Baurecht

Aktenzeichen  M 9 K 16.5011

Leitsatz

1 Eine Veränderungssperre darf erst dann erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus. Denn wenn Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundflächen fehlen, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen. (Rn. 27) (redaktioneller Leitsatz)
2 Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt. Die Veränderungssperre schützt die künftige Planung, nicht aber lediglich die abstrakte Planungshoheit. Ein Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört zur normativen Konzeption des § 14 BauGB (hier unwirksame Veränderungssperre zur Sicherung des landwirtschaftlichen Erscheinungsbildes). (Rn. 27) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 28. September 2016 verpflichtet, die Baugenehmigung gemäß Bauantrag vom 21. Dezember 2015 zu erteilen.
II. Die Gerichtskosten und die außergerichtlichen Kosten des Klägers haben der Beklagte und die Beigeladene zu je ½ zu tragen. Im Übrigen trägt jeder Beteiligte seine außergerichtlichen Kosten selbst.
III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
IV. Die Berufung wird zugelassen.

Gründe

Die zulässige Klage ist begründet.
Der Kläger hat einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung nach Art. 68 Abs. 1 Satz 1 BayBO, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Das Bauvorhaben ist privilegiert nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB (1.); ihm steht auch nicht die am 17. Februar 2016 bekannt gemachte Veränderungssperre der Beigeladenen entgegen (2.). Wollte man die Veränderungssperre als wirksam ansehen, so wäre das Bauvorhaben ausnahmefähig nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB (3.). Sonstige Hinderungsgründe für das Bauvorhaben bestehen nicht (4.).
1. Das Bauvorhaben ist nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegiert. Die Maschinenhalle und die Mehrzweckhalle dienen einem ausgeübten, nachhaltigen und auf Dauer angelegten landwirtschaftlichen Betrieb. Ein vernünftiger Landwirt, der Spargel erzeugen möchte, würde dieses Bauvorhaben mit etwa gleichem Verwendungszweck und mit etwa gleicher Gestaltung und Ausstattung für einen entsprechenden Betrieb errichten. Das Gericht teilt diesbezüglich und auch im Übrigen die fachliche Auffassung des BayStmELF (Stellungnahme vom 2. Mai 2016 zum Berufungsverfahren, Bl. 35ff. d. Gerichtsakts, hinsichtlich Mehrzweck- und Maschinenhalle) und des AELF (Stellungnahme vom 4. Mai 2016, Bl. 96ff. d. BA, zum hiesigen Verfahren), wonach die Größe der Gebäude notwendig und angemessen ist und das Vorhaben dem Betrieb räumlich-funktional zugeordnet ist. Es besteht auch nicht die Möglichkeit, den Betrieb an der jetzigen Hofstelle in S. zu vergrößern, da die Lage am bzw. im Überschwemmungsbereich des Flusses P. und die beengten Platzverhältnisse im Übrigen (Zufahrt, Flächen) dies nicht zulassen (Bl. 98f. d. BA). Damit sind auch die im Urteil der Kammer vom 9. Dezember 2015, Az. M 9 K 15.3358 hierzu noch geäußerten Bedenken hinfällig.
2. Die am 17. Februar 2016 bekannt gemachte Veränderungssperre, § 14 Abs. 1 BauGB, steht dem Bauvorhaben, das im räumlichen Geltungsbereich der Veränderungssperre liegt, § 2 VSP-S, nicht entgegen. Sie ist unwirksam, was das Gericht im hiesigen Rechtsstreit inzident zu prüfen und mit Wirkung für die Beteiligten und auf den Einzelfall bezogen festzustellen hat.
Maßgeblich ist die mit Gemeinderatsbeschluss Nr. 27/16 vom 15. Februar 2016 beschlossene Veränderungssperre, ausgefertigt am 16. Februar 2016 und bekannt gemacht am 17. Februar 2016. Sie war zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung am 24. Januar 2018 noch in Kraft, weswegen es auf die Verlängerung vom 15. Januar 2018 nicht ankommt.
