Baurecht

Aktenzeichen  1 N 15.938

Leitsatz

1. Der Umstand, dass ein Außenbereichsgrundstück im Geltungsbereich einer Landschaftsschutzverordnung liegt, steht der Erforderlichkeit eines Bebauungsplans nicht entgegen. Beide Regelungen schließen sich von ihrem Inhalt her nicht aus. (Rn. 25)
2. Der Aufrechterhaltung der Blickbeziehungen zu einem See und der dahinter liegenden Alpenkette kann ein besonderes Gewicht zukommen, gegenüber dem die privaten Interessen an einer privilegierten Bebauung im Rahmen der Abwägung zurückstehen müssen. (Rn. 32)

Tenor

I. Der Antrag wird abgelehnt.
II. Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens gesamtschuldnerisch. Die Beigeladenen tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
Die Antragsteller sind Eigentümer des im westlichen Plangebiet liegenden Grundstücks FlNr. …, das von Bebauung freizuhalten ist, und damit antragsbefugt im Sinn des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Die Antragsteller haben den Normenkontrollantrag in zulässiger Weise auf den westlichen Bereich des Bebauungsplans U…-Süd (nachfolgend „Bebauungsplan“) im räumlichen Umgriff der festgesetzten landwirtschaftlichen Fläche 3.2 bis zum „A…“ – auch H… genannt – einschließlich der südlich verlaufenden K…straße und der festgesetzten gärtnerischen Nutzung auf den Grundstücken FlNr. …, … und … beschränkt. Insoweit ist ein Rechtsschutzbedürfnis nicht zweifelhaft. Die räumliche Trennbarkeit der Teilbereiche ist vorliegend nach der Planurkunde, wonach es sich bei den landwirtschaftlich genutzten Wiesenflächen um weitgehend eigenständige Sichtflächen handelt, in der Zusammenschau mit den örtlichen Gegebenheiten offenkundig und erkennbar. Der Senat hat keinen Zweifel daran, dass die Teilbereiche mit ihren unterschiedlichen Festsetzungen jeweils für sich das (übergeordnete) Ziel der Freihaltung des Gebiets von Bebauung ermöglichen können.
Der Normenkontrollantrag hat aber keinen Erfolg. Der Bebauungsplan leidet an keinen zu seiner Unwirksamkeit führenden Mängeln. Beachtliche formelle Fehler sind weder gerügt noch ersichtlich. Auch materielle Mängel liegen nicht vor. Dem Bebauungsplan fehlt weder die städtebauliche Erforderlichkeit gemäß § 1 Abs. 3 BauGB (1.) noch liegt ein Verstoß gegen das Gebot gerechter Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB (2.) vor.
1. Der Bebauungsplan entspricht dem Gebot der städtebaulichen Erforderlichkeit (§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB).
Gemäß § 1 Abs. 3 BauGB haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Der Grundsatz der Erforderlichkeit der Bauleitplanung bezieht sich auf das Planungsbedürfnis als solches, auf den Geltungsbereich des Bebauungsplans und auf die einzelnen Festsetzungen. Voraussetzung für die Erforderlichkeit des Bebauungsplans ist, dass der Planung ein realisierbares städtebauliches Konzept zugrunde liegt und dass der Bebauungsplan der Verwirklichung dieses Konzepts dient (vgl. BVerwG, U.v. 7.5.1971 – 4 C 76.68 – DVBl 1971, 759; B.v. 14.8.1995 – 4 NB 21.95 – Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 86 zum planerischen Ermessen der Gemeinde). Insgesamt setzt der Begriff der städtebaulichen Erforderlichkeit der Bauleitplanung nur eine erste Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt (vgl. BVerwG, U.v. 27.3.2013 – 4 C 13.11 – BVerwGE 146, 137).
Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Die Antragsgegnerin verfolgt mit ihrem Konzept, von der M…- bzw. S… Straße aus den überwältigenden Blick über die nach Süden abfallenden Wiesen (Vordergrund) auf den S… mit seinen Inseln und dahinter auf die gesamte Alpenkette von den W…bergen im Osten über den Taleinschnitt des L…tals mit dem W… in der Mitte und den A… Bergen im Westen sowie das Landschaftsbild des K… zu erhalten, ein legitimes städtebauliches Anliegen von Gewicht, das gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB bei der Aufstellung von Bebauungsplänen zu berücksichtigen ist. Auch die aus der privilegierten Lage am Nordrand des S… vor der Kulisse der Alpen resultierende besondere Verantwortung für den Erholungssuchenden stellt einen zu berücksichtigenden öffentlichen Belang gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 3 BauGB dar.
