Baurecht

Aktenzeichen  15 N 18.295

Leitsatz

1. Zur Zulässigkeit eines Parteiwechsels im Rahmen einer Sonderrechtsnachfolge (Rn. 12) (redaktioneller Leitsatz)
2. Zur Antragsbefugnis im Rahmen eines Normenkontrollantrages (Rn. 13) (redaktioneller Leitsatz)
3. Gegen das rechtsstaatlich fundierte Gebot gerechter Abwägung wird bei einem Abwägungsausfall, einem Abwägungsdefizit, einer Abwägungsfehleinschätzung oder einer Abwägungsdisproportionalität verstoßen. (Rn. 23 – 24) (redaktioneller Leitsatz)
4. Bei dem im BauGB geregelten Verbot des Widerspruchs von raumbedeutsamen Vorhaben im Außenbereich mit den Zielen der Raumordnung handelt es sich (z.B. BVerwGE 117, 287 ff) um eine grundsätzlich zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentumsrechts. (Rn. 25) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Der Antrag wird abgelehnt.
II. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Der zulässige Normenkontrollantrag ist unbegründet.
1. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
a) Der Antragsteller ist im Wege der Sonderrechtsnachfolge (aufgrund notariellen Übergabevertrages) Eigentümer des zum landwirtschaftlichen Betrieb seines Vaters (früheren Antragstellers) gehörenden Grundbesitzes geworden. Da er – ebenso wie der frühere Antragsteller – aufgrund seines Grundeigentums im Rahmen des Normenkontrollverfahrens ein grundstücksbezogenes Recht geltend macht, konnte er ohne weiteres den anhängigen Rechtsstreit in der Lage, in der er sich befindet, als Partei übernehmen und fortführen (vgl. § 266 Abs. 1 ZPO i.V.m. § 173 VwGO). Im Übrigen wäre ein Parteiwechsel auch sachdienlich gewesen (§ 91 Abs. 1 VwGO), sodass sich die fehlende Einwilligung des Antragsgegners bezüglich einer Klageänderung auf die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags auch insoweit nicht ausgewirkt hätte.
b) Der Antragsteller ist auch antragsbefugt. Für die Antragsbefugnis reicht es aus, dass seine Grundstücke im räumlichen Geltungsbereich der streitgegenständlichen Festsetzung des regionalen Grünzugs liegen. Bei dieser Festsetzung handelt es sich um ein – ausdrücklich auch als solches erklärtes – Ziel der Raumordnung, in dem vorrangig die zusammenhängenden Teile der freien Landschaft zu sichern sind und in dem den Freiraumfunktionen (vorliegend: die Gliederung der Siedlungsräume und die Erholungsvorsorge) gegenüber anderen raumbedeutsamen, mit den jeweiligen Freiraumfunktionen nicht zu vereinbarende Nutzungen Priorität einzuräumen ist. Die Festsetzung als Ziel der Raumordnung beschränkt für Grundstücke im Außenbereich (§ 35 BauGB) – zu denen die Grundstücke des landwirtschaftlichen Betriebs des Antragstellers gehören – die generell mit ihnen verbundenen Nutzungsbefugnisse und wirkt als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums. Raumbedeutsame Vorhaben dürfen danach den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen (§ 35 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 1 BauGB). Der Umstand, dass das Eigentum an einem Außenbereichsgrundstück schwächer ausgestaltet ist als das Eigentum an Grundstücken im bauplanerischen Innenbereich, weil Vorhaben im Außenbereich nicht ohne Weiteres zulässig sind, sondern unter dem Vorbehalt der Nichtbeeinträchtigung (§ 35 Abs. 2 BauGB) bzw. des Nicht-Entgegenstehens (§ 35 Abs. 1 BauGB) öffentlicher Belange stehen, und ferner der Umstand, dass der Antragsteller nicht dargelegt hat, ein dem Ziel der Raumordnung widersprechendes (konkretes) raumbedeutsames Vorhaben zu beabsichtigen, führen nicht dazu, dass der Antragsteller eine Veränderung seiner baulichen Möglichkeiten durch die Festsetzung eines Ziels der Raumordnung nicht auf den Prüfstand stellen kann. Welches Gewicht seiner Eigentumsposition im vorliegenden Rechtsstreit zukommt, ist vielmehr eine Frage der Begründetheit des Normenkontrollantrags (vgl. BVerwG, U.v. 16.4.2015 – 4 CN 6/14 – BVerwGE 152, 49 ff. = juris Rn.9 ff.).
c) Sonstige Zweifel an der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags bestehen nicht.
