Baurecht

Aktenzeichen  1 N 16.220

Leitsatz

1. Bebauungspläne sind dann nicht erforderlich (BVerwGE 153, 16; BVerwGE 146, 137), wenn sie einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind, was dann der Fall sein, wenn eine positive Zielsetzung nur vorgeschoben wird, um eine in Wahrheit auf bloße Verhinderung gerichtete Planung zu verdecken (vgl. BVerwG, BauR 2012, 1067) oder wenn ein Bebauungsplan, der aus tatsächlichen oder aus Rechtsgründen auf Dauer oder unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt, die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung nicht zu erfüllen vermag. (Rn. 20 – 23) (redaktioneller Leitsatz)
2. Das Abwägungsgebot ist verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet oder in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge eingestellt werden muss oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. (Rn. 25 – 32) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Der Antrag wird abgelehnt.
II. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens. Die Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Der zulässige Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg.
Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist im Normenkontrollverfahren jede natürliche oder juristische Person antragsbefugt, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Der Eigentümer eines Grundstücks, für das ein Bebauungsplan Festsetzungen trifft, ist grundsätzlich nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt (vgl. BVerwG, B.v. 20.9.2005 – 4 BN 46.05 – BauR 2006, 352). Die für den Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks geltenden Grundsätze sind in gleicher Weise auf den Inhaber eines dinglichen Rechts an einem im Plangebiet gelegenen Grundstück, der sich gegen eine bauplanerische Festsetzung wendet, anzuwenden (vgl. BVerwG, B.v. 25.9.2013 – 4 BN 15.13 – BauR 2014, 90). Der Antragsteller kann daher als Inhaber eines Erbbaurechts wie ein Eigentümer geltend machen, dass eine Festsetzung dieses dingliche Recht unmittelbar betrifft. Eine Antragsbefugnis ergibt sich hier somit schon daraus, dass der Antragsteller geltend macht, die Festsetzung der Nutzung als öffentliche Grünfläche betreffe sein Recht auf Errichtung und Belassung von Gebäuden.
Der Bebauungsplan leidet nicht an zu seiner Unwirksamkeit führenden Mängeln. Das Verfahren ist weder hinsichtlich der Frist für die Bekanntmachung nach § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB noch wegen deren Inhalt zu beanstanden (1.). Dem Bebauungsplan fehlt nicht die städtebauliche Erforderlichkeit (2.) und er verstößt auch nicht gegen das Gebot gerechter Abwägung gemäß § 1 Abs. 7, § 2 Abs. 3 BauGB (3.).
1. Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB sind die Entwürfe der Bauleitpläne mit der Begründung und den nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen für die Dauer eines Monats öffentlich auszulegen. Ort und Dauer der Auslegung sowie Angaben dazu, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, sind mindestens eine Woche vorher ortsüblich bekannt zu machen (§ 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB). Diesen Anforderungen wurde hier Genüge getan.
Die Wochenfrist des § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB wurde durch die Bekanntmachung der erneuten öffentlichen Auslegung vom 2. März 2015 mit Aushang am 4. März 2015 gewahrt. Die Bekanntmachungsfrist begann nach der Bekanntmachung durch Aushang am 5. März 2015 und endete mit Ablauf des 11. März 2015; damit zeitlich vor der ab 16. März 2015 durchgeführten Auslegung des Bebauungsplanentwurfs. Durch die Regelung des § 37 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Antragsgegners vom 12. Mai 2014 ergibt sich weder eine Verlängerung noch ein späterer Beginn der Frist des § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB. § 37 Abs. 1 der Geschäftsordnung bestimmt: „Satzungen und Verordnungen werden dadurch amtlich bekannt gemacht, dass sie in der Verwaltung des Marktes zur Einsichtnahme niedergelegt werden und die Niederlegung durch Anschlag an die Gemeindetafel bekanntgegeben wird. Der Anschlag wird an den Gemeindetafeln erst angebracht, wenn die Satzung oder Verordnung in der Verwaltung niedergelegt ist. Er wird an allen Gemeindetafeln angebracht und frühestens nach 14 Tagen wieder abgenommen. Es wird schriftlich festgehalten, wann der Anschlag angebracht und wann er wieder abgenommen wurde; dieser Vermerk wird zu den Akten genommen.“ Diese Regelung kann schon nach ihrem Wortlaut nicht so verstanden werden, dass der Beginn der Wochenfrist des § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB erst 14 Tage nach Beginn des Aushangs anzunehmen wäre. Sie bezieht sich zum einen ausdrücklich nur auf die Bekanntmachung von Satzungen und Verordnungen, nicht jedoch auf die Bekanntmachung gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB. Zum anderen regelt sie auch insoweit nicht den Zeitpunkt der Wirksamkeit der Bekanntmachung von Satzungen und Verordnungen bei Bekanntmachung durch Aushang. Dieser Zeitpunkt ergibt sich vielmehr ausdrücklich aus § 2 Satz 2 BekV. § 37 Abs. 1 Satz 3 der Geschäftsordnung wiederholt nur die Ordnungsvorschrift des § 1 Abs. 2 Satz 3 BekV, ohne den Wirksamkeitszeitpunkt der Bekanntmachung zu bestimmen (vgl. BayVGH, B.v. 9.7.1986 – 6 N 86.01521 – BayVBl 1987, 49).