Rechtsgrundlagen für die Festsetzung der streitbefangenen Grundstücke als landwirtschaftlich zu nutzende Flächen und das Verbot der Bebauung sind § 9 Abs. 1 Nr. 18a und 10 BauGB. § 9 BauGB fordert nicht, dass im Bebauungsplan die jeweilige Nummer in § 9 Abs. 1 BauGB bezeichnet wird, auf die die einzelne Festsetzung gestützt wird. Die Festsetzung muss als solche lediglich ausreichend bestimmt und in ihrem Regelungsgehalt durch § 9 BauGB gedeckt sein. Der Regelungsgehalt einer Festsetzung kann auch – innerhalb der Grenzen, die sich aus dem sich aus dem Bebauungsplan und seiner Begründung erschließenden planerischen Willen der Gemeinde ergeben – durch Auslegung ermittelt werden (vgl. BVerwG, B.v. 17.12.1998 – 4 NB 4.97 – NVwZ 1999, 984). So liegt der Fall hier. Sowohl die textliche Festsetzung 3.2 als auch die zeichnerische Festsetzung der Umgrenzung der Flächen, die von Bebauung mit Ausnahme von landwirtschaftlich genutzten Gebäuden mit weniger als 70 m² Grundfläche freizuhalten sind (Zackenlinie), waren Gegenstand der planerischen Abwägung, die sich mit der landwirtschaftlichen Nutzung der Flächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 18a BauGB) und deren Freihaltung von Bebauung (§ 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB) beschäftigt hat. Im Übrigen handelt es sich bei den angeführten landespflegerischen Gründen um einen Beitrag des Städtebaurechts zum Schutz von Natur und Landschaft nach § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB (vgl. BVerwG, B.v. 12.2.2003 – 4 BN 9.03 – NVwZ-RR 2003, 406). Eine Überlagerung der vorgenannten Festsetzungen ist zulässig (vgl. BVerwG, B.v. 27.1.1999 – 4 B 129.98 – BayVBl 1999, 410).
Entgegen der Auffassung der Antragsteller handelt es sich vorliegend auch nicht um eine unzulässige Negativplanung. Eine solche Planung liegt nicht schon dann vor, wenn ihr Hauptzweck in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen besteht. Eine Verhinderungsplanung ist nur dann unzulässig, wenn sie nicht dem planerischen Willen der Gemeinde entspricht, sondern nur vorgeschoben ist, um eine andere Nutzung zu verhindern (vgl. BVerwG, B.v. 18.1.2012 – 4 BN 25.11 – juris Rn. 4; B.v. 27.1.1999 – 4 B 129.98 a.a.O.). Die Gemeinde darf mit den Mitteln, die ihr insbesondere das Baugesetzbuch und die Baunutzungsverordnung zur Verfügung stellen – und unter Beachtung ihrer Grenzen – grundsätzlich auch städtebauliche Ziele verfolgen, die mehr auf Bewahrung als auf Veränderung der vorhandenen Situation zielen (vgl. BVerwG, B.v. 18.12.1990 – 4 NB 8.90 – BayVBl 1991, 280). Konkrete Umstände, die eine unzulässige Verhinderungsplanung belegen, liegen nicht vor. Vielmehr hat der Bebauungsplan eine positive planerische Aussage über die zukünftige Funktion der betreffenden Flächen im städtebaulichen Gesamtkonzept der Gemeinde zum Inhalt und beschränkt sich nicht auf die bloße Abwehr jeglicher Veränderung durch Aufnahme bestimmter Nutzungen. Die Freihaltung der im Bebauungsplan gekennzeichneten Bereiche von einer Bebauung mit landwirtschaftlichen Gebäuden mit einer Größe über 70 m² und damit der Erhalt der unveränderten Sichtbeziehungen entspricht der eigentlichen Zielsetzung und der Verwirklichung des planerischen Konzepts der Antragsgegnerin. Insoweit kommt es nicht entscheidend darauf an, dass kleine Stadel landschaftstypisch, (teilweise) bereits vorhanden sowie von geringer bodenrechtlicher Relevanz sind.
