Baurecht

Aktenzeichen  AN 17 K 18.01746

Leitsatz

Tenor

1. Der Bescheid der Beklagten vom 9. August 2018 wird aufgehoben.
2. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.
Das Urteil ist insoweit vorläufig vollstreckbar.
3. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung
oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Kläger Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

Gründe

Die Klage ist zulässig und begründet.
I.
Die Klagenden als Käufer des Grundstücks sind klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO. Zwar richtet sich der vorkaufsrechtsausübende Bescheid nicht an sie, sondern den beigeladenen Verkäufer (§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB). Doch in der Rechtsprechung ist anerkannt, dass auch die Käufer eines Grundstücks durch einen derartigen Bescheid in ihren Rechten verletzt sein können und daher klagebefugt sind (vgl. VG Würzburg, U. v. 19.4.2016 – W 4 K 15.524 – BeckRS 2016, 53718 o. Rn.; VG Ansbach, U. v. 11.5.2016 – AN 9 K 15.01199 – BeckRS 2016, 46587 o. Rn. – jeweils m.w.N.).
II.
Die Klage hat auch in der Sache Erfolg. Der streitgegenständliche Bescheid vom 9. August 2018 ist rechtswidrig und verletzt die Klagenden in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
1.
Der auf Grundlage von § 24 Abs. 1 Nr. 3, 1. Alt. BauGB ergangene Bescheid der Beklagten vom 9. August 2018, anlässlich des notariellen Kaufvertrags vom 1. Juni 2018 über die Grundstücke mit den FlNr. 6/1, 6 und 7 hinsichtlich des Grundstücks FlNr.6/1 das Vorkaufsrecht auszuüben, ist formell rechtmäßig. Insbesondere nennt er gemäß § 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB den Verwendungszweck.
2.
Der Bescheid ist jedoch materiell rechtswidrig. Die Vorkaufsrechtsausübung entspricht im beklagtenseits gewünschten Umfang nicht dem Wohl der Allgemeinheit und erweist sich auch in reduzierter Form (s.u.) schließlich als unverhältnismäßig.
Wie im Bereich des verfassungsmäßigen Eigentumsschutzes (Art. 14 Abs. 3 GG) und der Enteignungsvorschriften des BauGB (§ 87 Abs. 1 BauGB) ist der Allgemeinwohlbegriff in § 24 Abs. 3 BauGB nicht mit dem Begriff des öffentlichen Interesses identisch. Vielmehr verlangt der Begriff des Wohls der Allgemeinheit ein qualifiziertes, sachlich objektiv öffentliches Interesse als Ergebnis einer Abwägung, die die im Einzelfall widerstreitenden privaten und öffentlichen Interessen berücksichtigt hat. Da die Eingriffsintensität der Vorkaufsrechtsausübung geringer ist als die einer Enteignung, sind an das Wohl der Allgemeinheit hier geringere Anforderungen zu stellen: Es genügt, wenn der Erwerb des Grundstücks im Rahmen der tatbestandlichen Voraussetzungen zu den vom Gesetzgeber gebilligten boden- und eigentumspolitischen sowie städtebaulichen Zwecken erfolgt und dabei überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt werden. Im Gegensatz zur Enteignung kann das Vorkaufsrecht auch schon durch das Allgemeinwohl gerechtfertigt sein, wenn die erforderlichen Grundstücke nicht sofort, sondern erst zu einem späteren Zeitpunkt benötigt werden. (Zum Ganzen: BayVGH, U. v. 6.2.2014 – 2 B 13.2570 – BeckRS 2014, Nr. 47685, Rn. 16 m.w.N.; VG Ansbach, U. v. 11.5.2016 – AN 9 K 15.01199 – BeckRS 2016, Nr. 46587, o. Rn.; VG Würzburg, U. v. 19.4.2016 – W 4 K 15.524 – BeckRS 2016, Nr. 53718 o. Rn.).
Das Vorliegen dieser Voraussetzungen unterliegt in vollem Maß gerichtlicher Überprüfung (BayVGH, a.a.O., m.w.N.; VG Ansbach, a.a.O.; Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl., § 24 Rn. 21).
