Baurecht

Aktenzeichen  M 1 K 17.2490

Leitsatz

1 Eine Veränderungssperre zur Sicherung der Planung ist wegen ihrer damit verbundenen Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums nur gerechtfertigt, wenn der Planaufstellungsbeschluss ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. (Rn. 36 – 40) (redaktioneller Leitsatz)
2 Ein Baugesuch kann Anstoßwirkung für den Erlass einer Veränderungssperre mit dem Ziel der Verhinderung des Baugesuchs haben. (Rn. 48 – 49) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Insofern die Klage durch den Kläger zu 1 zurückgenommen wurde, wird das Verfahren eingestellt.
II. Die Klage der Klägerin zu 2 wird abgewiesen.
III. Die Kosten des Verfahrens tragen die Kläger als Gesamtschuldner einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
IV. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

1. Das Verfahren des Klägers zu 1 ist in Haupt- und Hilfsantrag gemäß § 92 Abs. 3 S. 1 VwGO einzustellen, weil der Kläger zu 1 in der mündlichen Verhandlung zur Niederschrift seine Klage zurückgenommen hat.
2. Die Klage der Klägerin zu 2 (Klägerin) ist zwar zulässig, jedoch unbegründet.
a. Die Klage ist zulässig. Die Klägerin begehrt die Verpflichtung des Beklagten, ihren Vorbescheidsantrag vom 3. und 5. April 2017 positiv zu verbescheiden.
Die Klageänderungen sind gemäß § 91 Abs. 1 VwGO zulässig. Dies ist zum einen die subjektive Klageänderung durch den Parteibeitritt der Klägerin zu 2, und zum anderen – als objektive Klageänderung – die Auswechslung des klägerischen Begehrens, das sich nunmehr auf den Vorbescheidsantrag vom 3./5. April 2017 bezieht. Die Klageänderungen sind sachdienlich, überdies haben sich die Beteiligten ausdrücklich bzw. rügelos (vgl. § 91 Abs. 2 VwGO) darauf eingelassen.
Die Klage ist als Verpflichtungsklage in Form der Untätigkeitsklage gemäß § 75 S. 1 VwGO zulässig. Über den Vorbescheidsantrag vom 3. und 5. April 2017 ist auch zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung am 24. April 2018 behördlicherseits nicht entschieden worden. Damit ist die Voraussetzung des § 75 S. 1, S. 2 VwGO erfüllt, dass eine angemessene Frist verstrichen sein muss, weil eine Klage in die Zulässigkeit „wachsen“ kann (vgl. Rennert in Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 75 Rn. 8 f.).
b. Die Klage ist jedoch unbegründet, weil die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung des begehrten Vorbescheids zur Errichtung von sechs Einfamilienhäusern auf FlNr. 629 Gem. … hat.
Nach Art. 71 S. 1, S. 3 i.V.m. Art. 68 Abs. 1 S. 1 BayBO ist ein Vorbescheid zu erteilen, wenn keine öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstehen, die im bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren zu prüfen sind.
Der Erteilung des beantragten Vorbescheids steht eine wirksame Veränderungssperre der Beklagten (§ 14 BauGB) entgegen. Denn das klägerische Grundstück liegt im Geltungsbereich der Veränderungssperre und darf als Vorhaben nach § 29 BauGB dort nicht ausgeführt werden (vgl. § 2 Abs. 1 der Satzung über die Veränderungssperre in Verbindung mit § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB). Die Voraussetzungen für eine wirksame Veränderungssperre sind vorliegend erfüllt:
Gemäß § 14 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre beschließen, sobald ein Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans gefasst ist.
aa) Die Satzung über eine Veränderungssperre für das Gebiet des Bebauungsplans Nr. 76 „… Straße West“ wurde am 26. April 2017 beschlossen, am 5. Mai 2017 öffentlich bekannt gemacht und trat am 6. Mai 2017 in Kraft (vgl. § 3 Abs. 1 der Satzung).
