Baurecht

Aktenzeichen  M 8 K 17.1147

Leitsatz

1 Bei der Grenzziehung zwischen Innen- und Außenbereich geht es darum, inwieweit ein Grundstück zur Bebauung ansteht und sich aus dem tatsächlich Vorhandenen ein hinreichend verlässlicher Maßstab für die Zulassung weiterer Bebauung gewinnen lässt. (Rn. 31) (redaktioneller Leitsatz)
2 Entgegen der Formulierung „kann im Einzelfall zugelassen werden“ in § 35 Abs. 2 BauGB ist ein Vorhaben aufgrund der auf der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG basierenden Baufreiheit zuzulassen, wenn Belange nach § 35 Abs. 3 BauGB nicht beeinträchtigt werden und die Erschließung gesichert ist. (Rn. 38) (redaktioneller Leitsatz)
3 „Zu befürchten“ im Sinne von § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 7 BauGB ist die Entstehung, Erweiterung oder Verfestigung einer Splittersiedlung nur, wenn das Vorhaben zu einer „unerwünschten“ Splittersiedlung führt. (Rn. 43) (redaktioneller Leitsatz)
4 Die „natürliche Eigenart der Landschaft“ und der Erholungswert sind beeinträchtigt, wenn die Außenbereichslandschaft entgegen ihrer Bestimmung für eine naturgegebene Bodennutzung und zur Erholung der Allgemeinheit für eine wesensfremde Benutzung in Anspruch genommen wird. (Rn. 56) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Der Vorbescheid vom 5. April 2017 wird aufgehoben.
Die Beklagte wird verpflichtet, die Fragen 1 – 5 des Vorbescheidsantrages vom 25. November 2016, Plan-Nr. …, positiv zu beantworten.
II. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vorläufig vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.

Gründe

I.
Die Klage ist zulässig und begründet.
Die Klägerin hat einen Anspruch auf den Erlass des beantragten Vorbescheides bzw. auf positive Beantwortung der darin gestellten Fragen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO i.V.m. Art. 71 Abs. 1 Satz 1, 59 Abs. 1 BayBO).
Zwar liegt das streitgegenständliche Grundstück im Außenbereich (III. 2.), jedoch stehen dem beantragten Vorhaben weder der Belang der „Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung“ entgegen (III. 3.2), noch die Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft (III. 3.3) oder der ungeschriebene öffentliche Belang des Planungsbedürfnisses (III. 3.4).
II.
Gemäß Art. 71 Satz 1 BayBO kann vor Einreichung des Bauantrags auf schriftlichen Antrag des Bauherrn zu einzelnen in der Baugenehmigung zu entscheidenden Fragen vorweg ein schriftlicher Bescheid (Vorbescheid) erteilt werden. Als feststellender Verwaltungsakt stellt der Vorbescheid im Rahmen der vom Bauherrn gestellten Fragen die Vereinbarkeit des Vorhabens mit den öffentlich-rechtlichen Vorschriften, die Gegenstand der Prüfung sind, fest und entfaltet während seiner regelmäßigen Geltungsdauer von drei Jahren (Art. 71 Satz 2 BayBO) Bindungswirkung für ein nachfolgendes Baugenehmigungsverfahren.
Die Bauvoranfrage der Klägerin betrifft alleine die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens. Diese beurteilt sich nach § 35 Abs. 2 BauGB, da die zur Bebauung vorgesehene Fläche im Außenbereich liegt und das Vorhaben nicht nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegiert bzw. nach § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB teilprivilegiert ist. Es ist aber als sonstiges Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 2 BauGB zulässig, da seine Ausführung oder Benutzung keine öffentlichen Belange i.s.d. § 35 Abs. 3 BauGB beeinträchtigt.
III.
Entgegen der Auffassung der Klagepartei liegt das Vorhabengrundstück nicht im bauplanungsrechtlichen Innenbereich im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB.