Grundsätzlich sind daher in förmlich festgesetzten Sanierungsgebieten die konkreten und aktuellen Erfordernisse der Sanierung Maßstab für die Ausübung des Vorkaufsrechts (Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl., § 24 Rn. 8; ähnlich VG München, U. v. 17.7.2012 – M 1 K 11.2619 – BeckRS 2012, 56597 o. Rn.). Dabei ist es nicht erforderlich, dass die Sanierungsziele in der Sanierungssatzung selbst – hier die Satzung vom 16. Februar 1996 – festgelegt sind. Ebenso wenig ist es bei Erlass der Satzung nötig, dass die Sanierungsziele bereits detailliert bestimmt sind. Die Anforderungen an die Bestimmung der Sanierungsziele werden jedoch im fortschreitenden Sanierungsverfahren strenger (vgl. Schrödter in Schrödter, BauGB, 8. Aufl., § 24 Rn. 56 m.w.N.; Krautzberger in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Okt. 2018, § 142 Rn. 16, 46f.; Reidt, a.a.O.; ferner VG Ansbach, a.a.O.), wobei die erforderliche Konkretisierung in einem Sanierungsbebauungsplan, einem sonstigen Bebauungsplan oder durch eine informelle städtebauliche Planung erfolgen kann (BayVGH, U. v. 2.10.2013 – 1 BV 11.1944 – NVwZ-RR 2014, S. 132, Rn. 24). Gibt es eine derartige Konkretisierung, können die Sanierungsziele auch nach längerem Zeitablauf die Ausübung des Vorkaufsrechts ausreichend begründen. (Zum Ganzen: BayVGH, U. v. 6.2.2014 – 2 B 13.2570 – BeckRS 2014, Nr. 47685, Rn. 17 m.w.N.; VG Würzburg, a.a.O.) Umgekehrt können nur noch die Rechtsvorgänge abgewehrt werden, die den aktuellen detaillierten Planungsvorstellungen widersprechen (Krautzberger, a.a.O, Rn. 46).
Damit ist ein (ausreichend) konkretes Sanierungskonzept einerseits rechtfertigendes Moment für ein Vorkaufsrechts, das auf Grund einer – wie hier – schon älteren Sanierungssatzung ausgeübt wird. Zum anderen beschränkt es die ausübende Gemeinde auch, weil (zumindest wesentliche) Abweichungen vom konkretisierten Sanierungsziel nicht mehr vom Allgemeinwohl gedeckt sind. Wenn auch nach den von der obergerichtlichen Rechtsprechung akzeptierten Implementierungsmethoden eines Sanierungskonzepts dieses keinesfalls Gesetzesqualität hat, so ist auf Grund des erheblichen Einflusses auf Rechtspositionen der (ursprünglichen) Kaufvertragsparteien – namentlich das Eigentum und die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit – eine Verlässlichkeit für den Bürger zu fordern (vgl. Krautzberger in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, Stand Okt. 2018, § 142 Rn. 46f.). Das heißt, der Bürger muss bei einer konkretisierten Sanierungskonzeption von deren Verbindlichkeit ausgehen dürfen, um Gefahren und Risiken einer Vorkaufsrechtsausübung durch die Gemeinde abschätzen zu können.
Nach diesen Maßstäben ist die Vorkaufsrechtsausübung über das gesamte Flurstück FlNr. 6/1 nicht vom Wohl der Allgemeinheit gedeckt, da sie nicht der Konkretisierung entspricht.
Dieser Beurteilung zu Grunde zu legen ist dabei das Konzept von 2011, auf das sich die Beklagte in ihrer Bescheidbegründung auch ausdrücklich beruft. Irrelevant ist das Konzept vom Dezember 2018.