Die Auslegungsbekanntmachung vom 2. März 2015 entspricht auch inhaltlich den Anforderungen des § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB. Die Angaben, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, sind ausreichend, um die erforderliche Anstoßfunktion zu erfüllen. Mit der durch das Gesetz zur Anpassung des BauGB an EU-Richtlinien (EAG Bau vom 24.6.2004 – BGBl I S. 1359) eingefügten Hinweispflicht wollte der Gesetzgeber die Vorgaben des Art. 6 Abs. 2 des Überkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten – Aarhus-Konvention – vom 25. Juni 1998 (BGBl II 2006 S. 1251) umsetzen (s. BT-Drs. 15/2250 S. 44). Da der Hinweis zu den umweltbezogenen Informationen nicht nur dazu dient, der betroffenen oder bereits interessierten Öffentlichkeit eine effektive Vorbereitung auf ihre Beteiligung zu ermöglichen, sondern darüber hinaus das Ziel verfolgt, eine breitere Öffentlichkeit für Entscheidungsverfahren im Umweltbereich zu interessieren und ihre Beteiligungsbereitschaft zu fördern, muss dem Hinweis bereits eine erste inhaltliche Einschätzung entnommen werden können, welche Umweltbelange in den Stellungnahmen und sonstigen Unterlagen behandelt werden. Denn ohne konkrete, stichwortartige Benennung der verfügbaren umweltbezogenen Informationen kann die Öffentlichkeit nicht entscheiden, ob die Planung aus ihrer Sicht weitere, von den vorhandenen Stellungnahmen nicht abgedeckte Umweltbelange berührt, denen sie durch eigene Stellungnahmen Gehör verschaffen will. Erforderlich ist daher, dass die Gemeinde die in den vorhandenen Stellungnahmen und Unterlagen behandelten Umweltthemen zumindest nach Themenblöcken zusammenfasst und diese in der Auslegungsbekanntmachung schlagwortartig charakterisiert (vgl. BVerwG, U.v. 11.9.2014 – 4 CN 1.14 – BauR 2015, 446; U.v. 18.7.2013 – 4 CN 3.12 – BVerwGE 147, 206).
Bei Berücksichtigung dieser Grundsätze ist die Angabe der Arten umweltbezogener Informationen in der Bekanntmachung vom 2. März 2015 nicht zu beanstanden. In dem Text werden die jeweiligen Schutzgüter schlagwortartig benannt („Mensch“, „Pflanzen/Tiere“, „Natur und Landschaft“, „Wasser“) und zum jeweiligen Schutzgut in Kurzform die Art der vorhandenen Informationen beschrieben. Durch diese Beschreibung kann die interessierte Öffentlichkeit erkennen, in welchem Bereich und auf welche Weise sich die Bauleitplanung auswirken könnte und sie ermöglicht die erforderliche erste inhaltliche Einschätzung, welche Umweltbelange in den verfügbaren Stellungnahmen und sonstigen Unterlagen behandelt werden (vgl. BVerwG, U.v. 11.9.2014 a.a.O.). Damit wird die durch § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB beabsichtigte Anstoßwirkung erzeugt. Denn durch die Nennung des Inhalts der vorhandenen Stellungnahmen kann die informierte Öffentlichkeit entscheiden, ob die Planung aus ihrer Sicht weitere, von den vorhandenen Stellungnahmen nicht abgedeckte Umweltbelange berührt, denen sie durch eigene Stellungnahmen Gehör verschaffen will. Hierzu war nicht auch die Benennung der jeweiligen Quelle der vorhandenen Informationen erforderlich. Zwar mag die Angabe der Quelle geeignet sein, das Gewicht oder die Qualität der jeweiligen umweltbezogenen Informationen besser zu beurteilen. Eine Bewertung der vorhandenen Informationen ist jedoch nicht schon im Rahmen der Auslegungsbekanntmachung geboten. Sie soll Interesse und Beteiligungsbereitschaft fördern und nicht die Einsichtnahme in die ausgelegten Unterlagen ersetzen. Durch detailliertere Angaben besteht vielmehr die Gefahr einer „Überinformation“, die die Anstoßfunktion schmälern könnte (vgl. BVerwG, U.v. 18.7.2013 a.a.O.). Es kommt hinzu, dass der Umfang der erforderlichen Charakterisierung der vorhandenen Umweltinformationen von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls abhängt (vgl. BVerwG, U.v. 18.7.2013 a.a.O). Mit der vorliegenden Planung werden Umweltbelange nur in begrenztem Umfang berührt, da auf einer intensiv durch Freizeitnutzung belasteten Fläche keine Bebauung zugelassen werden soll, sondern eine öffentliche Grünfläche festgesetzt wird. Dementsprechend reicht es aus, wenn mit der Auslegungsbekanntmachung deutlich wird, dass gleichwohl Umweltbelange in den genannten Bereichen betroffen sind. Es ist nicht zu befürchten, dass die fehlende Angabe der Quellen einen inhaltlichen Überblick über die behandelten Umweltbelange erschwert.
