Aktenzeichen 15 CS 16.1774
Leitsatz
1 Dem Antragserfordernis iSv § 146 Abs. 4 S. 3 VwGO genügt es auch, wenn sich aus dem innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 S. 1 VwGO Vorgetragenen mit hinreichender Bestimmtheit ermitteln lässt, in welchem Umfang und mit welchem Ziel die Entscheidung des Verwaltungsgerichts angefochten werden soll. (red. LS Andreas Decker)
2 In der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs ist geklärt, dass ein Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften iSv Art. 76 S. 2 BayBO‚ der den Erlass einer Nutzungsuntersagung tatbestandlich rechtfertigt‚ bei einem genehmigungspflichtigen Vorhaben grundsätzlich schon dann vorliegt‚ wenn das Vorhaben ohne Baugenehmigung ausgeführt wird. (red. LS Andreas Decker)
3 Allein durch eine faktische behördliche Duldung kann, selbst wenn sie über längere Zeit erfolgt ist, eine illegale bauliche Anlage nicht legal werden bzw. ein bestehender Widerspruch einer Nutzung zum öffentlichen Recht nicht aufgelöst werden. (red. LS Andreas Decker)
4 Eine längere faktische Duldung kann ausschließlich im Rahmen des behördlichen Ermessens, also auf der Rechtsfolgenseite des Art. 76 S. 2 BayBO, relevant sein. (red. LS Andreas Decker)
5 Eine formell rechtswidrige Nutzung darf grundsätzlich nicht untersagt werden‚ wenn sie offensichtlich genehmigungsfähig ist oder unter Bestandsschutz steht. (red. LS Andreas Decker)
6 Ein Privilegierungstatbestand gemäß § 35 Abs. 1 BauGB bietet keine Handhabe dafür, einen privilegierten Betrieb unter erleichterten Voraussetzungen um einen von der privilegierten Nutzung unabhängigen gewerblichen Betriebsteil zu erweitern; es muss vielmehr ein enger Zusammenhang zwischen dem an sich nicht privilegierten Betriebsteil und der privilegierten Nutzung gegeben sein. (red. LS Andreas Decker)
7 Eine Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft iSv § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB kommt nur dann nicht in Betracht, wenn sich das Baugrundstück wegen seiner natürlichen Beschaffenheit weder für die Bodennutzung noch für Erholungszwecke eignet oder es seine Schutzwürdigkeit durch bereits erfolgte anderweitige Eingriffe eingebüßt hat. (red. LS Andreas Decker)
Verfahrensgang
RN 6 S 16.980 2016-08-22 Bes VGREGENSBURG VG Regensburg
Tenor
I.
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
II.
Die Antragstellerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.
III.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 15.000 Euro festgesetzt.
Gründe
I. Die Antragstellerin wendet sich im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gegen eine bauordnungsrechtliche Nutzungsuntersagung. Sie betreibt auf den in ihrem Eigentum stehenden Außenbereichsgrundstücken FlNr. …, …, … der Gemarkung K. ohne baurechtliche Genehmigung einen Lager-, Umschlag- und Verkaufsplatz für Kies, Sand, Schotter, Humus, Rindenmulch und andere schüttbare Güter und Baustoffe. Auf den Grundstücken wurde vormals Kies abgebaut. Hierfür wurde der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin eine zuletzt bis zum 30. Juni 2015 verlängerte wasserrechtliche Erlaubnis für die Kiesentnahme und anschließende Wiederverfüllung erteilt.
Laut einer E-Mail der Gemeinde T. an das Landratsamt P. vom 4. November 2013 erwog die Gemeinde, über die Ausweisung eines Sondergebiets in einem Bebauungsplan die bauplanungsrechtlichen Voraussetzungen für die Nutzung des Kiesgrubenareals für den Handel mit schüttbaren Gütern zu schaffen. Laut Aktenvermerk des Landratsamts P. über eine Besprechung am 14. November 2013 wurden die Chancen für das Zustandekommen eines entsprechenden Bebauungsplans als gering eingeschätzt. Im Rahmen einer „vorgezogenen Fachstellenbesprechung“, an dem Vertreter des Landratsamts P., der Stadt P., der Antragstellerin und der Gemeinde T. teilnahmen, sei man zu dem Ergebnis gekommen, dass sich die Änderung des Flächennutzungsplans und die Aufstellung eines Bebauungsplans u. a. für den Handel mit schüttbaren Gütern insgesamt als schwierig darstelle. Im Rahmen eines weiteren Gesprächs bei der Gemeinde T. am 20. Februar 2014 sprachen sich die anwesenden Vertreter der Regierung von Niederbayern u. a. aufgrund des landesplanerischen Anbindungsgebots gegen eine entsprechende Bauleitplanung aus. Am 24. Juli 2014 beschloss der Gemeinderat von T. dennoch, das Verfahren zur Änderung ihres Flächennutzungsplans einzuleiten, wonach anstelle der Vorrangfläche für Kies nunmehr eine Gewerbefläche ausgewiesen werden solle.
Mit Schreiben vom 9. Dezember 2014 teilte der Regierungspräsident von Niederbayern dem Landratsamt P. mit, dass der von der Antragstellerin betriebene Handel mit diversen Baustoffen gestaffelt bis spätestens Herbst 2016 komplett eingestellt werde solle.
Mit für sofort vollziehbar erklärtem Bescheid des Landratsamts P. vom 21. Mai 2015 untersagte der Antragsgegner unter Anordnung von Zwangsgeldern der Antragstellerin den weiteren Betrieb einer Anlage zum Lagern, Umschlagen und Verkauf von Kies, Sand, Schotter, Humus, Rindenmulch und sonstigen schüttbaren Gütern und Baustoffen auf den o.g. Grundstücken, und zwar (jeweils einschließlich der Beseitigung der betroffenen Materialien und Güter)
– gem. Nr. 1. a) des Bescheidtenors bis zum 30. November 2015 bzgl. des Handels mit Waren aller Art, wie z. B. Zierkiesen, die sich in Säcken, auf Paletten oder in anderen abgepackten Formen befinden,
– gem. Nr. 1 b) des Bescheidtenors bis zum 31. Mai 2016 bzgl. des Handels mit allen nicht abgepackten Waren und Baustoffen wie losen Steinen, Findlingen, Humus, Rindenmulch und sonstigen – mit Ausnahme der unter 1. c) genannten – schüttbaren Gütern,
– gem. Nr. 1 c) des Bescheidtenors bis zum 30. November 2016 bzgl. des Handels mit Kies und Sand.
In den Bescheidgründen wird u. a. neben diversen Ermessenserwägungen ausgeführt, dass die Nutzung des Areals als „Umschlagplatz von Fremdmaterial oder für einen Baustoffhandel“ eine formell illegale Nutzung sei, die am Maßstab von § 35 BauGB nicht genehmigungsfähig sei.
Die Antragstellerin ließ gegen den Bescheid vom 21. Mai 2015 Anfechtungsklage beim Verwaltungsgericht Regensburg erheben (dortiges Az. RN 6 K 15.904), über die – soweit ersichtlich – bislang nicht entschieden wurde. Im Rahmen eines Augenscheinstermins im Klageverfahren am 22. September 2015 erklärte der erste Bürgermeister der Gemeinde T. gegenüber dem Verwaltungsgericht, dass seitens der Gemeinde nach wie vor der Wille vorhanden sei, das Gelände der ehemaligen Kiesgrube als Gewerbegebiet auszuweisen; bisher seien allerdings Gespräche hierzu negativ verlaufen. Die anwesende Vertreterin der Regierung von Niederbayern teilte mit, dass Grund hierfür ein Zielkonflikt mit dem Landesentwicklungsprogramm gewesen sei.
Unter dem 12. Mai 2016 teilte der Bevollmächtigte der Antragstellerin im Klageverfahren mit, dass beabsichtigt sei, im Bereich der streitgegenständlichen Flächen nochmals Quarz-Abbautätigkeiten zu entfalten, was derzeit vom Bergamt fachlich geprüft werde. Zudem sei nunmehr die Möglichkeit der Bauleitplanung ggf. auf einem in der Nähe gelegenen Grundstück eröffnet, so dass eine zeitnahe Überführung der streitigen Nutzung dorthin in Betracht komme.
Mit Bescheid vom 25. Mai 2016 wurde die in Nr. 1. b) des Bescheides vom 21. Mai 2015 gesetzte Frist (31. Mai 2016) bis zum 30. Juni 2016 verlängert. Mit Schriftsatz vom 27. Juni 2016 bezog die Antragstellerin diesen Bescheid in die laufende Anfechtungsklage ein.