Es gilt der Grundsatz, dass die gerichtliche Anfechtungsentscheidung auf Grundlage der Sach- und Rechtslage im Moment der letzten Behördenentscheidung (hier: 9.8.2018) zu ergehen hat; spätere Änderungen bleiben unberücksichtigt (vgl. Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 113 Rn. 97). Demzufolge kann das Konzept von 2018 aus prozessrechtlichen Gründen keine Verbindlichkeit für den streitgegenständlichen Veräußerungsvorgang für sich in Anspruch nehmen. Dieses jüngste Konzept kann nicht als neuer Umstand noch nachträglich Beachtung (s. hierzu Wolff, a.a.O., Rn. 101) finden. Die Beklagte würde so nämlich in Folge der Klageerhebung die zweimonatigen Ausübungs- bzw. Ausschlussfrist nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB und deren Schutzfunktion für Käufer und Verkäufer unterlaufen. Die Klage eines Rechtsschutz suchenden Bürgers gegen einen Verwaltungsakt der Gemeinde kann letzterer aber nicht die Möglichkeit eröffnen, den rechtsgestaltenden Verwaltungsakt während der Anhängigkeit des Prozesses im Nachhinein mittels noch zu schaffender Rechtsgrundlagen zum Nachteil des Bürgers rechtmäßig zu machen.
Das Konzept vom Dezember 2018 ist zudem entgegen der Ansicht der Beklagtenseite keine bloße Fortentwicklung oder Konkretisierung des früheren Konzepts von 2011, sondern eine wesentliche Änderung. Das vorangegangene Konzept wies für das streitbehaftete Grundstück nämlich – ganz konkret – lediglich sechs Parktaschen im südwestlichen Randbereich auf; der restliche Teil des Grundstücks wäre nicht beansprucht worden, auch nicht von einer Zuwegung bzw. Fahrgasse zu den Parktaschen. Dagegen wird vom nunmehrigen Konzept das gesamte Grundstück in Beschlag genommen, namentlich durch 21 Parktaschen mit völlig anderer Positionierung, die dazugehörigen Zufahrtsflächen sowie einen Spielplatz. Dies ist eine so wesentliche Veränderung, dass nicht mehr von einer (zu fordernden) organischen Weiterentwicklung des bisherigen Konzepts gesprochen werden kann. Das Konzept von 2011 ist sehr detailliert und verhindert mit dieser Konkretheit eine Fortentwicklung, denn hinsichtlich Anzahl und Lage der Parktaschen wurde bereits 2011 eine Entscheidung getroffen. Die Änderung des Konzepts im Dezember 2018 stellt dann eine Abwendung von dieser früheren Entscheidung dar und keine Weiterentwicklung.
Eine Rückwirkung entsprechend § 214 Abs. 4 BauGB kommt dem Konzept 2018 ebenfalls nicht zu. Unabhängig von der Frage, ob überhaupt von der Beklagten die Rückwirkung des Konzepts festgelegt worden ist, kommt für das Konzept vorliegend keine nachträgliche Änderung der Rechtslage in Betracht. Zwar gewährt § 214 Abs. 4 BauGB die nachträgliche Änderung mit Rückwirkung für bauplanungsrechtliche Satzungen, gleichviel, ob es sich um einen bloßen Verfahrens- oder aber um einen materiellen Fehler handelt. Doch die Situation im hiesigen Verwaltungsrechtsstreit ist eine andere als die von § 214 Abs. 4 BauGB gemeinte. Während § 214 Abs. 4 BauGB von einer fehlerbedingt heilungsbedürftigen Satzung ausgeht, deren Fehler eben in einem ergänzenden Verfahren mit Rechtswirkung für die Vergangenheit beseitigt wird, bestand vorliegend ein Sanierungskonzept von 2011 ohne Fehler, dessen Realisierung nur von der tatsächlichen städtebaulichen Entwicklung in … erschwert, wenn nicht gar vereitelt worden ist. Anders als bei einem fehlerhaften Bebauungsplan als Satzung, wo es kein schutzwürdiges Vertrauen auf deren Ungültigkeit gibt, ist hier ein Vertrauen auf die Richtigkeit und Gültigkeit der bisherigen fehlerfreien Satzungskonkretisierung, also das Sanierungskonzept von 2011, durchaus schützenswert.