1. Die Anwendung dieser Vorschrift setzt voraus, dass das zu bebauende Grundstück innerhalb eines Bebauungszusammenhangs liegt, der einem Ortsteil angehört.
Ein Bebauungszusammenhang liegt vor, wenn eine aufeinanderfolgende und zusammenhängende Bebauung vorhanden ist, die (trotz Baulücken) den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt, die zur Bebauung vorgesehene Fläche an diesem Eindruck teilnimmt, also Bestandteil des Bebauungszusammenhangs ist, und sich ihre Bebauung als zwanglose Fortsetzung der vorhandenen Bebauung aufdrängt. Wie eng die Aufeinanderfolge von Baulichkeiten sein muss, um sich noch als zusammenhängende Bebauung darzustellen, ist dabei nicht nach geografisch mathematischen Maßstäben, sondern aufgrund einer Bewertung des im Einzelfall vorliegenden konkreten Sachverhalts zu entscheiden (BVerwG vom 06.11.1968 BVerwGE 31, 22 und vom 02.04.2007 BauR 2007, 1383).
Ortsteil im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist jeder Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist, dessen städtebauliches Gewicht also jedenfalls über das einer Splittersiedlung (vgl. § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB) hinausgeht (BVerwG vom 06.11.1968 a.a.O. und vom 03.06.1977 Az.: IV C 38.75 – Juris).
In der Rechtsprechung ist geklärt, nach welchen Kriterien die Abgrenzung des Bebauungszusammenhangs im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB zum Außenbereich (§ 35 BauGB) zu erfolgen hat. Danach ist – wie ausgeführt – für das Bestehen eines Bebauungszusammenhangs ausschlaggebend, ob und inwieweit eine tatsächlich aufeinanderfolgende Bebauung trotz etwa vorhandener Baulücken nach der Verkehrsauffassung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt und die zur Bebauung vorgesehene Fläche (noch) diesem Zusammenhang angehört (vgl. BVerwG, U.v. 6.11.1968 a.a.O.). Wie eng die Aufeinanderfolge von Baulichkeiten sein muss, um sich als zusammenhängende Bebauung darzustellen, ist einzelfallbezogen zu entscheiden. Darüber, wo die Grenze des Bebauungszusammenhangs verläuft, ist nicht nach geographisch-mathematischen Maßstäben, sondern aufgrund einer umfassenden, die gesamten örtlichen Gegebenheiten erschöpfend würdigenden Wertung und Bewertung des konkreten Sachverhalts zu befinden (vgl. z. B. BVerwG, U.v. 19.4.2012 – 4 C 10.11 – juris Rn. 11 m.w.N.). Denn bei der Grenzziehung zwischen Innen- und Außenbereich geht es darum, inwieweit ein Grundstück zur Bebauung ansteht und sich aus dem tatsächlich Vorhandenen ein hinreichend verlässlicher Maßstab für die Zulassung weiterer Bebauung (hier nach der Art der baulichen Nutzung, im Übrigen auch nach dem Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der überbaubaren Grundstücksfläche [dazu nachfolgend unter 2, 3 und 4]) gewinnen lässt. Die (be-)wertende Betrachtung der konkreten tatsächlichen Verhältnisse kann sich angesichts dieser vom Gesetzgeber vorgegebenen Kriterien nur nach optisch wahrnehmbaren Merkmalen richten. Der Bebauungszusammenhang endet regelmäßig am letzten Baukörper (vgl. aktuell BVerwG, B.v. 8.10.2015 – 4 B 28.15 – juris Rn. 5 f.). Dabei sind die Gründe für die Genehmigung des Bestands – ebenso wie Darstellungen des Flächennutzungsplans – unerheblich. Auch nur tatsächlich existente Gebäude, mit deren Vorhandensein sich die Bauaufsichtsbehörde zweifelfrei und dauerhaft abgefunden hat, können zur Entwicklung eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils gegebenenfalls