Die Veränderungssperre leidet an materiellen Unwirksamkeitsgründen. Zwar ist der Aufstellungsbeschluss vom 21. Dezember 2015 nicht aus formellen Gründen unwirksam – was einen materiellen Fehler der Veränderungssperre darstellen würde – (a), die Planung war bzw. ist aber nicht sicherungsfähig (b).
a) Der Aufstellungsbeschluss vom 21. Dezember 2015 ist, anders als der Klägerbevollmächtigte meint, formell wirksam. Dem klägerischen Vortrag ist zwar zuzugeben, dass beispielsweise die Ordnungsmäßigkeit einer rechtzeitigen Ladung im Grundsatz auch im Verwaltungsprozess mit Nichtwissen bestritten werden kann, da es sich um organisatorische Vorgänge und damit um Interna der Beigeladenen handelt – zumindest wenn Anlass dazu besteht, d.h. wenn etwas vom normalen Ablauf abweicht. Die Beigeladene würde deshalb letztlich auch die Beweislast bei Unaufklärbarkeit derartiger Vorgänge treffen, sollte es auf das (Nicht-) Vorliegen des jeweiligen Sachverhalts ankommen (vgl. z.B. BayVGH, U.v. 14.7.2016 – 2 N 15.283 – juris zum Bauleitplanverfahren). Hier aber hat zum einen die Kommunalaufsicht das Verfahren überprüft (Bl. 115f. d. BA) und auch aufgrund eigener Ermittlungen für ordnungsmäßig befunden. Das Gericht, das sich unabhängig vom Vorbringen der Beteiligten eine eigene Überzeugung vom entscheidungserheblichen Sachverhalt bildet, § 86 Abs. 1 Satz 2, § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO, hat diesbezüglich keine Zweifel. Zum anderen waren alle 15 Gemeinderatsmitglieder, d.h. auch der erste Bürgermeister, in der Gemeinderatssitzung anwesend und haben sich rügelos eingelassen. Eventuelle formelle (Ladungs-) Fehler wären damit jedenfalls geheilt.
b) Die Planung ist aber aus mehreren Gründen nicht sicherungsfähig i.S.d. § 14 Abs. 1 BauGB.
Eine Veränderungssperre darf erst dann erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus. Denn wenn Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundflächen fehlen, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären – auch vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG – nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt. Die Veränderungssperre schützt die künftige Planung, nicht aber lediglich die abstrakte Planungshoheit. Ein Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört zur normativen Konzeption des § 14 BauGB. Nach seinem Absatz 2 Satz 1 kann eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind. Daraus folgt, dass das Mindestmaß an Vorstellungen, die vorliegen müssen, um eine Veränderungssperre zu rechtfertigen, zugleich geeignet sein muss, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat. Dasselbe gilt für das Gewicht, das dem mit der Veränderungssperre verfolgten Sicherungszweck beizumessen ist. Dabei geht die Rechtsprechung davon aus, dass es grundsätzlich erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 bis 2a BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge gefasst hat (vgl. BVerwG, B.v. 8.9.2016 – 4 BN 22/16 –; B.v. 16.12.2013 – 4 BN 18.13 –; U.v. 30.8.2012 – 4 C 1/11 –; B.v. 10.10.2007 – 4 BN 36/07 –; U.v. 19.2.2004 – 4 CN 16/03 –; B.v. 27.7.1990 – 4 B 156/89 –; BayVGH, U.v. 17.10.2017 – 15 N 17.574 –; U.v. 20.9.2016 – 15 N 15.1092 –; OVG NW, B.v. 23.6.2014 – 2 B 418/14.NE –; alles zitiert nach juris und m.w.N.). Als Sicherungsmittel ungeeignet ist eine Veränderungssperre – mit Obenstehendem oftmals zusammenhängend – weiter auch dann, wenn sich ein aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliches Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt bzw. wenn der beabsichtigte Bauleitplan der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind oder wenn der Planung bereits jetzt anhaftende rechtliche Mängel schlechterdings nicht behebbar sind, die Bauleitplanung also zur Erreichung des Planungsziels völlig ungeeignet bzw. objektiv untauglich und damit von vornherein rechtswidrig ist (vgl. BVerwG, B.v. 8.9.2016 – 4 BN 22/16 –; B.v. 21.12.1993 – 4 NB 40/93 –; BayVGH, U.v. 17.10.2017 – 15 N 17.574 –; U.v. 20.9.2016 – 15 N 15.1092 –; OVG NW, B.v. 23.6.2014 – 2 B 418/14.NE –; VG München, U.v. 1.7.2015 – M 9 K 14.2580 –; alles zitiert nach juris, m.w.N.).