2. Der Bebauungsplan ist städtebaulich gerechtfertigt und damit erforderlich im Sinn von § 1 Abs. 3 BauGB. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. B.v. 25.7.2017 – 4 BN 2.17 – juris Rn. 3; U.v. 10.9.2015 – 4 CN 8.14 -BVerwGE 153, 16; U.v. 27.3.2013 – 4 C 13.11 – BVerwGE 146, 137) sind Bebauungspläne nur dann nicht erforderlich im Sinn des § 1 Abs. 3 BauGB, wenn sie einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind. Dies kann der Fall sein, wenn eine positive Zielsetzung nur vorgeschoben wird, um eine in Wahrheit auf bloße Verhinderung gerichtete Planung zu verdecken (vgl. BVerwG, B.v. 15.3.2012 – 4 BN 9.12 – BauR 2012, 1067). § 1 Abs. 3 BauGB ist ferner verletzt, wenn ein Bebauungsplan, der aus tatsächlichen oder aus Rechtsgründen auf Dauer oder unabsehbare Zeit der Vollzugsfähigkeit entbehrt, die Aufgabe der verbindlichen Bauleitplanung nicht zu erfüllen vermag. In dieser Auslegung setzt § 1 Abs. 3 BauGB der Bauleitplanung eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt. Für die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung ist demgegenüber das Abwägungsgebot maßgeblich, das gemäß § 1 Abs. 7 BauGB darauf gerichtet ist, die von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen und unverhältnismäßige oder gleichheitswidrige Belastungen zu vermeiden (vgl. BVerwG, B.v. 25.7.2017 a.a.O.; U.v. 10.9.2015 a.a.O.; U.v. 5.5.2015 – 4 CN 4.14 – NVwZ 2015, 1537).
Nach diesen Maßstäben verstößt der Bebauungsplan nicht deswegen gegen das Gebot der städtebaulichen Erforderlichkeit der Bauleitplanung, weil er die derzeitige Nutzung nicht zulässt. Er erschöpft sich nicht in der Unterbindung oder Verhinderung der derzeitigen Nutzung, sondern verfolgt ein positives städtebauliches Ziel. Eine unzulässige Verhinderungsplanung liegt selbst dann nicht ohne weiteres vor, wenn ihr Hauptzweck in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen besteht. Die Festsetzungen eines Bebauungsplans sind nur dann unzulässig, wenn sie nicht dem planerischen Willen der Gemeinde entsprechen, sondern nur vorgeschoben sind, um eine andere Nutzung zu verhindern (vgl. BVerwG, B.v. 15.3.2012 a.a.O.; B.v. 18.1.2012 – 4 BN 25.11 – juris Rn. 4; BayVGH, U.v. 10.7.2018 – 1 N 15.938 – BayVBl 2019, 307). Die mit der Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche am Seeufer bezweckte Schaffung eines öffentlichen Seezugangs und einer Liegewiese stellt ein positives Planungsziel dar, das nicht nur vorgeschoben ist, um die bestehende Nutzung zu verhindern. Der Antragsgegner hat in der Begründung des Bebauungsplans nachvollziehbar dargelegt, dass mit der Bauleitplanung die im Gemeindebereich nur in sehr geringem Ausmaß für die Öffentlichkeit zugänglichen Flächen am See entsprechend dem Verfassungsauftrag aus Art. 141 Abs. 3 Satz 3 BV erweitert werden sollen. Die Bauleitplanung wirkt nur insoweit negativ, als sie die bisher ausgeübte (ungenehmigte) Nutzung nicht zulässt. Das Planungsziel des Antragsgegners widerspricht damit dem Interesse des Antragstellers, ohne dass sich daraus ableiten ließe, die Planung ziele ausschließlich auf die Unterbindung der derzeitigen Nutzung. Er handelt sich vielmehr um eine regelmäßige Folge der Festsetzung einer bestimmten Nutzung, dass dadurch andere Nutzungen ausgeschlossen sind.
