Baurecht

Aktenzeichen  Au 6 K 16.1683

Leitsatz

1 Ein Vertrauen darauf, dass ungültige Abgabesatzungen nicht nachträglich durch gültige ersetzt werden, ist nicht schützenswert (Anschluss an BayVGH BeckRS 2007, 29336). (Rn. 38) (redaktioneller Leitsatz)
2 Dem Einrichtungsträger steht ein weites Planungsermessen hinsichtlich der Notwendigkeit von Verbesserungs- und Erneuerungsmaßnahmen zu, das nach § 114 VwGO verwaltungsgerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist (Anschluss an BayVGH BeckRS 2007, 29298). (Rn. 50) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die Klage ist unbegründet, denn der streitgegenständliche Bescheid vom 23. Januar 2015 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I.
Der angefochtene Bescheid vom 23. Januar 2015 ist formell rechtmäßig; Verstöße gegen Regelungen über Form und Verfahren sind weder geltend gemacht noch erkennbar.
II.
Der angefochtene Bescheid vom 23. Januar 2015 ist auch materiell rechtmäßig.
1. Der angefochtene Bescheid vom 23. Januar 2015 findet eine hinreichend wirksame Rechtsgrundlage in Art. 5 Abs. 1 KAG in der hier maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 4. April 1993 (GVBl S. 264, BayRS 2024I) zuletzt geän dert durch Gesetz vom 8. März 2016 (GVBl S. 36) sowie in den Bestimmungen der Beitragssatzung für die Verbesserung und Erneuerung der Entwässerungseinrichtung vom 4. Dezember 2013 (Verbesserungsbeitragssatzung – BS-VE/EE).
Nach Art. 5 Abs. 1 KAG können Gemeinden zur Deckung ihres anderweitig nicht gedeckten Aufwands für die Herstellung, Anschaffung, Verbesserung oder Erneuerung ihrer öffentlichen Einrichtungen (Investitionsaufwand) Beiträge von den Grundstückseigentümern erheben, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser Einrichtungen besondere Vorteile bietet, wozu auch Entwässerungseinrichtungen gehören (vgl. BayVGH, U.v. 29.4.2010 – 20 BV 09.2010 – BayVBl. 2011, 240 ff. juris Rn. 43). Von dieser Ermächtigung hat die Beklagte mit ihrer BS-VE/EE Gebrauch gemacht.
a) Die Rechtsgrundlage in § 1, § 2 und § 6 BS-VE/EE vom 4. Dezember 2013 ist formell wirksam, insbesondere wirksam bekannt gemacht und zum 1. Januar 2014 in Kraft getreten.
Die BS-VE/EE ist – ebenso wie die gleichzeitig mit ihr bekannt gemachten EWS 2013 und BGS/EWS 2013 – zum 1. Januar 2014 rückwirkend in Kraft getreten, da die erste Bekanntmachung im Amtsblatt der Beklagten vom 13. Dezember 2013 (Jahrgang 35 Nr. 25/26) zwar unwirksam war, aber die Satzung nachträglich ordnungsgemäß im Amtsblatt der Beklagten vom 17. Oktober 2014 (Jahrgang 36 Nr. 21) bekannt gemacht und daher rückwirkend wirksam in Kraft getreten ist.
Die erste Bekanntmachung im Amtsblatt der Beklagten vom 13. Dezember 2013 (Jahrgang 35 Nr. 25/26) war unwirksam, weil sie gegen die Anforderungen an die Bekanntmachung gemeindlicher Satzungen aus Art. 26 Abs. 2 Satz 1 Gemeindeordnung (GO) verstieß. Für eine wirksame Bekanntmachung muss der gesamte Inhalt der Satzung – ggf. auch Pläne und Karten – im amtlichen Teil des Mitteilungsblatts veröffentlicht werden (vgl. BayVGH, B.v. 2.4.2013 – 20 ZB 13.379 – juris Rn. 3), was nur ein körperlich mit dem Mitteilungsblatt fest verbundener Abdruck, nicht auch eine (lose) Beilage sein kann (vgl. BayVGH, B.v. 4.12.2008 – 20 ZB 08.2568 – juris Rn. 4). Dies ist hier nicht geschehen, denn im Amtsblatt war le 26 diglich auf die als Anlagen beigefügten Satzungen hingewiesen worden, die „Bestandteil dieses Mitteilungsblatts“ – also nicht dessen amtlichen Teils – seien (Amtsblatt vom 13.12.2013 S. 2 f.), während die Anlagen lose beigefügt waren. Es fehlt also sowohl an der Zuordnung der Anlagen durch eine eindeutige Bezeichnung zum amtlichen Teil und nicht zum Mitteilungsblatt als Ganzem als auch an einem körperlich mit dem Mitteilungsblatt fest verbundenen Abdruck statt einer losen Beilage. Diese Bekanntmachung als ganze war unwirksam und führt zur formellen Nichtigkeit aller drei Satzungen.
