Aktenzeichen M 8 K 16.1986
Leitsatz
Wenn für das Interessengeflecht der Planung die besondere Festsetzung „Entsorgungsfläche/Autoverwertung“ einen wesentlichen Bestandteil darstellt, stellt sich eine solche spezifische Festsetzung im Bebauungsplangebiet als ein „Grundzug der Planung“ dar, auch wenn er nur für einen im Verhältnis zum übrigen Bebauungsplangebiet relativ kleinen und nicht besonders bedeutsamen Teil getroffen wurde. (Rn. 27) (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Gründe
Die zulässige Klage ist nicht begründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 4. April 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).
1. Die Zulässigkeit der beantragten Nutzungsänderung richtet sich nach § 30 Abs. 1 Baugesetzbuch (BauGB), da das Gebäude, in dem die Nutzungsänderung vorgenommen werden soll, im Bereich des qualifizierten Bebauungsplans Nr. …, rechtsverbindlich seit dem 30. Juli 1981, liegt. Bei dem Bebauungsplan Nr. … handelt es sich um einen qualifizierten Bebauungsplan im Sinne des § 30 Abs. 1 BauGB, da er Festsetzungen über Art und Maß der Nutzung sowie die überbaubaren Grundstücksflächen und die öffentlichen Verkehrsflächen enthält.
1.1 Das Vorhaben steht nicht im Einklang mit der Festsetzung für das streitgegenständliche Grundstück, da für dieses „Entsorgungsfläche“ bzw. „Autoverwertung“ vorgesehen ist.
Soweit der Bevollmächtigte der Klägerin darauf abstellt, dass die Festsetzung „Autoverwertung/-entsorgung“ unter den Erlaubnistatbestand des § 8 BauNVO fällt, weshalb auch jede andere unter § 8 Abs. 2 und 3 BauNVO fallende Nutzung ohne weiteres zulässig wäre, kann dem nicht gefolgt werden. Diese Auffassung berücksichtigt nicht, dass die spezielle Festsetzung aufgrund einer entsprechenden Abwägung erfolgt ist.
Dies bedeutet aber im Umkehrschluss, dass im Rahmen dieser Festsetzung die Möglichkeit die nach § 8 Abs. 2 und 3 BauNVO allgemein und ausnahmsweise zulässigen Nutzungen zu verwirklichen, ausgeschlossen ist, da andernfalls diese nach entsprechender Abwägung gewollte Nutzung ohne weiteres verdrängt werden könnte.
2. Eine Befreiung gemäß § 31 Abs. 2 BauGB für die geplante Nutzungsänderung kommt vorliegend nicht in Betracht.
2.1 Gemäß § 31 Abs. 2 BauGB kann von den Festsetzungen des Bebauungsplanes befreit werden, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden und
1. Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Befreiung erfordern oder
2. die Abweichung städtebaulich vertretbar ist oder
3. die Durchführung des Bebauungsplanes zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde und wenn die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist.
Mit dem Begriff der „Grundzüge der Planung“ umschreibt das Gesetz in § 31 Abs. 2 BauGB die planerische Grundkonzeption, die den Festsetzungen eines Bebauungsplans zugrunde liegt und in ihnen zum Ausdruck kommt. Hierzu gehört alles, was das Ergebnis der Abwägung über die von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange und den mit den getroffenen Festsetzungen verfolgten Interessenausgleich trägt (Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Komm. zum BauGB, Stand: 1.10.2016, Rn. 36 f. zu § 31 BauGB m.w.N.).
2.1.1 Ob die Grundzüge der Planung berührt sind, hängt von der jeweiligen Planungssituation ab. Entscheidend ist, ob die Abweichung dem planerischen Grundkonzept zuwiderläuft. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto eher liegt der Schluss auf eine Änderung der Planungskonzeption nahe, die nur im Wege der (Um-)Planung möglich ist (BVerwG, U.v. 18.11.2010 – 4 C 10/09 – juris Rn. 37). Die Beantwortung der Frage, ob die Grundzüge der Planung berührt werden, setzt die Feststellung voraus, was zum planerischen Grundkonzept gehört und ob dieses planerische Grundkonzept gerade durch die in Frage stehende Befreiung berührt wird.
2.1.2 Vorliegend hat die Beklagte in einer entsprechenden Feinabstimmung im Rahmen des § 1 Abs. 4 Nr. 2 der Baunutzungsverordnung (BauNVO) auf dem streitgegenständlichen Grundstück eine spezielle Nutzung festgesetzt. Damit hat die Beklagte im Rahmen der Abwägung eine spezielle Festsetzung getroffen, die in ihrer Entscheidungstiefe über die allgemeine Festsetzung „Gewerbegebiet“ im übrigen Bereich des Bebauungsplanes hinausgeht.