Gemessen hieran war die Planungsabsicht der Beigeladenen im Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Veränderungssperre nicht konkretisiert genug, um diese zu rechtfertigen. Den Inhalten, die prognostizierbar sind, stehen schon im Stadium des Erlasses der Veränderungssperre erkennbare, nicht ausräumbare Mängel entgegen.
aa) Im Aufstellungsbeschluss fehlt es an einer klaren Festlegung der Bereiche für die jeweiligen Nutzungsarten; die beabsichtigte Planung ist bereits deshalb nicht hinreichend konkretisiert (vgl. BVerwG, B.v. 16.12.2013 – 4 BN 18/13 –; U.v. 19.2.2004 – 4 CN 13/03 –; BayVGH, U.v. 20.9.2016 – 15 N 15.1092 –; VGH BW, U.v. 26.6.2014 – 5 S 203/13 –; alles zitiert nach juris, m.w.N.).
Ein für den Erlass einer Veränderungssperre ausreichendes Planungskonzept setzt zwar nicht voraus, dass die künftige Nutzungsart bereits parzellenscharf für sämtliche Grundflächen feststeht. Bei einem Bebauungsplan üblicher Größenordnung stellt sich diese Frage im Regelfall nicht einmal, weil die Planung typischerweise einem bestimmten Baugebiet mit einer bestimmten Nutzungsart gilt. Anders ist es dagegen bei einer Fläche, die – wie hier – große Teile des (unbebauten) Gemeindegebiets umfasst (vgl. BVerwG, U.v. 19.2.2004, a.a.O.).
Vorliegend sind die Nutzungsarten im fast 58 ha großen Geltungsbereich nicht klar abgegrenzt, es ist m.a.W. nicht ersichtlich, welche Nutzungen im späteren Verlauf der Bauleitplanung wo festgesetzt werden sollen. Exemplarisch steht für eine größere Grünbzw. Grünlandfläche, die nahe des Siedlungsgebiets liegt, nach der Konzeption des Aufstellungsbeschlusses nicht fest, ob und wo sie in die angrenzenden WA/WR-Gebiete einbezogen oder ob und wo sie als landwirtschaftliche- und/oder Erholungsfläche erhalten werden soll. Wenn der Bescheid hierzu ausführt, durch das Wort „Erhalt“ könnten nur alle land- und forstwirtschaftlichen Grundstücke gemeint sein, die nicht unmittelbar an die vorhandenen Siedlungskörper anschlössen und damit für die noch genannte Nutzung „Ausbildung eines harmonischen Übergangs zwischen bebauten und unbebauten Bereichen durch Abrundung bebauter Flächen im Übergangsbereich zur offenen Landschaft durch Festsetzung von Eingrünungsmaßnahmen“ zur Verfügung stünden, so ist dies nur eine mögliche Interpretation der Inhalte des Aufstellungsbeschlusses und überzeugt deshalb nicht. Unklar bleibt, ob die als „nicht unmittelbar an die vorhandenen Siedlungskörper angeschlossen“ bezeichneten Grundstücke nun wie bisher unbebaut „erhalten“, für wie auch immer geartete Übergangsnutzungen zur Verfügung stehen oder in die anschließenden Baugebiete einbezogen werden sollen. Unklar ist im Hinblick auf die Zahl der unbebauten Grundstücke auch, an welche Größenordnung bei der Abrundung gedacht ist. Im Übrigen kann auch eine Grün- oder auch eine Grünlandfläche Wohnnutzung aufnehmen oder Ackerland werden, eine klare „zu erhaltende“ Nutzung ist nicht auszumachen. Es ist insgesamt unmöglich festzustellen, wie weit sich der „Übergangsbereich zur offenen Landschaft“ (Planungsziel, Punkt 4) erstreckt. Dies gilt umso mehr, als der Aufstellungsbeschluss vorab den kompletten Geltungsbereich als Übergangsbereich definiert: „Das Gebiet der Gemeinde A. grenzt im Norden an die Stadt S. an. Der dortige Gemeindebereich, der im Osten von der W., im Süden vom bebauten Ortsrand und im Westen von dem Wäldchen im Bereich des Anwesens ‚A. B. 2‘ gebildet wird, ist derzeit weitgehend unbebaut und durch offene landwirtschaftlich genutzte Acker- und Grünflächen geprägt. (…) Im Gegensatz zu anderen Ortseingangsbereichen der Gemeinde A. (…) findet sich im vorgenannten Bereich ein klar ablesbarer und weitgehend noch nicht zersiedelter Übergang“. Diese Unschärfe des Aufstellungsbeschlusses ist wegen des großen Geltungsbereichs und wegen der Zusammenfassung zweier gegenläufiger Planungsvorstellungen – Erhalt unbebauter Flächen/Verhinderung der Zersiedelung und Abrundung bebauter Flächen durch Einbeziehung – als nicht hinreichend konkretes Planungskonzept unzulässig. Ein Bebauungsplangebiet dieser Größenordnung bedarf auch räumlich eines gesplitteten oder gestuften Planungskonzepts – mit separaten Geltungsbereichen für Abrundungsflächen einerseits und für die unbebaute Flur andererseits –, wenn wie hier der Bestand lediglich aus landwirtschaftlichen Flächen und Grünland ohne geographische, geologische oder sonstige Besonderheiten besteht.