Eine unzulässige Verhinderungsplanung kann auch nicht deshalb angenommen werden, weil der Antragsgegner als Auslöser für die Planung die Absicht der Antragsteller, einen Rinderstall bauen zu wollen, zugrunde gelegt hat. Denn die Gemeinden können solche Vorgänge zum Anlass nehmen, um ihre städtebaulichen und gestalterischen Vorstellungen in Bebauungsplänen festzuschreiben (vgl. BVerwG, U.v. 19.2.2004 – 4 CN 16.03 – BVerwGE 120, 138). Die Gemeinde darf immer dann planen, wenn es – wie hier – dafür Gründe der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung gibt.
Gegen die Erforderlichkeit des Planes spricht auch nicht, dass das Grundstück der Antragsteller auch im Geltungsbereich der Verordnung des Landratsamts W… über das Landschaftsschutzgebiet „S…“ vom 6. Oktober 1955 liegt. Denn dadurch wurde die Antragsgegnerin nicht daran gehindert, die Flächen durch Bebauungsplan als landwirtschaftlich zu nutzende Flächen, die von Bebauung freizuhalten sind, auszuweisen. Beide Regelungen schließen sich von ihrem Inhalt her nicht aus, sondern ergänzen sich (vgl. BVerwG, B.v. 9.2.2004 – 4 BN 28.03 – NVwZ 2004, 1242). Im Übrigen hat eine Gemeinde auf den Vollzug einer naturschutzrechtlichen Regelung anders als auf den Vollzug eines Bebauungsplans keinen rechtlichen Einfluss (vgl. BayVGH, U.v. 22.3.2011 – 1 N 09.2888 – juris Rn. 29; U.v. 7.11.2001 – 1 N 98.3032 – juris Rn. 15). Mit der nachrichtlichen Übernahme des Landschaftsschutzgebietes „S…“ hat die Antragsgegnerin § 9 Abs. 6 BauGB entsprochen (vgl. BayVGH, U.v. 14.7.2006 – 1 N 04.582 – juris Rn. 23).
Entgegen der Auffassung der Antragsteller steht der Bebauungsplan auch nicht im Widerspruch zu den Zielen des Landschaftsplanes U… vom November 1981, der die Freihaltung von einzelnen Aussichtsflächen von der M…- und der S… Straße vorsieht, sondern ergänzt diesen.
Soweit eine derartige Bauleitplanung alsdann eine bislang vorhandene Bebaubarkeit eines Grundstücks einschränkt, ist dies keine Frage der Erforderlichkeit der Planung, sondern vielmehr eine Frage der Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung (vgl. BVerwG, U.v. 5.5.2015 – 4 CN 4.14 – NVwZ 2015, 1537; B.v. 11.5.1999 – 4 BN 15.99 – NVwZ 1999, 1338). Dafür ist das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB maßgeblich, das im Hinblick auf die gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerbeachtlichkeit und heranzuziehenden Erkenntnisquellen abweichenden Maßstäben unterliegt. Deswegen kann die Abgewogenheit einer Bauleitplanung und ihrer Festsetzungen nicht bereits zum Maßstab für die städtebauliche Erforderlichkeit gemacht werden.
2. Die von den Antragstellern geltend gemachte Verletzung des Abwägungsgebots (§ 1 Abs. 7 BauGB) liegt nicht vor. Denn Fehler bei der Ermittlung der abwägungsrechtlichen Belange und ihrer Gewichtung sind nicht festzustellen. Zudem ist das Abwägungsergebnis nicht zu beanstanden.
Nach § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und die privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Das setzt eine zutreffende Ermittlung und Bewertung der für die Abwägung erheblichen Belange voraus (§ 2 Abs. 3 BauGB). Von der Planung berührte schutzwürdige Eigentümerinteressen und die mit den Festsetzungen verfolgten Belange müssen im Rahmen der Abwägung unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des Gleichheitssatzes in ein ausgewogenes Verhältnis gebracht werden (vgl. BVerfG, B.v. 19.12.2002 – 1 BvR 1402/01 – NVwZ 2003, 727). Dabei muss das der Planung zugrundeliegende Konzept im Bebauungsplan möglichst widerspruchsfrei umgesetzt werden. Mängel bei der Ermittlung, der Bewertung oder der Gewichtung der abwägungserheblichen Belange sind beachtlich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB). Ein fehlerhaftes Abwägungsergebnis ist stets rechtlich erheblich.