beitragen (vgl. BVerwG, B.v. 9.11.2005 – 4 B 67.05 – juris Rn. 2). Es kommt dabei regelmäßig weder auf die Zweckbestimmung noch die Entstehungsgeschichte der vorhandenen Bebauung an (vgl. BVerwG, B.v. 2.4.2007 – 4 B 7.07 – juris Rn. 4). Dementsprechend haben tatsächlich vorhandene Baulichkeiten im Rahmen von § 34 BauGB nur dann außer Betracht zu bleiben, wenn – wie insbesondere durch den Erlass von Beseitigungsverfügungen – das Verhalten der zuständigen Behörde hinreichend klar ergibt, dass eine Beseitigung absehbar ist oder eine Genehmigung oder Duldung nur befristet, widerruflich oder ausschließlich personengebunden erteilt wurde. Ansonsten kommt es sowohl für die Annahme des Bebauungszusammenhangs als auch für die Beurteilung der „näheren Umgebung“ nach § 34 BauGB entscheidend auf die tatsächlich vorhandene städtebauliche Situation an, wobei unbeachtlich ist, ob die vorhandene Bebauung oder die ausgeübte Nutzung materiell illegal ist, solange, wie vorstehend ausgeführt, die zuständigen Behörden den Bestand dulden oder wegen formeller Legalität dulden müssen (vgl. BVerwG, B.v.12.2.2000 – 4 B 1.00 – juris).
2. Gemessen an diesen Vorgaben ist davon auszugehen, dass das Vorhabengrundstück außerhalb eines Bebauungszusammenhangs und damit im Außenbereich liegt. Zu der Bebauung nördlich und nordöstlich der …straße bzw. östlich der …straße weist die Bebauung an der …-Straße westlich der …- und …straße keinen Bebauungszusammenhang auf.
Dies folgt zum einen daraus, dass diese Bebauung nördlich, westlich und südlich von weitreichenden landwirtschaftlichen Flächen umgeben ist.
Zum anderen trennt die 14 m breite …straße diese Bebauung vor allem in deren zentralen Bereich an der aufgeweiteten Kreuzung …straße/ …straße/ …straße deutlich von dem nordöstlichen Quartier …straße/ …straße/ …straße und auch dem südöstlichen gelegenen Quartier …straße/ …straße/ …straße. Gerade weil die beiden vorgenannten Quartiere eine klare, in sich geschlossene Siedlungsstruktur aufweisen, fehlt ihnen der Bezug zu der deutlich abgesetzten, unorganisch an der Westseite der …- und …straße entstandenen Bebauung.
Andererseits kommt dieser Bebauung westlich der …- und …straße kein Ortsteilcharakter im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB zu. Diese Bebauung ist weder Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur noch kommt ihr das für einen Ortsteil nötige Gewicht aufgrund der geringen Anzahl der vorhandenen Bauten zu. Die an der …-Straße liegenden Gebäude weisen zwar eine gewisse Nähe zueinander auf, jedoch ist ihre Anzahl bei Weitem zu gering, um den Eindruck einer geschlossenen Bebauung zu vermitteln. Die Gebäude …str. 8 und 10 setzen sich darüber hinaus nach Süden deutlich ab und sind so auch nicht in der Lage den Eindruck baulicher Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit herzustellen.
3. Da das streitgegenständliche Vorhaben weder nach § 35 Abs. 1 BauGB noch nach § 35 Abs. 4 BauGB privilegiert ist, richtet sich seine Zulässigkeit als „sonstiges Vorhaben“ nach § 35 Abs. 2 BauGB.
Hiernach ist es planungsrechtlich zulässig, da seine Ausführung und Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt und die Erschließung gesichert ist.
Entgegen der Formulierung „kann im Einzelfall zugelassen werden“ ist ein Vorhaben aufgrund der auf der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG basierenden Baufreiheit zuzulassen, wenn Belange nach § 35 Abs. 3 BauGB nicht beeinträchtigt werden.