bb) Die Veränderungssperre ist nach der obergerichtlichen Rechtsprechung zu den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. z.B. BayVGH, U.v. 20.9.2016 – 15 N 15.1092 – juris) weiter auch deshalb materiell-rechtlich unwirksam, weil das städtebauliche Ziel der „Erhaltung und Sicherung der für das Bebauungsplangebiet charakteristischen land- und forstwirtschaftlichen Flächen“ (Punkt 1) den Inhalt möglicher nutzungsbezogener Festsetzungen nicht erkennen lässt; m.a.W. ist danach ein inhaltliches Mindestmaß des Bebauungsplans nicht absehbar.
Möglich wäre, dass damit (ausschließlich) spätere Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 BauGB („die Flächen für die Landwirtschaft“) vorgezeichnet sind. Dabei würde es sich, genauso wie beispielsweise bei § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB („die Flächen für den Gemeinbedarf sowie für Sport- und Spielanlagen“), auch um Aussagen zur Art der baulichen Nutzung und – im Sinne z.B. des BVerwG, U.v. 30.8.2012, a.a.O. – um „nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 bis 2a BauGB festsetzbare Nutzungen“ handeln. Vorstellungen zur Art der baulichen Nutzung müssen sich keineswegs zwingend nur in bestimmten in der BauNVO abstrakt umrissenen Baugebietstypen i.V.m. § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB ausdrücken. Die angesprochene „Erhaltung und Sicherung“ ließe sich aber auch mit verschiedensten anderen Inhalten gestalten. Dies könnte bspw. auch über Festsetzungen gem. § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, § 5, § 8, § 9 BauNVO ggf. i.V.m. § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO umgesetzt werden. Eine derart offene Zielsetzung reicht hiernach für „Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung“ nicht aus.
Unabhängig davon würde die Veränderungssperre, wollte man die Inhalte des Aufstellungsbeschlusses darauf verengen, dass ausschließlich Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 BauGB geplant seien, eine Planung sichern, die ersichtlich nicht erforderlich ist, § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB; der Planung stünden somit schlechterdings nicht behebbare Mängel entgegen (siehe z.B. BayVGH, U.v. 3.4.2000 – 14 N 98.3624 – juris; weiter auch bei Bracher u.a., Bauplanungsrecht, Stand: 8. Auflage 2014, Erster Teil, F.II. Die zulässigen Festsetzungen des Bebauungsplans im Einzelnen, Rn. 339). Die geplante Erhaltung und Sicherung land- und forstwirtschaftlicher Flächen erweist sich als bedeutungslos, weil sie nur die entsprechenden Maßstäbe des § 35 BauGB verdrängt. Es stand zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre und es steht auch heute noch in keiner Weise zu befürchten, dass in die Flächen bei Belassung im Außenbereich unvereinbare bauliche Nutzungen eindringen könnten. Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 BauGB müssten der Förderung oder Erhaltung der Landwirtschaft oder des Waldes dienen. Dieses Ziel darf nicht nur – wie hier – vorgeschoben sein, um eine Bebauung zu verhindern. Eine solche geplante Festsetzung für ein derart großes, durchgehend unbebautes land- und fortwirtschaftlich genutztes Gebiet ist nicht im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich, sondern eine unzulässige Negativplanung.