Gegen die Erforderlichkeit des Bebauungsplans spricht auch nicht, dass sich die Planung in absehbarer Zeit nicht realisieren ließe. Ob ein solches Realisierungshindernis vorliegt, ist in einer Prognose nach den jeweiligen Umständen des Einzelfalls zu beurteilen (vgl. BVerwG, B.v. 25.6.2014 – 4 CN 4.13 – BVerwGE 150, 101; B.v. 14.6.2007 – 4 BN 21.07 – juris Rn. 4 f.). Bei einer solchen Prognose im vorliegenden Fall steht der Realisierbarkeit der öffentlichen Grünfläche nicht schon entgegen, dass sie im Eigentum der Beigeladenen steht und diese mit der Festsetzung nicht einverstanden ist. Ob eine Enteignung der Fläche zulässig ist, ist gegebenenfalls in einem Enteignungsverfahren zu klären, da eine enteignungsrechtliche Vorwirkung des Bebauungsplans grundsätzlich nicht besteht (vgl. BVerwG, B.v. 14.6.2007 a.a.O. Rn. 9 m.w.N.; B.v. 25.8.1997 – 4 BN 4.97 – BayVBl 1998, 314; BayVGH, U.v. 30.6.2016 – 2 N 15.713 – juris Rn. 19; U.v. 13.5.2008 – 9 N 05.3240 – BauR 2008, 2009). Flächenfestsetzungen tragen in aller Regel schon dadurch eine Vollzugswahrscheinlichkeit in sich, weil die Zulässigkeit von Vorhaben an ihnen zu messen ist (vgl. BVerwG, B.v. 25.6.2014 a.a.O.). Der Antragsgegner ist mit der Beigeladenen bereits in konkrete Verhandlungen über einen freihändigen Verkauf der Fläche eingetreten. Wie der Antragsgegner in der Begründung des Bebauungsplans ausgeführt hat, kann der Stiftungszweck, dem die Grundstücke der Beigeladenen dienen, auch mit der gebotenen Entschädigungszahlung verwirklicht werden.
Es handelt sich bei der Bauleitplanung auch nicht um eine unzulässige Vorratsplanung, deren Verwirklichung sich der Antragsgegner ausdrücklich für unbestimmte Zeit offen hält (vgl. BVerwG, U.v. 21.3.2002 – 4 CN 14.00 – BVerwGE 116, 144; U.v. 22.1.1993 – 8 C 46.91 – BVerwGE 92, 8). Nachdem die auf dem Großteil des Plangebietes bisher ausgeübte Campingplatznutzung im maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan aufgegeben worden war, konnte der Antragsgegner davon ausgehen, dass jedenfalls dieser Teil des als öffentliche Grünfläche beplanten Bereichs zeitnah zur Realisierung der Nutzung zur Verfügung steht. Auch wenn der Antragsgegner in seinen Überlegungen berücksichtigt, dass bei dem Erbbaurechtsgrundstück gegebenenfalls auch das Erlöschen des Erbbaurechts im Jahr 2050 abgewartet werden könne, ist sein Bestreben zur Realisierung der Planung deutlich erkennbar. Allein die mögliche zeitliche Verzögerung bei der Realisierung der öffentlichen Grünfläche auf der im Verhältnis zur Gesamtfläche kleinen Erbbaurechtsfläche stellt die Realisierbarkeit der Gesamtplanung nicht in Frage. Der Antragsgegner ist dabei zu Recht davonausgegangen, dass die Nutzung als Vereinsheim und die Bootsliegeplätze in der Vergangenheit nicht genehmigt wurden und auch nicht genehmigungsfähig sind (vgl. unten).
3. Der Bebauungsplan leidet nicht an Abwägungsfehlern nach § 2 Abs. 3, § 1 Abs. 7 BauGB.
Nach § 2 Abs. 3 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind, zu ermitteln und zu bewerten, da nur deren ordnungsgemäße Ermittlung und Bewertung eine zutreffende Berücksichtigung in der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB ermöglicht (vgl. BVerwG, B.v. 12.6.2018 – 4 B 71.17 – ZfBR 2018, 601). Gemäß § 1 Abs. 7 BauGB sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Das Abwägungsgebot ist verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet oder in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge eingestellt werden muss oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht verletzt, wenn sich die Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen entscheidet (vgl. BVerwG, U.v. 5.5.2015 – 4 CN 4.14 – NVwZ 2015, 1537; B.v. 15.5.2013 – 4 BN 1.13 – ZfBR 2013, 573; U.v. 12.12.1969 – IV C 105.66 – BVerwGE 34, 301). Gemessen daran sind dem Antragsgegner keine Bewertungs- und Abwägungsfehler unterlaufen.
Bei der Bewertung der Belange der Beigeladenen hat der Antragsgegner deren Eigentumsinteressen entsprechend ihrem tatsächlichen Gewicht zutreffend in die Abwägung eingestellt. Dabei kommt es nicht darauf an, dass die Beigeladene sich zwar nicht auf die Schutzwirkungen des Art. 14 GG, jedoch auf den Schutz durch Art. 103 BV berufen kann (vgl. BayVerfGH, E.v. 16.12.1992 – Vf.14-VI.90 – juris). Denn der Antragsgegner hat nur in Zweifel gezogen, ob der Beigeladenen der Schutz des Art. 14 GG zukommt. Im Rahmen seiner Abwägung hat er dies letztendlich aber offen gelassen und die besondere Bedeutung des Eigentumsrechts der Beigeladenen in seine Abwägung mit einem besonders gewichtigen Stellenwert einbezogen (vgl. Niederschrift über die Sitzung des Bau- und Umweltausschusses vom 19.1.2015, S. 3, 3. Abs.: …„unabhängig davon erkennt der Markt an…“; Begründung des Bebauungsplans, S. 3 Abs. 5). Eine zu geringe Gewichtung des Eigentumsrechts der Beigeladenen infolge der Nichtberücksichtigung der Schutzwirkungen des Art. 103 BV liegt daher nicht vor. Der Antragsgegner hat auch das Gewicht des Erbbaurechts des Antragstellers und die Bedeutung der von diesem derzeit ausgeübten Nutzungen ausreichend ermittelt und zutreffend bewertet. Er hat das Erbbaurecht des Antragstellers als eigentumsgleiches Recht in die Abwägung eingestellt und auch die Vereinszwecke als besonders schutzwürdigen Belang angesehen (vgl. Niederschrift über die Sitzung des Bau- und Umweltausschusses vom 19.1.2015, S. 6 ff).