Im Rahmen eines Erörterungstermins vor dem Verwaltungsgericht im Klageverfahren RN 6 K 15.904 am 16. Juni 2016 führte der erste Bürgermeister der Gemeinde T. aus, dass seitens der Gemeinde nunmehr die Absicht bestehe, auf einem weiter westlich gelegenen Areal (westlich der N. Straße) ein Gewerbegebiet auszuweisen, in dem der Baustoffhandel der Antragstellerin künftig stattfinden könne. Dies setze aber auch die Änderung des Flächennutzungsplans voraus, so dass mit einem zeitlichen Rahmen von einigen Monaten zu rechnen sei. Der Antragsgegner übergab hierzu laut Protokoll in der mündlichen Verhandlung eine Stellungnahme der Regierung von Niederbayern, wonach der Standort des geplanten Gewerbegebiets nicht mit dem landesplanungsrechtlichen Anbindungsgebot in Einklang zu bringen sei.
Mit Beschluss vom 22. August 2016 lehnte das Verwaltungsgericht Regensburg die im Verfahren gem. § 80 Abs. 5 VwGO gestellten Anträge der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid vom 21. Mai 2015 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 25. Mai 2016 wiederherzustellen, hilfsweise die sofortige Vollziehung aufzuheben sowie weiter hilfsweise dem Antragsgegner durch Zwischenverfügung (sog. „Hängebeschluss“) aufzugeben, vorläufig von einer sofortigen Vollziehung der Regelung in Nr. 1 des Bescheides abzusehen, ab. Nach summarischer Prüfung sei die Nutzungsuntersagungsverfügung von Art. 76 Satz 2 BayBO gedeckt. Eine Baugenehmigung für die genehmigungspflichtige Nutzungsänderung der ehemaligen Kiesgrube in einen Lager-, Umschlags- und Verkaufsplatz bestehe nicht. Die behördliche Entscheidung sei auch ermessensgerecht, zumal die streitgegenständliche Nutzung nicht genehmigungsfähig sei. Der Privilegierungstatbestand des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB sei nicht einschlägig. Als sonstiges Vorhaben (§ 35 Abs. 2 BauGB) beeinträchtige die Nutzung diverse Belange i. S. von § 35 Abs. 3 BauGB. Ein Ermessensfehler ergebe sich nicht aufgrund einer zu erwartenden Bauleitplanung. Selbst wenn die Gemeinde T. eine Bauleitplanung beabsichtige, könne jedenfalls von einer in unmittelbarer Zukunft zu erwartenden offensichtlichen Genehmigungsfähigkeit keine Rede sein. Ähnlich verhalte es sich mit den von der Antragstellerin geplanten weiteren Abbautätigkeiten, die eine Zuständigkeit des Bergamts Südbayern begründen könnten. Insoweit sei bislang lediglich eine Probe für den Abbau von Quarzkies entnommen worden, ohne dass derzeit hinreichend konkretisiert sei, ob und wann für einen solchen Abbau eine Genehmigung erteilt werde. Erst recht sei nicht erkennbar, dass eine solche Genehmigung Auswirkungen auf die Zulässigkeit der gegenwärtigen und vom Antragsgegner untersagten Nutzung auf den betroffenen Grundstücken haben könnte. Durch die zeitliche Staffelung habe der Antragsgegner die Interessen der Antragstellerin hinreichend berücksichtigt; die im streitgegenständlichen Bescheid gesetzten bzw. nachträglich verlängerten Fristen seien daher als angemessen anzusehen. Auch die Anordnung des Sofortvollzugs sei ordnungsgemäß erfolgt.
Mit ihrer Beschwerde verfolgt die Antragstellerin – ohne im Beschwerdeverfahren ausdrücklichen einen Sachantrag zu stellen (mit Ausnahme des vorsorglichen Begehrens in Bezug auf den Erlass eines „Hängebeschlusses“) – ihr Rechtsschutzbegehren weiter.
Der Antragsgegner beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Nach seitens der Antragstellerseite unwidersprochen gebliebener Darstellung des Antragsgegners (Schriftsatz vom 25. Oktober 2016) sei die in Nr. 1. b) des Bescheides vom 21. Mai 2015 gesetzte und mit Bescheid vom 25. Mai 2016 zunächst bis zum 30. Juni 2016 verlängerte Frist durch Bescheid vom 6. September 2016 weiter bis zum 15. Oktober 2016 verlängert worden.
Nach ebenso unwidersprochen gebliebener Darstellung des Antragsgegners hat die Gemeinde T. ein weiteres Verfahren zur Änderung ihres Flächennutzungsplans eingeleitetet („Deckblatt Nr. 10 zur Änderung des Flächennutzungsplans“), wonach eine Gewerbefläche westlich der Zufahrtsstraße – und damit auf einem anderen Standort westlich des streitgegenständlichen Lager- und Verkaufsplatzes – geplant sei (vgl. auch Seite 2 der Stellungnahme des Landratsamts vom 17. Oktober 2016, Anlage zum Schriftsatz der Landesanwaltschaft vom 25. Oktober 2016). Nach der von der Landesanwaltschaft Bayern vorgelegten Stellungnahme des Landratsamts, dem die Antragstellerseite trotz hinreichender Gelegenheit zur Stellungnahme im Beschwerdeverfahren insofern weder substanziell noch schlicht widersprochen hat, hat zwischenzeitlich eine Beteiligung der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 1 BauGB stattgefunden; eine weitere Behandlung der Stellungnahmen im Gemeinderat sei noch nicht erfolgt. Der Antragsgegner hat im laufenden Beschwerdeverfahren diverse Stellungnahmen aus dem Verfahren gem. § 4 Abs. 1 BauGB vorgelegt (Anlagen zum Schriftsatz der Landesanwaltschaft vom 25. Oktober 2016). Sowohl die Regierung von Niederbayern (Stellungnahme der Höheren Landesplanungsbehörde vom 14. August 2016) als auch das Landratsamt (Stellungnahme vom 19. September 2016, Stellungnahmen der Abteilung 7 Städtebau vom 29. August 2016) haben hiernach der Änderung des Flächennutzungsplans mit Blick auf § 1 Abs. 4 BauGB i. v. mit Nr. 3.3 LEP 2013 (Anbindungsgebot) widersprochen. Die Untere Naturschutzbehörde beim Landratsamt P. hat sich ebenfalls kritisch geäußert (Stellungnahme vom 19. September 2016).
Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Behördenakten verwiesen.
II. Die Beschwerde ist zulässig, hat aber in der Sache hat keinen Erfolg.
1. Die Zulässigkeit der Beschwerde scheitert nicht daran, dass die Antragstellerin keinen ausdrücklichen Beschwerdeantrag gestellt hat. Zwar verlangt die in § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO geforderte Begründung gemäß § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO grundsätzlich einen bestimmten Antrag, der sich aus dem Antrag auf Aufhebung bzw. Änderung des angefochtenen Beschlusses und dem Sachantrag zusammenzusetzen hat. Der Beschwerdeantrag kann sich aber auch – wie hier – sinngemäß aus den Beschwerdegründen ergeben. Insofern genügt es dem Antragserfordernis i. S. von § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO, wenn sich aus dem innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO Vorgetragenen mit hinreichender Bestimmtheit ermitteln lässt, in welchem Umfang und mit welchem Ziel die Entscheidung des Verwaltungsgerichts angefochten werden soll (vgl. BayVGH, B. v. 1.8.2016 – 15 CS 16.1106 – juris Rn. 13; Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 146 Rn. 21 unter Bezugnahme auf § 124a Rn. 25). Im vorliegenden Fall ist den inhaltlichen Ausführungen der gemäß § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO fristgerecht per Telefax am 30. September 2016 beim Verwaltungsgerichtshof eingegangenen Beschwerdebegründung der Antragstellerin gem. § 88 VwGO zu entnehmen, dass es dieser (neben dem vorsorglich gestellten Antrag auf Erlass eines „Hängebeschlusses“) in der Sache darum geht (und sie deshalb Entsprechendes konkludent beantragt), der Verwaltungsgerichtshof möge unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 22. August 2016 die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid vom 21. Mai 2015 in der Fassung der nachfolgenden Änderungsbescheide wiederherstellen.
2. Die so zu verstehende Beschwerde ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung zu Recht abgelehnt. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Nutzungsuntersagung überwiegt das gegenläufige Interesse der Antragstellerin, weil aller Voraussicht nach ihre Anfechtungsklage keinen Erfolg haben wird bzw. weil die Nutzungsuntersagung rechtmäßig ist und die Antragstellerin nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 76 Satz 2 BayBO als Befugnisnorm sind mit hoher Wahrscheinlichkeit erfüllt; Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Das gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO allein zu berücksichtigende Beschwerdevorbringen rechtfertigt keine andere Beurteilung.
a) Entgegen der Rechtsansicht der Antragstellerin wird Art. 76 Satz 2 BayBO nicht als Befugnisnorm durch speziellere Regelungen des Wasser- sowie des Bergrechts verdrängt. Die bauordnungsrechtliche Nutzungsuntersagung betrifft vorliegend einen von der wasserrechtlichen Bescheidlage unabhängigen gewerblichen Betrieb, der in keinem sachlichen /rechtlichen Zusammenhang mit dem beendeten Kiesabbau und der (wohl noch nicht vollendeten) Wiederauffüllung der Kiesgrube steht.
