der zahlreiche von der Beklagten nicht berücksichtigte Positionen beinhalte, auf die Kindertagespflege übertragen worden sei und welche Berechnungsfaktoren für einzelne Positionen zugrunde gelegt worden seien. Wenngleich die Beklagte im Rahmen der zulässigen Pauschalierung nicht verpflichtet sei, sämtliche einzelnen Positionen aufzuschlüsseln und zu beziffern, müsse jedenfalls die Berechnungsgrundlage zweckmäßig und nachvollziehbar sein. Daran fehle es im vorliegenden Fall.
Dies allein mit dem Ermessensspielraum der Beklagten rechtfertigen zu wollen, sei nicht sachgerecht. Jedenfalls läge durch die Bezugnahme der Beklagten auf den Regelbedarf der Grundsicherung jedenfalls ein Ermessensfehlgebrauch vor, da mit der steuerlichen Betriebsausgabenpauschale eine auf die Kindertagespflege objektiv besser passende Pauschale zur Verfügung stünde. Die Beklagte hätte insofern erläutern müssen, weshalb sie von dieser Sachkostenpauschale erheblich abweiche und insofern bestimmte Kosten unberücksichtigt lassen wolle. Im Übrigen finde sich die steuerliche Betriebsausgabenpauschale bereits im Gesetzentwurf zum Kinderföderungsgesetz ebenso wie in den vom Bundesfamilienministerium herausgegeben „Fakten und Empfehlungen zu den Neuregelungen in der Kindertagespflege“.
Weiter verkenne das Verwaltungsgericht in der Annahme, die von der Beklagten festgelegte Sachkostenerstattung sei nicht unangemessen niedrig, den Umstand, dass die steuerliche Betriebskostenpauschale seit 2008 unverändert fortbestehe und möglicherweise eine Anpassung an die gestiegenen Lebenshaltungskosten erforderlich sei. Wenn im vorliegenden Fall die Sachkostenerstattung um 0,28 € pro Kind und Stunde von dem vom Gesetzgeber zugrunde gelegten Betrag abweiche, sei diese Abweichung vor dem Hintergrund einer seit 8 Jahren nicht mehr erhöhten Pauschale weder sachgerecht noch angemessen. Hier sei eine Grenze erreicht, die vom Verwaltungsgericht zu beachten gewesen wäre, das die von der Beklagten gewählte Berechnungsgrundlage als rechtswidrig hätte ablehnen müssen.
Ebenso wenig überzeuge das Argument, bei der Betreuung mehrerer Kinder seien im Hinblick auf den zu erstattenden Sachaufwand Synergieeffekte zu berücksichtigen. So führe die Nutzung von Räumlichkeiten, Spielmaterial und Möbeln bei mehreren Kindern zu einer höheren Beanspruchung und folglich zu einer kürzeren Lebensdauer. Sie müssten in der Folge in kürzeren Abständen ersetzt werden. Mal- und Bastelmaterial, Hygieneartikel und Lebensmittel müssten in größerer Menge eingekauft werden, da mehr Kinder auch mehr verbrauchen. Bei bis zu fünf Kleinstkindern träten insoweit jedoch keine signifikanten Synergieeffekte auf, wie dies möglicherweise bei einer Kindertagesstätte mit 100 Kindern der Fall sei.
7.1.2 Ferner halte auch der von der Beklagten festgesetzte Anerkennungsbetrag einer rechtlichen Überprüfung nicht stand. Soweit das Verwaltungsgericht unter Einbeziehung von insgesamt 6 Wochen Ausfallzeit der Tagespflegeperson pro Jahr einen Betrag zur Anerkennung der Förderleistung in Höhe von 2,79 € pro Kind und Stunde errechnet habe und diesen für leistungsgerecht und damit rechtmäßig erachte, gehe dies fehl.
Dass der Gesetzgeber in § 23 SGB VIII lediglich von einem Anerkennungsbetrag und nicht von einer Vergütung im engeren Sinn spreche, zugleich aber deren leistungsgerechte Ausgestaltung verlange, sei in Widerspruch in sich. Schwierigkeiten bei der Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs des leistungsgerechten Anerkennungsbetrags ergäben sich daraus, dass sich aus der Gesetzesbegründung des Kinderförderungsgesetzes nicht erschließe, weshalb der Gesetzgeber diesen Teil der Geldleistung als Anerkennungsbetrag bezeichne, wohingegen im Begründungstext von Vergütung bzw. Entgelt der Tagespflegeperson die Rede sei. Seit dem 1. Januar 2009 seien sämtliche Geldleistungen im Rahmen der Kindertagespflege steuer- und sozialversicherungspflichtige Einkünfte. Mit der gleichwertigen Einbeziehung der Kindertagespflege in die Förderung unter dreijähriger Kinder habe sich die Tätigkeit der Tagespflegeperson zu einer selbständigen, vollschichtigen Tätigkeit entwickelt. Wenn die Tagespflegeperson nunmehr eine staatliche Aufgabe erfülle, als Selbständige die Einnahmen auch aus öffentlich geförderter Tagespflege voll versteuern müsse und sozialversicherungspflichtig sei, gebe es keine nachvollziehbare Erklärung dafür, weshalb die zu erbringende Förderleistung lediglich mit einem „Anerkennungsbetrag“ im Sinne eines „Dankeschön“ honoriert werden solle. Dass es sich beim „Anerkennungsbetrag“ um ein Entgelt für die Förderleistung der Klägerin handle, ergebe sich aus dem in § 23 Abs. 2a SGB VIII verwendeten Konkretisierungsmerkmal „leistungsgerecht“.
Weiter müsse entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts berücksichtigt werden, dass es der Tagespflegeperson nicht mehr möglich sei, zur Erzielung einer angemessenen Vergütung auf den freien Markt auszuweichen. Denn durch die Einführung eines Rechtsanspruchs auf einen Betreuungsplatz für Kinder ab einem Jahr habe der Staat einen möglicherweise noch bis zum Jahr 2013 bestehenden Markt für Kindertagespflegeleistungen beseitigt. Situationen, in denen Eltern Tagespflegepersonen ohne Inanspruchnahme öffentlicher Förderung privat bezahlen würden, seien kaum noch denkbar. Demzufolge greife die Argumentation des Verwaltungsgerichts, die Tagespflegeperson könne bei einem für zu niedrig empfundenen Anerkennungsbetrag auf den freien Markt ausweichen, nicht durch.
7.1.3 Auch soweit das Verwaltungsgericht im Verfahren AN 6 K 14.01778 den Feststellungsantrag im Hinblick auf die durch die Tagespflegevereinbarung vorgegebenen Kündigungsfristen abgelehnt habe, erweise sich dies als unzutreffend. Denn durch die Vorgabe einer 14-tägigen, jederzeit kündbaren Probezeit sowie einer einmonatigen Kündigungsfrist enge die Beklagte die Dispositionsbefugnis der Klägerin als selbständige Tagespflegeperson ohne hinreichende Ermächtigungsgrundlage ein. Hierin liege eine unzulässige Einschränkung der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Unter Beruf sei dabei jede auf Dauer angelegte selbständige oder unselbständige Tätigkeit zur Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage zu verstehen. Ausgehend hiervon sei auch die Tätigkeit einer Tagespflegeperson als Beruf im Sinne von Art. 12 GG anzusehen. Ein Eingriff in dieses Grundrecht liege dann vor, wenn dessen Schutzbereich durch staatliches Handeln beschränkt werde. Insoweit komme es nicht darauf an, dass die grundrechtlich geschützte Tätigkeit ganz oder teilweise unterbunden werde. Vielmehr reiche es zur Annahme eines Eingriffs bereits aus, dass sie aufgrund einer staatlichen Maßnahme nicht mehr in der gewünschten Weise ausgeübt werden könne. Liege ein Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG vor, dürfe dieser nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes erfolgen. Die gesetzliche Regelung müsse Umfang und Grenzen des Eingriffs deutlich erkennen lassen. Zur Rechtfertigung eines Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit reichten weiterhin vernünftige Erwägungen des Allgemeinwohls aus.