Das Institut der Befreiung von dem Gebot oder Verbot einer Norm rechtfertigt sich daraus, dass die mit einer Normierung regelmäßig verbundene Abstraktion oder doch Verallgemeinerung unvermeidbar zu Differenzen zwischen einerseits dem Regelungsinhalt und andererseits dem hinter der Regelung stehenden Schutzgut führt. Eine Regelung, die nicht für einen konkreten Fall erfolgt, läuft immer Gefahr, mit ihren Aussagen besonders gelagerten Fällen – d.h. Sachverhalten, die aus tatsächlichen Gründen “aus der Regel fallen“ – nicht gerecht zu werden (BVerwG. Urt. v. 14.07.1972 – IV C 69.70). Das bedeutet, dass für das Wesen der Befreiung ein Mindestmaß an Verallgemeinerung oder Abstraktion gegeben sein muss. Genau daran fehlt es aber vorliegend, da die Festsetzung, von der nach dem Willen der Klägerin befreit werden soll, eine ganz konkrete spezifische Festsetzung ist. Dementsprechend ist eine Befreiung dann ausgeschlossen, wenn sie dazu führt, dass eine planerische Festsetzung außer Kraft gesetzt würde. Soll eine planerische Festsetzung außer Kraft gesetzt werden, ist eine Änderung des Bebauungsplanes erforderlich. Die behördliche Befreiung darf kein Vehikel sein, eine von der Gemeinde getroffene planerische Festsetzung beiseite zu schieben (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 17.05.2013 – 3 S 1643/12 – juris; BVerwG, B. v. 05.03.1999 – 4 B 5.99, BauR 1999, 1280). Dieser Grundsatz, dass von im Angesicht des Falls getroffenen Festsetzungen keine Befreiung erteilt werden kann, gilt auch nach Einführung des Erfordernisses des Nichtberührtseins der Grundzüge der Planung in § 31 Abs. 2 BauGB. Es kann dabei offen bleiben, ob es sich um eine Art ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal handelt, oder ob der Grundsatz nunmehr darüber Eingang in die Dogmatik des § 31 Abs. 2 BauGB gefunden hat, dass auch detailbezogene Planungsabsichten zu den Grundzügen der Planung gehören, wenn sich die Gemeinde über einen bestimmten Anwendungsfall ihrer Festsetzungen einen dezidierten Willen gebildet hat (vgl. auch OVG Lüneburg, B.v. 02.12.2016 – 1 LA 77/16 – juris).
Genauso liegt der Fall hier. Für das Interessengeflecht der Planung stellt die besondere Festsetzung „Entsorgungsfläche/Autoverwertung“ einen wesentlichen Bestandteil dar. Damit stellt sich eine solche spezifische Festsetzung im Bebauungsplangebiet als ein „Grundzug der Planung“ dar, auch wenn er nur für einen im Verhältnis zum übrigen Bebauungsplangebiet relativ kleinen und nicht besonders bedeutsamen Teil getroffen wurde.
Entgegen der Ansicht des Bevollmächtigten der Klägerin sind die Grundzüge der Planung nicht deshalb nicht berührt, weil die Nutzungsänderung im Bereich der festgesetzten Sonderausweisung geringfügig ist.
Die Nutzung – auch nur eines Teilbereichs – als Bordell birgt die Gefahr, dass der bestehende Autoverwertungsbetrieb beeinträchtigt und damit weiteren Umwandlungsprozessen ausgesetzt wird. Die sich aus dem Milieu von Bordellbetrieben ergebenden Begleiterscheinungen (vgl. BVerwG, B.v. 2.11.2015 – 4 B 32/15 – juris), sowie der Wunsch potentieller Kunden hiermit nicht in Verbindung gebracht zu werden, können durchaus erheblichen negativen Einfluss auf deren Akquisition und damit letztlich auf das Geschäftsergebnis des Autoverwertungsbetriebes haben.
2.2 Selbst wenn man die Grundzüge der Planung als „nicht tangiert“ betrachten und zur Notwendigkeit einer Ermessensentscheidung der Beklagten kommen würde, sind die im streitgegenständlichen Bescheid getroffenen Erwägungen im Rahmen des der Beklagten eingeräumten Ermessens nach § 31 Abs. 2 BauGB nicht nur nicht zu beanstanden, sondern als in jeder Weise zutreffend zu bewerten.