Im Rahmen der Bewertung der privaten Belange konnte der Antragsgegner bei seiner Abwägung zu Recht annehmen, dass das Vereinsheim in seiner derzeitigen Nutzung nicht bestandsgeschützt ist. Er ist zutreffend davon ausgegangen, dass eine Baugenehmigung für die Nutzung des Gebäudes als Vereinsheim nicht vorhanden ist. Für das Gebäude existiert lediglich eine Baugenehmigung vom 1. Dezember 1953 in der Fassung der Tekturgenehmigung vom 14. Juni 1954, die die „Errichtung einer Imbisshalle“ zum Gegenstand hat. Mit der Änderung der Funktion der baulichen Anlage verliert das Bauwerk bereits als Ganzes seine Identität (vgl. BVerwG, U.v. 11.11.1988 – 4 C 50.87 – NVwZ-RR 1989, 340). Durch die Änderung der Funktion des Gebäudes (Vereinsheim für Mitglieder eines Segelvereins) hat sich das Gebäude vollständig von der ursprünglich zugelassenen Nutzung als öffentlich zugänglicher Imbisspavillon entfernt.
Aber auch bauliche Maßnahmen können dazu führen, dass das Gebäude seiner ursprünglichen Identität beraubt wird. Ein solcher Identitätsverlust tritt ein, wenn der Eingriff in den vorhandenen Bestand so intensiv ist, dass er die Standfestigkeit des gesamten Bauwerks berührt und eine statische Nachberechnung erforderlich macht oder wenn die für die Instandsetzung notwendigen Arbeiten den Aufwand für einen Neubau erreichen oder gar übersteigen oder wenn die Bausubstanz ausgetauscht wird oder das Bauvolumen wesentlich erweitert wird oder die Baumaßnahmen praktisch einer Neuerrichtung gleich kommen (ständige Rechtsprechung vgl. BVerwG, B.v. 10.10.2005 – 4 B 60.05 – BauR 2006, 481; U.v. 21.3.2001 – 4 B 18.01 – NVwZ 2002, 92; U.v. 14.4.2000 – 4 C 5.99 – NVwZ 2000, 1048). Entscheidend sind damit Art und Umfang der baulichen Maßnahmen. Wird das Gebäude durch sie derart verändert, dass es sich gegenüber dem früheren Zustand als etwas anderes, also ein „aliud“ darstellt, liegt eine Änderung im Rechtssinne vor, die den Bestandschutz entfallen lässt (vgl. BVerwG, B.v. 27.7.1994 – 4 B 48.94 – NVwZ-RR 1995, 68).
Bei Berücksichtigung dieser Vorgaben spricht viel dafür, dass der derzeitige Bestand wegen der vom Antragsteller durchgeführten baulichen Veränderungen seine Identität verloren hat. Vor der baulichen Umgestaltung durch den Antragsteller war das Gebäude nur noch begrenzt nutzbar. Schon im Zeitpunkt des Erwerbs des Gebäudes durch den Landkreis im Jahr 1965 ging dieser als Eigentümer davon aus, dass das Gebäude nur noch befristet zur Unterstellung von Geräten usw. verwendet werden kann (vgl. Auszug aus der Niederschrift über eine Kreisausschusssitzung vom 29.4.1965). Kurz bevor der Antragsteller aufgrund eines Pachtvertrages mit dem Landkreis L* … … … mit Wirkung vom 1. Januar 1980 die Verfügungsbefugnis über das Gebäude erlangt hat, wurde dieses von dem verpachtenden Landkreis als „Holzbaracke“ eingestuft, die „zum Abbruch heranstehe“ (vgl. Vormerkung der Kreisfinanzverwaltung vom 21.5.1979, S. 2). Auch in der Festschrift des Antragstellers zu seinem 50-jährigen Bestehen im Jahr 2006 wird das Gebäude als „eher verfallenes Wirtschaftsgebäude“ bezeichnet. Ausweislich dieser Festschrift wurde das Gebäude in einjähriger Bauzeit „total entkernt, weitestgehend nach damaligen Möglichkeiten trocken gelegt und in der heutigen Form mit Holz innen und außen neu verkleidet. In den späteren Jahren wurde das Dach neu eingedeckt, das Clubhaus an die Wasserversorgung und Kanalisation angeschlossen, bekam eine eigene Stromzuführung und die Sanitäreinrichtungen wurden eingebaut“. Eine ähnliche Beschreibung der Umgestaltung findet sich auch in einem Gutachten zur Feststellung des Gebäudewerts vom 29.5.2001 aus Anlass der Verkaufsverhandlungen zum Erwerb des Gebäudes durch den Antragsteller (vgl. S. 5 des Gutachtens). Entgegen der Baugenehmigung, die ausdrücklich die Zugänglichmachung des Kellers von außen ausschließt (vgl. Aufl. Nr. 5 der Tekturgenehmigung vom 14.6.1954), ist im derzeitigen Zustand der gesamte Kellerbereich zum See hin abgegraben. Die Kellerwand verfügt über eine doppelte Flügeltür, die die Nutzung des Kellerraums von außen ermöglicht. Ein Verlust des Bestandsschutzes als Gebäude kann hier letztlich dahingestellt bleiben, da auch der Antragsgegner in der Abwägung diese Frage letztlich offengelassen hat (vgl. die Abwägung in der Sitzung vom 20.7.2015).