cc) Die Veränderungssperre ist auch deshalb unwirksam, weil der Aufstellungsbeschluss nicht im Ansatz erkennen lässt, wie eine spätere Planung die unterschiedlichen Zielvorgaben in Einklang bringen könnte. Die Planungsabsicht der „Steuerung des Entstehens nach § 35 BauGB privilegierter baulicher Anlagen durch Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, insbesondere Höhenentwicklung und Grundflächen, und zur Gestaltung baulicher Anlagen“ (Punkt 5) verträgt sich nicht mit den im Aufstellungsbeschluss genannten, städtebaulich grundsätzlich zulässigen Zielen, „einer städtebaulich nicht wünschenswerten Zersiedelung und einem städtebaulich nicht erwünschten Zusammenwachsen der bebauten Bereiche der Gemeinden A. und S. vorzubeugen“. Wie die Vertreter der Beigeladenen auch in der mündlichen Verhandlung erläuterten, zeichne sich der Geltungsbereich des Aufstellungsbeschlusses – und damit der Veränderungssperre – gerade dadurch aus, dass ein klar ablesbarer und weitgehend noch nicht zersiedelter Übergang zwischen den bebauten und den unbebauten Bereichen gegeben sei – dieser städtebaulich wünschenswerte Istzustand solle erhalten werden. M.a.W. liegt der planerischen Konzeption hiernach Folgendes zugrunde: Der Geltungsbereich soll zwar von Bebauung freigehalten werden, um ein Zusammenwachsen der Ortsteile und eine Zersiedelung der erhaltenswerten Flächen zu vermeiden, zugleich sollen aber privilegierte bauliche Anlagen entstehen dürfen, wenn auch nur in einer bestimmten Größe. Das ist ein unauflösbarer Widerspruch, der dazu führt, dass die Planungsabsicht der Beigeladenen im Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Veränderungssperre nicht hinreichend konkretisiert war und dass den aus dem Aufstellungsbeschluss abzulesenden Inhalten der künftigen Planung wegen fehlender Erforderlichkeit inkonsistenter Planungen, § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, ein nicht zu behebender Mangel entgegensteht (vgl. dazu BVerwG, U.v. 26.3.2009 – 4 C 21/07 – juris). Dass eine positive Planungsabsicht nicht zu erkennen und die Umsetzung des Aufstellungsbeschlusses so nicht realisierbar ist, zeigt sich nicht zuletzt auch an § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB, der bestimmt, dass im Bebauungsplan aus städtebaulichen Gründen die Flächen festgesetzt werden können, die von der Bebauung freizuhalten sind, und ihre Nutzung. Die avisierte Ausweisung großflächiger Gebiete als landwirtschaftliche Fläche – in welcher Form auch immer – wäre mit Blick auf die als schützenswert angegebenen Interessen der Beigeladenen nur zulässig, wenn solche Festsetzungen mit weiteren Regelungen vor allem zu von Bebauung freizuhaltenden Flächen einhergingen, vorliegend insbesondere im hier nicht näher bestimmten „noch nicht zersiedelten Übergangsbereich“ (vgl. z.B. BVerwG, B.v. 16.12.2013 – 4 BN 18.13 –; B.v. 17.12.1998 – 4 NB 4.97 –; BayVGH, U.v. 20.9.2016 – 15 N 15.1092 –; U.v. 17.3.2015 – 15 N 13.972 –; U.v. 15.1.2007 – 1 N 04.1226 –; NdsOVG, U.v. 13.8.2013 – 1 KN 69/11 –; OVG Rh-Pf, U.v. 20.1.2011 – 1 C 10801/10 –; U.v. 29.11.1989 – 10 C 2/89 –; OVG SH, U.v. 26.10.2011 – 1 KN 254/10 –, jeweils zitiert nach juris und EZBK, BauGB, Stand: 126. EL August 2017, § 35 Rn. 13a). So könnte bspw. die landwirtschaftliche Urproduktion insofern gesichert werden, als auf bestimmten vorgesehenen Flächen auch landwirtschaftlichen Zwecken dienende Gebäude nicht errichtet werden dürfen (vgl. BVerwG, B.v. 17.12.1998 – 4 NB 4.97 – juris).