Unabhängig davon, dass der wasserrechtlich genehmigte Kiesabbau nach Aktenlage beendet ist und die wasserrechtliche Erlaubnis nach Maßgabe des wasserrechtlichen Bescheids des Landratsamts P. vom 22. Dezember 2005 bis zum 30. Juni 2015 befristet war, könnte die untersagte Nutzung allenfalls dann von der wasserrechtlichen Bescheidlage gedeckt sein (und Art. 76 Satz 2 BayBO als subsidiär verdrängt werden), wenn es zwischen der untersagten Nutzung (Betreiben einer Anlage zum Lagern, Umschlagen und Verkauf von schüttbaren Gütern und Baustoffen) und dem (bereits beendeten) Kiesabbau sowie der Wiederauffüllung der Kiesgrube einen inhaltlichen /rechtlichen Zusammenhang gäbe. Das ist aber offensichtlich zu verneinen. Der Kiesabbau wurde nach übereinstimmender Darstellung der Parteien bereits vor Jahren abgeschlossen. Auf Nachfrage des Landratsamts P. erklärte der (vormalige) Bevollmächtigte der Antragstellerin mit einem in den Behördenakten enthaltenen Schreiben vom 24. Oktober 2013, das umgeschlagene Material werde zu ca. 50% über T. aus E. und zu ca. 50% über S. (meist aus dem F. Raum) antransportiert. Nach dem eigenen Vortrag der Antragstellerin werden die heute zum Verkauf angebotenen Materialien extra angefahren, so dass der Baustoffhandel mithin mit dem ehemaligen Kiesabbau nichts zu tun hat. Auch wenn der Bescheidtenor neben dem Verkauf auch die Nutzung allgemein zum „Lagern“ untersagt, wird aus der Begründung des streitgegenständlichen Bescheids, die auf eine fehlende Baugenehmigung „für einen Umschlagplatz von Fremdmaterial oder für einen Baustoffhandel“ abstellt, ersichtlich, dass von der Nutzungsuntersagung eine Lagerung nur dann erfasst ist, wenn diese zum Zwecke der Weiterveräußerung der gelagerten Stoffe erfolgt. Die Auslegung vom objektiven Empfängerhorizont ergibt somit klar, dass eine bloße kurzzeitige Zwischenlagerung von hergebrachtem Material zur Kiesgrubenverfüllung nicht von der ausgesprochenen Nutzungsuntersagung erfasst ist. Auch insofern kann es mithin keinen Überschneidungsbereich mit dem Regelungsinhalt der wasserrechtlichen Bescheidlage geben, der es rechtfertigen könnte, die Befugnisnorm des Art. 76 Satz 2 BayBO als subsidiär gegenüber wasserrechtlichen Regelungen anzusehen.
Soweit die Antragstellerin auf einen künftigen bergrechtlich zu gestattenden Quarzabbau verweist, kann es darauf schon deshalb nicht ankommen, weil ein solches Verfahren offenbar nicht abgeschlossen ist. Nach Aktenlage dürfte noch nicht einmal ein fortgeschrittenes Verfahrensstadium bestehen. Jedenfalls sind von der Antragstellerin keine entsprechenden Unterlagen vorgelegt worden, die anderes belegen. Die Antragstellerin hat nicht substanziiert vorgetragen, wo genau der Quarzabbau stattfinden soll, so dass nicht beurteilt werden kann, ob hier überhaupt von einer Standortidentität auszugehen ist. Insofern ist mithin nicht ersichtlich, inwiefern selbst bei Unterstellung eines bergrechtlichen Zulassungsbescheids ein räumlicher Zusammenhang besteht, aufgrund dessen ein eventueller Vorrang des Bergrechts gegenüber Art. 76 Satz 2 BayBO angedacht werden könnte. Zudem hat der Antragsgegner in der Beschwerdeerwiderung vom 25. Oktober 2016 unter Bezugnahme auf eine Stellungnahme des Landratsamts P. vom 17. Oktober 2016 darauf verwiesen, dass die Antragstellerin den Quarzabbau südlich des Waldwegs (FlNr. … der Gemarkung K.) plane. Dem ist die Antragstellerseite im Beschwerdeverfahren nicht entgegengetreten. Schließlich umfasst der streitgegenständliche Bescheid – wie die Auslegung ergibt (s.o.) – nur die Nutzung des Areals als Umschlagplatz von Fremdmaterial oder für einen Baustoffhandel (s.o.), enthält aber keine Regelung, inwiefern auf Basis einer bergrechtlichen Zulassung abgebauter Quarz am Abbauort (wo dieser auch immer sein mag) gelagert und verkauft werden darf. Es ist daher aus unterschiedlichen Gründen irrelevant, dass das Verwaltungsgericht in seiner Entscheidung nicht tragend darauf abgestellt hat, dass die Antragstellerin in der näheren Umgebung einen Abbau von Quarzkies aufzunehmen plant.
b) Nach der im Verfahren gem. § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen summarischen Prüfung ist von den tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 76 Satz 2 BayBO für eine Nutzungsuntersagung auszugehen. Nach dieser Befugnisnorm kann die zuständige Bauaufsichtbehörde – hier das Landratsamt (vgl. Art. 53 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 BayBO) – eine Nutzung untersagen, wenn eine Anlage im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt wird.
Die Anlage wird nach der im Verfahren gem. § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt, weil nicht ersichtlich ist, dass die untersagte (bauordnungsrechtlich genehmigungspflichtige) Nutzung von einer Bau- oder sonstigen (spezielleren fachgesetzlichen) Genehmigung gedeckt ist, vgl. im Folgenden aa). Es liegt auch kein sonstiger Verwaltungsakt vor, nach dem trotz baurechtlicher Illegalität von einem bauordnungsrechtlichen Einschreiten abzusehen wäre, vgl. unten bb).
aa) In der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs ist geklärt, dass ein Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften i. S. von Art. 76 Satz 2 BayBO‚ der den Erlass einer Nutzungsuntersagung tatbestandlich rechtfertigt‚ bei einem genehmigungspflichtigen Vorhaben grundsätzlich schon dann vorliegt‚ wenn das Vorhaben ohne Baugenehmigung ausgeführt wird (vgl. z. B. BayVGH, B. v. 19.5.2016 – 15 CS 16.300 – juris Rn. 21 m. w. N.). Das Landratsamt P. hat im Bescheid vom 21. Mai 2015 richtig dargelegt, dass die Nutzung des Areals als Lager-, Umschlags- und Verkaufsplatz für (angeliefertes) schüttbares Material und Baustoffe gemäß Art. 55 Abs. 1 BayBO baugenehmigungspflichtig ist. Die Ausführungen des Bescheids, wonach insbesondere die Ausnahmetatbestände gem. Art. 57 Abs. 1 Nr. 15 Buchst. a, Nr. 15 Buchst. b und Abs. 4 Nr. 1 BayBO nicht gegeben sind, sind überzeugend und werden zudem in der Beschwerdebegründung nicht substanziiert angegriffen.
Nach Aktenlage liegt auch keine Baugenehmigung für die Nutzung des Kiesgrubenareals als Umschlagplatz von Fremdmaterial oder für einen Baustoffhandel vor. Der Sachvortrag in der Beschwerdebegründung, wonach davon auszugehen sei, dass die Rechtsvorgängerin der Antragstellerin wohl eine entsprechende Genehmigung erhalten habe, die jedoch heute nur noch beim Antragsgegner vorhanden sei (Seite 8 des Schriftsatzes vom 23. September 2016) bleibt unsubstanziiert und geht „ins Blaue hinein“. Anhaltspunkte für diese Mutmaßungen der Antragstellerin gibt es nach Aktenlage nicht. Insofern weist der Antragsgegner, der das Vorliegen einer entsprechenden Genehmigung bestreitet, zu Recht darauf hin, dass der Antragstellerin als Grundstückseigentümerin und -nutzerin die materielle Beweislast obliegt, wenn sie dennoch das Vorliegen einer legalisierenden Baugenehmigung behauptet (BVerwG, B. v. 17.7.2003 – 4 B 55.03 – NJW 2003, 3360 f. = juris Rn. 5; BayVGH, B. v. 9.12.2009 – 14 B 07.165 – juris Rn. 42; Decker in Simon/Busse, Bayerische Bauordnung, Stand August 2016, Art. 76 Rn. 86 m. w. N.). Vorliegend käme der Nachweis einer Baugenehmigung, welche die untersagte Nutzung legalisierte, der Antragstellerin zugute. Da nach summarischer Prüfung der Sachlage im vorliegenden Eilverfahren nicht ersichtlich ist, dass es eine solche Baugenehmigung tatsächlich gibt, muss die Antragstellerin die Folgen der Ungewissheit der Erteilung einer solchen Baugenehmigung daher gegen sich gelten lassen.
bb) Die Antragstellerin kann der Nutzungsuntersagung weder eine behördliche Zusicherung (Art. 38 Abs. 1 BayVwVfG), von einer Nutzungsuntersagung abzusehen, noch eine Duldungsverfügung des zuständigen Bauamts entgegenhalten.