Soweit die Beklagte im Rahmen eines dreiseitigen Vertrages eine Tagespflegevereinbarung verbindlich vorgebe, sei danach zu unterscheiden, ob sie sich am Abschluss der Betreuungsvereinbarung zur Sicherstellung der Mindestvoraussetzungen im Rahmen der Betreuungsobliegenheiten des öffentlichen Jugendhilfeträgers beteilige oder aber in den der Tagespflegeperson im Rahmen ihrer unternehmerischen Freiheit zukommenden privatautonomen Gestaltungsspielraum bei der Vereinbarung des Betreuungsverhältnisses unzulässig eingreife. Die Vorgabe bestimmter Kündigungsfristen stelle einen unzulässigen Eingriff in die Berufsausübung der Klägerin dar. Dieser sei nicht durch Gemeinwohlbelange gerechtfertigt. Des Weiteren handele es sich bei dem Rechtsverhältnis zwischen Erziehungsberechtigten des zu betreuenden Kindes und der Tagespflegeperson um ein Privatrechtsverhältnis, dessen Inhalt durch die §§ 22 ff. SGB VIII nicht vorgegeben werde. Im Übrigen erweise sich die Vorgabe einer 14-tägigen Probezeit und der Kündigungsfristen auch nicht als verhältnismäßig. Soweit die Beklagte ein Informationsbedürfnis zur Sicherstellung ihrer organisatorischen Belange geltend mache, könne diesem auch in anderer Weise als durch bindende Vorgaben in der Tagespflegevereinbarung Rechnung getragen werden.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des VG Ansbach vom 30.6.2016, Az. AN 6 K 14.01778, AN 6 K 15.00899, AN 6 K 15.01239 teilweise aufzuheben und der Klage in vollem Umfang stattzugeben.
7.2 Die Beklagte beantragt demgegenüber sinngemäß,
die Berufung zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht habe zu Recht keine rechtlichen Fehler bei der Festlegung der laufenden Geldleistung nach § 23 SGB VIII festgestellt. Die Beklagte habe die gesetzlichen Grenzen ihrer Ermächtigung eingehalten und auch ihrem Zweck entsprechend hiervon Gebrauch gemacht.
7.2.1 Was die angemessene Sachaufwandserstattung betreffe, sei die steuerliche Betriebsausgabenpauschale nicht mit dem vom öffentlichen Jugendhilfeträger zu erstattenden Sachaufwand gleichzusetzen. Bei der Festlegung der Sachaufwandspauschale habe sich die Beklagte zwar an den Empfehlungen des Bayerischen Städte- und Landkreistages orientiert, diese jedoch nicht ungeprüft übernommen, sondern vielmehr eigene Überlegungen und Berechnungen angestellt. Nach diesen Berechnungen belaufe sich der Sachaufwand auf 1,39 € je Betreuungsstunde und Kind. Diesen Betrag habe man nach einem Vergleich mit den Festlegungen in den Nachbarstädten auf 1,50 € aufgerundet. Weiter gehe das Verwaltungsgericht zu Recht davon aus, dass derzeit keine Pflicht zur Dynamisierung der Sachaufwandspauschale bestehe.
7.2.2 Auch sei die Höhe des Anerkennungsbetrags nicht zu beanstanden. Da die Beklagte der Klägerin in Ausfallzeiten bis zu maximal sechs Wochen im Jahr das Tagespflegegeld weiterbezahle, ergebe sich ein Anerkennungsbetrag in Höhe von 2,79 € pro Stunde, der deutlich über den Empfehlungen des Bayerischen Städte- und Landkreistages liege. Der Betrag sei angemessen und nicht zu beanstanden.
7.2.3 Schließlich habe das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt, dass die von der Beklagten in der Tagespflegevereinbarung vorgegebenen Kündigungsfristen gerechtfertigt seien, da die Beklagte als öffentlicher Jugendhilfeträger für die Verwirklichung und Durchführung der Ziele der öffentlich geförderten Tagespflege nach §§ 22 ff. SGB VIII verantwortlich sei und mit der Vorgabe einer einheitlichen Tagespflegevereinbarung diese Ziele verwirkliche. Es fehle auch an einer unangemessenen Beeinträchtigung der Klägerin in ihren Rechten. Die Vereinbarung einer zweiwöchigen Probezeit sei in der Kindertagespflege durchaus üblich, da im Gegensatz zu einer Kinderkrippe hier nur eine Betreuungsperson für das Kind zur Verfügung stehe und die Eingewöhnungszeit dem Wohle des betreuten Kindes diene. Auch die einmonatige Probezeit nach Ablauf der Probezeit sei gerechtfertigt und schränke die Klägerin nicht in ihren Rechten ein.
7.3 Zur Begründung ihres eigenen Berufungsantrags führt die Beklagte aus, dass entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts Zuzahlungsvereinbarungen zwischen Personensorgeberechtigten von in Tagespflege zu betreuenden Kindern mit der Klägerin als Tagespflegeperson unzulässig seien, das in der Tagespflegevereinbarung der Beklagten vereinbarte Verbot derartiger Zuzahlungen von den §§ 22 ff. SGB VIII, § 90 SGB VIII gedeckt sei und nicht in unzulässiger Weise in die Berufsausübungsfreiheit eingreife.
Dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe komme für die Erfüllung der Aufgaben nach dem Achten Buch Sozialgesetzbuch nach § 79 Abs. 1 SGB VIII die Gesamtverantwortung einschließlich der Planungsverantwortung zu. Hierbei räume ihm § 23 Abs. 2a Satz 1 SGB VIII einen Spielraum bei der Ausgestaltung der laufenden Geldleistung ein. Auch das Bayerische Landesrecht überlasse es weitgehend den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe, die Tagespflege und Leistungen an die Tagespflegeperson zu konkretisieren und auszugestalten. Demzufolge komme der Beklagten bei der „Ausgestaltung der Förderung in der Kindertagespflege“ ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Gestaltungsspielraum zu, in dem sie sich mit der Tagespflegevereinbarung auch bewege.
Weiter sei das Verbot privater Zuzahlungen auch von den §§ 22 ff., § 90 SGB VIII gedeckt. Zwar regelten die genannten Normen das Verbot privater Zuzahlungen nicht ausdrücklich, jedoch sei dieses der Systematik und dem Telos der gesetzlichen Regelung immanent. Dieser Auffassung folge auch das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend in seinen Empfehlungen zur Neuregelung der Kindertagespflege 2016 sowie das Landesjugendamt Bayern. Letzteres empfehle ausdrücklich, private Zuzahlungen durch Satzung oder vertragliche Vereinbarungen auszuschließen. Hieran halte sich die Beklagte mit ihrer Tagespflegevereinbarung.
Weiter sei zu berücksichtigen, dass ein Tagespflegeverhältnis nach Art. 20 Ziffer 3 BayKiBiG nur dann staatlich gefördert werde, wenn die Elternbeteiligung auf maximal die 1,5-fache Höhe des staatlichen Anteils der kindbezogenen Förderung nach Art. 21 BayKiBiG begrenzt sei. Nach Auffassung der Beklagten seien private Zuzahlungen zur Elternbeteiligung zu rechnen, sodass schnell die 1,5-fache Höhe des staatlichen Anteils der kindbezogenen Förderung erreicht und damit die staatliche Förderung gefährdet werde.
Im Zuzahlungsverbot liege entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch keine Einschränkung der Berufsfreiheit der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG. Sähe man in der Tätigkeit als Tagespflegeperson einen Beruf im Sinne von Art. 12 GG, griffe die von der Beklagten vorgegebene Tagespflegevereinbarung mit dem Verbot privater Zuzahlungen nicht in unzulässiger Weise in die Berufsausübungsfreiheit ein, da nicht in das Recht der Klägerin eingegriffen würde, die Kindertagespflege fortzuführen. Vielmehr entfalle bei Ablehnung der vorgegebenen Tagespflegevereinbarung lediglich die staatliche Förderung für die Betreuung bestimmter Kinder in Kindertagespflege. Da die Klägerin eine Erlaubnis nach § 43 SGB VIII besitze, könne sie weiterhin auf dieser Grundlage als Tagespflegeperson tätig werden. Sie erhalte lediglich keine von der Beklagten vermittelten Kinder und keine staatliche Förderung. Auf eine bestimmte staatliche Förderung ergebe sich aus Art. 12 Abs. 1 GG hingegen kein Anspruch.