Die zweite Bekanntmachung im Amtsblatt der Beklagten vom 17. Oktober 2014 (Jahrgang 36 Nr. 21, S. 3 ff.) hingegen leidet nicht an diesen formellen Fehlern, sondern ist wirksam. Die BS-VE/EE ist – ebenso wie die gleichzeitig mit ihr bekannt gemachten EWS 2013 und BGS/EWS 2013 – dadurch zum 1. Januar 2014 rückwirkend in Kraft getreten und wirksam geworden.
b) Die Rechtsgrundlage in § 1, § 2 und § 6 BS-VE/EE vom 4. Dezember 2013 ist materiell wirksam und verstößt insbesondere nicht gegen das Rückwirkungsverbot.
aa) Die Voraussetzungen einer Heranziehung zum Verbesserungsbeitrag durch eine erstmalige Herstellung der öffentlichen Einrichtung und wirksam entstandener Herstellungsbeiträge sind erfüllt.
Der Verbesserungsbeitrag beruht auf dem Prinzip der Einmaligkeit der Beitragserhebung für öffentliche Einrichtungen und stellt den Unterschiedsbetrag zwischen dem von Altanliegern geforderten Herstellungsbeitrag für die erstmalige Herstellung der Einrichtung einerseits und dem von Neuanliegern für die bereits hergestellte, zwischenzeitlich verbesserte Anlage zu fordernden Beitrag dar. Er kann nur entstehen, wenn für die zuvor hergestellte Anlage wirksam Herstellungsbeiträge entstanden sind. Ohne eine für Herstellungsbeiträge gültige Satzung können keine Verbesserungsbeiträge erhoben werden (vgl. BayVGH, U.v. 29.4.2010 – 20 BV 09.2010 – BayVBl. 2011, 240 ff. juris Rn. 55). Zudem muss gleichzeitig mit der Verbesserungsbeitragssatzung eine Beitrags- und Gebührensatzung mit neu kalkulierten Beiträgen vorliegen. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
(1) Unstrittig ist das Grundstück der Klägerin Fl.Nr., Gemarkung, durch die betriebsfertige Entwässerungseinrichtung der Beklagten tatsächlich erschlossen (zur Voraussetzung des Erschlossenseins BayVGH, U.v. 29.4.2010 – 20 BV 09.2010 -BayVBl. 2011, 240 ff. juris Rn. 46).
(2) Dieses Grundstück ist auch rechtlich durch eine wirksame Beitrags- und Gebührensatzung der Beklagten erfasst, der eine wirksame Entwässerungssatzung als Stammsatzung zu Grunde liegt.
Die erstmalige Entstehung einer Beitragsschuld setzt neben dem Erschlossensein des Grundstücks eine gültige Abgabensatzung (vgl. BayVGH, U.v. 29.4.2010 – 20 BV 09.2010 – BayVBl. 2011, 240 ff. juris Rn. 46) und eine gültige Stammsatzung voraus (vgl. BayVGH, B.v. 1.6.2005 -23 ZB 05.554 – BayVBl. 2006, 637). Die Abgabensatzung liegt hier in der Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung vom 19. Januar 2005 (i.d.F. vom 26.11.2008 – BGS/EWS 2005) sowie – im lückenlosen Anschluss hieran – in der Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung vom 4. Dezember 2013 (BGS/EWS 2013) vor; die Stammsatzung in der Entwässerungssatzung vom 19. Januar 2005 (EWS 2005) sowie – im lückenlosen Anschluss hieran – in der Entwässerungssatzung vom 4. Dezember 2013 (EWS 2013).