Im Umgriff des relativ kleinflächigen Bebauungsplans Nr. …, der einschließlich der Fläche für Entsorgung/Autoverwertung nur 15 Grundstücke – wenn auch unterschiedlichster Größe – und etwa 30.000 m² umfasst, befinden sich bereits 4 Bordellbetriebe. Zwei Bordellbetriebe – die … Str. 137 und 139 – stellen sich als größere und auffällig beworbene Bordelle dar; in der … Str. 12 und 20 werden kleinere und nach außen hin unauffälligere Bordelle betrieben. An der Existenz der Bordellbetriebe in der … Str. 12 und 20 bestehen keine Zweifel, auch wenn die äußere Gestaltung der Hinweis- und Klingelschilder nicht eindeutig einen Bordellbetrieb ausweist. Die Vertreterin der Beklagten hat bei der Inaugenscheinnahme erklärt, dass in der … Str. 12 unter dem Namen „…“ ein bordellartiger Betrieb mit 2 Zimmern genehmigt worden sei. Gleichfalls bestehe eine Genehmigung für einen erotischen Massagesalon ohne Ausschank mit 2 Massage-Zimmern und 2 Aufenthaltsräumen auf einer Fläche von 80 m² im Anwesen … Str. 20. Das Gericht hat keinen Zweifel daran, dass die Aussage der Vertreterin der Beklagten anlässlich des Augenscheins der tatsächlichen Genehmigungslage entspricht. Die bloße Bezeichnung „Studio“ – in der … Str. 20 – ist nach den Erfahrungen des Gerichts für einen solchen Betrieb durchaus üblich. Auch wenn bei dem Gebäude … Str. 12 außer dem Schild mit der Aufschrift „…“ kein Hinweis auf einen bordellartigen Betrieb besteht, ist dessen Existenz aufgrund der Genehmigungslage und ausweislich der Internetrecherche, bei der sich unter „… …“ ganz eindeutig die Werbung für einen Bordellbetrieb zeigt, als gesichert anzunehmen.
Zwar sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Bordelle oder bordellähnliche Betriebe als „Gewerbebetriebe aller Art“ im Sinne des § 8 Abs. 2 Nr.1 BauNVO anzusehen (BVerwG, B.v. 5.6.2014 – 4 BN 8/14 und B.v. 2.11.2015 – 4 B 32/15 – beide juris) weshalb sie in festgesetzten und/oder faktischen Gewerbegebieten grundsätzlich zulässig sind. Dennoch sind Bordellbetriebe Einrichtungen, für die sich in Hinblick auf die sich aus dem „Milieu“ ergebenden Begleiterscheinungen wie Belästigungen durch alkoholisierte oder unzufriedenen Kunden, organisierte Kriminalität, Menschen- und Drogenhandel, ausbeutende Zuhälterei, Straftaten gegen die sexuelle Selbstbestimmung, Verstößen gegen das Waffenrecht und Gewaltkriminalität bis hin zu Tötungsdelikten (BVerwG, B. v. 5.06.2014 und 2.11.2015 jeweils a.a.O.) eher ein Standort eignet, der außerhalb oder allenfalls am Rande des „Blickfelds“ und der Treffpunkte einer größeren und allgemeinen Öffentlichkeit liegt (BVerwG, B.v. 2.11.2015, a.a.O.). Es handelt sich demnach bei einem Bordellbetrieb zwar um einen Gewerbebetrieb, allerdings mit speziellen negativen Auswirkungen.
Im Hinblick darauf, dass es sich bei dem Umgriff des Bebauungsplans Nr. … um ein relativ kleines Gewerbegebiet handelt, stellen bereits die vier Bordellbetriebe eine hohe Belastung im genannten Sinne für das Gewerbegebiet dar. Dies gilt auch im Hinblick darauf, dass zwei dieser Betriebe nach außen eher unauffällig in Erscheinung treten.
Letzteres schließt die oben angeführten negativen Begleiterscheinungen nicht aus, zumal die eindeutige Internetbewerbung – die heute praktisch jedermann zu jeder Zeit zugänglich ist – eine solche äußere auffällige Werbung zum Teil als entbehrlich erscheinen lässt.
Es ist daher in keiner Weise zu beanstanden, wenn die Beklagte im Rahmen einer Ermessensentscheidung nach § 31 Abs. 2 BauGB – wie im streitgegenständlichen Bescheid ausgeführt – davon ausgeht, dass im Bereich des Bebauungsplanes Nr. … ein weiterer Bordellbetrieb aus städtebaulichen Gründen nicht mehr hinnehmbar ist und die Gefahr in sich birgt, dass das an sich städtebaulich erwünschte produzierende und weiterverarbeitende Gewerbe weiter verdrängt wird.
3. Im Übrigen ist der streitgegenständliche Betrieb nach § 15 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BauNVO unzulässig.