Selbst wenn man vom Vorliegen eines Eingriffs in die Berufsfreiheit der Klägerin ausginge, wäre dieser entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts gerechtfertigt. Denn nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG dürfe die Berufsfreiheit nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werde. Die §§ 22 ff. SGB VIII stellten insoweit eine ausreichende gesetzliche Grundlage dar. Zwar erwähnten diese Normen das Zuzahlungsverbot nicht ausdrücklich. Es ergäbe sich aber aus der Gesetzesbegründung und lasse sich mittels allgemeiner Auslegungsgrundsätze ableiten. Den Anforderungen an den Gesetzesvorbehalt genüge insbesondere § 23 SGB VIII wonach die laufende Geldleistung ausschließlich von den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe an die Tagespflegeperson zu zahlen sei.
Weiter seien etwaige Einschränkungen der Berufsfreiheit auch durch Gemeinwohlbelange gerechtfertigt. Ziel der gesetzlichen Regelungen sei es, die Rahmenbedingungen für das Aufwachsen von Kindern und die Vereinbarkeit von Familie und Berufsleben zu verbessern. Gemessen an dieser Zielsetzung sei die von der Beklagten mit der Tagespflegevereinbarung einseitig vorgegebene Festsetzung der Höhe und des Umfangs der Förderleistung nach § 23 SGB VIII geeignet, erforderlich und angemessen, um einerseits den staatlichen Förderauftrag zu sichern und andererseits eine übermäßige Kostenbelastung der öffentlichen Hand zu verhindern. Würde die Beklagte auf dem Gebiet der öffentlich geförderten Tagespflege private Zuzahlungen zulassen, könnte sie die Gleichbehandlung interessierter Eltern nicht mehr gewährleisten.
Die Beklagte beantragt,
unter teilweiser Abänderung des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 30. Juni 2016, zugestellt am 1. August 2016, die Klägerin in vollem Umfang mit ihren Klagen abzuweisen.
7.4 Die Klägerin beantragt demgegenüber,
die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des VG Ansbach vom 30.6.2016 zurückzuweisen.
Entgegen der Auffassung der Beklagten sei das sog. Zuzahlungsverbot nicht von den §§ 22 ff., 90 SGB VIII gedeckt und greife in unzulässiger Weise in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin ein. Die Freiheit, einen Beruf auszuüben, wie ihn auch das Kinderförderungsgesetz etablieren wolle, sei untrennbar mit der Freiheit verbunden, eine angemessene Vergütung zu fordern. Gesetzliche Vergütungsregeln seien daher am Maßstab des Art. 12 GG zu messen. Zwar treffe es zu, dass das gesetzliche System der Förderung in Kindertagespflege nicht auf eine etwaige Zuzahlung der Sorgeberechtigten ausgerichtet sei, sondern vielmehr davon ausgehe, dass die Tagespflegeperson vom Jugendamt einen Gesamtbetrag erhalte. Eine Kostenbeteiligung der Eltern solle sich nach der gesetzlichen Konstruktion allein nach § 90 SGB VIII richten. Die gesetzliche Systematik beinhalte aber kein ausdrückliches Verbot von Zuzahlungen. Es fehle folglich an einer Rechtsgrundlage für einen Eingriff in die Vertragsfreiheit. Bereits eine Ausweitung des Wortlauts des § 23 SGB VIII im Wege der Auslegung nach einer mutmaßlichen gesetzlichen Zielsetzung genüge nicht den rechtsstaatlichen Anforderungen an die Bestimmtheit der Eingriffsnorm. Weiterhin lasse sich ein Zuzahlungsverbot auch nicht aus der Zielsetzung der §§ 23, 24 SGB VIII ableiten. §§ 23, 24 SGB VIII regelten nur das öffentlich-rechtliche Verhältnis zwischen Jugendhilfeträger und Anspruchsberechtigtem bzw. Jugendhilfeträger und der Tagespflegeperson, nicht hingegen das Verhältnis zwischen Erziehungsberechtigten und Tagespflegeperson. Wenn es durch die Vereinbarung von Zuzahlungen dazu komme, dass die Beklagte als öffentlicher Jugendhilfeträger nicht ausreichend zuzahlungsfreie Betreuungsplätze in Tagespflege zur Verfügung stellen könne, so genüge die Beklagte damit ihrer Pflicht zur Vorhaltung einer entsprechenden Anzahl von Betreuungsplätzen nicht. Dies könne nicht zur Rechtfertigung eines Zuzahlungsverbots führen. Die Beklagte habe es vielmehr in der Hand, durch die Gewährung einer angemessenen Vergütung dafür Sorge zu tragen, dass eine ausreichende Zahl zuzahlungsfreier Betreuungsplätze zur Verfügung stehe. Auch soweit die Beklagte auf die Deckelung des Elternbeitrags auf das 1,5-fache der staatlichen Förderung verweise, könne diese Regelung nicht „durch die Hintertür“ dazu herangezogen werden, ein Zuzahlungsverbot zu legitimieren. Zudem sei zweifelhaft, ob eine zusätzliche private Vergütung überhaupt als Kostenbeitrag im Sinne des Bayerischen Kinderbildungs- und -betreuungsgesetzes angesehen werden könne.
8. Mit Schreiben vom 22. Dezember 2020 hat der Senat die Verfahrensbeteiligten zu seiner Absicht, über die Berufungen nach § 130a VwGO ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss zu entscheiden, da er die Berufungen einstimmig für unbegründet erachtet, angehört. Die Beklagte hat sich daraufhin mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt und ergänzend vorgetragen, dass ihr Jugendhilfeausschuss zum 1. Juli 2017 und 1. Mai 2015 jeweils eine Erhöhung des Tagespflegeentgelts beschlossen habe. Auf den Schriftsatz vom 5. Januar 2021 wird insoweit verwiesen. Die Klägerin hat sich demgegenüber zur beabsichtigten Entscheidung nach § 130a VwGO nicht geäußert.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die dem Senat vorliegenden Gerichts- und Behördenakten verwiesen.
II.
Die zulässigen Berufungen der Klägerin und der Beklagten sind jeweils unbegründet.
1. Der Senat entscheidet über die Berufungen nach Anhörung der Beteiligten gem. § 130a Satz 1 VwGO in Ausübung pflichtgemäßen Ermessens durch Beschluss, da er diese einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich erachtet. Die Rechtssache weist weder in rechtlicher noch in tatsächlicher Hinsicht außergewöhnliche Schwierigkeiten auf (vgl. zu diesem Erfordernis BVerwG, U.v. 30.6.2004 – 6 C 28.03 -, BVerwGE 121, 211 [212]; U.v. 9.12.2010 – 10 C 13.09 -, BVerwGE 138, 289 [297 f.]). Die aufgeworfenen Rechtsfragen sind durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 25.1.2018 – 5 C 18.16 – BeckRS 2018, 6384) bereits hinreichend geklärt.