Hinsichtlich der Nutzung von Teilflächen des Planbereichs als Landliegeplätze für Boote und zu Campingzwecken konnte der Antragsgegner in seiner Abwägung davon ausgehen, dass ein Bestandsschutz für diese Nutzung (wohl) nicht vorliegt (vgl. Niederschrift über die Sitzung des Bau- und Umweltausschusses vom 20.7.2015 S. 2, 3 und vom 19.1.2015, S. 2 und 3). Eine Genehmigung für die Lagerung der Boote liegt weder aus baurechtlicher noch aus wasserrechtlicher Sicht vor. Sie wäre seit dem Inkrafttreten des Bayerischen Wassergesetzes in der Fassung vom 26. Juli 1962 (GVBl S. 276 f.) am 1. Januar 1963 nach Art. 59 Abs. 1 BayWG durchgehend wasserrechtlich erforderlich gewesen und ab dem 1. September 1982 nach Art. 2 Abs. 1 Nr. 2, Art. 65, Art. 66 Abs. 1 Nr. 17 BayBO in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1982 aus baurechtlicher Sicht. In gleicher Weise fehlt auch eine baurechtliche Genehmigung zum Betrieb eines Campingplatzes im Geltungsbereich des Bebauungsplans. Es kommt dabei nicht darauf an, ob der Campingplatz, in der Form, wie er bis 2011 unter Einbeziehung der Grundstücke FlNr. … und FlNr. … bestand, baurechtlichen Bestandsschutz genießt. Denn die isolierte Nutzung der FlNr. … zu Campingzwecken ist gegenüber der Nutzung der früheren Gesamtanlage ein neu zu beurteilendes Vorhaben. Insbesondere wegen der für die Erschließung der Campingnutzung erforderlichen, außerhalb dieses Grundstücks liegenden Versorgungseinrichtungen wäre eine abgetrennte Nutzung der FlNr. … sowohl bauordnungsrechtlich genehmigungsbedürftig als auch bauplanungsrechtlich als „aliud“ neu zu beurteilen. Der Antragsgegner konnte im Rahmen seiner Abwägung auch zu Recht davon ausgehen, dass die Campingnutzung in der bisherigen Form mit der Beendigung des Pachtvertrages zwischen der Beigeladenen und dem Landkreis L* … … … dauerhaft aufgegeben worden ist (vgl. Niederschrift über die Sitzung des Bau- und Umweltausschusses vom 20.7.2015, S. 2). Soweit danach auf dem Grundstück FlNr. … von dem Antragsteller auch (teilweise) eine Campingnutzung erfolgt ist, hat der Landkreis die Beigeladene am 21. Oktober 2014 aufgefordert, diese Nutzung einzustellen. Mit einer Wiederaufnahme der Nutzung des Campingplatzes in seiner bisherigen Form musste der Antragsgegner daher nicht rechnen.
Die Abwägung ist auch nicht wegen der durch die Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche ausgeschlossenen Privatnützigkeit der Grundstücke im Geltungsbereich des Bebauungsplans zu beanstanden. An die Festsetzung öffentlicher Grünflächen auf privaten Grundstücken sind in der Abwägung besonders hohe Anforderungen zu stellen. Unbeschadet des Umstands, dass Bebauungspläne keine enteignungsrechtliche Vorwirkung haben und deswegen die Enteignungsvoraussetzungen bei der Rechtmäßigkeitskontrolle nach § 1 Abs. 7 BauGB nicht zu prüfen sind, ist die Beachtung des Gleichheitssatzes und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit von besonderer Bedeutung (vgl. BVerfG, B.v. 19.12.2002 – 1 BvR 1402/01 – NVwZ 2003, 727; BVerwG, U.v. 6.6.2002 – 4 CN 6.01 – BauR 2002, 1660; OVG LSA, U.v. 2.2.2016 – 2 K 7/14 – juris Rn. 171; OVG Berlin-Bbg, U.v. 20.9.2006 – OVG 2 A 12.05 – juris Rn. 41;). Die Gemeinde darf durch ihre Bauleitplanung die bauliche Nutzbarkeit von Grundstücken verändern und dabei auch die privaten Nutzungsmöglichkeiten einschränken oder aufheben. Dies setzt indes voraus, dass hinreichend gewichtige, städtebaulich beachtliche Allgemeinbelange hierfür bestehen. Diese Allgemeinbelange müssen umso gewichtiger sein, je stärker die Festsetzungen des Bebauungsplans die Privatnützigkeit von Grundstücken beschränken oder ausschließen. Bei der Inanspruchnahme von Grundeigentum ist dem Grundsatz des geringstmöglichen Eingriffs als Element des Verhältnismäßigkeitsprinzips in besonderer Weise Geltung zu verschaffen. Es ist also stets zu prüfen, ob es ein milderes Mittel gibt, das zur Zweckerreichung gleich geeignet ist, den Eigentümer aber weniger belastet (vgl. BVerwG, U.v. 6.6.2002 a.a.O.). Dabei muss der Plangeber die schutzwürdigen Interessen der Eigentümer und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Insbesondere muss er prüfen, ob das Planungsziel nicht auch unter weitgehender Schonung des Grundbesitzes der Betroffenen – insbesondere durch Inanspruchnahme von Flächen im gemeindlichen Eigentum – zu erreichen wäre, welche baurechtliche Qualität die betroffenen Flächen aufweisen und ob die Planung ein Mindestmaß an Lastengleichheit zwischen allen betroffenen Eigentümern gewährleistet. Diese Anforderungen hat der Antragsgegner bei der Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche mit der Zweckbestimmung Parkanlage/Liegewiese erfüllt.