2. Der Normenkontrollantrag ist jedoch weder in seinem Hauptantrag noch in seinem Hilfsantrag begründet. Die Festsetzung des streitgegenständlichen regionalen Grünzugs leidet weder an einem formalen noch an einem materiellen Fehler, der zur Unwirksamkeit der streitgegenständlichen Festsetzung (ganz oder teilweise) führen könnte.
a) Ein etwaiger Ausfertigungsfehler bei der ersten Bekanntmachung der 9. Verordnung ist – wie vom Antragsteller auch nicht bestritten wird – durch die im Rahmen eines ergänzenden Verfahrens nach Art. 23 Abs. 6 BayLplG zur Behebung von Fehlern vorgenommene erneute (ordnungsgemäße) Ausfertigung der 9. Verordnung und deren (erneute) Bekanntmachung (mit Rückwirkung des Inkrafttretens zum 4. Februar 2017) geheilt.
b) Der Einwand des Antragstellers, die streitgegenständliche Festsetzung des regionalen Grünzugs sei unbestimmt, da nicht eindeutig erkennbar sei, in welchem Umfang Grundstücke tatsächlich in den Grünzug einbezogen seien, greift nicht durch. Es ist unstreitig, dass die Grundstücke des Antragstellers von der streitgegenständlichen Festsetzung (vollständig) erfasst sind. Ebenso ist unstreitig, dass einzelne Grundstücke benachbarter Landwirte, auf die sich der Antragsteller wegen einer vermeintlichen Ungleichbehandlung bezieht, von der streitgegenständlichen Festsetzung nicht erfasst sind. Im Übrigen ist die zeichnerische Darstellung des regionalen Grünzugs (im Maßstab 1:100.000) hinreichend bestimmt oder jedenfalls im Streitfall im Wege der Auslegung unter Berücksichtigung der Erkenntnisse und zugrundeliegenden Materialien des Planverfahrens (etwa anhand landschaftstopographischer Besonderheiten oder – wie vorliegend – aufgrund von Begrenzungen durch Verkehrswege oder einzelner Darstellungen im Flächennutzungsplan der Stadt Landshut) bestimmbar. Die gemessen am „groben Raster des Regionalplans“ gegebenenfalls eintretende Unschärfe der zeichnerischen Darstellung führt deshalb nicht generell zur Unbestimmtheit der streitgegenständlichen Festsetzung (vgl. in diesem Sinne auch VGH BW, U.v. 7.12.2009 – 3 S 1528/07 – juris Rn. 26).
c) Die Annahme des Antragstellers, die Festsetzung des regionalen Grünzugs sei abwägungsfehlerhaft und sie verletze ihn in seinen Grundrechten (Art. 14 Abs. 1 GG, Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG), da sie die strukturelle Weiterentwicklung seines Betriebes (auch in gewerbliche Bereiche) verhindere und die Nutzungsmöglichkeit seiner Grundstücke und damit auch die „Kreditgrundlage“ beeinträchtige und außerdem den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) verletze, weil andere landwirtschaftliche Anwesen von der Festsetzung willkürlich („gezielt“) freigestellt worden seien, ist ebenfalls nicht stichhaltig.