Das Verfahren wirft weder eine Vielzahl ungewöhnlich schwieriger, umstrittener oder gänzlich neue Materien betreffende Fragen auf, noch ist ein besonders umfangreicher Streitstoff zu bewältigen (vgl. BVerwG, B.v. 10.6.2008 – 3 B 107/07 – juris, Rn. 5; B.v. 9.12.2010 – 10 C 13/09 – juris, Rn. 24). Die Beteiligten hatten im Berufungsverfahren hinreichend Gelegenheit, sich zu den maßgeblichen Fragen zu äußern. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, welche auf der Rechtsprechung des EGMR zu Art. 6 EMRK gründet (vgl. hierzu U.v. 29.10.1991 – Nr. 22/1990/213/275 -, NJW 1992, 1813 f.), muss in Fällen einer erstinstanzlichen öffentlichen mündlichen Verhandlung nicht stets und unabhängig von der Art der zu entscheidenden Fragen in der folgenden zweiten Instanz eine weitere mündliche Verhandlung stattfinden (vgl. BVerwG, B.v. 25.9.2007 – 5 B 53/07 – juris, Rn. 18). Dies gilt namentlich dann, wenn – wie im vorliegenden Fall – im Wesentlichen nur über Rechtsfragen zu entscheiden ist (vgl. BVerwG, B.v. 25.9.2003 – 4 B 68/03 -, NVwZ 2004, 108 [110]; B.v. 7.9.2011 – 9 B 61/11 -, NVwZ 2012, 379 [380] Rn. 6; siehe auch Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: 07/2020, § 130a Rn. 3). Tatsachenfragen, die eine Beweiserhebung erfordert hätten, haben sich entscheidungserheblich nicht gestellt. Die aufgeworfenen Fragestellungen lassen sich bereits allein nach der Aktenlage angemessen beurteilen (vgl. hierzu BVerwG, B.v. 25.9.2007 – 5 B 53/07 – juris, Rn. 18; siehe auch Rudisile, in: Schoch/Schneider/ Bier, VwGO, Stand: 7/2020, § 130a Rn. 3). Mithin kann der Senat nach § 130a Satz 1 VwGO durch Beschluss entscheiden.
2. Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Die Klägerin besitzt weder einen Anspruch auf Festsetzung einer höheren Sachaufwandserstattung und eines höheren Anerkennungsbetrags im Rahmen der laufenden Geldleistung, noch einen Anspruch auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Vorgabe der Kündigungsfristen in der von der Beklagten vorgegebenen Kindertagespflegevereinbarung.
2.1 Nach § 23 Abs. 1 SGB VIII umfasst die Förderung in Kindertagespflege nach Maßgabe von § 24 SGB VIII die Vermittlung des Kindes zu einer geeigneten Tagespflegeperson durch den öffentlichen Jugendhilfeträger, soweit eine Tagespflegeperson nicht bereits von den Erziehungsberechtigten nachgewiesen wird, ferner die fachliche Beratung, Begleitung und Qualifizierung der Tagespflegeperson durch den Jugendhilfeträger sowie die Gewährung einer laufenden Geldleistung an die Tagespflegeperson durch den Jugendhilfeträger. Für den vom Gesetzgeber in den Blick genommenen Regelfall der selbständigen Tagespflegeperson gilt damit im (jugendhilferechtlichen) Dreiecksverhältnis zwischen öffentlichem Jugendhilfeträger, Pflegekind, vertreten durch seine Erziehungsberechtigten, und der Tagespflegeperson, dass sich die Rechtverhältnisse zwischen öffentlichem Jugendhilfeträger und Pflegekind/Eltern sowie zwischen öffentlichem Jugendhilfeträger und Tagespflegeperson öffentlich-rechtlich, das Betreuungsverhältnis zwischen Tagespflegeperson und betreutem Kind respektive seinen Eltern hingegen privatrechtlich gestaltet (vgl. hierzu etwa Etzold in BeckOGK Sozialrecht, Stand 1.9.2020, § 23 SGB VIII Rn. 60 ff.; Lakies/Beckmann in Münder/Meysen/Trenczek, Frankfurter Kommentar SGB VIII, 8. Aufl. 2019, § 23 Rn. 24 ff.). Regelmäßig schließt daher die Tagespflegeperson mit den Eltern des betreuten Kindes im Rahmen ihrer Privatautonomie und vom Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 GG geschützt einen privatrechtlichen Betreuungsvertrag ab.
Den normativen Ausgangspunkt für die Bestimmung der Höhe der laufenden Geldleistung der Tagespflegeperson bildet § 23 Abs. 2 und Abs. 2a SGB VIII. Nach § 23 Abs. 2 SGB VIII setzt sich die laufende Geldleistung aus der Erstattung angemessener Kosten, die der Tagespflegeperson für den Sachaufwand entstehen (Nr. 1), einem Betrag zur Anerkennung der Förderleistung nach Maßgabe von § 23 Abs. 2a SGB VIII (Nr. 2), der Erstattung nachgewiesener Aufwendungen für Beiträge zu einer Unfallversicherung sowie die hälftige Erstattung nachgewiesener Aufwendungen zu einer angemessenen Alterssicherung der Tagespflegeperson (Nr. 3) sowie der hälftigen Erstattung nachgewiesener Aufwendungen zu einer angemessenen Kranken- und Pflegeversicherung (Nr. 4) zusammen, wobei vorliegend allein die angemessene Sachaufwandserstattung sowie der leistungsgerechte Anerkennungsbetrag im Streit stehen. Weiter wird die Höhe der laufenden Geldleistung nach § 23 Abs. 2a Satz 1 SGB VIII vom Träger der öffentlichen Jugendhilfe festgelegt, soweit Landesrecht nicht etwas Anderes bestimmt.
An einer landesrechtlichen Regelung zur Festlegung der Höhe der laufenden Geldleistung fehlt es hingegen in Bayern. Als solche ist insbesondere nicht § 18 der Verordnung zur Ausführung des Bayerischen Kinderbildungs- und -betreuungsgesetzes (AVBayKiBiG) anzusehen, der die Gewährung eines sog. Qualifizierungszuschlags regelt. Auch Art. 42 des Gesetzes zur Ausführung der Sozialgesetze (AGSG) enthält keine Regelung zur Festsetzung der Höhe der laufenden Geldleistung. Das Pauschalierungsgebot in Art. 42 Abs. 2 AGSG für „Aufwendungen der Tagespflegeperson nach § 23 Abs. 1 und 2 SGB VIII“ stellt insoweit lediglich eine Verfahrensregelung dar. Von der in Art. 42 Abs. 4 AGSG der Staatsregierung eingeräumten Befugnis, durch Rechtsverordnung „Mindestsätze für die Pauschalbeträge nach Abs. 2“ unter Berücksichtigung örtlicher Unterschiede festzulegen, ist bislang kein Gebrauch gemacht worden.
2.1.1 Als inhaltliche Parameter für die Festlegung des Anerkennungsbetrags legt § 23 Abs. 2a Satz 2 SGB VIII weiterhin fest, dass dieser „leistungsgerecht auszugestalten“ sei. Zu berücksichtigen sind nach § 23 Abs. 2a Satz 3 SGB VIII ebenso der Umfang der von der Tagespflegeperson erbrachten Leistung sowie die Anzahl und der Förderbedarf der betreuten Kinder. Kosten, die der Tagespflegeperson für den Sachaufwand entstehen, sind nach § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII zu erstatten, soweit sie „angemessen“ sind.