Die geplanten Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung (Punkt 5) sind dazu städtebaulich nicht geeignet, weil so nur bestimmte Anteile eines Grundstücks (über eine absolute Grundfläche oder eine relative Grundflächenzahl) freigehalten werden können. Das „Zusammenspiel“ dieser Planungsabsichten zeigt, dass das genannte Ziel, einer städtebaulich nicht wünschenswerten Zersiedelung und einem städtebaulich nicht erwünschten Zusammenwachsen der bebauten Bereiche der Gemeinden A. und S. vorzubeugen, gerade nicht konsequent verfolgt werden sollen. Die Planungsabsicht einer „Steuerung des Entstehens nach § 35 BauGB privilegierter baulicher Anlagen durch Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, insbesondere Höhenentwicklung und Grundflächen, und zur Gestaltung baulicher Anlagen“ (Punkt 5) lässt erwarten, dass nur Anlagen einer bestimmten Größe ausgeschlossen werden sollen. Aber auch Anlagen mit kleineren Dimensionen leisten einer nach dem Aufstellungsbeschluss unerwünschten Zersiedelung und einem unerwünschten Zusammenwachsen der Ortsteile Vorschub. Das Konzept des Aufstellungsbeschlusses ist nicht nur aus diesen Gründen ersichtlich ausschließlich auf die Verhinderung bestimmter baulicher Vorhaben gerichtet, ohne dass dies städtebaulich gerechtfertigt werden könnte und ohne dass dem ein positives Planungskonzept zugrunde läge.
Letzteres folgt auch daraus, dass sich dem Aufstellungsbeschluss nichts zu beabsichtigten Kompensationsplanungen – wie beispielsweise die Ausweisung von Sondergebieten Landwirtschaft, in denen Hofstellen konzentriert werden könnten (vgl. EZBK, BauGB, Stand: 126. EL August 2017, § 9 Rn. 148a) – entnehmen lässt. Selbst wenn man der Beigeladenen unterstellen wollte, dass sie auch Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB und Kompensationszonen beabsichtigt, um die Ziele einer Verhinderung weiterer Zersiedelung und einer Verhinderung des Zusammenwachsens der Ortsteile konsistent und umsetzbar zu erreichen, so fehlen im Aufstellungsbeschluss dazu doch jegliche – im Vorgriff auf die Planung angesichts von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB und § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB notwendige – Ausführungen; auch im Übrigen ist den Akten nichts zu einer derartigen Absicht zu entnehmen. Es liegt deshalb kein tragfähiges (Gesamt-) Konzept für den zu überplanenden Bereich vor.
Damit stehen der beabsichtigten Planung schon zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre unüberwindliche Hindernisse entgegen, die sich nicht in reinen Abwägungsmängeln erschöpfen (vgl. dazu BVerwG, B.v. 8.9.2016 – 4 BN 22/16 – juris; B.v. 30.9.1992 – 4 NB 35/92 – juris). Die Veränderungssperre leidet nicht nur darunter, dass ein hinreichendes Planungskonzept als solches erst im Planungsverfahren entwickelt werden soll, was bereits ihre materielle Unwirksamkeit begründen würde (BayVGH, U.v. 20.9.2016 – 15 N 15.1092 – juris m.w.N.), sondern der Aufstellungsbeschluss bietet schon keine Grundlage für eine derartige Entwicklung. Dies ist hier ausschließlich anhand der Unterlagen des aktuellen Verfahrensstadiums, insbesondere anhand des Aufstellungsbeschlusses – und damit nicht etwa im Wege einer „vorgezogenen Normenkontrolle“ (vgl. dazu BVerwG, B.v. 30.9.1992 – 4 NB 35.92 – juris) – feststellbar.