Die erforderliche Stammsatzung in Gestalt der EWS 2005 ist entgegen der Rüge der Klägerin nicht zwischenzeitlich ersatzlos außer Kraft getreten und damit entfallen. Zwar ordnet § 23 Abs. 1 Satz 2 EWS 2013 das Außerkrafttreten der EWS 2015 zum 1. Januar 2014 an, doch entfaltete die Regelung zu diesem Zeitpunkt noch keine Wirkung, da die EWS 2013 in jenem Zeitpunkt noch nicht wirksam bekannt gemacht und damit nicht in Kraft getreten war (vgl. oben). Erst rückwirkend zum 1. Januar 2014 trat die EWS 2013 nach § 23 Abs. 1 Satz 1 EWS 2013 in Kraft und setzte § 23 Abs. 1 Satz 2 EWS 2013 die EWS 2005 außer Kraft. Entgegen der Auffassung der Klägerin teilt § 23 Abs. 1 Satz 2 EWS 2013 notwendigerweise als Teil der unwirksam bekannt gemachten EWS 2013 deren Schicksal -mangels wirksamer Bekanntmachung konnte er isoliert keine Rechtswirkung ent 34 falten. Das unterscheidet diese Konstellation der formellen Unwirksamkeit der gesamten Satzung von jener einer materiellen (Teil-)Unwirksamkeit einzelner Satzungsregelungen. Daher liegt ein lückenloser Anschluss der Satzungen vor; die Erhebung von Herstellungsbzw. Verbesserungsbeiträgen fand auf der Grundlage ununterbrochen wirksamer Stammsatzungen statt.
bb) Die Heranziehung zum Verbesserungsbeitrag verletzt nicht das Rückwirkungsverbot. Entgegen der Auffassung der Klägerin wird nicht rechtswidrig in einen abgeschlossenen Sachverhalt eingegriffen, da – wie dargelegt – ohne rechtsgültige Beitragssatzung keine Beitragsschuld entstehen kann (vgl. BayVGH, U.v. 16.3.2005 – 23 BV 04.2295 – BayVBl 2006, 108) und die Ersetzung nichtigen Satzungsrechts nicht gegen das Gebot des Vertrauensschutzes verstößt.
Nach den vom Bundesverfassungsgericht aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG entwickelten Maßstäben wird unterschieden zwischen der grundsätzlich unzulässigen sogenannten echten (retroaktiven) Rückwirkung, bei der nachträglich in bereits abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingegriffen wird, und der grundsätzlich zulässigen sogenannten unechten (retrospektiven) Rückwirkung, bei der der Normgeber auf in der Vergangenheit begründete, gegenwärtig noch nicht abgeschlossene Sachverhalte einwirkt. Begründet wird diese Unterscheidung zwischen echter und unechter Rückwirkung mit dem in unterschiedlichem Maße schutzwürdigen Vertrauen des Normadressaten auf den Bestand der für die Vergangenheit geltenden Rechtslage. Gegenüber einer Norm, die für künftig verwirklichte Tatbestände gilt, wird grundsätzlich kein Vertrauensschutz gewährt. Der Bürger kann nicht darauf vertrauen, dass eine für ihn günstige Gesetzeslage für die Zukunft unverändert bestehen bleibt. Dies gilt auch – und gerade – für die Erhebung einer zusätzlichen oder höheren Steuer. Die bloße Erwartung, das bestehende Steuerrecht werde fortbestehen, wird von der Verfassung nicht geschützt, auch wenn Betroffene in ihren Dispositionen von den bisherigen Steuersätzen ausgegangen sind (vgl. BayVGH, B.v. 23.7.2012 – 4 ZB 12.84 – juris Rn. 8 m.w.N. u.a. auf BVerfG, B.v. 31.10.1984 – 1 BvR 35/82 u.a. -BVerfGE 68, 193/222).