aa) Das Landesentwicklungsprogramm Bayern (LEP) verpflichtet die Regionalen Planungsverbände, in den Regionalplänen regionale Grünzüge festzulegen (vgl. LEP Nr. 7.1.4). Regionale Grünzüge dienen (insbesondere) der Freihaltung zusammenhängender Landschaftsräume vor Bebauung. Sie „umfassen Gebiete, deren Freihaltung von Beeinträchtigung durch Bebauung vordringlich ist“ (vgl. LEP Zu 7.1.4). Für den streitgegenständlichen regionalen Grünzug („Salzdorfer Tal und angrenzendes Hügelland“) gibt die Begründung der 9. Verordnung an, dass im Salzdorfer Tal und den anschließenden strukturreichen Hügellandbereichen „der ländliche Charakter einen deutlichen Kontrast zu den unmittelbar angrenzenden, aber von hier aus reliefbedingt kaum sichtbaren städtischen Räumen“ bildet. „Durch ihre ländliche Prägung und Vielfalt eignen sich diese Bereiche hervorragend für die stadtnahe, naturbezogene Erholung. Die großflächigen Waldgebiete übernehmen gliedernde Funktionen im Landschaftsbild. Aus Gründen der Erholungsvorsorge und des Erhalts des ländlichen Charakters sollte insbesondere das Vordringen städtischer Siedlungsflächen in den bisher noch kaum bebauten Bereich grundsätzlich vermieden werden.“ In der Begründung heißt es ferner: „Dementsprechend sind die regionalen Grünzüge grundsätzlich von weiterer planmäßiger und größerer Bebauung freizuhalten. Hierzu zählen in der Regel Neubaugebiete sowie sonstige größere Bauvorhaben. Außerdem zählen dazu sonstige raumbedeutsame Vorhaben, die die jeweilige Freiraumfunktion beeinträchtigen würden, unabhängig von einer etwaigen baurechtlichen Privilegierung. Bestehende Nutzungen … bleiben von der Ausweisung der regionalen Grünzüge unberührt. Ihr Bestand ist gesichert.“ Ausdrücklich wird in der Begründung ebenso darauf hingewiesen, dass Vorhaben, welche die jeweiligen Freiraumfunktionen nicht beeinträchtigen, in den regionalen Grünzügen auch weiterhin zulässig sind und dass dies insbesondere für privilegierte Vorhaben der Land- und Forstwirtschaft im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder Nr. 6 BauGB gilt.
bb) Der (frühere) Antragsteller hatte sich im Planverfahren gemeinsam mit anderen betroffenen Landwirten generell gegen die – in Bezug auf Salzdorf seit Erstellung des Erstentwurfs vorgesehene und seitdem auch unverändert gebliebene flächenmäßige – Festsetzung des angegriffenen regionalen Grünzugs gewandt. Er hatte zudem – wenn auch erst nach Ablauf der Äußerungsfrist des nach Maßgabe des Art. 16 BayLplG durchgeführten Anhörungsverfahrens – Einwände in Bezug auf die aus seiner Sicht vorliegende Ungleichbehandlung mit benachbarten landwirtschaftlichen Betrieben geltend gemacht. Die Einbeziehung der dem landwirtschaftlichen Betrieb des Antragstellers dienenden Außenbereichsgrundstücke (sowie die Einbeziehung bzw. Nichteinbeziehung der anderen landwirtschaftlichen Betrieben dienenden Flächen) ist dementsprechend auch Gegenstand der Erörterung und Beschlussfassung im Planungsausschuss der Antragsgegnerin am 14. Juni 2016 und der in diesem Rahmen erfolgten abschließenden Abwägung der jeweiligen von der Festsetzung betroffenen privaten und öffentlichen Belange gewesen.
Während der Sitzung des Planungsausschusses hatte ein Vertreter der Landwirte Gelegenheit, deren bereits bekannte Einwände nochmals zusammenfassend darzulegen und dabei auf Befürchtungen hingewiesen, dass landwirtschaftliche Betriebe mit „massiven Einschränkungen rechnen“ müssten und insbesondere „voraussichtlich keine gewerbliche Nutzung“ möglich sein könne. Demgegenüber hat sich – ausweislich der Niederschrift – der Oberbürgermeister der Stadt Landshut in derselben Sitzung „für die Ausweisung des regionalen Grünzugs in der vorgelegten Form“ ausgesprochen, „da der Siedlungsdruck auf Landshut in den letzten Jahren deutlich zugenommen habe und sich in der Zukunft noch weiter fortsetzen werde. Das Salzdorfer Tal müsse daher dahingehend geschützt werden, dass hier eine weitere Siedlungsentwicklung nicht möglich sein solle. Eine Siedlungsentwicklung innerhalb des Dorfes Salzdorf sei jedoch weiterhin sehr wohl möglich“.
cc) Der Umstand, dass der Planungsausschuss des Antragsgegners den Einwänden der Landwirte bzw. des Antragstellers im Rahmen seiner Abwägung (vgl. Art. 17 BayLplG) im Ergebnis nicht entsprochen hat, ist weder abwägungsfehlerhaft noch verletzt er die vom Antragsteller angesprochenen Grundrechte.
