Baurecht

Aktenzeichen  RN 6 K 16.956

Leitsatz

Eine gegen das Eigentumsrecht verstoßende Verhinderungs- oder Negativplanung liegt nach st. Rspr. des BVerwG nur dann vor, wenn eine Planung – für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht erforderlich ist, die getroffene Festsetzung also nur vorgeschobenes Mittel ist, um einen Bauwunsch zu durchkreuzen (Rn. 61) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar.

Gründe

Die zulässige Klage ist nicht begründet, da der Kläger durch den angefochtenen Bescheid nicht in seinen Rechten verletzt wird, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Er hat keinen Anspruch auf Erteilung des beantragten Bauvorbescheides, § 113 Abs. 5 VwGO, da das Baugrundstück im Bereich des Bebauungsplanes Nr. 04-61/4 b liegt, in dem das vom Kläger gewünschte Einzelhandelssortiment unzulässig ist. Der Bebauungsplan wurde wirksam in Kraft gesetzt (1.) und ist nicht funktionslos geworden (2.). Es besteht auch kein Anspruch auf Befreiung von der Sortimentsbeschränkung im Bebauungsplan (3.).
1. Das Baugrundstück liegt im Bereich des Bebauungsplanes Nr. 04-61/4 b „Zwischen Hellip- Straße, Hellipstraße, Hellipstraße und …“. In diesem ist ein Gewerbegebiet ausgewiesen, in dem Einzelhandel grundsätzlich ausgeschlossen ist. Als Ausnahmen können einzeln genannte nicht zentrenrelevante Sortimente zugelassen werden. Für die vom Kläger gewünschten zentrenrelevanten Sortimente Textilien, Parfümerie/Kosmetik, Haushaltswaren und Geschenkartikel sind keine Ausnahmen vorgesehen. Sie gehören nach Anlage 2 zum Landesentwicklungsprogramm zu den Sortimenten des Innenstadtbedarfs.
Nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts ist es, die Gültigkeit bzw. Nichtigkeit eines Bebauungsplanes, einer Satzung nach § 10 Abs. 1 BauGB, festzustellen, da dies im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens Aufgabe des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes ist, § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Das Verwaltungsgericht kann jedoch nicht verpflichtet sein, einen erkennbar unwirksamen Bebauungsplan anzuwenden und damit eine erkennbar unrichtige Entscheidung zu treffen. Damit prüft das Verwaltungsgericht inzident die Wirksamkeit des Bebauungsplanes, wobei es nicht ungefragt in eine Fehlersuche eintritt (BVerwG, B.v. 12.9.1989, 4 B 149/89, juris). Nicht maßgeblich ist dabei, ob der Kläger die Möglichkeit hatte, die Wirksamkeit des Bebauungsplans in einem Normenkontrollverfahren prüfen zu lassen, dies aber wegen Ablaufs der Antragsfrist von zwei Jahren (nach der vorliegend nicht mehr maßgeblichen Gesetzesänderung vom 1.1.2007 ein Jahr) nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht mehr möglich ist (BayVGH, U.v. 23.06.2015, 15 N 13.1553, juris).
a. Nach § 8 Abs. 1, 2 Nr. 1 BauNVO sind in Gewerbegebieten grundsätzlich nicht erheblich belästigende Gewerbebetriebe aller Art zulässig. Zu diesen gehören auch Geschäfte des Einzelhandels. Nach § 1 Abs. 5 BauNVO können bestimmte Arten der Nutzungen in den festgesetzten Baugebieten ausgeschlossen werden oder nur ausnahmsweise zugelassen werden. Besondere Voraussetzungen an den Ausschluss sind nicht gegeben. Es müssen nur die sich aus §§ 1, 8 BauGB ergebenden allgemeinen Voraussetzungen für die jeweiligen Festsetzungen vorliegen. Der Ausschluss des Einzelhandels ist damit zulässig.