Es bestehen hinreichend gewichtige städtebaulich beachtliche Allgemeinbelange für die Planung des Antragsgegners. In der Begründung des Bebauungsplans wird ausgeführt, es sei das planerische Ziel des Antragsgegners, den Zugang zum See für die Öffentlichkeit zu ermöglichen, nachdem solche Zugänge nur in geringem Ausmaß bestünden. Hierzu verweist der Antragsgegner zu Recht auf den Verfassungsauftrag des Art. 141 Abs. 3 Satz 3 BV. Danach sind die Gemeinden berechtigt und verpflichtet, der Allgemeinheit die Zugänge zu Seen freizuhalten und allenfalls durch Einschränkungen des Eigentumsrechts frei zu machen. Dieser eindeutige Verfassungsauftrag macht deutlich, dass der Antragsgegner einen gewichtigen Allgemeinbelang verfolgt. Der Belang ist auch städtebaulich beachtlich, da die Festsetzung den Belangen von Freizeit und Erholung (§ 1 Abs. 6 Nr. 3 BauGB) dient. Der Antragsgegner konnte dem Belang auch deshalb besonderes Gewicht zuschreiben, da nach seiner begründeten Feststellung öffentliche Zugänge zum See im Gemeindegebiet nur in sehr beschränktem Umfang bestehen. Er hat im Rahmen seiner Abwägungsentscheidung insoweit unwidersprochen festgestellt, dass die bisherigen Zugangsmöglichkeiten zum Teil auf wenige Meter beschränkt sind oder wegen naturschutzfachlicher Belange kein Seezugang möglich ist (vgl. Niederschrift über die Sitzung des Bau- und Umweltausschusses vom 19.1.2015, S. 7).
Den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz hat der Antragsgegner berücksichtigt, indem er geprüft hat, ob das Planungsziel nicht auch unter weitgehender Schonung des Privateigentums zu erreichen gewesen wäre. Der Antragsgegner hat ausweislich der Begründung des Bebauungsplans (vgl. S. 3 letzter Absatz und S. 4 oben) erwogen, ob die Schaffung eines weiteren öffentlichen Zugangs zum See an einem anderen Standort auf Flächen öffentlicher Träger möglich wäre. Nachdem das Ziel der Planung die Schaffung von weiteren Zugangsmöglichkeiten zum See ist, konnte er darauf verweisen, dass die bereits bestehenden öffentlich zugänglichen Flächen nicht geeignet sind, diesem Planungsziel zu dienen. Es würden keine Zugangsmöglichkeiten geschaffen, sondern nur bestehende genutzt. Zu der vom Antragsteller genannten Öffnung des Strandbades „Sankt …“ hat der Antragsgegner zu Recht darauf hingewiesen, dass dieses einem legitimen gemeindlichen Zweck dient (Art. 57 Abs. 1 Satz 1 GO), der unabhängig von dem Planungsziel verfolgt werden kann. Zu weiteren Grundstücken der öffentlichen Hand hat der Antragsgegner darauf verwiesen, dass ein Seezugang aus naturschutzfachlichen Gründen weitgehend nicht möglich sei (vgl. Begründung des Bebauungsplans S. 4). Dem ist der Antragsteller nicht entgegengetreten.