In diesen gesetzlichen Vorgaben für die Ausgestaltung des leistungsgerechten Anerkennungsbetrags sieht das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 25.1.2018 – 5 C 18.16 – BeckRS 2018, 6384) dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe einen Beurteilungsspielraum (in Kombination mit dem „Betrag zur Anerkennung der Förderleistung“ als unbestimmtem Rechtsbegriff) eröffnet, was zu einer Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle der entsprechenden Festlegung führt. Insbesondere aus der gesetzgeberischen Zielsetzung, die Kindertagespflege mittelfristig als eine anerkannte und damit angemessen vergütete Vollzeittätigkeit zu profilieren (BT-Drucks. 16/9299, S. 10, 14) folge, dass es in erster Linie Sache des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe sei, zu entscheiden, auf welche Art und Weise er vorgehen wolle um dieses sozialpolitische Ziel zu erreichen:
„Die Träger der öffentlichen Jugendhilfe müssen insbesondere darüber befinden, wie schnell sie innerhalb des vorgegebenen zeitlichen Korridors (‚mittelfristig‘) dafür sorgen wollen, dass Tagesmütter und -väter ab einem gewissen Umfang ein auskömmliches Einkommen durch die Ausübung ihrer Tätigkeit erwirtschaften können. Ob diese dazu bereits zeitnah zum Inkrafttreten der Änderung des § 23 SGB VIII in die Lage versetzt werden sollen oder ob ihnen dies durch eine zeitlich gestaffelte schrittweise Anhebung des Anerkennungsbetrags ermöglicht werden soll, hängt maßgeblich von der politischen Schwerpunktsetzung der jeweiligen Gebietskörperschaft in ihrer Funktion als örtlicher Träger der öffentlichen Jugendhilfe ab. Denn diese können im Rahmen ihrer haushaltsrechtlichen Möglichkeiten nicht alle ihnen obliegenden Aufgaben zeitgleich und mit gleicher Intensität bearbeiten, sondern sind gehalten, die Aufgaben unter Berücksichtigung der jeweils betroffenen Interessen untereinander zu gewichten und nach Wichtigkeit und Dringlichkeit in eine Prioritätenliste einzufügen. Hierbei haben die Gebietskörperschaften durch das materielle Recht nicht unmittelbar determinierte Bewertungen anzustellen und Entscheidungen zu treffen, deren Ergebnis nicht allein durch die Kategorien als richtig oder falsch erfasst werden können. Die Entscheidung über die Höhe des Anerkennungsbetrages ist mithin in erster Linie politisch geprägt und geht damit auch für die Träger der öffentlichen Jugendhilfe über einen reinen Rechtsanwendungsvorgang hinaus. Das stellt zugleich einen hinreichend gewichtigen Grund für die Reduzierung der gerichtlichen Kontrolldichte dar.“
Demzufolge erweist sich auch die Kontrolle der Höhe des Anerkennungsbetrags auf das sonst in Fällen eines Beurteilungs- oder Einschätzungsspielraums anerkannte Prüfprogramm beschränkt. Folglich obliegt den Verwaltungsgerichten allein die Prüfung, „ob die Träger der öffentlichen Jugendhilfe bei der Bestimmung der Leistungshöhe gegen Verfahrensvorschriften verstoßen haben, von einem unvollständigen oder unrichtigen Sachverhalt ausgegangen sind, die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen können, verkannt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde und damit willkürliche Erwägungen angestellt haben (…). Die Gerichte haben hingegen nicht zu kontrollieren, ob nicht auch die Festsetzung eines Betrages in anderer Höhe möglich und von dem Beurteilungsspielraum gedeckt wäre. Weist die Entscheidung der Träger der öffentlichen Jugendhilfe keinen der aufgeführten Rechtsfehler auf, ist der von ihnen festgelegte Betrag vielmehr hinzunehmen.“
2.1.2 Ungeachtet der weitgehenden „politischen“ Entscheidungsfreiheit des öffentlichen Jugendhilfeträgers bei der Festlegung der laufenden Geldleistung, gilt es jedoch zu berücksichtigen, dass aufgrund des in der staatlichen Festlegung des Anerkennungsbetrags und der Sachaufwandserstattung liegenden Eingriffs in die durch Art. 12 GG geschützte Berufsfreiheit der Klägerin als selbständige Tagespflegeperson (vgl. hierzu ausführlich sub. 3) sich aus dem hierbei zu beachtenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs eine Untergrenze der Angemessenheit der Geldleistungen ergibt, die bei den jeweiligen Festsetzungen zu beachten sind.
Da insbesondere die Höhe der Vergütung für eine im Rahmen einer selbständigen Tätigkeit erbrachte Leistung zu den Essentialia der Berufsausübung eines Selbständigen rechnet, erweist sich die staatliche Festlegung von Entgelten als ein rechtfertigungsbedürftiger Eingriff (vgl. zur Vergütungsregelung für Betreuer BVerfG, B.v. 15.12.1999 – 1 BvR 1904/95 u.a. – BVerfGE 101, 331; OVG Lüneburg, U.v. 22.5.2019 – 10 LC 17/18 – BeckRS 2019, 9465 Rn. 51). Dem lässt sich für den Fall der Tagespflege nicht entgegenhalten, die Entgeltreglementierung durch den öffentlichen Jugendhilfeträger betreffe nur den Bereich der staatlich geförderten Tagespflege, nicht hingegen den der „freien“ Tagespflege, in dem es der Tagespflegeperson offenstehe, die Höhe des Entgelts ihrer Leistung jederzeit frei und den Marktgegebenheiten entsprechend festzusetzen. Da mit der Einführung des Rechtsanspruchs auf Kinderbetreuung für unter Dreijährige mit § 24 SGB VIII und der Ausgestaltung der Tagespflege in § 23 SGB VIII ein staatlich überformter „Markt“ für Tagespflegeleistungen entstanden ist und es sich bei der Kindertagespflege mithin um eine durch das staatliche Fördersystem geprägte Tätigkeit bzw. um ein staatlich überformtes Berufsbild handelt, die in der Praxis ein Ausweichen auf frei vereinbarte Tagespflegeverhältnisse nicht mehr erlaubt, ist die Festlegung der laufenden Geldleistung durch den öffentlichen Jugendhilfeträger an den Voraussetzungen eines Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG zu messen (vgl. VG München, U.v. 20.6.2018 – M 18 K 16.5886 – BeckRS 2018, 27200 Rn. 27).
Insoweit besteht mit § 23 Abs. 2 und Abs. 2a SGB VIII eine gesetzliche Grundlage (anders als beim sog. Zuzahlungsverbot, s. hierzu nachfolgend unter 3.) für den Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit und lassen sich hierfür auch vernünftige Gemeinwohlerwägungen zur Rechtfertigung anführen. Ob die genannten Regelungen den Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit hinreichend konkret begrenzen oder aber ob es hierfür der Festlegung von „Mindestsätzen“ bedurft hätte, wie sie Art. 42 Abs. 4 AGSG in der Verordnungsermächtigung an die Staatsregierung ausdrücklich vorsieht, kann vorliegend dahinstehen. Denn jedenfalls muss sich ein Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Tagespflegeperson als verhältnismäßig erweisen, d.h. die Tagespflegeperson darf durch die Festlegung der laufenden Geldleistung durch den öffentlichen Jugendhilfeträger nicht unverhältnismäßig in ihrer beruflichen Tätigkeit eingeschränkt, ihr dürfen keine unangemessen niedrigen Einkünfte zugemutet werden (vgl. BVerfG, B.v. 15.12.1999 – 1 BvR 1904/95 u.a. – BVerfGE 101, 331). Dies beinhaltet, dass es trotz aller „politischen Gestaltungsfreiheit“, die dem öffentlichen Jugendhilfeträger eingeräumt ist, eine Untergrenze bei der Festlegung der laufenden Geldleistung gibt, die er zwingend zu beachten hat.
2.2 Ausgehend von dem vorstehend aufgezeigten – eingeschränkten – verwaltungsgerichtlichen Prüfungsmaßstab erweist sich die von der Beklagten durch die Beschlüsse des Haupt-, Finanz- und Personalausschusses vom 29. April 2009 mit 4,- € pro betreutem Kind pro Stunde sowie des Jugendhilfeausschusses vom 7. März 2013 mit dem sog. „Wochenmultiplikator“ von 4,3 festgelegte Pflegepauschale sowohl hinsichtlich der Sachaufwandskosten als angemessen wie auch hinsichtlich des Anerkennungsbetrags als leistungsgerecht.
2.2.1 Vorliegend hat die Beklagte die Pauschale für die Erstattung angemessener Kosten, die der Tagespflegeperson für den Sachaufwand entstehen, mit 1,50 € pro Kind und Betreuungsstunde nicht zu niedrig festgelegt. Bei einer Betreuungsdauer von 40 Stunden pro Woche und unter Anlegung des „Wochenmultiplikators“ von 4,3 ergibt sich pro Kind ein Betrag von monatlich 258,- €, dies entspricht 86% der sog. Betriebsausgabenpauschale von 300,- € pro Monat und Kind, die seitens des Finanzamts steuerlich anerkannt wird.