Es kann in dieser Situation auch dahinstehen, ob dem neueren Konzept aus formalen Gründen überhaupt Wirkung zukommt, also insbesondere, ob es überhaupt wirksam beschlossen wurde und in Kraft getreten ist.
Maßgeblich bleibt, dem Grundsatz folgend, die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, also im Moment des Erlasses des Bescheids zur Vorkaufsrechtsausübung. Zu diesem Zeitpunkt, dem 9. August 2018, galt das Konzept von 2011. Dies kann, trotz des klägerseitigen Bestreitens der ordnungsgemäßen Implementierung desselben, unterstellt werden, da selbst unter Zugrundelegung dieses Konzepts die Vorkaufsrechtausübung rechtswidrig ist.
Konkretisiertes Ziel war es nach dem Konzept von 2011, entlang der Südgrenze des Flurstücks Nr. 6/1 im westlichen Bereich, fünf bis sechs Parktaschen einzurichten. Die Beklagte übte jedoch ihr Vorkaufsrecht nicht nur über den für diese Parktaschen vorgesehenen Bereich aus, sondern über das ganze Flurstück Nr. 6/1. Ausgehend von dessen Grundstücksgröße von 942 m² (laut Notarvertrag vom …2018) und einer für (durchschnittlich) fünfeinhalb Parktaschen nach der Bayerischen Garagen- und Stellplatzverordnung (BayGaStellV) nötigen Fläche von 64 m² (Tiefe 5 m; Breite für 4 Innenparkplätze und 1 ½ Außenparkplätze: 4 x 2,3 m + 1 ½ x 2,4 m; § 4 Abs. 1 Sätze 1 und 2 Nr. 1 und 2 BayGaStellV) würde die Beklagte flächenmäßig nur rund 7% der Grundstücksfläche benötigen; sie will aber mit ihrem Bescheid das ganze Grundstück erlangen.
Dabei ist eine Teilausübung des Vorkaufsrechts über den tatsächlich benötigten Teilabschnitt eines Grundstücks nach allgemeiner Meinung möglich (K. Mayer, NJW 1984, S. 100/100; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2018, § 24 Rn. 48). Aus Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten ist die Ausübung des Vorkaufsrechts auf diese Bereiche auch nötig (Stock, a.a.O.). Demzufolge hätte die Beklagte ihr Vorkaufsrecht auf die für die fünf bis sechs Parkplätze benötigte Fläche beschränken können und müssen.
Vorliegend wäre aber auch dies rechtswidrig, insbesondere unverhältnismäßig gewesen, so dass die Klage auch nicht teilweise, nämlich im Umfang dieser Größenordnung abzuweisen und der Bescheid aufrechtzuerhalten war (zur Möglichkeit einer räumlich begrenzbaren Teilaufhebung etwa Schübel-Pfister in Eyermann, VwGO, 15. Aufl., § 113 Rn. 12).
Verhältnismäßigkeit heißt, dass die Durchsetzung des jeweiligen Rechts nicht außer Verhältnis zu den Folgen stehen darf. Es geht dabei um eine Bewertung der Zweck-Mittel-Relation unter Berücksichtigung der allgemeinen Bedeutung des durchzusetzenden Rechts.
In der mündlichen Verhandlung am 23. Juli 2018 gaben die Parteien übereinstimmend an, dass eine Realisierung einer Zufahrt zu den im Konzept 2011 vorgesehenen Parktaschen in absehbarer Zeit nicht zu erwarten sei. Das westlich angrenzende Grundstück FlNr. 10 stehe nicht im Eigentum der Beklagten und werde nicht in absehbarer Zeit veräußert. Mithin ist es der Beklagten nicht möglich, ihren Sanierungszweck, namentlich die Schaffung von fünf bis sechs nutzbaren Parkplätzen im Südwesten des Grundstücks, zu erreichen. Aus Sicht der Kammer hat die Beklagte das konkrete Konzept von 2011 mit der genauen Festlegung der räumlichen Lage der Parktaschen auch offenkundig aufgegeben; schon an Hand des neuen, völlig umgestalteten Konzepts vom Dezember 2018 wird dies deutlich. Die auf Anregung des Gerichts von Beklagtenseite vorgelegten Alternativplanungen sehen ebenfalls ganz erhebliche Eingriffe auf dem Grundstück FlNr. 6/1 vor, unter anderem den Abriss der dort befindlichen Scheune. Eine unnütze Rechtsausübung zum Nachteil von Klagenden und Beigeladenem ist mangels Eignung zur Zweckerreichung jedoch unverhältnismäßig (in jedem Fall aber rechtsmissbräuchlich).