Der Antragsgegner hat im Bebauungsplanverfahren auch den Erhalt der vom Antragsteller derzeit ausgeübten Nutzung auf einer Teilfläche des Geltungsbereichs als Planungsalternative geprüft. Wie in der Begründung des Bebauungsplans dokumentiert, bezog sich das Bebauungsplanverfahren zunächst auf einen größeren Bereich (vgl. Bebauungsplanentwurf „Bebauungsplan V w – Campingplatz … …, Planfassung vom 12.4.2010). In dieser Planung waren für das Erbbaurechtsgrundstück und das Grundstück FlNr. … neben einer öffentlichen Grünfläche auch Bauräume für das Vereinsheim des Antragstellers sowie für die Errichtung eines Bootshauses mit Lagerflächen vorgesehen. Ausweislich der Begründung zur Planung vom 12. April 2010 diente dieses Konzept der städtebaulichen Ordnung des Campingplatzes und der daran anschließenden nördlich und südlich befindlichen Flächen. Im Bereich des Vereinsheims des Antragstellers sollte ein Sondergebiet Wassersport festgesetzt werden, das die Kombination eines Bootshauses für Ruderboote des …-Gymnasiums mit den Segelsportaktivitäten des Antragstellers ermöglicht hätte. In der Begründung des streitgegenständlichen Bebauungsplans hat der Antragsgegner auf diese Planungsalternative Bezug genommen und ausgeführt, dass die gemeinsame Unterbringung der Wassersportnutzungen nicht zu verwirklichen gewesen sei. In der Abwägung zu den Einwendungen des Antragstellers hat der Antragsgegner hierzu ausgeführt, dass die in der ersten Planung vorgesehene Nutzung einer Teilfläche für Vereinszwecke nur im Zusammenhang mit einem benachbarten Bootshaus des …-Gymnasiums städtebaulich gerechtfertigt sei (vgl. Niederschrift über die Sitzung des Bau- und Umweltausschusses vom 20.7.2015, S. 2). Es ist nicht zu beanstanden, dass er im Rahmen seines Planungsermessens die Planungskonzeption geändert hat, nachdem eine mit seinen städtebaulichen Zielsetzungen vereinbare Lösung nicht verwirklichbar war.
Der mit der Planung verbundene Eingriff ist auch im Abwägungsergebnis insbesondere wegen des geringen Gewichts der betroffenen Eigentumsinteressen verhältnismäßig. Das Interesse des Antragstellers an der baulichen Nutzung und das Interesse der Beigeladenen am Erhalt der Privatnützigkeit ihres Eigentums hat im vorliegenden Fall ein geringes Gewicht, weshalb der Antragsgegner dem öffentlichen Interesse, das er mit seiner Planung verfolgt, den Vorzug geben konnte. Entscheidend ist dabei, dass der als öffentliche Grünfläche festgesetzte Bereich nicht als Bauland einzustufen ist. Der Antragsgegner ist zu Recht davon ausgegangen, dass er mit der Überplanung in diesem Bereich nicht in bestehende Baurechte eingreift. Die Fläche ist nicht Bestandteil eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils im Sinne von § 34 Abs. 1 BauGB, sondern bauplanungsrechtlich dem Außenbereich nach § 35 BauGB zuzuordnen. Eine bauliche Nutzung wäre daher nur im Rahmen des § 35 BauGB möglich. Weder der Antragsteller noch die Beigeladene haben geltend gemacht, dass sie eine nach § 35 Abs. 1 BauGB im Außenbereich privilegierte Nutzung aufnehmen könnten oder wollten. Der Antragsgegner war deshalb nicht gehalten, eine nur theoretische Bebaubarkeit des Grundstücks aufrecht zu erhalten (vgl. auch BVerwG, B.v. 16.1.1996 – 4 NB 1.96 – ZfBR 1996, 223). Es handelt sich bei der Fläche auch nicht um eine einer Wohnnutzung zugeordneten Freifläche, die als Hausgarten oder zu Erholungszwecken des Eigentümers genutzt werden könnte. Selbst das Betreten des Grundstücks durch die Allgemeinheit könnte wegen Art. 27 BayNatSchG i.V.m. Art. 33 BayNatSchG kaum unterbunden werden. Die mit dem Eigentum verbundenen Nutzungsmöglichkeiten sind somit aufgrund der Lage der Grundstücke erheblich eingeschränkt. Wie sich aus den oben genannten Ausführungen ergibt, besteht für die derzeit ausgeübten Nutzungen kein Bestandsschutz bzw. ist jedenfalls längerfristig mit einer Aufgabe der Nutzungen zu rechnen.
Soweit der Antragsteller geltend macht, die Parkplatz- und Erschließungssituation sei in der Bauleitplanung nicht ausreichend behandelt worden, legt er einen Abwägungsfehler bereits nicht substantiiert dar. Es ist auch nicht ersichtlich, dass sich dem Antragsgegner die Notwendigkeit einer Regelung dieser Fragen aufdrängen hätte müssen. Das Plangebiet ist durch die Straße „…weg- …“ erschlossen. Nachdem in unmittelbarer Umgebung Parkplatzflächen vorhanden sind, die von den künftigen Nutzern der öffentlichen Grünfläche in Anspruch genommen werden könnten (FlNr. …*) und auch die öffentliche Grünfläche nicht sehr groß ist, ist nicht naheliegend, dass neue Parkplatzflächen im Planbereich geschaffen werden müssten.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht der Billigkeit (§ 162 Abs. 3 VwGO), dass die Beigeladene ihre außergerichtlichen Kosten selbst trägt. Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.