Der in der Satzung bestimmte Umgriff der Veränderungssperre überschreitet den räumlichen Geltungsbereich des Aufstellungsbeschlusses nicht, sodass insoweit keine rechtlichen Bedenken bestehen (vgl. hierzu Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2018, § 14 Rn. 33).
bb) Der Veränderungssperre liegt der Aufstellungsbeschluss vom 22. Februar 2017 zum Bebauungsplan Nr. 76 „… Straße West“ zugrunde. Der Aufstellungsbeschluss leidet soweit ersichtlich an keinem zu seiner Unwirksamkeit führenden formellen Mangel; insbesondere ist er am 24. März 2017 ortsüblich bekannt gemacht worden (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB).
cc) Die Veränderungssperre ist auch materiell rechtmäßig. Sie ist zur Sicherung der Planung erforderlich.
Vor dem Hintergrund einer Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) durch die Veränderungssperre ist eine Veränderungssperre zur Sicherung der Planung im Sinne des § 14 Abs. 1 BauGB nur gerechtfertigt, wenn der Planaufstellungsbeschluss ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Die Veränderungssperre ist unwirksam, wenn sich dieses aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt, wenn der beabsichtigte Bebauungsplan einer positiven Planungskonzeption entbehrt, der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind oder wenn rechtliche Mängel schlechthin nicht behebbar sind.
(1) Der Planaufstellungsbeschluss der Beigeladenen ist hinreichend konkret. Es ist ein Mindestmaß dessen erkennbar, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll.
Um Genehmigungsentscheidungen steuern zu können, muss die Planung im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Satzung bereits einen Stand erreicht haben, der ein Mindestmaß des Inhalts der beabsichtigten Planung erkennen lässt (st. Rspr., z.B. BVerwG, B.v. 10.10.2007 – 4 BN 36/07 –, juris, U.v. 19.2.2004 – 4 CN 13.03 – juris). Die Sperre kann ihre Sicherungsfunktion rechtmäßig nur erfüllen, wenn die in Aussicht genommene Planung so hinreichend deutliche Konturen erlangt hat, dass sie als Maßstab zur Beurteilung möglicherweise entgegenstehender Vorhaben taugt. Im Allgemeinen genügt es, dass die Ziele und Zwecke der Planung und diejenigen Elemente, welche die Nutzung im Wesentlichen bestimmen, beim Erlass der Sperre vorliegen. Nicht verlangt werden kann, dass Art und Maß der vorgesehenen baulichen Nutzung bereits detailliert und abgewogen dargelegt werden können. Dies wäre erst mit der Auslegung des Planentwurfs möglich. Die Anforderungen an die Konkretisierung dürfen im Interesse eines effektiven Schutzes der Planungshoheit also nicht überspannt werden. Die Gemeinde braucht sich nicht schon auf einen bestimmten Baugebietstyp der BauNVO oder eine bestimmte sonstige Festsetzung etwa nach § 9 BauGB festzulegen. Hinreichend konkretisiert ist eine Planung, wenn anhand der beabsichtigten planerischen Gestaltungsvorstellungen nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB beurteilt werden kann, ob ein konkretes Vorhaben die Planung stören oder erschweren kann (Stock, in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2018, § 14 Rn. 43-49).
Hingegen wird das Konkretisierungserfordernis durch Planungen verletzt, deren Inhalt noch in keiner Weise abzusehen ist und die damit alles noch offen lassen. Andererseits darf das Konkretisierungserfordernis nicht überspannt werden, weil sonst die praktische Tauglichkeit der Veränderungssperre verloren ginge. Zudem wird sich die Gemeinde im Allgemeinen nicht bereits zu Beginn des Aufstellungsverfahrens auf ein bestimmtes Planungsergebnis festlegen können; es ist gerade der Sinn der Vorschriften über die Planaufstellung, dass der Bebauungsplan innerhalb des Planungsverfahrens – insbesondere unter Beachtung des Abwägungsgebotes – erst erarbeitet wird (BVerwG, U.v. 19.2.2004 – 4 CN 16/03 – juris Rn. 31).