3.1 Den Darstellungen des Flächenutzungsplans widerspricht das Vorhaben nicht, da dieser im streitgegenständlichen Bereich „Wohngebiet“ ausweist (§ 35 Abs. 3 Nr. 1 BauGB).
Bei der abgefragten Wohnnutzung handelt es sich daher um eine zulässige Nutzung im Rahmen des § 4 Abs. 1 und 2 BauNVO.
Öffentliche Belange im Sinne von § 35 Abs. 3 Nrn. 2 und 3 BauGB sind offensichtlich nicht berührt. § 35 Abs. 3 Nr. 4 BauGB steht ebenfalls nicht entgegen, da das Vorhaben – wie auch die Beklagte nicht ernsthaft bestreitet – durch die …-Straße ausreichend erschlossen ist.
Ebenso wenig stehen Belange nach § 35 Abs. 3 Nrn. 6 und 8 BauGB im Raum.
3.2 Zwar erfüllt die Errichtung des Neubaus den Tatbestand zumindest der Verfestigung und wohl auch der Erweiterung einer Splittersiedlung. Mit der Regelung des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB will der Gesetzgeber einer Zersiedelung des Außenbereichs entgegentreten, das heißt, einer zusammenhanglosen oder aus anderen Gründen unorganischen Streubebauung. Splittersiedlungen sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts daher nicht schon um ihrer selbst willen zu missbilligen. „Zu befürchten“ im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB ist die Entstehung, Erweiterung oder Verfestigung einer Splittersiedlung nur, wenn das Vorhaben zu einer „unerwünschten“ Splittersiedlung führt. Zwar rechtfertigt sich die Annahme des „Unerwünschtseins“ der Splittersiedlung schon in der Regel. Allerdings bedarf sie in den Fällen der Verfestigung einer Splittersiedlung einer konkreten Begründung (vgl. BVerwG, B.v. 24.6.2004 – 4 B 23/04 – juris), da hier nicht gleichsam automatisch die Zersiedelung des Außenbereichs zurückgedrängt werden kann. Ähnliches gilt für die Auffüllung einer Lücke innerhalb einer bestehenden Splittersiedlung, wenn sich ein Vorhaben deutlich unter den vorhandenen Bestand unterordnet (vgl. BVerwG, U.v. 3.6.1977 – 4 C 37.75 und v. 18.5.2001 – 4 C 13.00 – juris). Soweit hier bei einer Unterordnung bzw. zumindest einer Anpassung an den Bestand nicht aus anderen Gründen die Unvereinbarkeit des hinzutretenden Vorhabens mit einer geordneten Siedlungsstruktur anzunehmen ist, kann sowohl die Lückenauffüllung als auch die sonstige Verfestigung ausnahmsweise zulässig sein.
Zwar mag sich das Bauvorhaben aufgrund der Lage und Größe nicht dergestalt unterordnen, dass es gegenüber der vorhandenen Bebauung ein deutlich geringeres städtebauliches Gewicht hat.
Eine weitere Zersiedelung des Außenbereichs bzw. eine Vorbildwirkung für eine solche hat es jedoch nicht zur Folge, was den Begriff des „Unerwünschtseins“ ebenso ausschließt wie die Feststellung einer deutlichen Unterordnung (OVG RhPf, U.v. 20.4.2016 – A 11 046/15 – juris Rn. 44: … „zu befürchten ist die Verfestigung der Splittersiedlung nur, wenn das Vorhaben dem vorhandenen Bestand nicht deutlich untergeordnet und mit zusätzlichen Ansprüchen hinsichtlich des täglichen Wohnbedafs verbunden ist oder eine Vorbildwirkung entfaltet“). Es ist auch zu berücksichtigen, dass die vorhandene Splittersiedlung eine Bebauung mit großen Grundflächen und massiven Kubaturen aufweist, der sich das streitgegenständliche Gebäude zumindest anpasst bzw. unter den hier verwirklichten Kubaturen bleibt. Weiterhin ist das Vorhaben im Süden und Osten von Bebauung umgeben, liegt im Norden in etwa auf einer Linie mit der massiven Reihenhausanlage …str. 65 – 67 a, wohingegen im Süd-Westen die vorhandene Bebauung noch deutlich weiter nach Westen auskragt. Optisch rundet das Vorhaben die Bebauung nördlich und südlich der …-Straße ab und lässt zusammen mit dem Gebäude …str. 4 und 4 a einen einheitlich bebauten, rechteckigen Bereich entstehen.