Letztlich ist es auch unerheblich, ob das Konzept 2011 wirksam implementiert wurde. Denn wäre dieses Konzept unwirksam, hätte es (soweit vorgetragen) seit der Sanierungssatzung vom 16. Februar 1996 keine Zielkonkretisierung gegeben, so dass die Ziele heutzutage nicht mehr als hinreichend konkret anzusehen wären und daher die Vorkaufsrechtsausübung in jedem Fall nicht dem Wohl der Allgemeinheit entspräche.
Das Gericht verkennt dabei nicht, dass aus Praktikabilitätserwägungen heraus die Bindungskraft eines Sanierungskonzepts nicht überspannt werden darf. Aus Sicht der Kammer erfordert es die tatsächlich im Laufe der Zeit notwendige Konkretisierung der Sanierungsziele nicht, dass ganz konkrete Pläne oder Planzeichnungen vorliegen. Die Beklagte hätte keine Festlegung zum genauen Standort und der Zahl der Parkplätze treffen müssen. Es wäre zulässig und möglich gewesen, für die einzelnen betroffenen Flurstücke Alternativen und Öffnungsklauseln in textlicher Form festzulegen. So hätte die Beklagte beispielsweise bestimmen können, dass auf dem Grundstück FlNr. 6/1 eine bestimmte Anzahl von Parktaschen (einschließlich Zufahrtsflächen) hergestellt werden sollen. Hat eine Gemeinde aber ein derartig detailliertes Konzept wie hier, muss sie sich daran auch festhalten lassen. Auf Grund der rechtsstaatlich zu verlangenden Verlässlichkeit staatlicher Planung für den Bürger, die gerade auch von Planzeichnungen ausgehen, ist dies geboten. Ebenso ist von demjenigen, der so detaillierte Konzepte aufstellt, zu fordern, dass er sie in regelmäßigen und durchaus kurzen – jedenfalls weniger als sieben Jahre dauernden – Abständen aktualisiert, also den tatsächlichen Umständen anpasst.
Es kommt damit auch nicht mehr entscheidungserheblich auf die Frage an, ob die Beklagte ermessensfehlerhaft gehandelt hat. Es fällt jedoch auf, dass die Beklagte in der Bescheidbegründung zwar argumentiert, die Anwohner hätten angesichts der engen Bebauung im Altstadtbereich kaum die Möglichkeit, Kfz-Abstellmöglichkeiten auf ihren eigenen Grundstücken zu schaffen, weshalb Quartiersparkplätze nötig seien; zugleich bewirkte die Beklagte aber mit der Vorkaufsrechtsausübung über das gesamte Flurstück Nr. 6/1, auf dem die Klagenden ebenfalls (private) Parkplätze schaffen wollten, dass die Klagenden für ihre Gebäude auf den Flurstücken Nr. 6 und 7 in Folge von deren Grenzständigkeit auf den verbleibenden Grundstücken keine Parkplätze schaffen können. Dieser Konflikt wäre wohl in den Bescheidgründen zumindest anzusprechen gewesen.
3.
Die Rechtswidrigkeit der Vorkaufsrechtsausübung indiziert die Rechtsverletzung. Es ist weder ersichtlich noch vorgetragen, weshalb im konkreten Fall die Klagenden in ihren Rechten nicht verletzt sein sollten.
III.
Die Kostenentscheidung fußt auf § 154 Abs. 1 VwGO.