Durch die als Ausnahmen zulässigen Sortimente sind auch nicht besondere städtebauliche Gründe für den Ausschluss des Einzelhandels erforderlich. Es handelt sich nicht um die Festlegung, dass bestimmte Arten des Einzelhandels nach § 1 Abs. 9 BauNVO ausnahmsweise zulässig sind, sondern um „Gegenausnahmen“ zum vollständigen Ausschluss des Einzelhandels, deren Zulässigkeit sich aus § 1 Abs. 5 BauNVO ergibt (BVerwG, U.v. 26.3.2009, 4 C 21/07, juris). Dass im Bebauungsplan § 1 Abs. 9 BauNVO genannt wird, steht der Zulässigkeit des Ausschlusses nach § 1 Abs. 5 BauNVO nicht entgegen.
b. Gegen den formell rechtmäßigen Erlass des Bebauungsplans sind keine Bedenken gegeben.
Er wurde aus dem Flächennutzungsplan nach § 8 Abs. 2 BauGB entwickelt. Bei Inkrafttreten des Bebauungsplans am 18.10.2004, § 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB, enthielt der damalige Flächennutzungsplan zwar noch ein Industriegebiet, seit 1999 war aber bereits ein neuer Flächennutzungsplan in Planung. Dass der Bebauungsplan bereits vor Erlass des Flächennutzungsplans bekannt gemacht wurde, steht dem Entwicklungsgebot aus dem Flächennutzungsplan nicht entgegen, § 8 Abs. 2 BauGB, da zu erwarten war, dass die Festsetzungen den künftigen Darstellungen entsprechen.
Zutreffend weist die Beklagte darauf hin, dass das frühere Einzelhandelsentwicklungskonzept des Jahres 1997 zwar nicht Gegenstand des Bebauungsplanverfahrens war, dies aber auch nicht nach § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB sein musste, da diese Bestimmung erst zum 19.7.2004 in Kraft trat und bei dem zuvor förmlich eingeleiteten Bebauungsplanverfahren noch nicht formell zu berücksichtigen war, § 233 Abs. 1 BauGB.
Glaubhaft wurde andererseits darauf hingewiesen, dass die Ergebnisse des auch nicht zuvor als sonstige städtebauliche Planung, § 1 Abs. 6 Nr. 10 BauGB (i.d.F. v. 1.1.1998) genehmigten Entwicklungskonzeptes bei Erlass des Bebauungsplanes berücksichtigt wurden.
c. Der Bebauungsplan Nr. 04-61/4 b war auch inhaltlich rechtmäßig. Maßgeblich war die Ausweisung eines Gewerbegebietes, in dem nur nicht zentrenrelevanter Einzelhandel ausnahmsweise zugelassen werden kann. Diese Festsetzung entspricht dem nach dem Landesentwicklungsprogramm (derzeit i.d.F. vom 1.9.2013, Teilfortschreibung vom 1.3.2018, sowie in den früheren Landesentwicklungsprogrammen) und der Regionalplanung, § 1 Abs. 4 BauGB, erforderlichen Schutz der Ortskerne als Versorgungszentren. Das Stadtzentrum der Beklagten hat dabei als Oberzentrum besondere Bedeutung.
Als Grundzug des Regionalplans (G 3.9) ist weiterhin die Ausweitung des Arbeitsplatzangebots im verarbeitenden Gewerbe im Oberzentrum Landshut anzustreben.
Erhalt und Stärkung der Funktion als Oberzentrum sind nur möglich, wenn ein Stadtzentrum durch ein vielfältiges Angebot des Einzelhandels attraktiv ist und bleibt. Das Landesentwicklungsprogramm (Anlage 2) unterscheidet zwischen Sortimenten des Nahversorgungsbedarfs (Nahrungs- und Genussmittel, Getränke), Sortimenten des Innenstadtbedarfs, zu denen die vom Kläger für sein Grundstück gewünschten Sortimente gehören, und Sortimenten des sonstigen Bedarfs. Dies entspricht im Wesentlichen der bestehenden Sortimentsliste der Beklagten mit der Unterteilung zwischen zentrenrelevanten und nicht zentrenrelevanten Sortimenten.