Angesichts des dem öffentlichen Jugendhilfeträger auch bei der Festlegung der „Angemessenheit“ der Sachkostenerstattung zustehenden Beurteilungsspielraums hat die Beklagte, indem sie sich an der Höhe ausgewählter Grundsicherungsleistungen orientiert und diese dann unter Bezugnahme auf die Sachkostenerstattung benachbarter Jugendhilfeträger aufgestockt hat, zunächst kein sachfremdes und damit willkürliches Kriterium angelegt. Es trifft zwar zu, dass die Kalkulation im Rahmen der Gesetzesbegründung des Kinderförderungsgesetzes hinsichtlich der Sachaufwandspauschale von der steuerlichen Betriebsausgabenpauschale von 300,- € pro Monat und Kind ausgeht. Darin liegt jedoch nicht die Aussage, dass allein die Betriebsausgabenpauschale den Sachaufwand der Tagespflegeperson angemessen abbildet. Vielmehr sind auch pauschalierte Sachaufwandserstattungen auf anderer Bemessungsgrundlage, sofern sie sich nicht als willkürlich gegriffen und sich nicht im Verhältnis zum tatsächlich anfallenden Sachaufwand als dergestalt zu niedrig erweisen, dass dies als unverhältnismäßig anzusehen ist, als angemessen im Sinne von § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII anzusehen.
Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte die Erstattung des Sachaufwands dergestalt niedrig angesetzt hat, dass von einer Unterschreitung der „Untergrenze“ auszugehen wäre, die Erstattung mithin als unangemessen niedrig anzusehen wäre, bestehen nicht. Zu berücksichtigen ist über die Tatsache hinaus, dass bereits der angesetzte Stundensatz von 1,50 € lediglich um 14% und damit geringfügig von der steuerlichen Betriebsausgabenpauschale abweicht, insbesondere der Umstand, dass die Beklagte die Sachaufwandskostenerstattung auch über einen „Ausfallzeitraum“ von sechs Wochen weiter leistet, während dem jedenfalls ein bestimmter Teil der Sachaufwendungen nicht anfällt. Mithin erhöht sich durch die Fortzahlung der Sachaufwandskostenerstattung der pro Kind geleistete Stundensatz nochmals, sodass jedenfalls im Rahmen einer pauschalierenden Betrachtungsweise nicht von einer Unangemessenheit der Sachaufwandspauschale auszugehen ist.
2.2.2 Auch die Festlegung des Anerkennungsbetrags durch die Beklagte erweist sich gemessen am eingeschränkten, verwaltungsgerichtlichen Prüfungsmaßstab als leistungsgerecht.
2.2.2.1 Es spricht zunächst nichts dafür, dass die Beklagte, soweit sie sich bei der Festlegung der laufenden Geldleistung an den jeweils geltenden Empfehlungen des Bayerischen Städte- und Landkreistags orientiert hat, die bei der Festlegung der laufenden Geldleistung anzuwendenden Begriffe sowie den gesetzlichen Rahmen, innerhalb dessen sie sich frei bewegen kann, verkannt und der Festlegung der laufenden Geldleistung letztlich sachfremde Erwägungen zugrunde gelegt hätte. Neben der Anzahl der Kinder und der Betreuungsstunden als fixe Parameter stellen die seinerzeitigen „Empfehlungen“ des Bayerischen Städte- und Landkreistages als Maßstab für die Bemessung sowohl der angemessenen Sachaufwandspauschale wie auch des leistungsgerechten Anerkennungsbetrags auf den sog. „Basiswert“ nach Art. 21 Abs. 3 BayKiBiG ab. Überdies sollen für die Bemessung der laufenden Geldleistung neben den §§ 23 und 24 SGB VIII insbesondere auch die Fördervoraussetzungen des Art. 20 BayKiBiG sowie die Regelungen über den Qualifizierungszuschlag nach § 18 AVBayKiBiG gelten. Demzufolge wurden sowohl die „Angemessenheit“ der Sachaufwandspauschale wie auch die „Leistungsgerechtigkeit“ des Anerkennungsbetrags danach bemessen, wie sich der öffentliche Jugendhilfeträger im Rahmen der staatlichen Förderung der Kindertagespflege aktuell refinanzieren konnte. Hierin liegt vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. U.v. 25.1.2018 – 5 C 18.16 – BeckRS 2018, 6384), nach der die Entscheidung über die Höhe des Anerkennungsbetrags in erster Linie politisch geprägt sein soll, weder eine Verkennung der maßgeblichen Begriffe der Angemessenheit und Leistungsgerechtigkeit noch des Rahmens, in dem sich der öffentliche Jugendhilfeträger bei der Bemessung der laufenden Geldleistung bewegen kann.
2.2.2.2 Die Festsetzung der Höhe des Anerkennungsbetrags nach § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII erweist sich im Ergebnis auch nicht deswegen als rechtswidrig, weil die Beklagte bei der Bemessung der „Leistungsgerechtigkeit“ den sog. Qualifizierungszuschlag nach § 18 der Ausführungsverordnung zum Bayerischen Kinderbildungs- und -betreuungsgesetz (AVBayKiBiG) mit einbezogen hat.
Nach Art. 20 Satz 1 Nr. 4 BayKiBiG setzt die Zubilligung eines Förderanspruchs des öffentlichen Jugendhilfeträgers für Kindertagespflege voraus, dass „die Tagespflegeperson vom örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe zusätzliche Leistungen in Form eines differenzierten Qualifizierungszuschlags“ erhält, was im Detail in der Ausführungsverordnung zum Bayerischen Kinderbildungs- und -betreuungsgesetz zu regeln ist. § 18 Satz 2 AVBayKiBiG legt wiederum fest, dass der Qualifizierungszuschlag „durch den örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe zu differenzieren“ sei und „mindestens 10 v.H. des vom örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe festgesetzten Tagespflegegeldes nach § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII“ betrage. § 18 Satz 3 ff. AVBayKiBiG nennt weitere Voraussetzungen für die Gewährung des Qualifizierungszuschlags.
Indem der bayerische Landesgesetzgeber die Gewährung des Qualifizierungszuschlags zur Fördervoraussetzung für die Kindertagespflege erhoben hat, verfolgt er das Ziel, die Qualität der Kindertagespflege in Bayern zu steigern und zugleich die Tätigkeit für die Kindertagespflegeperson attraktiver zu gestalten. Bei dem Qualifizierungszuschlag handelt es sich, wie sich insoweit unmittelbar aus dem Normtext von Art. 20 Satz 1 Nr. 4 BayKiBiG („… zusätzliche Leistungen …“) wie auch § 18 Satz 2 AVBayKiBiG („… mindestens 10 vom Hundert des vom örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe festgesetzten Tagespflegegeldes nach § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII“) ergibt, um eine gegenüber dem leistungsgerechten Anerkennungsbetrag nach § 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII zusätzliche landesrechtliche Leistung mit dem Ziel, die Qualität und Attraktivität der Tagespflege in Bayern zu steigern.
Mithin durfte die Beklagte entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts bei der Bemessung der Leistungsgerechtigkeit des Anerkennungsbetrags den Qualifizierungszuschlag nicht einbeziehen. Indes führte dies nur dann zu einer vom weiten Beurteilungsspielraums der Beklagten nicht mehr gedeckten Festsetzung, wenn der Anerkennungsbetrag ohne Berücksichtigung des Qualifizierungszuschlags unangemessen niedrig bemessen wäre. Dies ist indes, wie nachfolgend aufgezeigt wird, nicht der Fall.