Gemessen an diesem Maßstab ist die Abwägung, auf der die Bestimmung von Inhalt und Schranken des Grundeigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) der Antragsteller durch die Festsetzungen des Bebauungsplans beruht, nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin konnte die Grundstücke im westlichen Teil des Bebauungsplans als eine von Gebäuden freizuhaltende und landwirtschaftlich zu nutzende Fläche festsetzen mit der Folge, dass jede dem Außenbereich zugedachte bauliche Nutzung durch privilegierte landwirtschaftliche Betriebe mit Ausnahme von Gebäuden mit weniger als 70 m² ausgeschlossen wird (vgl. Gaentzsch in Berliner Kommentar, Stand April 2018, § 9 Rn. 32; BayVGH, U.v. 16.2.2004 – 26 N 01.2887 – juris Rn. 16). Denn der Gesetzgeber stellt klar, dass auch das Städtebaurecht einen Beitrag zum Umweltschutz und zum Schutz von Natur und Landschaft leistet (vgl. BVerwG, B.v. 12.2.2003 – 4 BN 9.03 – NVwZ-RR 2003, 406). Dabei können auch landespflegerische Zwecke verfolgt werden, die mehr auf die Bewahrung als auf eine Veränderung der vorhandenen Situation gerichtet sind (vgl. BVerwG, B.v. 27.7.1990 – BVerwG 4 B 156.89 – Buchholz 406.11 § 17 BauGB Nr. 4; B.v. 18.12.1990 – 4 NB 8.90 – Buchholz 406.11 § 9 BBauGB/BauGB Nr. 47). Dies schließt die Ermächtigung ein, eine bisher zulässige (land-)wirtschaftliche Nutzung im Interesse der Erhaltung eines naturhaften Zustandes zu beschränken (vgl. BVerwG, B.v. 27.1.1999 – 4 B 129.98 – juris Rn. 15; B.v. 3.12.1998 – 4 BN 24.98 – Buchholz 406.11 § 9 BauGB Nr. 92).
Die Festsetzungen des Bebauungsplans führen nicht zu einer unverhältnismäßigen Einschränkung des Grundeigentums der Antragsteller. Die Antragsgegnerin hat die Eigentumsbelange bei der Abwägung mit dem ihnen zukommenden Gewicht berücksichtigt, insbesondere wurden die der Antragsgegnerin bekannten Wünsche der Antragsteller in Bezug auf die geplante und erforderliche Aussiedlung und Hofnachfolge in die Abwägung miteinbezogen. Die Antragsgegnerin hat dabei nicht verkannt, dass den Antragstellern als Grundstückseigentümern und Landwirten die Möglichkeit entzogen wird, auf dem Grundstück – wie beabsichtigt – eine privilegierte Bebauung für die nachfolgende Generation zu errichten und die in Betracht kommenden Alternativstandorte (FlNr. …, … und … sowie FlNr. …*) mit den Antragstellern erörtert und in die Abwägung einbezogen (vgl. Besprechungsniederschrift über das Gespräch mit den Antragstellern vom 27. November 2012, Sitzung des Gemeinderats vom 27. März 2014). Für das in ihrem Eigentum stehende Grundstück FlNr. … wurden den Antragstellern zwei unmittelbar an das Grundstück angrenzende Flächen angeboten, die sie hätten erwerben können bzw. ggf. gegen andere Grundstücke hätten eintauschen können, um die gewünschte Gesamtfläche von 1 ha zu erzielen. Die vorgenannten, sämtlich außerhalb der Ortschaft liegenden Grundstücke, wären für eine Aussiedlung geeignet. Dass es sich bei den angeführten Grundstücken aus Sicht der Antragsteller nicht um „echte“ Alternativen handelt, weil sie im Gegensatz zu dem streitgegenständlichen Grundstück FlNr. … erst erschlossen werden müssten, etwas außerhalb des Ortes liegen und durch einen anderen Aussiedlerhof, der eine lärmintensive Landwirtschaft betreibt (FlNr. …, … und …*), vorbelastet sind oder einen Zukauf weiterer Flächen zum Erhalt der gewünschten Größe für die Aussiedlung voraussetzen (FlNr. …*), führt entgegen der Auffassung der Antragsteller nicht dazu, dass die Abwägungsentscheidung der Antragsgegnerin zu beanstanden wäre. Dabei ist auch in den Blick zu nehmen, dass die Landwirtschaft der Antragsteller durch die zahlreichen auf Dauer gepachteten Flächen rund um den Ort nicht auf bestimmte größere Flächen konzentriert ist.