Hiernach sind die in den §§ 2 – 14 BauNVO baulichen und sonstigen Anlagen im Einzelfall unzulässig, wenn sie nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung der Eigenart des Baugebietes widersprechen (Satz 1). Sie sind auch unzulässig, wenn von ihnen Belästigungen oder Störungen ausgehen können, die nach der Eigenart des Baugebiets im Baugebiet selbst oder in dessen Umgebung unzumutbar sind oder wenn sie solchen Belästigungen oder Störungen ausgesetzt werden (Satz 2).
Wie oben ausgeführt, bestehen innerhalb des lediglich 30.000 m² großen Gewerbegebietes bereits zwei große und zwei kleinere Bordellbetriebe. Mit dem streitgegenständlichen Betrieb würde ein fünfter Betrieb – konzentriert auf die östlichen zwei Drittel des Bebauungsplangebietes – entstehen, was diesem Bereich durchaus das Gepräge eines Sondergebietes „Bordellbetriebe“, gleichsam einem Rotlicht-Schwerpunkt innerhalb des Gewerbegebietes verleihen würde. Eine solche Massierung von Bordellbetrieben innerhalb der vorgegebenen örtlichen Verhältnisse ist städtebaulich nicht mehr verträglich, § 34 Abs. 2 BauGB, § 15 Abs. 1 und Abs. 2 BauNVO, § 1 Abs. 5 und 6 BauGB. Das Bundesverwaltungsgericht hat einige der negativen Auswirkungen von Bordellbetrieben auf ihre Umgebung mehreren Entscheidungen benannt (BVerwG, U.v. 25.11.1983 – 4 C 21/83, NJW 1984 und juris; B.v. 5.6.2014 – 4 BN 8/14 und B.v. 21.1.2015 – 4 B 32/15 – beide juris). Danach bringt ein Bordellbetrieb zwar keine so erheblichen Nachteile oder Belästigungen für die Umgebung, dass er schlechthin im Gewerbegebiet unzulässig wäre. Von einem Bordellbetrieb gehen aber gleichwohl Nachteile wie Belästigungen und Unzuträglichkeiten wie „Lärm des Zu- und Abgangsverkehrs“, „milieubedingte Unruhe“, „mögliches anstößiges Verhalten von Besuchern des Betriebs“ sowie eine „mögliche dem Ansehen anderer Unternehmen in dem Gebiet abträgliche Wirkung“, sowie organisierte Kriminalität, Menschen- und Drogenhandel, ausbeutende Zuhälterei, Straftaten gegen die sexuelle Selbstbestimmung, Verstoße gegen das Waffenrecht und Gewaltdelikte aus (vgl. BVerwG, B.v. 5.6.2014 – a.a.O.). Ein Bordellbetrieb ist wegen seiner Zweckbestimmung und der „sich aus dem Milieu ergebenden Begleiterscheinungen“ kein Gewerbebetrieb üblichen Zuschnitts; seine baurechtliche Zulassung bedarf daher einer zwar aufgeschlossenen, aber die von ihm ausgehenden Unzuträglichkeiten nicht ausblendenden Betrachtung und Bewertung. Die genannten Unzuträglichkeiten mögen noch keine unzumutbaren Belästigungen und Störungen auf ihre Umgebung erwarten lassen, wenn es sich um einen kleineren Bordellbetrieb mit einer beschränkten Anzahl von Prostituierten handelt. Die Summierung derartiger negativer Auswirkungen durch mehrere Bordellbetriebe mit einer erheblichen Zahl darin arbeitender Prostituierter und einem entsprechenden Kundenandrang widerspricht aber der Eigenart des gegenständlichen Gewerbegebiets, auch weil die ansässigen klassischen Gewerbebetriebe um ihren Ruf fürchten müssen, wenn sie unter der Anschrift eines stadtbekannten Rotlichtbereichs firmieren. Auch der Gesichtspunkt der Verhinderung der Verdrängung anderer gewerblicher Nutzungen kann eine Rolle spielen, wenn – wie hier – schon zahlreiche Bordellbetriebe vorhanden sind (vgl. BVerwG, B. v. 29.7.1991 – 4 B 40/91 – NVwZ 1991, 1078, zum Fall einer Spielhalle im Kerngebiet).
Das Vorhaben ist daher planungsrechtlich schon deshalb nicht zulassungsfähig, weil es unter Berücksichtigung der vorhandenen Bordellbetriebe nach Anzahl und Umfang der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung des gegenständlichen Gewerbegebiets widerspricht.
4. Da der streitgegenständliche Bordellbetrieb unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt zulassungsfähig ist, war die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. der Zivilprozessordnung (ZPO).