Auf eine behördliche Zusicherung, keine bauordnungsrechtliche Eingriffsmaßnahmen durchzuführen, kann sich die Antragstellerin schon deshalb nicht berufen, weil sie schon nicht substanziiert vorgetragen hat, dass eine solche Zusicherung, die wegen Art. 38 Abs. 1 BayVwVfG in Schriftform vorliegen müsste (im Zusammenhang mit bauordnungsrechtlichen Eingriffen wegen illegaler, ungenehmigter baulicher Anlagen: BayVGH, U. v. 19.11.2001 – 2 B 96.1347 – juris Rn. 28; U. v. 12.6.2002 – 2 B 96.1323 – juris Rn. 31; B. v 21.1.2003 – 14 ZB 02.1303 – juris Rn. 11; B. v. 3.5.2012 – 9 ZB 08.2578 – juris Rn. 5), ihr oder ihrer Rechtsvorgängerin gegenüber erlassen wurde. Eine solche Zusage findet sich ferner nicht in den vorgelegten Behördenakten. Eine schlichte (tatsächliche) langjährige Duldung bewirkt die Rechtsfolgen des Art. 38 Abs. 1 BayVwVfG nicht.
Zudem vermag sich die Antragstellerin nicht auf die von ihr zitierte Entscheidung des nordrhein-westfälischen Oberverwaltungsgerichts (U. v. 16.3.2012 – 2 A 760/10 – juris) zu berufen. In dieser Entscheidung wird hervorgehoben, dass einer Nutzungsuntersagung ggf. eine sog. „aktive Duldung“ entgegengehalten werden kann, die sich von einer bloß „faktischen Duldung“, bei der die Behörde einen illegalen Zustand über einen längeren Zeitpunkt lediglich tatsächlich hinnimmt, dadurch unterscheidet, dass eine – grundsätzlich schriftliche – Erklärung der Bauaufsichtsbehörde vorliegt, der mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen ist, ob, in welchem Umfang und gegebenenfalls über welchen Zeitraum die Duldung eines illegalen Zustands erfolgen soll (OVG NW a. a. O. juris Rn. 52 f. m. w. N.; vgl. auch VG Stuttgart vom 18. Juni 2012 – 2 K 1627/12 – juris). Eine solche „aktive“ Duldungszusage, deren Vorliegen vom Antragsgegner bestritten wird, ist weder in den vorgelegten Akten enthalten, noch hat die Antragstellerseite substanziiert vorgetragen, dass eine solche Duldungserklärung /-verfügung ergangen sei. Aus der bloßen Darlegung der Antragstellerin, aus dem duldenden Verhalten der Behörde sei zu schließen, dass sie sich auf Dauer mit der streitgegenständlichen Nutzung abgefunden habe, ist der Rückschluss auf eine „aktive Duldung“ im vorgenannten Sinn nicht begründet.
Allein durch eine faktische behördliche Duldung – also ein Nichteinschreiten trotz behördlichen Kenntnis der Nutzung – kann, selbst wenn sie über längere Zeit erfolgt ist, eine illegale bauliche Anlage nicht legal werden bzw. ein bestehender Widerspruch einer Nutzung zum öffentlichen Recht nicht aufgelöst werden. Die Befugnis zum Beseitigungsverlangen einer illegalen Anlage kann auch nicht verwirkt werden. Dies folgt schon daraus, dass nur Rechte, nicht aber Pflichten – hier die behördliche Pflicht, für rechtmäßige Zustände zu sorgen – verwirkt werden können (vgl. BayVGH, B. v. 15.9.2006 – 15 ZB 06.2065 – juris Rn. 5 m. w. N.). Eine längere faktische Duldung kann ausschließlich im Rahmen des behördlichen Ermessens, also auf der Rechtsfolgenseite des Art. 76 Satz 2 BayBO, relevant sein (hierzu im Folgenden), wobei auch insofern im Vergleich zu ausdrücklichen Duldungszusagen ein allenfalls verminderter Vertrauenstatbestand zu berücksichtigen ist (s.u.; nach OVG NW a. a. O. juris Rn. 52 soll eine rein faktische Duldung sogar grundsätzlich keinen Vertrauenstatbestand des Betroffenen begründen können).
c) Ermessensfehler sind nicht ersichtlich.
Das dem Antragsgegner eingeräumte Eingriffsermessen wird in erster Linie entsprechend dem mit der Befugnisnorm verfolgten Ziel, rechtmäßige Zustände herzustellen, durch Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte bestimmt. Die Bauaufsichtsbehörde muss in einer Weise vorgehen‚ mit der die ihr obliegende Aufgabe‚ für die Einhaltung der öffentlich-rechtlichen Vorschriften zu sorgen‚ möglichst effektiv erfüllt wird. Liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Nutzungsuntersagung vor‚ muss im Regelfall daher nicht näher begründet werden‚ weshalb von der Eingriffsbefugnis Gebrauch gemacht wird (sog. intendiertes Ermessen; vgl. BayVGH, B. v. 19.5.2016 – 15 CS 16.300 – juris Rn. 37 m. w. N.; Decker in Simon/Busse, BayBO, Stand August 2016, Art. 76 Rn. 301 m. w. N.). Allerdings dürfen insbesondere mit Blick auf das Übermaßverbot keine Besonderheiten vorliegen, die ausnahmsweise ein Absehen von der Untersagung erfordern. Eine formell rechtswidrige Nutzung darf daher grundsätzlich nicht untersagt werden‚ wenn sie offensichtlich genehmigungsfähig ist bzw. unter Bestandsschutz steht. Eine offensichtlich materiell rechtmäßige Nutzung zu untersagen‚ ohne den Bauherrn vorher vergeblich nach Art. 76 Satz 3 BayBO aufgefordert zu haben‚ einen Bauantrag zu stellen‚ wäre unverhältnismäßig (vgl. z. B. BayVGH, B. v. 19.5.2016 – 15 CS 16.300 – juris Rn. 21 m. w. N.; Schwarzer/König, Bayerische Bauordnung, 4. Aufl. 2012, Art. 76, Rn. 33; Jäde in Jäde/Dirnberger/Bauer/Weiß, Die neue Bayerische Bauordnung, Stand: August 2016, Art. 76 Rn. 350; Decker in Simon/Busse, BayBO, Stand: August 2016, Art. 76 Rn. 282, 302). Es entspricht zudem gefestigter Erkenntnis, dass die bloße Duldung einer rechtswidrigen baulichen Anlage über längere Zeiträume hinweg im Sinn des schlichten Unterlassens des bauaufsichtlichen Einschreitens auch bei Kenntnis der Bauaufsichtsbehörde den späteren Erlass einer Beseitigungsanordnung nicht ausschließt. Etwas anderes gilt nur dann, wenn die Bauaufsichtsbehörde aufgrund des Hinzutretens besonderer Umstände einen Vertrauenstatbestand geschaffen hat (BayVGH, B. v. 13.4.2000 – 2 ZB 00.723 – juris Rn. 4; B. v. 10.1.2001 – 15 ZB 98.2481 – juris Rn. 9 m. w. N.; vgl. auch Decker in Simon/Busse, BayBO, Stand: August 2016, Art. 76 Rn. 305).