Im Hinblick auf die massiven Gebäude westlich der …straße und nördlich sowie südlich der …-Straße löst das Vorhaben jedenfalls kein Missverhältnis zwischen vorhandener und geplanter Bebauung aus (vgl. BayVGH, U.v. 13.12.2000 – 1 B 02.1184 – juris).
Die Gefahr einer weiteren Zersiedelung geht von dem Vorhaben – entgegen der Ansicht der Beklagten – nicht aus.
Sowohl nördlich als auch westlich des Bauvorhabens weist der Flächennutzungsplan die Darstellung „Gemeinbedarfsfläche Erziehung“ aus mit der Folge, dass die Fläche, auf der das Bauvorhaben errichtet werden soll, die letzte, als „Wohnen“ dargestellte bebaubare Fläche nördlich der …-Straße und westlich der …straße im Siedlungssplitter ist.
Die Argumentation der Beklagten, dass dies eine weitere Zersiedelung nicht wirksam hindern könne, erscheint schwer nachvollziehbar. Dies gilt erst Recht für den Einwand, der Flächennutzungsplan könne obsolet werden. Es liegt ausschließlich in der Hand der Beklagten, ob die Darstellungen des Flächennutzungsplans durch die Zulassung von ihnen widersprechenden Bauvorhaben obsolet werden.
Genauso wenig schlagkräftig erscheint das Argument einer Vorbildwirkung des Vorhabens für eine weitere Bebauung auf der Westseite der …straße nach Süden hin.
Zum einen wurde durch die Zulassung des Gebäudes …str. 10 in jüngerer Zeit durch die Beklagte ein Vorbild geschaffen, das per se für weitere Bauwünsche nach Süden hin ein weitaus geeigneteres Bezugsobjekt darstellt, als das hiervon deutlich entfernt gelegene Bauvorhaben.
Zum anderen stellt sich die Situation aufgrund der Flächennutzungsdarstellung nördlich und westlich des Vorhabens gänzlich anders da, da diese letzte unbebaute Fläche sozusagen von der Flächennutzungsplandarstellung „Gemeinbedarfsfläche Erziehung“ umschlossen wird.
Demgegenüber stellt der Flächennutzungsplan im Bereich westlich der …straße in Fortsetzung nach Süden „Wohnen“ dar. Auch würde hier durch eine neue Zulassung eines Bauvorhabens südlich der …str. 10 die Splittersiedlung in unkontrollierter Weise weiter in den Außenbereich „hineinmäandern“, und die weitere Zersiedelung nach Süden mit einer Vorbildwirkung fortsetzen, die dem Bauvorhaben im Norden durch die abschließende Abrundung dieses Bereichs westlich der …straße sowie nördlich der …-Straße nicht zukommt.
Da von dem Bauvorhaben keine weitere Zersiedelungsgefahr ausgeht, ist die Verfestigung oder auch Erweiterung der Splittersiedlung vorliegend nicht unerwünscht im Sinne der oben genannten Rechtsprechung.
3.3 Das Vorhaben beeinträchtigt ferner nicht die natürliche Eigenart der Landschaft und ihren Erholungswert (§ 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB).
Die „natürliche Eigenart der Landschaft“ und der Erholungswert sind beeinträchtigt, wenn die Außenbereichslandschaft entgegen ihrer Bestimmung für eine naturgegebene Bodennutzung und zur Erholung der Allgemeinheit für eine wesensfremde Benutzung in Anspruch genommen wird.