(1) Gegen das rechtsstaatlich fundierte Gebot gerechter Abwägung wird verstoßen, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet (Abwägungsausfall), in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss (Abwägungsdefizit), wenn die Bedeutung dieser Belange verkannt wird (Abwägungsfehleinschätzung) oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (Abwägungsdisproportionalität). Ein solcher Fehler ist vorliegend nicht zu erkennen. Insbesondere liegt keine vom Gericht zu beanstandende Ungleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) des Antragstellers im Vergleich zu anderen (benachbarten) Landwirten vor.
Die sachliche Rechtfertigung für die Differenzierung bei der Einbeziehung bzw. Nichteinbeziehung der vom Antragsteller in Bezug genommenen Flächen in den regionalen Grünzug findet sich in dem Umstand, dass die (östlich der S. Straße gelegenen) Flächen des Antragstellers (einschließlich seines Hofanwesens) im Flächennutzungsplan der Stadt Landshut (lediglich) als Flächen des landwirtschaftlichen Betriebs im Außenbereich bzw. als Acker- und Grünlandflächen dargestellt sind, während sich die Anwesen der benachbarten Landwirte (westlich der S. Straße) in einem Gebiet befinden, das im Flächennutzungsplan als Dorfgebiet (§ 5 BauNVO) dargestellt ist. Auf diese Darstellung und die damit verbundene städtebauliche Absicht der Stadt Landshut hatte der Entwurf des Regionalplans schon nach Maßgabe des Gegenstromprinzips (§ 1 Abs. 3 ROG) Rücksicht zu nehmen, weil danach die Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Gesamtraums (der Regionalplanung) die Gegebenheiten und Erfordernisse seiner Teilräume berücksichtigen soll. Ebenso durfte der Entwurf der Festsetzung berücksichtigen, dass weitere Flächen westlich entlang der S. Straße (insbesondere FlNrn. 958 und 964/1) für eine mögliche bauliche Erweiterung der weiter nördlich befindlichen (bereits vorhandenen) Sportanlagen zur Verfügung stehen sollen. Die Abgrenzung des regionalen Grünzugs folgt somit – gerade im hier vorliegenden Randbereich des Geltungsbereichs der Festsetzung – landschaftstopographischen Besonderheiten und erkennbaren städtebaulichen Belangen, so dass die vom Kläger in Bezug genommenen Flächen anderer (benachbarter) Landwirte nicht willkürlich von der Festsetzung „freigestellt“ worden sind. Deren „Freistellung“ beruht entgegen der Einschätzung des Antragstellers auch nicht darauf, dass sich mehrere Abgeordnete während des Planverfahrens für die Belange dieser Landwirte eingesetzt haben, zumal es im Planverfahren insoweit zu einer Änderung des Entwurfs der Festsetzung nicht gekommen ist. Auch sonstige Abwägungsfehler sind nicht erkennbar, insbesondere hat der Antragsgegner die Bedeutung der in die Abwägung einzustellenden öffentlichen und privaten Belange nicht verkannt oder den Ausgleich in einer Weise vorgenommen, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Dies gilt insbesondere in Bezug auf die vom Antragsteller angesprochenen Grundrechte.