Im vorliegenden Fall ist zwar nicht ersichtlich, dass die Bauaufsichtsbehörde durch positives Tun einen Vertrauenstatbestand geschaffen hat. Allerdings hat im vorliegenden Fall der Zeitraum der faktischen Duldung (zum Begriff s.o.) eine außergewöhnliche Dimension erreicht. Nach den (vom Antragsgegner nicht in Frage gestellten) Darlegungen der Antragstellerin bestand der formell illegale Baustoffhandel bereits, als sie den Betrieb bzw. das betroffene Kiesgrubengelände im Jahr 2006 erworben hatte (vgl. Niederschrift über einen Ortstermin /Augenschein des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 22. September 2015, Bl. 59 der VG-Akte RN 6 K 15.904; Schreiben des vormaligen Bevollmächtigten der Antragstellerin vom 20. Februar 2015). Laut einer in einem Schreiben der Regierung von Niederbayern vom 29. August 2014 zitierten Äußerung des Abteilungsleiters Bau des Landratsamts P. soll der ungenehmigte Baustoffhandel vor Ort sogar bereits seit 35 Jahren stattfinden. Für die Ausübung des Ermessens (Art. 40 BayVwVfG) maßgebliche Gesichtspunkte sind auch die Länge des Zeitraums, während dessen die Nutzung schon ausgeübt wurde sowie – damit zusammenhängend – ein Vertrauen des Nutzers, dass sein Vorhaben weiterhin unbeanstandet bleiben werde (Schwarzer/König, Bayerische Bauordnung, 4. Aufl. 2012, Art. 76, Rn. 33). Eine jahrelange tatsächliche Duldung kann es – weil dann kein Raum mehr für die typische „baueinstellungsartige“ Funktion der Nutzungsuntersagung ist – daher ausschließen, ermessensfehlerfrei eine Nutzungsuntersagung allein auf die formelle Illegalität zu stützen. Ist eine Nutzung – wie hier – über Jahrzehnte unter den Augen der Bauaufsicht unbeanstandet geblieben, spricht Vieles dafür, dass eine Nutzungsuntersagung dann weitergehende Ermessenserwägungen verlangt (BayVGH, B. v. 24.10.1986 – 20 CS 86.02260 – BayVBl. 1987, 753; Nds.OVG, B. v. 18.2.1994 – 1 M 5097/93 – NVwZ-RR 1995, 7 f. = juris Rn. 7; OVG NW, U. v. 27.4.1998 – 7 A 3818/96 – BauR 1999, 383 ff. = juris Rn. 38 f.; Decker in Simon/Busse, BayBO, Stand: August 2016, Art. 76 Rn. 305; Molodovsky in Molodovsky/Famers, Bayerische Bauordnung, Stand: Mai 2016, Art. 76 Rn. 179; Jäde in Jäde/Dirnberger/Bauer/Weiß, Die neue Bayerische Bauordnung, Stand: August 2016, Art. 76 Rn. 351 und 357).
Soweit insofern verlangt wird, dass die langfristige faktische Duldung im Bescheid berücksichtigt und erwogen wird und dass insofern nachvollziehbar dargelegt wird, warum entgegen dem bisherigen Verhalten nunmehr bauordnungsrechtliche Maßnahmen getroffen werden (vgl. Nds.OVG, B. v. 18.2.1994 a. a. O.), ist der Antragsgegner im Bescheid vom 21. Mai 2015 und den Folgebescheiden, mit denen die Umsetzungsfristen z.T. verlängert worden sind, diesen gesteigerten Ermessensanforderungen nach Ansicht des Senats gerecht geworden. Der Antragsgegner hat im vorliegenden Fall nicht allein auf die formelle Illegalität abgestellt, sondern seine Entscheidung im Rahmen des von ihm erkannten Ermessens (vgl. die Erwägungen auf Seiten 5 und 6 des Bescheids vom 21. Mai 2015) auch und gerade mit der materiellen Rechtslage begründet, vgl. im Folgenden sub aa). Im angegriffenen Bescheid vom 21. Mai 2015 finden sich zudem weitere sachgerechte Erwägungen zur ermessensfehlerfreien Begründung der Nutzungsuntersagung trotz langjähriger Kenntnis der Bauaufsichtsbehörde von der illegalen Nutzung, s. unter bb).
aa) Der Antragsgegner hat im Bescheid vom 21. Mai 2015 sowie im vorliegenden Rechtsstreit zu Recht zugrunde gelegt, dass die untersagte Nutzung materiell rechtswidrig, also nicht genehmigungsfähig ist. Er hat zwar darauf verwiesen, dass ein Einschreiten nach Art. 76 Satz 2 BayBO nur bei offensichtlicher materieller Illegalität ausgeschlossen sei (s.o.), hat aber in der Sache die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit, die sowohl im Anwendungsbereich des Art. 59 BayBO als auch im Anwendungsbereich des Art. 60 BayBO Prüfgegenstand ist, eingehend geprüft und – nach Ansicht des Senats nach summarischer Prüfung im Verfahren gem. § 80 Abs. 5 VwGO – zu Recht verneint. Die Bauaufsichtsbehörde ist damit schon insofern über den „Normalfall“ einer Ermessensprüfungsprüfung bei einer Nutzungsuntersagung hinausgegangen und hat ihre Entscheidung nach Art. 76 Satz 2 BayBO jedenfalls ergänzend auch mit der fehlenden Genehmigungsfähigkeit /materiellen Legalität am Maßstab von § 35 BauGB begründet. Die Ausführungen der Antragstellerin, mit denen die vermeintliche bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Lager- und Verkaufsplatzes für die im Bescheid bezeichneten Stoffe begründet werden sollen, überzeugen nicht.
Der – zumal wenig substanziierte – Hinweis der Antragstellerin, dass es einen Bebauungsplan geben werde, der den Verkauf in unmittelbarer Nähe des jetzigen Standortes jedenfalls ermöglichen werde, vermag weder nach § 30 BauGB noch nach § 33 BauGB die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der untersagten Nutzung begründen. Unabhängig davon, dass die derzeitigen bauplanungsrechtlichen Aktivitäten der Gemeinde T. zur Ausweisung eines Gewerbegebiets sich eben auf ein anderes Areal (wenn auch in der Nähe) ausrichten, ist nach dem Vortrag aller Beteiligten nicht im Ansatz ersichtlich, dass die Bauleitplanung (als Voraussetzung des § 30 BauGB) bereits abgeschlossen sein bzw. Planreife gemäß § 33 BauGB erreicht haben könnte.
Die Nutzung als Verkaufsstandort ist nicht als privilegierte Nutzung gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB bauplanungsrechtlich zulässig, weil sie von den wasserrechtlichen Bescheiden den Kiesabbau betreffend abgedeckt wäre oder an der Privilegierung des (vormaligen) Kiesabbaus gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB teilhätte bzw. von dieser „mitgezogen“ wäre. Dass die dem Kiesabbau zugrundeliegenden wasserrechtlichen Bescheide unmittelbar auch einen (zumal vom Kiesabbau unabhängigen) Verkauf von Gütern auf dem Standort unmittelbar abdeckten, wird mit der Beschwerdebegründung schon nicht substanziiert dargelegt. Unabhängig davon, dass der wasserrechtlich genehmigte Kiesabbau nach Aktenlage beendet ist und die wasserrechtliche Erlaubnis nach Maßgabe des in den vorgelegten Behördenakten enthaltenen wasserrechtlichen Bescheids des Landratsamts P. vom 22. Dezember 2005 bis zum 30. Juni 2015 befristet war, könnte die untersagte Nutzung nur dann an der gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB privilegierten Nutzung des Kiesabbaus partizipieren, wenn diese Nutzung als Folge nicht nur wirtschaftlicher Zweckmäßigkeit, sondern technischer Erfordernisse dem typischen Erscheinungsbild eines Betriebes dieser Art – hier also dem Kiesabbau – entspräche und wenn darüber hinaus der im engsten Sinne des Wortes ortsgebundene Betriebszweig (also der Kiesabbau) den gesamten Betrieb – hier also einschließlich des untersagten Verkaufs – prägen würde (BVerwG, U. v. 7.5.1976 – IV C 43.74 – BVerwGE 50, 346/351 und Leitsatz Nr. 1; B. v. 2.3.2005 – 7 B 16.05 – NuR 2005, 729 ff. = juris Rn. 4; BayVGH, U. v. 4.4.1979 – 40 XV 76 – BayVBl. 1979, 501; B. v. 18.2.2008 – 22 ZB 06.1813 – juris Rn. 3). Das ist zu verneinen. Jedenfalls ist seit der Einstellung des Kiesabbaus und damit seit der Einstellung des Verkaufs dort unmittelbar abgebauten Kieses weder eine entsprechende Erforderlichkeit im vorgenannten Sinn gegeben noch ist es begriffslogisch denkbar, dass der jetzige Verkauf von der vormaligen Privilegierung bezüglich der Kiesgrube im Sinne der Rechtsprechung zu § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB „mitgezogen“ (vgl. BVerwG, U. v. 30.11.1984 – 4 C 27.81 – juris Rn. 11 ff.; B. v. 28.8.1998 – 4 B 66/98 – NVwZ-RR 1999, 106 f. = juris Rn. 5 ff.; BayVGH, B. v. 23.5.2013 – 1 ZB 11.1623 – juris Rn. 3 ff.; U. v. 28.4.2015 – 15 B 13.2262 – GewArch. 2015, 467 ff. = juris Rn. 52; zu § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB: BVerwG, U. v. 22.1.2009 – 4 C 17.07 – ZfBR 2009, 358 ff. = juris Rn. 16 f.) sein könnte. Ein Privilegierungstatbestand gem. § 35 Abs. 1 BauGB bietet keine Handhabe dafür, einen privilegierten Betrieb unter erleichterten Voraussetzungen um einen von der privilegierten Nutzung unabhängigen gewerblichen Betriebsteil zu erweitern; es muss vielmehr ein enger Zusammenhang zwischen dem an sich nicht privilegierten Betriebsteil und der privilegierten Nutzung gegeben sein (vgl. BVerwG, B. v. 4.11.2008 – 4 B 44.08 – ZfBR 2009, 149 f. = juris Rn. 7). Für die Teilnahme eines Betriebsteils an einer Privilegierung unter dem Gesichtspunkt einer „mitgezogenen Nutzung“ kann daher allein die wirtschaftliche Zweckmäßigkeit nicht maßgebend sein (BVerwG, B. v. 28.8.1998 – 4 B 66/98 – NVwZ-RR 1999, 106 f. = juris Rn. 6).