2.2.2.3 Berücksichtigt man im Rahmen einer pauschalierenden Betrachtung die sechswöchige Fortzahlung des Anerkennungsbetrags für Ausfallzeiten ohne den Qualifizierungszuschlag von 10%, ergibt sich ein Anerkennungsbetrag in Höhe von 2,53 € pro Stunde pro Kind. Hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass mit einem Anerkennungsbetrag in dieser Höhe die verfassungsrechtlich determinierte „Untergrenze“ vorliegend überschritten sein könnte, liegen nicht vor. Nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD) – Sozial- und Erziehungsdienst erhielten Beschäftigte im streitgegenständlichen Zeitraum als Kinderpfleger/Kinderpflegerin (Entgeltgruppe S 2, Stufe 1) monatlich 1.913,79 EUR brutto, Kinderpfleger/Kinderpflegerinnen (Entgeltgruppe S. 3, Stufe 1) monatlich 1.995,46 EUR brutto und Erzieher/Erzieherinnen (Entgeltgruppe S. 6, Stufe 1) monatlich 2.311,21 EUR brutto (vgl. Tarifvertrag für den Öffentlichen Dienst, Sozial- und Erziehungsdienst 2014, gültig vom 1.3.2014 bis 28.2.2015). Eine Tagespflegeperson, die fünf nicht behinderte Kinder unter drei Jahren auf Basis von 40 Stunden pro Woche betreute und hierfür laufende Geldleistungen i.S.d. § 23 Abs. 1 SGB VIII von der Beklagten erhielt, bezog als Anerkennungsbetrag ohne Qualifizierungszuschlag insgesamt 2.175,80 EUR brutto monatlich. Dies lässt eine Verletzung der „Untergrenze“ nicht erkennen. Selbst wenn man davon ausginge, dass die Beklagte nach der Änderung ihrer Verwaltungspraxis im Februar 2015 (eigene Verbescheidung der Tagespflegeperson) die Entgeltfortzahlung für bis zu sechs Wochen Ausfallzeiten nicht fortgeführt hat, ergäbe sich ohne Berücksichtigung des Qualifizierungszuschlags (bei fünf Kindern und einer Betreuungszeit von 40 Stunden pro Woche) ein monatliches Bruttoentgelt von 1.866,20 €. Auch damit wäre die verfassungsrechtlich determinierte „Untergrenze“ des Anerkennungsbetrags nicht in rechtserheblicher Weise unterschritten.
Mithin haben sowohl die auf eine höhere laufende Geldleistung gerichtete Leistungswie auch die Verpflichtungsklage keinen Erfolg. Die Berufung der Klägerin war daher insoweit zurückzuweisen.
2.3 Dies gilt ebenfalls, soweit die Klägerin mit der Berufung die Feststellung beansprucht, dass die Beklagte nicht berechtigt sei, ihr in der verbindlichen Tagespflegevereinbarung Kündigungsfristen dergestalt vorzugeben, dass das Tagespflegeverhältnis während einer Probezeit von zwei Wochen jederzeit und nach Ablauf der Probezeit mit einer Frist von einem Monat zum Monatsende gekündigt werden kann.
2.3.1 Hierbei gilt es zunächst zu berücksichtigen, dass es sich bei dem Tagespflegeverhältnis zivilrechtlich um einen Dienstvertrag im Sinne von § 611 BGB handelt. Hinsichtlich der ordentlichen Kündigungsfristen legt § 621 Nr. 3 BGB bei Dienstverhältnissen, die keine Arbeitsverhältnisse sind, dann, wenn die Vergütung nach Monaten bemessen wird, eine Kündigungsfrist spätestens am 15. eines Monats für den Schluss des Kalendermonats fest. Darüber hinaus besteht nach § 626 Abs. 1 BGB für jeden Vertragsteil die Möglichkeit der Kündigung des Dienstverhältnisses ohne Einhaltung einer Kündigungsfrist, wenn Tatsachen vorliegen, aufgrund derer dem Kündigenden unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls und unter Abwägung der Interessen beider Vertragsteile die Fortsetzung des Dienstverhältnisses bis zum Ablauf der Kündigungsfrist oder bis zur vereinbarten Beendigung des Dienstverhältnisses nicht zugemutet werden kann.
2.3.2 Zwar kann sich vorliegend, wie nachstehend unter 3.1 ausgeführt, die Klägerin als selbständige Tagespflegeperson auf die in Art. 12 Abs. 1 GG garantierte Berufsfreiheit berufen. Der Schutzbereich der Berufsausübungsfreiheit umfasst dabei die Privatautonomie im beruflichen Bereich und damit grundsätzlich auch die Ausgestaltung der vertraglichen Beziehungen zu den Erziehungsberechtigten des betreuten Kindes. In der Vorgabe bestimmter vertraglicher Elemente – hier der Kündigungsfristen – liegt indes anders als bei einer Entgeltregelung kein Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin. Ein derartiger Eingriff würde bei nicht gezielten, unmittelbar auf die berufliche Betätigung abzielenden Maßnahmen nur dann anzunehmen sein, wenn er aufgrund spürbarer tatsächlicher Auswirkungen geeignet wäre, den Schutzbereich des Art. 12 GG mittelbar erheblich zu beeinträchtigen (vgl. hierzu mit weiteren Nachweisen Mann in Sachs, Grundgesetz, 8. Aufl. 2018, Art. 12 Rn. 94).
Dies ist bei der Vorgabe der streitgegenständlichen Kündigungsfristen in der Tagespflegevereinbarung im Vergleich mit den privatrechtlichen Vorgaben indes nicht anzunehmen. Denn was die ordentliche Kündigungsfrist betrifft, verlängert die Betreuungsvereinbarung diese von 14 Tagen auf einen Monat, zusätzlich mit der Maßgabe, dass in diesem Zeitraum auch die regelmäßigen Buchungszeiten nicht verringert werden dürfen. Zwar ist die ordentliche Kündigungsfrist eines Dienstvertrages vertraglich verlängerbar. Anhaltspunkte dafür, dass im Bereich der Kindertagespflege regelmäßig längere Kündigungsfristen als ein Monat vereinbart werden, hat die Klägerin indes nicht dargelegt und sind auch sonst nicht ersichtlich. Was die Möglichkeit einer außerordentlichen Kündigung nach § 626 BGB anbetrifft, ist diese unabdingbar. Es kann den Vertragsparteien eines Dienstvertrags regelmäßig nicht zugemutet werden, ein unzumutbar gewordenes und nur unter erheblichen Belastungen fortzusetzendes Rechtsverhältnis nicht außerordentlich kündigen zu dürfen (vgl. Günther in BeckOGK BGB, § 626 Rn. 82). Ergibt sich daher während der 14-tägigen Probezeit, dass Tagespflegekind und Tagesmutter nicht zueinander passen mit der Folge, dass dem Förderauftrag des § 22 SGB VIII nicht Rechnung getragen werden kann, liegt zivilrechtlich ein wichtiger Grund vor, der die Fortführung des Tagespflegeverhältnisses regelmäßig unzumutbar macht, sodass eine Kündigung des Dienstvertrags ohne Einhaltung einer Kündigungsfrist durch beide Vertragsteile möglich wäre. Angesichts dessen ist nicht erkennbar, inwieweit die Vorgaben der Tagespflegevereinbarung mittelbar berufsregelnd in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin eingreifen. Auf das Vorliegen einer gesetzlichen Grundlage für einen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit kommt es daher nicht entscheidungserheblich an. Insoweit verweist der Senat nach § 130b Satz 2 VwGO ergänzend auf die Gründe des verwaltungsgerichtlichen Urteils.
Die Berufung der Klägerin war daher auch hinsichtlich ihres Feststellungsantrags betreffend die Vorgabe vertraglicher Kündigungsfristen als unbegründet zurückzuweisen.
3. Ebenfalls keinen Erfolg hat die Berufung der Beklagten. Das von ihr im Rahmen der Tagespflegevereinbarung den Tagespflegepersonen verbindlich vorgegebene Verbot der Vereinbarung privater Zuzahlungen erweist sich, wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat, mangels Rechtsgrundlage als rechtswidrig. Im Zuzahlungsverbot liegt zunächst ein Eingriff in die durch Art.12 GG geschützte Berufsfreiheit der Tagespflegeperson (3.1). Dieser Eingriff ist nicht deshalb zu verneinen, weil der Tagespflegeperson neben der öffentlich geförderten Kindertagespflege ein privater Markt für ihre Betreuungsleistungen zur Verfügung stünde (3.2). Für den Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin fehlt es insoweit an einer gesetzlichen Grundlage (3.3). Insbesondere reicht die von der Beklagten reklamierte „systemimmanente“ Regelung in den §§ 22 ff., 90 SGB VIII zur Legitimierung des Grundrechtseingriffs nicht aus. Darüber hinaus erweist sich auch die mutmaßliche Intension des Zuzahlungsverbots nicht als verfassungsrechtlich tragfähig (3.4).