Zeitlich abzustellen ist hierbei auf den Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre (BayVGH, U.v. 20.9.2016 – 15 N 15.1092 – juris Rn. 18; BVerwG, U.v. 19.2.2004 – 4 CN 16.13 – juris Rn. 28 – BVerwGE 120. 138ff.); eine Konkretisierung, die erst im Laufe der Planung erfolgt, vermag den Mangel nicht rückwirkend zu heilen.
Im Lichte dieser Grundsätze ist der Aufstellungsbeschluss hinreichend konkret. Zugrunde zu legen sind die Erwägungen der Stadt, sie wolle eine geordnete wohnbauliche Entwicklung unter Beibehaltung der Grundzüge der vorhandenen Umgebungsbebauung sicherstellen, sie wolle die erhaltenswerten Grünstrukturen durch einen grünen Pufferstreifen zu den angrenzenden und landwirtschaftlich geprägten Flächen dauerhaft sichern, außerdem die bestehende Bebauung an der … Straße nach Norden und Westen zu einem Abschluss bringen und zugleich dem Spekulationsdruck auf die angrenzenden Außenbereichsflächen entgegenwirken und die Erschließungsanlage der … Straße sichern. Zudem befänden sich zwei Versorgungstrassen im geplanten Geltungsbereich, die es zu berücksichtigen gelte und die in die Planung mit aufgenommen werden sollten.
Im Kern ist damit zum einen die Bestandsüberplanung der Wohnbebauung entlang der … Straße gemeint, und zum anderen die Umfassung dieses Gebietes nach Norden und Westen mit einem Grünstreifen. Die Wohnbebauung soll mit dem Bestehenden abgeschlossen werden. Außerdem soll die Erschließungsstraße planerisch bewältigt werden. Damit lässt sich der Inhalt eines künftigen Bebauungsplans hinreichend konkret vorstellen. Erkennbar ist damit auch, dass die von der Klägerin in Aussicht genommene Wohnbebauung mit der beabsichtigten Planung nicht vereinbar ist.
Zwar lässt die Stadt bisher eine konkrete Vorstellung dazu vermissen, wie sie mit den Versorgungstrassen städtebaulich umgeht, die nach ihrem Willen „Berücksichtigung“ finden sollen; dabei könnten sich bei der städtebaulichen Einbeziehung der Trassen auch Widersprüche zu dem beabsichtigten grünen Pufferstreifen ergeben. Nach Auffassung des Gerichts genügt es jedoch für das erforderliche Mindestmaß an Planungsvorstellung, dass die Stadt keine weitere Wohnbebauung zulassen möchte, stattdessen den Bestand mit einen Pufferstreifen umgeben möchte und darüber hinaus einen Planungsbedarf für die Stromtrassen erkennt. Die Planung ist jedenfalls nicht in Gänze offen, sondern unterliegt der im weiteren Verfahren anstehenden Feinplanung und Abwägung, wie sie die Trassen zusammen mit dem Pufferstreifen planerisch bewältigt.
Auch wenn die Klägerin darlegt, dass eine Wohnbebauung unter der Trasse ohne gesundheitsgefährdende Auswirkungen möglich sei, ist es der Stadt im Rahmen ihrer kommunalen Planungshoheit unbenommen, dort zunächst unter Avisierung einer Grünfläche die Wohnbebauung auszuschließen und die Trasse zum Gegenstand einer städtebaulichen Planung zu machen. Insoweit obliegt es auch der Stadt zu entscheiden, wie sie den Wohnbedarf deckt und ob sie an der fraglichen Stelle die Nachverdichtung zulässt oder – wie in der mündlichen Verhandlung vorgetragen – die Innenverdichtung an anderer Stelle verfolgt.
Diese Planungsziele lassen sich grundsätzlich auch im Wege planerischer Festsetzung erreichen. Insbesondere kommen für den ins Auge gefassten Pufferstreifen z.B. Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 10, Nr. 15 oder Nr. 20 BauGB infrage. Die Berücksichtigung der Versorgungstrassen könnte sich etwa an den Festsetzungsmöglichkeiten nach § 9 Abs. 1 Nr. 12 BauGB orientieren.