Nach dem übereinstimmenden Vortrag der Beteiligten betraf der von der streitgegenständlichen Nutzungsuntersagung erfasste Verkauf ausschließlich Material, das zum Verkaufsstandort von anderen Orten hin transportiert wurde. Eine irgendwie geartete sachliche /bauplanungsrechtliche Beziehung zwischen dem vormaligen Kiesabbau und der heutigen Nutzung des Geländes zum Handeltreiben mit schüttbaren Gütern und Baustoffen besteht damit unter keinem Gesichtspunkt. Eine Privilegierung aus § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB kann entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin auch nicht über einen Sachzusammenhang zwischen der untersagten Nutzung und der (wohl noch nicht beendeten) Verfüllung der Kiesgrube konstruiert werden. Wie oben dargestellt ist der Bescheid vom 21. Mai 2015 in der Fassung der nachfolgenden Änderungsbescheide dahin auszulegen, dass auch das Lagern nur insofern von der Nutzungsuntersagung umfasst wird, als die (angelieferten) schüttbaren Güter und Baustoffe weiterveräußert werden. Eine kurzzeitige Zwischenlagerung von hergebrachtem Material zur Kiesgrubenverfüllung ist nicht Regelungsgegenstand der Nutzungsuntersagung (s.o.). Allein der Umstand, dass der Erlös aus der Weiterveräußerung der Stoffe – ggf. neben der Absicht, Gewinn zu erzielen – auch der Finanzierung der im öffentlichen Interesse liegenden Wiederverfüllung der Kiesgrube dient, schafft keinen „Sachzusammenhang“ im vorgenannten Sinne, der es rechtfertigen könnte, die Nutzung des Kiesgrubenareals als Anlage zum Lagern, Umschlagen und Verkauf schüttbarer Güter und Baustoffe von der Privilegierung der (ehemaligen) Kiesgrubennutzung mit umfasst zu sehen. Ein bauplanungsrechtlicher Zusammenhang, wonach der Verkauf ausschließlich ortsfremder, herangeschaffter Güter als mitgezogene Nebenanlage zur Unterstützung einer Hauptanlage eingesetzt werde (BVerwG, U. v. 22.1.2009 – 4 C 17.07 – ZfBR 2009, 358 ff. = juris Rn. 17), kann auch insofern vor diesem Hintergrund sachlogisch nicht konstruiert werden. Aus einem eventuell künftigen Abbau von Quarz, dessen Zulässigkeit mangels vorliegender fachrechtlicher Gestattung noch nicht feststeht und der zudem an einem anderen Standort stattfinden soll, kann sich erst recht keine „mitgezogene“ Privilegierung bzw. eine Privilegierung kraft Sachzusammenhangs ableiten lassen. Zudem ist auch insofern kein sachlicher Zusammenhang zwischen einem eventuellen Privilegierungstatbestand gem. § 35 Abs. 1 Nr. 3 (ortsgebundener gewerblicher Betrieb) und dem Betrieb eines Lager-, Umschlag- und Verkaufsplatzes für Kies, Sand, Schotter, Humus, Rindenmulch und andere schüttbare Güter und Baustoffe, die nicht vor Ort abgebaut werden, ersichtlich.
Das Handeltreiben mit schüttbaren Gütern und Baustoffen erfüllt – unabhängig von der (vormaligen) Nutzung als Kiesgrube bzw. deren Wiederverfüllung – auch für sich gesehen keinen Privilegierungstatbestand gem. § 35 Abs. 1 BauGB.
Die untersagte Nutzung dient nicht als solche einem ortsgebundenen gewerblichen Betrieb i. S. von § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB. Ortsgebunden in diesem Sinne ist ein Gewerbe nur dann, wenn es nach seinem Gegenstand und seinem Wesen ausschließlich an der fraglichen Stelle betrieben werden kann. Hierfür genügt nicht, dass sich der Standort aus Gründen der Rentabilität anbietet oder gar aufdrängt. Erforderlich ist vielmehr, dass der Betrieb auf die geografische oder geologische Eigenart der Stelle angewiesen ist, weil er an einem anderen Ort seinen Zweck verfehlen würde (BVerwG, U. v. 19.4.2012 – 4 C 10.11 – juris Rn. 16 m. w. N.; BayVGH, B. v. 18.2.2008 – 22 ZB 06.1813 – juris Rn. 3; B. v. 17.12.2015 – 1 ZB 14.2604 – juris Rn. 6; OVG Berlin-Brandenburg, B. v. 6.4.2009 – OVG 11 S 59.08 – juris Rn. 14). Das ist hier – insbesondere weil Material umgeschlagen bzw. verkauft wird, das angeliefert werden muss, also nicht vor Ort abgebaut wird – ersichtlich nicht der Fall (für eine Bauschutt-Recyclinganlage vgl. auch OVG NW, U. v. 7.6.2002 – 21 A 4524/99 – juris Rn. 36; für eine Asphaltmischanlage: BayVGH, B. v. 18.2.2008 a. a. O.).
Es ist entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch nicht anzunehmen, dass die untersagte Nutzung gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB privilegiert ist. Hinsichtlich der von dieser Regelung umfassten Vorhaben, die wegen ihrer besonderen Anforderungen an oder ihrer nachteiligen Wirkung auf die Umgebung oder wegen ihrer besonderen Zweckbestimmung nur im Außenbereich ausgeführt werden sollen, handelt es sich um einen Auffangtatbestand für von den übrigen Nummern des § 35 Abs. 1 BauGB nicht erfasste Vorhaben, die sinnvoll nur im Außenbereich ausgeführt werden können. Durch das Tatbestandsmerkmal „sollen“ erfolgt eine Einschränkung des Privilegierungstatbestandes. Nicht jedes Vorhaben, das sinnvollerweise im Außenbereich ausgeführt werden kann, „soll“ dort i. S. von § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB ausgeführt werden. Der Zweck, dem es dient, muss so gewichtig und anerkennenswert sein, dass eine Abweichung vom grundsätzlichen Bauverbot im Außenbereich gerechtfertigt erscheint (vgl. – die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zusammenfassend – König, Baurecht Bayern, 5. Aufl. 2015, Rn. 529). Der Auffangtatbestand darf nicht Einfallstor für eine bauliche Entwicklung des Außenbereichs sein; die Privilegierung erfasst daher nur Vorhaben mit singulärem Charakter (vgl. BayVGH, B. v. 18.2.2008 a. a. O.; Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Stand August 2016, § 35 Rn. 55a m. w. N.). Ein Vorhaben unterfällt mithin nicht § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB, wenn es Bezugsfallwirkung für vergleichbare Vorhaben größerer Zahl haben könnte. Der untersagten Nutzung des Areals als Verkaufsstelle für Baustoffe o.ä. dürfte insofern schon kein singulärer Charakter in diesem Sinne zukommen. Jedenfalls genügt allein die Möglichkeit, dass die betroffene Nutzung mit Immissionen – hier nach dem Vortrag der Antragstellerin mit Staubimmissionen – einhergeht, für die Erfüllung des Privilegierungstatbestandes nicht. Eine besondere Immissionsträchtigkeit der untersagten Nutzung, die über typische gewerbliche Tätigkeiten, die auch in einem Gewerbe- oder Industriegebiet umgesetzt werden könnten, hinausgeht, ist für die vorliegende untersagte Nutzung nicht erkennbar (vgl. ähnlich für Bauschuttrecyclinganlagen: SächsOVG, U. v. 18.6.2003 – 4 B 128/01 – NVwZ 2004,1138 ff. = juris Rn. 30 ff.; vgl. auch BayVGH, B. v. 18.2.2008 – 22 ZB 06.1813 – juris Rn. 4; OVG Schleswig-Holstein, U. v. 8.7.2004 – 1 LB 4/04 – NVwZ-RR 2005, 620 f.; Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzber-ger, Baugesetzbuch, Stand August 2016, § 35 Rn. 56), zumal – worauf auch der Antragsgegner unwidersprochen hingewiesen hat – nicht alle am Standort umgesetzten bzw. zum Verkauf angebotenen schüttbaren Stoffe und Baustoffe mit besonderen Staubimmissionen einhergehen dürften.