dd) Schließlich wäre die Planung selbst dann, wenn man das Ziel „Steuerung des Entstehens nach § 35 BauGB privilegierter baulicher Anlagen durch Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, insbesondere Höhenentwicklung und Grundflächen, und zur Gestaltung baulicher Anlagen“ (Punkt 5) isoliert betrachten würde, nicht hinreichend konkretisiert. In diesem Zusammenhang gibt der Aufstellungsbeschluss einem nachfolgenden Bebauungsplanentwurf auf, den städtebaulich wünschenswerten Istzustand eines noch nicht zersiedelten Übergangsbereichs insbesondere dadurch zu erhalten, „dass keine vom typischen Erscheinungsbild landwirtschaftlicher Gebäude in Größe, Umfang und Gestaltung abweichende bauliche Anlagen und Ansammlungen von baulichen Anlagen entstehen“. Es gibt aber kein typisches Erscheinungsbild landwirtschaftlicher Gebäude nach Größe, Umfang und Gestaltung, anders als der Aufstellungsbeschluss suggeriert, da landwirtschaftliche Gebäude ihre Größe vom Bedarf und von sonstigen Standards ableiten. Es bleibt völlig unklar, welches städtebauliche Ziel aus welchen Gründen hiermit verfolgt werden soll und verfolgt werden könnte. Der Planungsabsicht fehlt das Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung, da im Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses lediglich eine der in § 9 BauGB angeführten Festsetzungsmöglichkeiten genannt wird („Maß der baulichen Nutzung“), aber Vorstellungen dazu, wie diese Festsetzungsmöglichkeit konkretisiert werden soll, fehlen (vgl. dazu BVerwG, B.v. 16.12.2013 – 4 BN 18/13 – juris). Spargelhöfe beispielsweise zeichnen sich nach der nachvollziehbaren Stellungnahme des AELF vom 4. Mai 2016 (Bl. 96ff. d. BA) dadurch aus, dass sie wegen der spezifischen Anforderungen des Produkts direkt vor den Endverbrauchern stehen, d.h. ihre Tätigkeit umfasst den kompletten Produktionsablauf von der Aussaat bis zur Verpackung des abgeernteten Spargels. Diese Stellung setzt größer dimensionierte Hofstellen voraus, weil beispielsweise größere Maschinen benötigt werden (sog. Spargelbearbeitungsstraßen, vgl. Bl. 99 d. BA). Das typische Erscheinungsbild eines Spargelhofes zeichnet sich demnach durch entsprechend größer dimensionierte landwirtschaftliche Gebäude aus. Die Planungsabsicht trägt nach alledem eher ortsgestalterische Züge, Art. 81 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BayBO. Die Beigeladene hat mit ihren Zielvorgaben aber nicht auf ein bestimmtes schützenswertes Orts- und Landschaftsbild verwiesen, das im Übrigen nach Aktenlage und nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung auch nicht vorhanden ist.
Unabhängig davon und selbstständig tragend ist eine – wie hier ins Auge gefasst – pauschale Beschränkung privilegierter baulicher Anlagen nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB durch Festsetzung v.a. bestimmter absoluter Grundflächen und bestimmter absoluter Höhen nach Ansicht des Gerichts im Wege planerischer Festsetzung nicht zu erreichen. Gebäude unterschiedlicher Nutzungsarten benötigen je nach ihrem Verwendungszweck unterschiedliche Größen (vgl. für landwirtschaftliche Betriebsgebäude BVerwG, U.v. 22.6.1990 – 4 C 6/87 – juris). Da der Aufstellungsbeschluss in diesem Zusammenhang keinerlei Anhaltspunkte für eine Differenzierung oder ein zulässiges Planungsziel liefert, ist davon auszugehen, dass die Beigeladene eine reine Verhinderungsplanung betreibt. In diesem Zusammenhang wird darauf hingewiesen, dass eine gefestigte Rechtsprechung des BayVGH oder des BVerwG hierzu – auf deren Existenz der Bevollmächtigte der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung verwiesen hat –, nicht bekannt ist. Der BayVGH hat zwar in einer jüngeren Entscheidung (BayVGH, 7.2.2013 – 1 N 11.1854 – juris), in der es im Übrigen auf die Problemstellung nicht tragend ankam, geäußert, eine Beschränkung baulicher Anlagen i.S.v. § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB auf eine maximale Grundfläche von 150 m² und 5 m Wandhöhe erscheine als vertretbar. Eine gefestigte Rechtsprechung besteht damit aber nicht. Die Urteilsgründe geben im Übrigen keinerlei Aufschluss darüber, aus welchen – städtebaulichen – Gründen diese Festsetzung getroffen wurde. Die Revisionsentscheidung des BVerwG (U.v. 25.6.2014 – 4 CN 4/13 – juris) hat sich mit der Problematik nicht befasst.
3. Unabhängig davon ist festzuhalten, dass das Vorhaben durch eine Ausnahme nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB zuzulassen wäre, wollte man die Veränderungssperre als wirksam ansehen. Es läge eine Ermessensreduzierung auf Null vor mit der Folge, dass dem Kläger eine Ausnahme erteilt werden müsste.
Eine Ausnahme von einer Veränderungssperre darf nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB nur zugelassen werden, wenn überwiegende öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Das Vorhaben ist in diesen Fällen nach den bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplans maßgeblichen planungsrechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen zu beurteilen. Maßstab für das Entgegenstehen öffentlicher Belange ist der konkrete Sicherungszweck der Veränderungssperre.