3.1 Art. 12 Abs. 1 GG schützt mit dem Beruf jede auf Dauer angelegte Tätigkeit zur Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage. Der Begriff des Berufs wird weit verstanden und orientiert sich nicht an traditionellen Berufsbildern. Ein rechtfertigungsbedürftiger Eingriff liegt in jedem staatlichen Handeln, dass dem Einzelnen ein Verhalten, das in den Schutzbereich des Grundrechts fällt, ganz oder teilweise unmöglich macht. Die Freiheit, einen Beruf auszuüben, erweist sich als untrennbar verbunden mit der Freiheit, für die Tätigkeit eine angemessene Vergütung zu verlangen. Legt daher der Staat bei einem selbständig Tätigen Einzelheiten der Entlohnung fest, liegt hierin regelmäßig ein Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit. Gesetzliche Vergütungsregelungen sind daher stets am Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG zu messen. Gewährt der Gesetzgeber im Rahmen der Kindertagespflege der Kindertagespflegeperson einen gesetzlichen Anspruch auf eine laufende Geldleistung und macht die Beklagte als öffentlicher Jugendhilfeträger die laufende Geldleistung ihrerseits davon abhängig, dass die Klägerin von der Erziehungsberechtigten der betreuten Kinder keine Zuzahlungen fordert, greift sie folglich in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG ein (so auch VG München, U.v. 20.6.2018 – M 18 K 16.5886 – BeckRS 2018, 27200 Rn. 26; U.v. 24.2.2016 – M 18 K 14.3472 – BeckRS 2016, 48492).
3.2 Dem Vorliegen eines Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit kann auch nicht entgegengehalten werden, er betreffe nur den Bereich der staatlich geförderten Tagespflege, sodass es der Tagespflegeperson jederzeit freistehe, sich ohne entsprechende Restriktionen am „freien“ Tagespflegemarkt zu betätigen, was die autonome Festsetzung eines Entgelts für die erbrachte Leistung einschließe (vgl. hierzu oben 2.1.2).
3.3 Liegt in der Festschreibung eines sog. Zuzahlungsverbots ein Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit, bedarf dieser zunächst einer gesetzlichen Grundlage (vgl. VG München, U.v. 20.6.2018 – M 18 K 16.5886 – BeckRS 2018, 27200 Rn. 27; U.v. 20.6.2018 – M 18 K 16.6024 – BeckRS 2018, 27202 Rn. 37). Eine derartige gesetzliche Grundlage besteht jedoch – jedenfalls in Bayern – aktuell nicht (anders beispielsweise in Nordrhein-Westfalen: § 51 Abs. 1 Satz 3 des Gesetzes zur frühen Bildung und Förderung von Kindern – Kinderbildungsgesetz, NRWKiBiz vom 3.12.2019, GV NRW S. 894, ber. 2020 S. 77).
Eine solche gesetzliche Grundlage liegt entgegen der Ansicht der Beklagten auch nicht in der Regelung der §§ 22 ff, 90 SGB VIII. Danach ist das gesetzliche System der Förderung von Kindern in Tagespflege zwar nicht auf Zuzahlungen der Erziehungsberechtigten ausgelegt, sondern geht davon aus, dass die Tagespflegeperson vom öffentlichen Jugendhilfeträger einen Gesamtbetrag erhält. Dass sich die Kostenbeteiligung der Eltern dabei grundsätzlich nach § 90 SGB VIII richtet, beinhaltet indes kein Verbot privater Zuzahlungen (so auch VG München, U.v. 24.2.2016 – M 18 K 14.3472 – BeckRS 2016, 48492).
Auch soweit der Landesgesetzgeber bei der Festlegung der Fördervoraussetzungen für Kindertagespflege in Art. 20 Satz 1 Nr. 3 BayKiBiG die staatliche Förderung und damit die Refinanzierung des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe davon abhängig macht, dass „die Elternbeteiligung auf maximal die 1,5-fache Höhe des staatlichen Anteils der kindbezogenen Förderung nach Art. 21 begrenzt ist“, liegt hierin keine Ermächtigungsgrundlage für einen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Tagespflegeperson (so auch VG München, U.v. 20.6.2018 – 18 K 16.5886 – BeckRS 2018, 27200 Rn. 29; U.v. 20.6.2018 – M 18 K 16.6024 – BeckRS 2018, 27202 Rn. 39). Hinzu kommt, dass in diesem Zusammenhang erhebliche Zweifel dahingehend bestehen, dass privat von der Tagespflegeperson gegenüber den Erziehungsberechtigten des betreuten Kindes erhobene „Zusatzentgelte“ überhaupt als „Elternbeiträge“ im Sinne von Art. 20 Satz 1 Nr. 3 BayKiBiG angesehen werden können (dagegen etwa Dunkl in Praxis der Kommunalverwaltung Bay G-2, BayKiBiG, 5. Fassung 2020, Art. 20 Ziffer 2.6: „Wenn Tagespflegeperson und Eltern über den Grenzbetrag hinaus weitere Entgelte vereinbaren, ändert dies nichts an der Förderfähigkeit.“, Bauer/Hundmeyer, Kindertagesbetreuung in Bayern, Ziffer 11.20 zu Art. 20 BayKiBiG, Rn. 5 Exkurs). Somit lässt sich auch aus dem behaupteten Verlust der Förderfähigkeit der Kindertagespflege im Falle privater Zuzahlungen deren Verbot nicht begründen.
3.4 Auch aus der Intension des Gesetzgebers lässt sich entgegen der Auffassung der Beklagten und des Verwaltungsgerichts kein Verbot privater Zuzahlungen ableiten. Zwar wird nach der Begründung des Kinderförderungsgesetzes (KiFöG) nur „mittelfristig“ angestrebt, die Kindertagespflege zu einer anerkannten und damit auskömmlich vergüteten Vollzeittätigkeit zu machen (vgl. BT-Drucks. 16, 9299, S. 14). Insoweit erwiese es sich bereits als widersprüchlich, wollte der Gesetzgeber es der Tagespflegeperson angesichts der nur mittelfristigen Perspektive auf ein auskömmliches Einkommen untersagen, durch private Zuzahlungen ein ausreichendes Einkommen zu erzielen, wenn er zugleich die Kindertagespflege fördern und die Tätigkeit als Kindertagespflegeperson attraktiver gestalten wollte (vgl. VG München, U.v. 20.6.2018 – 18 K 16.5886, BeckRS 2018, 27200 Rn. 28; U.v. 20.6.2018 – M 18 K 16.6024 – BeckRS 2018, 27202 Rn. 38).
Auch soweit darauf hingewiesen wird, dass der Rechtsanspruch nach § 24 Abs. 2 SGB VIII auf frühkindliche Förderung in Kindertagespflege nur dadurch erfüllt wird, wenn über die Kostenbeteiligung nach § 90 SGB VIII hinaus keine privaten Zuzahlungen an die Kindertagespflegeperson erfolgen, rechtfertigt dies eine systemimmanente Einschränkung der Berufsfreiheit der Kindertagespflegeperson nicht. Vielmehr obliegt es insoweit dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe, durch entsprechende Ausgestaltung der laufenden Geldleistung die Tagespflege dergestalt attraktiv zu machen, dass die Tagespflegepersonen zur Erzielung auskömmlicher Einkünfte nicht auf Zuzahlungen der Erziehungsberechtigten angewiesen sind und damit einhergehend genügend „zuzahlungsfreie“ Tagespflegestellen zur Verfügung stehen.
Die Berufung der Beklagten führt daher nicht zum Erfolg.
4. Die Kosten des Berufungsverfahrens tragen die Klägerin und die Beklagte nach § 154 Abs. 2, § 155 Abs. 1 VwGO im Verhältnis drei Viertel zu ein Viertel. Die jeweils eingelegten Berufungen haben zu keiner Änderung des erstinstanzlichen Urteils geführt, wodurch auch die Kostenaufteilung unverändert bleibt. Gerichtskosten werden in Angelegenheiten des Kinder- und Jugendhilferechts nach § 188 Satz 2, 1 VwGO nicht erhoben. Gründe, nach § 132 Abs. 2 VwGO die Revision zuzulassen, liegen nicht vor.

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