(2) Der beabsichtigte Bebauungsplan ist damit auch kein Fall von unzulässiger Negativplanung.
Von dem Fall einer unzulässigen Negativplanung ist auszugehen, wenn sich die städtebaulichen Planungsvorstellungen auf das städtebaulich Unerwünschte beschränken oder gegen bestimmte Vorhaben richten, ohne dass ein positives Nutzungskonzept zugrunde liegt (BVerwG, B.v. 5.2.1990 – 4 B 191/89 –, juris; Stock, in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2018, § 14 Rn. 47). Eine derartige Verhinderungsplanung liegt erst dann vor, wenn eine Planung in Wirklichkeit nicht gewollt, sondern vorgeschoben ist, um eine andere Nutzung zu verhindern (BVerwG, B.v. 25.11.2003 – 4 BN 60/03 – juris Rn. 31).
Dabei ist zu bedenken, dass der Erlass einer Veränderungssperre durchaus eine Reaktion auf ein Baugesuch sein kann, ein Baugesuch also Anstoßwirkung hat und es durchaus auch Ziel der planenden Gemeinde sein kann, dieses zu verhindern (Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2018, § 14 Rn. 65).
Von einer reinen Verhinderungsplanung ist hier nicht auszugehen. Nach dem Willen der Stadt soll zunächst die Erweiterung der bestehenden Wohnbebauung verhindert werden, was gerade die Bebauung des klägerischen Grundstücks mit den avisierten Reihenhäusern verhindert. Damit liegt zunächst zwar die Annahme nahe, dass es sich um eine Negativplanung handelt. Jedoch geht die Stadt über das reine Verhindern hinaus, indem sie planerische Vorstellungen über die Festsetzung eines Grünstreifens hat und – wenngleich noch diffus – die Versorgungstrasse städtebaulich bewältigen möchte. Dabei ist zugunsten der Stadt festzustellen, dass der gewünschte Abschluss der Wohnbebauung mit dem Grundstück FlNr. 632 (also östlich des Vorhabensgrundstücks) ebenso wie die Festsetzung einer Grünfläche auf dem Vorhabensgrundstück offensichtlich in ein weitergehendes städtebauliches Konzept eingebettet ist. Dies ergibt sich bei Einbeziehung des Bebauungsplans Nr. 22 „…weg – Nord“ in die Betrachtung (vgl. planerischer Entwurf vom 14. Februar 2017 zum Aufstellungsbeschluss, S. 70 der Behördenakte, farbig in den Beiakten zum Verfahren Az. …). Denn die Stadt nimmt die aktuelle Planung so vor, dass sowohl der (streitige) Abschluss der Wohnbebauung Richtung Westen die Abschlussachse in dem südlich gelegenen Plangebiet fortsetzt; ebenso setzt der Grünstreifen zwanglos den aus dem Süden kommenden Grünstreifen fort. Eine unzulässige Negativplanung kann darin nicht gesehen werden.
(3) Mit Blick auf die weiterentwickelte Planung ist festzuhalten, dass es der planenden Kommune unbenommen ist, über Konkretisierungen hinaus begrenzte Änderungen oder Ergänzungen bei den Festsetzungen vorzunehmen, die den allgemeinen Rahmen des Aufstellungsbeschlusses nicht sprengen (Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2018, § 14 Rn. 50). Es ist nicht erkennbar, dass die fortgeführte Planung (Entwurf vom 23. Februar 2018) die Grundkonzeption der ursprünglichen Planung verändert. Die Stadt bleibt bei dem beabsichtigten Abschluss der Wohnbebauung und setzt auf dem streitgegenständlichen Grundstück eine von Bebauung freizuhaltende Schutzfläche fest. Dies ist zwar keine Grünfläche im technischen Sinn; ihr dürfte aber immer noch die „Puffereigenschaft“ zuzuschreiben sein, die die Stadt in ihrem Aufstellungsbeschluss anstrebte. Zusammen mit der nun vorgesehenen Fläche für Versorgungsanlagen wird nunmehr die angestrebte „Berücksichtigung“ der Trasse konkretisiert. Der Rahmen des Aufstellungsbeschlusses wird daher in vertretbarer Weise ausgefüllt, sodass nicht davon ausgegangen werden kann, die Veränderungssperre habe keine Grundlage mehr.