Der Ausschluss zentrenrelevanter Sortimente im Bebauungsplan von 2004 war nach § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich, da eine Bebauung des Nachbargrundstückes zu erwarten war. Nachdem die geplante Nutzung, u.a. durch ein Bordell sowie eine Spielothek, bekannt geworden war, beabsichtigte die Beklagte die Ausweisung des gesamten Bereichs des Gewerbegebietes Nord. Es stellte sich aber heraus, dass eine einheitliche Ausweisung mit erheblichen Problemen verbunden war, die ihre Gründe in der weitgehenden und unterschiedlichen Bebauung dieses Gebietes mit einer Größe von über 100 ha hatte. Vorhanden waren zahlreiche Betriebe des verarbeitenden Gewerbes, einschließlich Autohäusern mit den zugehörigen Reparaturwerkstätten. Es gab aber auch bereits viele Einzelhandelsgeschäfte, u.a. ein großes Möbelhaus (* …, früher …, mit derzeit etwa 40.000 m² Verkaufsfläche mit 10% Randsortiment, das bei Möbelhäusern dieser Art insbesondere auch zentrenrelevante Sortimente wie z.B. Haushaltswaren enthält). Weiterhin gab es Geschäfte mit zentrenrelevanten Sortimenten. Zu diesen gehörten u.a. Sutor (Schuhe) an der Hellip Straße mit etwa 700 m², ein weiteres großes Schuhgeschäft (etwa 800 m² Verkaufsfläche) und auch Bekleidungsgeschäfte (u.a. K & L Ruppert mit etwa 2.000 m²). Ohne die Verkaufsfläche genau bestimmen zu müssen, befinden sich im GE Nord Einzelhandelsgeschäfte mit in der mündlichen Verhandlung genannten derzeitigen Verkaufsflächen von 78.475 m², davon 11.330 m² für kurzfristigen Bedarf, 9.200 m² für mittelfristigen Bedarf und 57.945 m² für den langfristigen Bedarf. Besonders große Betriebe sind …, Obi, Bauhaus, Mömax und Modepark … (Vorsorglich wird darauf hingewiesen, dass es sich hierbei nur informatorisch um Größenangaben handelt, die nur die den Beteiligten bekannte Situation anschaulich darstellen. Das nur als Arbeitspapier unter Hinweis auf den Urheberschutz dem Gericht übersandte Einzelhandelsentwicklungskonzept wurde dadurch nicht zum Verfahrensgegenstand gemacht, was vor einer Befassung der zuständigen Gremien der Beklagten auch nicht sinnvoll gewesen wäre.)
Auch wenn die Fläche des Bebauungsplangebietes Nr. 04-61/4 b viel kleiner ist als die des gesamten GE Nord, lag bei einer Grundstücksfläche ohne Straßenflächen von ca. 9.800 m² (Grundstück des Klägers mit 3.300 m², Nachbargrundstück 6.500 m² auf drei Flurnummern) bei einer anstehenden Bebauung ein Planungserfordernis vor, da eine nicht unerhebliche Erhöhung zentrenrelevanter Verkaufsflächen möglich erschien.
In dem Gebäude auf dem Nachbargrundstück Fl.Nr. 1653/42 ist eine Spielothek errichtet worden. Dieses Gebäude ist mit dem Gebäude auf dem Grundstück des Klägers zusammengebaut. Dies steht einer unterschiedlichen Überplanung entgegen. Die Ausweisung betrifft damit die kleinste in diesem Bereich überplanbare Fläche und wurde nicht willkürlich gewählt. Auf der nach Ansicht des Klägers den südöstlichen Teil des Nachbargrundstücks bildenden Fl.Nr. 1653/43 wurde erst 2018 eine Autolackiererei eröffnet. Bis dahin lag das Teilgrundstück brach. Auf dem Grundstück des Klägers erfolgte 2012 ein Sortimentswechsel.