Selbst wenn die Veränderungssperre nicht aus den unter Ziff. 2 der hiesigen Entscheidung genannten Gründen unwirksam wäre – d.h. vor allem wenn die Planungsabsichten als hinreichend konkretisiert betrachtet werden könnten –, so stünden dem Bauvorhaben keine überwiegenden öffentlichen Belange entgegen. Die planerische Vorstellung des Aufstellungsbeschlusses und damit der konkrete Sicherungszweck der Veränderungssperre erschöpften sich dann darin, dass im Geltungsbereich oder auch „im Übergangsbereich“ keine vom typischen Erscheinungsbild landwirtschaftlicher Gebäude in Größe, Umfang und Gestaltung abweichenden baulichen Anlagen und Ansammlungen von baulichen Anlagen entstehen sollen. Wie aus der nachvollziehbaren Stellungnahme des AELF vom 4. Mai 2016 (Bl. 96ff. d. BA, insbesondere Bl. 104 d. BA) hervorgeht, sind die Größe, Beschaffenheit, Gestaltung und Ausstattung der geplanten Gebäude für das beantragte Vorhaben sinnvoll und angemessen. Die Ausnahmeerteilung ist damit die einzig richtige Entscheidung und das Ermessen des Landratsamts auf Null reduziert.
Damit kommt es darauf, dass die Beigeladene den Sicherungszweck der Veränderungssperre selbst – mit der Erteilung ihres Einvernehmens zur Bebauung auf FlNr. 293/65, Gem. A. mit einem Einfamilienhaus mittels Ausnahme von der Veränderungssperre – bereits erheblich beeinträchtigt hat, nicht mehr an.
4. Das Bauvorhaben ist auch bauordnungsrechtskonform. Insbesondere wurden vonseiten des Beklagten zu Recht keine Bedenken bezüglich eines Verzichts auf die nach Art. 28 Abs. 2 Nr. 3 BayBO an sich erforderliche innere Brandwand angemeldet. Die gemäß Art. 63 Abs. 2 Satz 1 BayBO richtigerweise beantragte Abweichung nach Art. 63 Abs. 1 Satz 1 BayBO ist u.a. angesichts dessen, dass nach der nachvollziehbaren Stellungnahme des AELF vom 4. Mai 2016 (Bl. 96ff. d. BA) vor allem größere zusammenhängende Fertigungsstraßen untergebracht werden müssen und eingedenk dessen, dass der Brandausbreitung auch auf andere Weise entgegengewirkt werden kann – z. B. durch die Verwendung von nichtbrennbaren Konstruktionen für das Gebäude oder durch die Ausbildung von Schutzabständen zwischen den Produktionsflächen (vgl. Molodovsky/Famers, BayBO, Stand: 36. Update 9/17, Art. 28 Rn. 59) –, zuzulassen. Dass dem Kläger vonseiten des AELF die Abgabe einer dinglich gesicherten Haftungsausschlusserklärung zugunsten des Eigentümers von FlNr. 919/0, Gemarkung A. im Hinblick auf die Möglichkeit einer Baumschlaggefahr empfohlen wurde (Bl. 103 d. BA), berührt die Frage der Erteilungsfähigkeit einer Baugenehmigung von vorn herein nicht.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1, Abs. 3, § 159 Satz 1, § 162 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO. Die Beigeladene hat einen Antrag gestellt und sich damit in ein Kostenrisiko begeben; sie trägt deshalb billigerweise zu ½ die ausgewiesenen Kosten. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit fußt auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708f. ZPO.
Gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO war die Berufung im vorliegenden Fall zuzulassen. Die Rechtsfragen, welche Formulierungen im Aufstellungsbeschluss für die Bejahung von „Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung“ ausreichen (2.b.bb.) und ob eine nicht weiter ausgeführte Absicht, das „Entstehen nach § 35 BauGB privilegierter baulicher Anlagen durch Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, insbesondere Höhenentwicklung und Grundflächen, und zur Gestaltung baulicher Anlagen“ zu steuern, für sich genommen hinreichend konkretisiert und nicht auf eine offensichtlich rechtswidrige Planung gerichtet ist (2.b.dd.), sind in einem Berufungsverfahren klärungsbedürftig.