Die Ausführungen der Antragstellerin zur Einschlägigkeit des § 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB liegen neben der Sache. Die untersagte Nutzung bezieht sich eindeutig nicht auf gartenbauliche Erzeugung. Das gilt auch für den schlichten Verkauf von (antransportiertem) Rindenmulch.
Die untersagte Nutzung des Standorts zum Handeltreiben mit den genannten Gütern ist auch nicht gemäß § 35 Abs. 2 BauGB als sonstiges Vorhaben bauplanungsrechtlich zulässig. Sie beeinträchtigt Belange des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB.
Zum einen dürfte die untersagte Nutzung den Darstellungen des Flächennutzungsplans widersprechen (vgl. § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Nach den vom Antragsgegner im Beschwerdeverfahren vorgelegten Unterlagen weist der Flächennutzungsplan den betroffenen Standort als Bestandsfläche für die Gewinnung von Bodenschätzen aus. Wie vorher erläutert wurde, steht die Nutzung des betroffenen Areals als Lager-, Umschlags- und Verkaufsplatz für Materialien, die eigens von einem anderen Ort hergebracht werden, aber weder mit dem ehemaligen (gem. § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB) privilegierten Kiesabbau noch mit der Wiederverfüllung der Kiesgrube in einem sachlichen Zusammenhang. Die Festsetzung im geltenden Flächennutzungsplan dürfte trotz zwischenzeitlicher Beendigung des Kiesabbaus nicht überholt sein, weil auch nach Darstellung der Antragstellerin die im wasserrechtlichen Bescheid vom 22. Dezember 2005 vorgesehene Wiederverfüllung der Grube noch nicht abgeschlossen ist. Es ist ferner nicht ersichtlich, dass die vormals von der Gemeinde T. angedachte Bauleitplanung zur Ausweisung des Standorts als Gewerbegebiet einen fortgeschrittenen Stand erreicht hat, der es (ggf. analog den Grundsätzen gem. BVerwG, U. v. 13.3.2003 – 4 C 3.02 – NVwZ 2003, 1261 ff. = juris Rn. 31) wegen „Planreife“ rechtfertigen könnte, einen Widerspruch zum Flächennutzungsplan i. S. von § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB zu verneinen. Es spricht sogar Einiges dafür, dass diese Planung nicht mehr ernsthaft weiterverfolgt wird, weil die Gemeinde nunmehr weiter westlich – zur dortigen Ermöglichung der untersagten Nutzung – eine Bauleitplanung zur Ausweisung einer Gewerbefläche in Gang gesetzt hat. Unabhängig davon, dass auch diesbezüglich kein fortgeschrittener Planungsstand ersichtlich ist, betrifft diese Planung aber nicht den von der Nutzungsuntersagung betroffenen Standort.
Jedenfalls wird durch das untersagte Vorhaben die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigt (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB). Soweit die Antragstellerin auf Vorbelastungen aufgrund des Kiesabbaus verweist, kann sie damit nicht mit Erfolg durchdringen. Der Belang des Schutzes der natürlichen Eigenart der Landschaft verfolgt den Zweck, den Außenbereich mit seiner naturgegebenen Bodennutzung für die Allgemeinheit zu erhalten. Die Landschaft soll in ihrer natürlichen Funktion und Eigenart bewahrt bleiben. Deshalb sollen bauliche Anlagen abgewehrt werden, die der Landschaft wesensfremd sind. Vorhaben mit anderer als land- oder forstwirtschaftlicher Bestimmung sind deshalb zumeist unzulässig. Es kommt dabei nicht maßgeblich darauf an, ob das Vorhaben mehr oder weniger auffällig in Erscheinung tritt. Der Belang der natürlichen Eigenart der Landschaft beinhaltet nämlich nicht nur eine optisch-ästhetische Komponente, sondern dient insbesondere auch der Bewahrung der funktionellen Bestimmung der Landschaft. Eine Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft kommt nur dann nicht in Betracht, wenn sich das Baugrundstück wegen seiner natürlichen Beschaffenheit weder für die Bodennutzung noch für Erholungszwecke eignet oder es seine Schutzwürdigkeit durch bereits erfolgte anderweitige Eingriffe eingebüßt hat (BayVGH, U. v. 17.1.2011 – 15 B 10.1445 – juris Rn. 20; BayVGH, B. v. 11.8.2011 – 15 ZB 11.1214 – juris Rn. 5; vgl. in diesem Zusammenhang auch BVerwG, U. v. 15.5.1997 – 4 C 23.95 – NVwZ 1998, 58 ff. = juris Rn. 21, wo die Eigenständigkeit des öffentlichen Belangs der natürlichen Eigenart der Landschaft gegenüber den Belangen des Landschaftsbilds sowie des Erholungswerts hervorgehoben wird). Entscheidend für den vorliegenden Fall ist insofern, dass für das (ehemalige) Kiesgrubengelände eine Rekultivierung (vgl. die Regelungen im wasserrechtlichen Bescheid vom 22. Dezember 2005) zu erfolgen hat. Es kann daher nicht davon ausgegangen werden, dass die mit einer (vormaligen) Abgrabung zwangsläufig verbundene Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft auf Dauer bestehen bleiben wird (vgl. BayVGH, B. v. 18.2.2008 – 22 ZB 06.1813 – juris Rn. 4). Der Antragsgegner hat im vorliegenden Beschwerdeverfahren mithin zu Recht darauf verwiesen, dass ein Grundstück, auf dem Kiesabbau stattgefunden hat und das – wie hier – im Anschluss zu verfüllen und zu rekultivieren ist, seine Schutzwürdigkeit hinsichtlich des Belangs der natürlichen Eigenart der Landschaft wiedererlangt.
Ob bei Fortbestehen der untersagten Nutzung die Entstehung, die Verfestigung oder die Erweiterung einer Splittersiedlung zu befürchten ist (vgl. § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB), kann mit Blick auf die beeinträchtigten Belange gem. § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 sowie wohl auch Nr. 1 BauGB dahingestellt bleiben.
bb) Der Antragsgegner hat über die Prüfung und Verneinung der materiellen Legalität hinaus zudem im Rahmen der Ermessensausübung weitere sachgerechte Erwägungen angestellt, um die Nutzungsuntersagung zu begründen. Die insbesondere auf die wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin ausgerichteten Argumente, mit denen die Beschwerdebegründung die Unverhältnismäßigkeit bzw. die Unvereinbarkeit der Nutzungsuntersagung mit den Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsfreiheit) und Art. 14 Abs. 1 GG (Eigentumsfreiheit, Recht am eingerichteten und ausgeübten Betrieb) zu begründen versucht, greifen nicht durch.
Art. 14 Abs. 1 GG schützt nur das Recht, Grundstücke im Rahmen der Gesetze bebauen zu können. Wie weit der Schutz der Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 GG) reicht, ergibt sich aus der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums, die nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Sache des Gesetzgebers ist. Auch die Baufreiheit, die vom Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts umfasst wird, ist nur nach Maßgabe des einfachen Rechts gewährleistet. Verfassungsrechtlichen Schutz genießt eine Eigentumsposition im Bereich des Baurechts nur im Rahmen der mit ihr zulässigerweise verbundenen, gesetzlich definierten Befugnisse. Der Gesetzgeber hat in § 35 BauGB für Vorhaben im Außenbereich eine differenzierende Regelung geschaffen, mit der er für die bauliche Nutzung des Außenbereichs eine Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG getroffen hat. Sind die dort genannten Tatbestandsvoraussetzungen – wie hier – nicht erfüllt, und ist ein Vorhaben daher als materiell illegal einzustufen, so scheidet eine darüber hinaus gehende Berufung auf Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG – sei es als Anspruchsgrundlage auf Zulassung, sei es (wie hier) als ausschließendes Ermessenskriterium bzgl. eines bauordnungsrechtlichen Einschreitens gegen illegale Vorhaben – aus. (BVerwG, U. v. 12.3.1998 – 4 C 10.97 – BVerwGE 106, 228 ff. = juris Rn. 26 ff.; U. v. 19.2.2004 – 4 C 4.03 – BVerwGE 120, 130 = juris Rn. 17; B. v. 22.5.2007 – 4 B 14.07 – ZfBR 2007, 582 f. = juris Rn. 9; BayVGH, U. v. 13.2.2001 – 20 B 00.2213 – BayVBl. 2002, 411 f. = juris Rn. 17; OVG Saarl., B. v. 6.1.2012 – 2 B 398/11 – juris Rn. 15).