(2) Zwar dürfen im Außenbereich (§ 35 BauGB) raumbedeutsame Vorhaben den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen (§ 35 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 1 BauGB). Bei dieser – sowohl für privilegierte als auch für sonstige Vorhaben (§ 35 Abs. 1 und 2 BauGB) geltenden – Regelung handelt es sich jedoch – wie in der Rechtsprechung geklärt ist (vgl. z.B. BVerwG, U.v. 17.12.2002 – 4 C 15/01 – BVerwG 117, 287 ff = juris Rn. 52 m.w.N.) – um eine grundsätzlich zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentumsrechts (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG). Denn aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG lässt sich nicht das Recht herleiten, alle Nutzungsmöglichkeiten auszuschöpfen, zu denen ein Grundstück Gelegenheit bietet. Die Baufreiheit als das Recht, ein Grundstück baulich oder in sonstiger Weise zu nutzen, wird zwar vom Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts umfasst, sie ist aber nur nach Maßgabe des einfachen Rechts gewährleistet. Der Gesetzgeber hat demgegenüber in den §§ 30, 34 und 35 BauGB ein differenziertes System geschaffen. Für § 35 BauGB ist der Leitgedanke der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs charakteristisch, der einer Bebaubarkeit enge Grenzen setzt. Dieser Vorbehalt gilt nicht nur für sonstige Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB, sondern gleichermaßen für privilegierte Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 BauGB. Auch diese dürfen nach § 35 Abs. 1 BauGB nur dort zugelassen werden, wo ihnen als das Ergebnis einer Bilanzierung öffentliche Belange nicht entgegenstehen (vgl. z.B. BVerwG, U.v. 17.12.2002 – 4 C 15/01 – BVerwG 117, 287 ff = juris Rn. 52). § 35 BauGB vermittelt auch keinen Schutz gegen neu auftretende öffentliche Belange, wie etwa vorliegend die Festsetzung eines regionalen Grünzugs als Ziel der Raumordnung (vgl. BVerwG, U.v. 16.4.2015 – 4 CN 6/14 – BVerwGE 152, 49 ff. = juris Rn. 13 m.w.N.). Der Antragsgegner ist in seiner Abwägungsentscheidung deshalb zu Recht davon ausgegangen, dass sich die Festsetzung des regionalen Grünzugs „innerhalb der Sozialbindung des Eigentums“ bewegt, gewerbliche Vorhaben im Außenbereich schon aus Gründen des Bauplanungsrechts unzulässig sind und im festgesetzten Grünzug privilegierte Vorhaben der Land- und Forstwirtschaft grundsätzlich weiterhin zulässig bleiben. Weder der Antragsteller noch andere Landwirte haben im Planverfahren die Absicht geäußert, (näher konkretisierte) raumbedeutsame Vorhaben (zu diesem Begriff vgl. z.B. VGH BW, B.v. 24.7.2001 – 8 S 1306/01 – juris Rn. 3 m.w.N.) realisieren zu wollen, die mit den Freiraumfunktionen des regionalen Grünzugs (Gliederung der Siedlungsräume und Erholungsvorsorge) nicht vereinbar wären. Mit derartigen Absichten musste sich der Planungsausschuss der Antragsgegnerin im Rahmen seiner Abwägungsentscheidung deshalb auch nicht auseinandersetzen.
(3) Mangels einer erkennbaren objektiven berufsregelnden Tendenz schränkt die Festsetzung des regionalen Grünzugs auch weder die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) noch sonst die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) des Antragstellers (unverhältnismäßig) ein. Im bauplanungsrechtlichen Außenbereich haben sich landwirtschaftliche und gewerbliche (bauliche) Erweiterungs- oder Nutzungswünsche ohnehin an den bereits genannten Beschränkungen des Baugesetzbuches (§ 35 BauGB) zu orientieren, welche die Werthaltigkeit von Außenbereichsgrundstücken maßgeblich beeinflussen. Derartige Beschränkungen sind vom Grundstückseigentümer gleichwohl (entschädigungslos) hinzunehmen (vgl. z.B. BVerwG, U.v. 27.1.2005 – 4 C 5/04 – BVerwGE 122, 364 ff. = juris Rn. 24 m.w.N.).
(4) Schließlich ist auch der Einwand des Antragstellers, die Festsetzung des regionalen Grünzugs verstoße gegen Art. 23 Abs. 4 Nr. 1 BayLPlG und leide deshalb an einem Abwägungsmangel, weil der Umweltbericht unvollständig und eine Fläche mit „Altlastenbelastung“ zu Unrecht aus der Festsetzung „herausgenommen“ worden sei, unbegründet. Bei der genannten Fläche mit „Altlastenbelastung“ (FlNr. 964/1) handelt es sich um eine der Flächen westlich der S. Straße, die für eine mögliche bauliche Erweiterung der weiter nördlich befindlichen Sportanlagen zur Verfügung stehen sollen. Diese Fläche musste deshalb weder in den regionalen Grünzug aufgenommen werden noch Gegenstand des Umweltberichts sein.
d) Der Hilfsantrag des Antragstellers hat ebenfalls keinen Erfolg. Die vom Antragsteller genannten Flächen sind im Rahmen der vom Antragsgegner vorgenommen Abwägung aller betroffenen öffentlichen und privaten Belange in den regionalen Grünzug einbezogen worden, ohne dass dies – unter Berücksichtigung der vorgenannten Gründe – rechtlich zu beanstanden wäre.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V. mit §§ 708 ff. ZPO.
4. Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).