Die seit 2004 erfolgte erhebliche Änderung des Sortiments im Bereich des Bebauungsplans Nr. 04-61/4 b war bei Erlass des Bebauungsplans nicht im Detail vorhersehbar. Bekannt war, dass eine Nutzungsänderung auf dem Nachbargrundstück des Klägers erfolgen sollte. Hiervon konnte darauf geschlossen werden, dass weitere Änderungen in Betracht kamen. Diese Änderungen, insbesondere auch die noch offene Frage der Nutzung des Grundstücks Fl.Nr. 1653/43 war für das Gewerbegebiet Nord erheblich. Es bestand die Gefahr, dass kurz- oder mittelfristig, auf der Gesamtfläche der Grundstücke von ca. 9.800 m² zentrumsrelevante Sortimente angeboten werden. Dies hätte je nach Art der Bebauung und der Anlage der Parkplätze eine Erhöhung der zentrenrelevanten Sortimente um mehrere tausend Quadratmeter zur Folge gehabt. Auch bei einer wesentlich höheren Einzelhandelsverkaufsfläche von derzeit 78.475 m² ist dies sowohl in Bezug auf das GE Nord als auch hinsichtlich der Auswirkungen auf das Stadtzentrum bedeutend, da die zentrenrelevanten Sortimente nach Abzug der Verkaufsflächen der Möbelgeschäfte (ohne Randsortiment) und Baumärkte spürbar vergrößert würden.
Zweifellos wäre es sinnvoll gewesen, die Regelungen im Bebauungsplan Nr. 04-61/4 b auf einem größeren Bereich auszudehnen. Es ist jedoch nicht zu beanstanden, dass bei der vorhandenen sehr heterogenen Bebauung im GE Nord ein im Verhältnis zum Gesamtgebiet des GE Nord kleiner, bei ca. 9.800 m² aber nicht unerheblicher Teil vorab überplant wurde.
Die unterschiedlichen Bebauungen im GE Nord lassen zwar eine große Zahl von Nutzungsänderungen zu. In manchen Bereichen, z.B. bei produzierenden Betrieben oder Autohäusern, ist die Gefahr einer für das Stadtzentrum bedeutsamen Nutzungsänderung aber nach den nachvollziehbaren Erfahrungen der Beklagten gering. Hinzu kam, dass es durch damalige Investitionsplanungen aus der Sicht der Beklagten sinnvoll erscheinen durfte, vorerst nur das Gebiet des Bebauungsplans Nr. 04-61/4 b zu überplanen.
Zur Erreichung des Zentrenschutzes war damit der Erlass des Bebauungsplans 2004 erforderlich, § 1 Abs. 3 BauGB. Hierfür genügt es, wenn der Bebauungsplan zur Erreichung des Ziels beiträgt. Nicht notwendig ist, dass er allein maßgeblich zur Zielerreichung führt. Für den Zentrenschutz wäre auch eine Sortimentsbeschränkung im gesamten GE Nord allein nicht ausreichend, da sich auch der Einzelhandel in weiteren Stadtgebieten auf das Zentrum auswirkt.
Der grundsätzliche Ausschluss des Einzelhandels entspricht zudem den Zielen der Regionalplanung, nach denen eine Ausweitung des Arbeitsplatzangebotes im verarbeitenden Gewerbe anzustreben ist.