Auch aus Art. 12 Abs. 1 GG dürfte bereits vom Grundsatz her kein Recht auf die Ausübung oder Aufrechterhaltung einer baurechtlich illegalen Nutzung hergeleitet werden können. Dies folgt schon aus der schlichten Überlegung, dass ansonsten eine Anordnung einer Nutzungsuntersagung (ebenso wie die Anordnung deren sofortiger Vollziehung) in den meisten Fällen unzulässig und ein effizienter Vollzug des Baurechts in einem wesentlichen Bereich kaum noch möglich wäre. Es darf nicht aus den Augen verloren werden, dass gerade bei baurechtlichen Nutzungen das Zeitelement eine wesentliche Rolle spielt. Mit der über einen längeren Zeitraum aufrecht erhaltenen illegalen Nutzung erreicht der Nutzer ungeachtet entgegenstehender gesetzlicher Vorschriften u.U. sein wirtschaftliches Ziel. Die präventive Kontrolle in einem Genehmigungsverfahren soll demgegenüber ein Unterlaufen der Vorschriften gerade verhindern (BayVGH, B. v. 15.1.2013 – 9 CS 12.551- juris Rn. 15). Jedenfalls wäre mangels objektiver und subjektiver Berufszugangsregelungen hinsichtlich Art. 12 Abs. 1 GG allenfalls die Stufe der Berufsausübung betroffen. Diesbezügliche Regelungen sind ohne weiteres zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt sind, wenn das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (BVerfG, U. v. 13.12.2000 – 1 BvR 335/97 – juris Rn. 26; BVerfG, U. v. 10.6.2009 – 1 BvR 706/08 – BVerfGE 123, 186 ff. = juris Rn. 165). Hiervon ist aufgrund der vorstehenden Überlegungen auszugehen. Die wirtschaftlichen Belange der Antragstellerin sind im Übrigen im Rahmen des vom Landratsamt ausgeübten Ermessens durch eine gestaffelte Fristenlösung hinreichend berücksichtigt worden. Im Bescheid wird insoweit ausgeführt, dass geltend gemachte wirtschaftliche Nachteile im Rahmen der Ermessensentscheidung nur in untergeordnetem Ausmaß zum Tragen kommen, zumal die Antragstellerin jahrelang Gewinne aus der rechtswidrigen Nutzung des Baustoffhandels gezogen habe, ohne sich um die erforderliche Baugenehmigung zu bemühen. Einen formalen Duldungsakt des Landratsamts P. habe es nicht gegeben. Allein die lange Zeit der rechtswidrigen und unberechtigten Nutzung der Anlage könne die Bauherrin nicht mit Erfolg gegen die Nutzungsuntersagung ins Feld führen. Diese Erwägungen sind nicht sachwidrig; sie entsprechen der Rechtsprechung und Kommentarliteratur (vgl. BayVGH, B. v. 13.4.2000 – 2 ZB 00.723 – juris Rn. 4; B. v. 10.1.2001 – 15 ZB 98.2481 – juris Rn. 9; B. v. 15.9.2006 – 15 ZB 06.2065 – juris Rn. 5; OVG NW, U. v. 16.3.2012 – 2 A 760/10 – juris Rn. 52; vgl. auch Decker in Simon/Busse, BayBO, Stand: August 2016, Art. 76 Rn. 305).
Insbesondere erscheint die streitgegenständliche Nutzungsuntersagungsverfügung auch deshalb als verhältnismäßig, weil die Antragstellerin für die baurechtlich illegale Fortführung der Nutzung des Areals als Lager-, Umschlag- und Verkaufsplatz für schüttbare Güter und Baustoffe und für die ggf. falsche Einschätzung der Rechtslage bei Erwerb des Betriebs selbst verantwortlich ist. Unabhängig davon, dass die Antragstellerin schon nicht substanziiert glaubhaft gemacht haben dürfte, dass die Existenz ihres Betriebes bedroht ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, B. v. 10.5.2012 – OVG 10 S 42.11 – juris Rn. 11), erscheint es vor diesem Hintergrund sachgerecht, dass der Antragsgegner im Rahmen des Ermessens weitere Erwägungen hinsichtlich der wirtschaftlichen Betroffenheit der Antragstellerin nicht als ausschlaggebend angesehen hat, zumal die Antragstellerin im Vergleich gegenüber denjenigen Unternehmern, die sich ordnungsgemäß verhalten, ohne Beachtung des vorgeschriebenen Baugenehmigungsverfahrens über Jahre tatsächlich wirtschaftliche Vorteile gezogen hat. Der von der Antragstellerin behaupteten Unverhältnismäßigkeit der angefochtenen Maßnahme steht mithin auch das öffentliche Interesse entgegen, dass ggf. ein weiteres Unterlassen bauordnungsrechtlicher Eingriffsinstrumentarien aufgrund einer negativen Vorbildwirkung von anderen Gewerbetreibenden zum Anlass genommen werden könnte, ebenfalls die präventive Kontrolle der Bauaufsicht zu unterlaufen. In dieser Hinsicht hat das Landratsamt im Rahmen seiner Ermessenserwägungen (Seite 6 des Bescheids vom 21. Mai 2015) zu Recht hervorgehoben, dass der Schaden, der von einem Rechtsschein eines ungenehmigten Gewerbebetriebs im Außenbereich ausgehe, erheblich sein könne. Insofern können auch die Begründungselemente zum Sofortvollzug ergänzend herangezogen werden. Der Bescheid vom 21. Mai 2015 verweist insofern darauf, dass die Vorbildwirkung einer illegalen Nutzung eine Nachahmung und Verfestigung baurechtswidriger Zustände befürchten lasse. Vor diesem Hintergrund ist die Nutzungsuntersagung trotz langjähriger Kenntnis der Bauaufsichtsbehörde von der illegalen Nutzung weder unverhältnismäßig noch aus einem anderen Grund ermessenswidrig.
Entgegen dem Vorbringen in der Beschwerdebegründung spielt es für eine ordnungsmäße und insbesondere verhältnismäßige Ermessensausübung daher keine Rolle, dass der Antragsteller nicht ermittelt hat, ab wann die Ausgaben der Antragstellerin für die gekaufte Gesamtkonzeption amortisiert sind, und es auch nicht als ausschlaggebend angesehen hat, dass die Antragstellerin nach ihrem Vortrag die Rekultivierung der Kiesgrube über den untersagten Güterverkauf refinanziere. Soweit die Antragstellerin darauf verweist, dass jedenfalls im Rahmen des Ermessens zu berücksichtigen sei, dass die Gemeinde T. nunmehr eine Bauleitplanung verfolge, in dessen Folge der Betrieb der Antragstellerin in absehbarer Zeit wenigstens im Nahbereich wieder aufgenommen werden dürfe, ist ihr – unabhängig davon, dass die nunmehr von der Gemeinde verfolgte Planung einen anderen Standort betrifft – auch diesbezüglich entgegenzuhalten, dass die zeitnahe Realisierung einer solchen Planung derzeit nicht absehbar ist, zumal nach den vom Antragsgegner vorgelegten Unterlagen schon im frühen Beteiligungsverfahren seitens des Landratsamts und der Höheren Landesplanungsbehörde Einwände erhoben worden sind.
d) Gegen die Zwangsgeldandrohungen sind im Beschwerdeverfahren keine substanziierten Einwendungen erhoben worden. Aufgrund der Prüfungsbeschränkung im Beschwerdeverfahren gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO bedarf es insofern keiner weiteren Ausführungen des Senats.
3. Die Antragstellerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen, weil sie mit ihrer Beschwerde unterlegen ist (§ 154 Abs. 2 VwGO). Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47, § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Sie orientiert sich an Nr. 9.4, Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (NVwZ-Beilage 2013, 57 ff.) und folgt der Streitwertfestsetzung der erstinstanzlichen Entscheidung, gegen die keine Einwände erhoben worden sind.
4. Durch die Entscheidung über die Beschwerde hat sich der (ohnehin nur „vorsorglich“ gestellte) Antrag auf Erlass einer Zwischenverfügung zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes (sog. „Hängebeschluss“, vgl. HessVGH, B. v. 7.10.2014 – 8 B 1686/14 – NVwZ 2015, 447 = juris Rn. 16 m. w. N.) erledigt.
5. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).