Die Antragsgegnerin ist darüber hinaus zu Recht davon ausgegangen, dass das infolge der Außenbereichslage sowie aufgrund der Lage im Geltungsbereich der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „S…“ bereits erheblich beschränkte Eigentum durch den Ausschluss von Bebauung über 70 m² nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt wird und dem öffentlichen Belang an der Aufrechterhaltung der Blickbeziehungen zum S… und der dahinter liegenden Alpenkette Vorrang gegenüber den privaten Interessen der Antragsteller eingeräumt werden kann, weil diesem Belang aufgrund der Lage noch im Ortsbereich ein besonderes Gewicht zukommt (vgl. Sitzung des Gemeinderats vom 27. März 2014). Der Augenschein hat gezeigt, dass u.a. von der M… Straße ein schöner Blick auf den S… und die Alpenkette gegeben ist und die Wiesenfläche zum S… hin abfällt. Dass darin eine erhaltenswerte, erholungsstarke Landschaft liegt, kann nicht bezweifelt werden. Eine Bebauung mit einem Stallgebäude auf dem Grundstück der Antragsteller anstelle der entsprechend § 3 Satz 3 Nr. 2 der Landschaftsschutzverordnung zugelassenen und im Außenbereich typischen Bebauung bis 70 m² würde angesichts der Ausmaße der Dachlandschaft eines Stallgebäudes ungeachtet der von der M… Straße aus niedrigeren topografischen Lage des Gebäudes und dem östlich liegenden Steilhang den bislang ungetrübten Blick stören. Damit ist der angeführte Belang jedenfalls von solchem städtebaulichen Gewicht, dass ihm der Antragsgegner ohne Verletzung des Abwägungsgebots gegenüber den privaten Belangen der Antragsteller den Vorzug geben konnte. Die Antragsteller haben daher auch weitere als die bisher durch die Landschaftsschutzverordnung begründeten Einschränkungen bei Nutzung und Wert ihres Grundstücks hinzunehmen. Eine weitergehende Untersuchung, ob eine privilegierte Bebauung möglicherweise so angeordnet werden könnte, dass sie mit den Zielen der Bauleitplanung vereinbar ist, war daher weder erforderlich noch geboten.
Auch die Einwände der Antragsteller, der Blick auf die in der Begründung des Bebauungsplans ebenfalls aufgeführten Inseln im S… sei aufgrund des Baumbewuchses in Ufernähe an dieser Stelle – anders als in den weiter östlich liegenden Teilen des Bebauungsplans – nur eingeschränkt und der (besondere) Fernblick auf die Alpenkette sei im Voralpengebiet an vielen Standorten möglich, können das Abwägungsergebnis ausweislich der vorstehenden Ausführungen nicht in Frage stellen.
Die Antragsteller können sich ferner nicht mit Erfolg darauf berufen, dass bei der Genehmigung privilegierter Außenbereichsvorhaben insbesondere die Frage des konkreten Standortes in weitem Umfang der Prüfung im bauaufsichtlichen Verfahren vorbehalten ist und die Verfahrensfreiheit privilegierter Bebauung nach Art. 57 Abs. 1 Nr. 1c BayBO der Planung entgegen stehen. Denn darauf kommt es im Bebauungsplanverfahren nicht entscheidend an.
Die Antragsgegnerin hat zudem auf die Rechtsfolge möglicher Entschädigungspflichten nach § 44 BauGB hingewiesen (§ 40 Abs. 1 Nr. 12, § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB).
Die Antragsteller tragen als Gesamtschuldner gemäß § 154 Abs. 1, § 159 Satz 2 VwGO die Kosten des Verfahrens. Es entspricht der Billigkeit, dass die Beigeladenen ihre außergerichtlichen Kosten selbst tragen, weil sie sich keinem Kostenrisiko ausgesetzt haben (§ 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 ff ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.