Der Bebauungsplan Nr. 04-61/4 b war auch keine Verhinderungsplanung. Der Beklagten ging es nicht nur um den Ausschluss einer bestimmten Nutzung, indem ein Bordell ausgeschlossen werden sollte. Vielmehr sollten, wie ausgeführt, durch den Zentrenschutz Ziele der Raumordnung und Landesplanung erreicht werden. Eine gegen Art. 14 Abs. 1 GG verstoßende Verhinderungs- oder Negativplanung liegt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht nur dann vor, wenn eine Planung – unabhängig davon, ob sie durch den Wunsch, ein konkretes Vorhaben zu verhindern, ausgelöst worden ist – für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB ist, die getroffene Festsetzung also nur vorgeschobenes Mittel ist, um einen Bauwunsch zu durchkreuzen (BVerwG, B.v. 18.12.1990, 4 NB 8/90; BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 24.7.2000, 1 BvR 151/99, juris). Wie ausgeführt, war der Erlass des Bebauungsplans nach § 1 Abs. 3 BauGB aber erforderlich und stellt damit keine Verhinderungsplanung dar.
d. Der Rechtmäßigkeit des Bebauungsplanes steht auch nicht entgegen, dass die Bebaubarkeit im Bebauungsgebiet im Verhältnis zu den nicht überplanten Grundstücken in der näheren Umgebung, deren Bebaubarkeit nach § 34 BauGB zu beurteilen ist, eingeschränkt ist. Dies verstößt nicht gegen das Gleichheitsgebot nach Art. 3 GG, da es dem Zweck des Bebauungsplanes entspricht, die Bebaubarkeit zu regeln. Es besteht für Eigentümer von Grundstücken in einem Bebauungsplangebiet kein Anspruch auf Gleichbehandlung mit Eigentümern von Grundstücken, die außerhalb des Bebauungsplangebietes liegen.
Die Beschränkung der freien Verfügbarkeit über die Nutzung des Grundstücks ist auch im Hinblick auf die berührten öffentlichen Interessen hinzunehmen, da die landes- und regionalplanerischen Ziele des Schutzes des Stadtzentrums, eines Oberzentrums, den Interessen der einzelnen Grundstückseigentümer vorgehen.
2. Der Bebauungsplan ist nicht unwirksam geworden. Eine völlige Unwirksamkeit aufgrund Gewohnheitsrechts (BVerwG, U.v. 10.3.1967, IV C 87.65) ist in der Praxis bedeutungslos geblieben (Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Aug. 2017, § 10, Rdnr. 407). In Betracht kommt damit nur die Funktionslosigkeit des Ausschlusses einer einzelnen Festsetzung, hier nach Auffassung des Klägers der Ausschluss des Einzelhandels, zumindest hinsichtlich der vom Kläger gewünschten Sortimente.
a. Funktionslos wurde nicht der grundsätzliche Ausschluss des Einzelhandels.
Die Errichtung einer Autolackiererei im südöstlichen Bereich des Bebauungsplangebietes stellt die Genehmigung eines Gewerbebetriebes nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO dar, der kein Einzelhandel ist, sondern verarbeitendes Gewerbe zum Gegenstand hat, zu dem auch Veredelung und Reparatur gehören (Wikipedia, m.w.N.). Die Stärkung des verarbeitenden Gewerbes, das im Gewerbegebiet Nord immer noch den größten Teil der Nutzungen darstellt, ist mit der damit verbundenen Ausweitung des Arbeitsplatzangebotes nach G 3.9 des Regionalplans für den Bereich des Oberzentrums Landshut besonders anzustreben. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Festsetzungen im Bebauungsplan dazu beigetragen haben, dass die Ansiedlung der Autolackiererei erfolgte. Eine Funktionslosigkeit des Bebauungsplans scheidet damit aus.
b. Auch die Ausnahme vom Ausschluss des Einzelhandels durch Beschränkung der als Ausnahme zulässigen nicht zentrenrelevanten Sortimente ist nicht funktionslos geworden.
Innerhalb des Bebauungsplangebietes genügt für eine Funktionslosigkeit nicht ein einziger Einzelhandel mit zentrenrelevantem Sortiment durch das Schuhgeschäft auf dem Grundstück des Klägers. Dies gilt sogar hinsichtlich der für das Schuhgeschäft genutzten Gebäudeteile, da grundsätzlich bei einer Neuverpachtung die Festsetzungen des Bebauungsplanes eingehalten werden müssen.