(4) Auch ist nicht erkennbar, weshalb sonst der beabsichtigte Bebauungsplan nicht im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich sein könnte. An diese Erforderlichkeit sind keine allzu strengen Anforderungen zu stellen, vielmehr reicht es aus, wenn es vernünftigerweise geboten ist, die bauliche Entwicklung durch die Planung zu ordnen, und der Verwirklichung des Plans nicht auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen. Die Rechtsverhältnisse an den Grundstücken sind hierbei nicht entscheidend. Angesichts des Fortgangs des Bauleitplanverfahrens mit der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung sind auch keine greifbaren Anhaltspunkte dafür vorhanden, dass die Stadt keinen ernsthaften Planungswillen hätte.
(5) Soweit die Klägerin moniert, dass keine Interessenabwägung mit ihren (durchaus nachvollziehbaren) Eigentümerinteressen stattgefunden habe, greift dies ebenfalls nicht durch. Die Stadt hatte zum Zeitpunkt der Satzungsbeschlüsse Kenntnis vom Bauvorhaben und entschied sich gerade anlässlich dessen, den Status Quo „einzufrieren“ und eine Bauleitplanung in Gang zu setzen, die sie mit Hilfe der Veränderungssperre sicherte. Diese „Anstoßwirkung“ ist rechtlich unbedenklich, selbst wenn damit auch das Bauvorhaben verhindert werden soll (vgl. oben 2. b) cc) (2)). Darüber hinaus muss nach Auffassung des Gerichts zu diesem Zeitpunkt keine Auseinandersetzung mit den Interessen einzelner Eigentümer erfolgen. Dies würde den Charakter der Veränderungssperre und auch eines Aufstellungsbeschlusses verkennen. Vielmehr obliegt es der Stadt im weiteren Bauleitplanverfahren, eine umfassende Abwägung der Interessen und auch etwaiger Einwendungen der Klägerin vorzunehmen.
dd) Die Stadt ist auch nicht darauf zu verweisen, dass sie die (beantragte) Zurückstellung des Baugesuchs hätte weiter verfolgen sollen, statt die Veränderungssperre zu erlassen. Denn beide Sicherungsmittel sind unterschiedlich ausgestaltet und stehen gleichberechtigt zur Verfügung (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2018, § 14 Rn. 66), sodass die Stadt sich auch des Sicherungsmittels der Veränderungssperre bedienen konnte.
ee) Für die Erteilung einer Ausnahme gemäß § 14 Abs. 2 S. 1 BauGB sind keine Gründe ersichtlich.
Damit steht der Erlass der wirksamen Veränderungssperre der Erteilung eines Vorbescheids entgegen. Die Klage der Klägerin zu 2 ist daher abzuweisen.
3. Die Kostenentscheidung folgt bezüglich der Klage des Klägers zu 1 aus § 155 Abs. 2 VwGO. Die Kostenentscheidung bezüglich der Klage der Klägerin zu 2 ergibt sie sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kosten umfassen billigerweise auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, weil diese durch Stellung des Klageabweisungsantrags auch das Risiko eigener Kostenpflicht nach § 154 Abs. 3 VwGO übernommen hat (vgl. § 162 Abs. 3 VwGO). Die Kläger zu 1 und 2 werden als Gesamtschuldner verurteilt, weil ihre Situation mit der der notwendigen Streitgenossenschaft (vgl. § 159 S. 2 VwGO) jedenfalls vergleichbar ist: es handelt sich um denselben Vorbescheidsantrag, der materiell nur einheitlich gegenüber den Streitgenossen (dem Kläger zu 1 als Vertreter der Voreigentümerin und der Klägerin zu 2 als Rechtsnachfolgerin, deren Geschäftsführer der Kläger zu 1 ist) verbeschieden werden kann.
4. Der Ausspruch der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt § 167 Abs. 2, Abs. 1 ZPO i.V.m. §§ 708 ff., § 711 ZPO.