Eine Beeinträchtigung ist jedoch ausgeschlossen, wenn das Baugrundstück sich wegen seiner natürlichen Beschaffenheit weder für die naturgegebene Bodennutzung noch für Erholungszwecke eignet oder seine Schutzwürdigkeit durch bereits erfolgte anderweitige Eingriffe eingebüßt hat (BVerwG, B.v. 8.7.1986 – 4 B 120.86 – juris Rn. 3).
Der Belang des Schutzes der natürlichen Eigenart der Landschaft verfolgt den Zweck, den Außenbereich mit seiner naturgegebenen Bodennutzung für die Allgemeinheit zu erhalten (BayVGH, B.v. 28.12.2016 – 15 CS 16.1774).
Bei der zu bebauenden Fläche handelt es sich um den rückwärtigen, nördlichen, den Mehrfamilienhäusern …-Str. 4 und 6 zugeordneten Grundstücksbereich. Es ist nicht ersichtlich, inwieweit dieser Bereich – der aktuell unwidersprochen der Gartennutzung dient – den Zweck erfüllen kann, mit seiner naturgegebenen Bodennutzung für die Allgemeinheit erhalten zu bleiben. Aufgrund der geringen Größe und der bisherigen Zuordnung zu den Mehrfamilienhäusern …-Str. 4 und 6 eignet sich das Baugrundstück in seiner natürlichen Beschaffenheit weder für die Bodennutzung noch für Erholungszwecke. Im Hinblick auf den direkten Einschluss der zu bebauuenden Fläche von massiver Bebauung im Osten und im Süden sowie auch im Süd-Westen, fehlt dem Baugrundstück auch die optisch-ästhetische Komponente für eine Zuordnung zu einer naturgegebenen Bodennutzung für die Allgemeinheit.
3.4 Aufgrund der Feststellungen unter 3.2 ist auch nicht davon auszugehen, dass das Bauvorhaben ein Planungsbedürfnis auslöst.
Wie unter 3.2 dargelegt, füllt das Vorhaben in dem Bereich westlich der …straße und nördlich der …-Straße die letzte insoweit frei verfügbare Fläche für ein Außenbereichsvorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB aus. Eine Vorbildwirkung für eine etwaige Bebauung im Süden kommt dem Vorhaben nicht zu, weshalb das Argument der Beklagten, das Vorhaben löse ein Planungsbedürfnis aus, nicht nachvollziehbar ist.
3.5 Aufgrund der im notariellen Kaufvertrag vom 21. November 2016 (Urkundenrolle-Nr. …) vorgenommenen Aufteilungen hinsichtlich eines Zuwegungsgrundstücks und der entsprechenden Dienstbarkeitsbestellungen (Urkundenrolle-Nr. …) ist auch die Erschließung des Baugrundstücks bzw. des Vorhabens ausreichend im Sinne von § 35 Abs. 2 Satz 1 BauGB gesichert.
IV.
Die Einzelfragen waren dementsprechend allesamt positiv zu beantworten.
Frage 1 war positiv zu beantworten, wie sich aus den Ausführungen unter III. 2. ergibt.
Frage 2:
Das Gleiche gilt für die Beantwortung der Frage 2. Ein Gebäude mit der dargestellten Grundfläche ist – wie sich insbesondere auch aus den Darstellungen unter III. 3.2 ergibt – bauplanungsrechtlich zulässig.
Fragen 3 und 4:
Das Gleiche gilt für die Fragen 3 und 4. Die Kubatur des Gebäudes bewegt sich im Rahmen der vorhandenen Gebäude und steht somit nicht in einem Missverhältnis zu der vorhandenen Bebauung (III. 3.2).
Frage 5 ist positiv zu beantworten, wie sich aus den Ausführungen zu III. 3.5 ergibt.
V.
Der Klage war daher in vollem Umfang mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 157 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.