Es erscheint nicht zweifelhaft, dass die Beklagte das Ziel verfolgt, den Einzelhandel mit zentrenrelevanten Sortimenten außerhalb des Stadtzentrums sich nicht so entwickeln zu lassen, dass dies zu einer Beeinträchtigung des Stadtzentrums führt. Dahinstehen kann, ob es für die Attraktivität des Stadtzentrums sinnvoll oder notwendig ist, die vorhandenen zentrenrelevanten Einzelhandelsgeschäfte zu reduzieren. Die in den letzten Jahren erfolgten Genehmigungen scheinen auch eher das Ziel zu haben, dass vorhandene zentrenrelevante Einzelhandelsgeschäfte auch dann erhalten bleiben können, wenn innerhalb des GE Nord ein Ortswechsel erfolgen soll. Dies würde bei einer vollständigen Überplanung des Gebietes nicht erforderlich sein, liegt aber im Planungsermessen der Beklagten. So steht die Genehmigung des Schuhgeschäfts auf dem Grundstück des Klägers im Zusammenhang mit dem früheren Betriebsort der Firma Sutor an der Hellip Straße und dem zwischenzeitlich vorgesehenen Betriebsort als Hinterlieger zur Hellip Straße.
Soweit der Modemarkt … größer ist als der vorherige K & L Ruppert bzw. dessen Verkaufsfläche und die Verkaufsfläche eines Elektromarktes umfasst, erscheint die Genehmigung im Hinblick auf den Schutz des Stadtzentrums fraglich. Die Einschätzung, dass dieser konkrete Modemarkt nicht zentrenrelevant ist, erfolgte im Zusammenhang mit der der Beklagten gewährten Dienstbarkeit, dass nur Discount-Mode angeboten wird. Es ist nicht Aufgabe des Gerichts im vorliegenden Verfahren, die Praktikabilität der Beschränkung auf Discount-Mode zu prüfen bzw. festzustellen, ob diese Genehmigung zu einem zentrenbelastenden Einzelhandel führt. Es kann jedoch festgestellt werden, dass sich die Beklagte auch mit anderen Mitteln als denen der Bauleitplanung, wie durch eine Dienstbarkeit, bemüht hat, das Stadtzentrum vor zentrenrelevantem Einzelhandel zu schützen. Nicht alle Entscheidungen erfolgten so, wie sie bei einem vollständig überplanten Gebiet möglich gewesen wären. Die vom Kläger genannten Sortimentsgenehmigungen, können teilweise aus der Sicht des Zentrenschutzes als fehlerhaft oder zumindest zweifelhaft angesehen werden (wenn z.B. keine nachvollziehbare Erklärung abgegeben werden konnte, warum auch der Textilmarkt … genehmigungsfähig war). Das bedeutet aber noch nicht, dass der Zentrenschutz aufgegeben wurde.
Hierfür genügt auch nicht die Aufhebung eines Bebauungsplanes 2008, die im Zusammenhang mit dem Neuerlass des Flächennutzungsplans gesehen werden muss.
Insbesondere hat die Beklagte beschlossen, das GE Nord zu überplanen, wobei diese Überplanung anscheinend in verschiedenen Zonen erfolgen soll. Die Grundlage hierfür ist mit dem noch zu beschließenden Einzelhandelsentwicklungskonzept, § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB, mittlerweile als Arbeitspapier vorhanden.
3. Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf Befreiung vom Ausschluss des Einzelhandels in Bezug auf die gewünschten Sortimente von dem damit wirksamen Bebauungsplan Nr. 0461/4 b.
Nach § 31 Abs. 2 BauGB setzt eine Befreiung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans voraus, dass die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Der Ausschluss des zentrenrelevanten Einzelhandels stellt aber gerade den wesentlichen Kern des Bebauungsplanes dar.
Nach allem konnte die Klage keinen Erfolg haben. Sie war mit der gesetzlichen Kostenfolge (§ 154 Abs. 1 VwGO) abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit im Kostenpunkt beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff ZPO.