Vorliegend handelt es sich zwar insofern um eine echte Rückwirkung (vgl. BVerfG, B.v. 14.5.1986 – 2 BvL 2/83 – BVerfGE 72, 200/242), weil die Rechtslage ab dem 1. Januar 2014 durch eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen nachträglich geändert wurde, indem die angeordneten Rechtsfolgen zu einem vor der Bekanntmachung der Satzung liegenden Zeitpunkt eintreten sollen. Das war hier der Fall, denn erst die zweite Bekanntmachung im Amtsblatt der Beklagten vom 17. Oktober 2014 (Jahrgang 36 Nr. 21, S. 3 ff.) setzte die BS-VE/EE in Kraft, allerdings rückwirkend zum 1. Januar 2014 und damit zu einem vor ihrer Bekanntmachung liegenden Zeitpunkt. Selbst wenn die Maßnahmen zu diesem Zeitpunkt bereits abgeschlossen gewesen sein sollten und es sich um eine Rückwirkung von Rechtsfolgen (vgl. BayVGH, B.v. 7.12.2004 – 6 CS 03.2853 – juris Rn. 5) handelte, verstieße diese nicht gegen das Gebot des Vertrauensschutzes, da die Beklagte mit der gegenständlichen Satzung eine – aus ihrer Sicht – erstmals gültige Abgabensatzung erlassen hat. Ein Vertrauen darauf, dass ungültige Abgabesatzungen nicht nachträglich durch gültige ersetzt werden, ist nicht schützenswert (vgl. BayVGH, U.v. 1.3.2007 – 23 B 06.1668 – juris Rn. 36 m.w.N.).
cc) Diese Bewertung gilt auch hinsichtlich der Stammsatzung, da die Beklagte die EWS 2013 in gleicher Weise rückwirkend in Kraft gesetzt hat, aber das Vertrauen der Klägerin in einen Fortbestand der Rechtslage hier ebenso wenig schützenswert ist.
Wie ausgeführt, ist die EWS 2013 erst mit der zweiten Bekanntmachung rückwirkend zum 1. Januar 2014 in Kraft getreten und wirksam geworden. Das Vertrauen der Klägerin ist hier inhaltlich nicht schützenswert, weil in der EWS 2005 bereits eine frühere im Wesentlichen gleichartige Regelung vorlag, die lediglich ersetzt werden sollte. Es ist auch rechtlich nicht schützenswert, weil die EWS 2005 unstrittig Geltung beanspruchte und bis zu ihrem Außerkrafttreten eine wirksame Rechtsgrundlage bildete, an welche die EWS 2013 nach § 23 EWS nahtlos anschloss. Schützenswertes Vertrauen in eine zeitliche Lücke des Satzungsrechts konnte daher nicht entstehen.
Damit lag zum Zeitpunkt des tatsächlichen Anschlusses des Grundstücks der Klägerin eine wirksame Stammsatzung mit Anschluss- und Benutzungszwang in der EWS 2005 und nahtlos ab 1. Januar 2014 anschließend in der EWS 2013 vor.
c) Der von der Klägerin geschuldete Verbesserungsbeitrag ist dem Grunde nach auch im Übrigen wirksam entstanden.
Eine Verbesserungsbeitragsschuld entsteht, wenn alle in der Verbesserungsbeitragssatzung bezeichneten Maßnahmen abgeschlossen sind, also mit Benutzbarkeit der verbesserten Einrichtung nach Beendigung der Verbesserungsmaßnahme. Zudem muss zum Zeitpunkt des Entstehens eines Verbesserungsbeitrags die Gemeinde nicht nur über eine wirksame Verbesserungsbeitragssatzung, sondern gleichzeitig auch über eine Herstellungsbeitragssatzung mit neu kalkulierten, entsprechend erhöhten Beitragssätzen für Neuanschließer verfügen, weil anderenfalls weder eine wirksame Verbesserungsbeitragssatzung noch eine wirksame Herstellungsbeitragssatzung vorliegen (vgl. BayVGH, B.v. 7.5.2007 – 23 CS 07.833 – juris Rn. 6 m.w.N.).
aa) Die erforderliche Benutzbarkeit der verbesserten Einrichtung nach Beendigung der Verbesserungsmaßnahme trat vor dem 1. Januar 2014 und damit vor Inkrafttreten der BS-VE/EE ein.
Ausweislich der Sitzungsprotokolle des Gemeinderats der Beklagten, deren sachliche Richtigkeit insoweit von der Klägerin auch nicht bestritten wird, wurden die in § 1 BS-VE/EE genannten und im Bauabschnitt BA I zusammengefassten Verbesserungsmaßnahmen „Erneuerung MWK, … und, RÜB, Erneuerung MWK …“ in den Jahren 2009 bis 2013 ausgeführt und abgeschlossen (vgl. Sitzungsprotokollauszug vom 15.1.2013, Behördenakte unter 6; Sitzungsprotokollauszug vom 3.12.2013, Behördenakte unter 5, S. 3). Eine frühere Fertigstellung ist nicht ersichtlich, denn die Baumaßnahmen erfolgten planerisch als Gesamtpaket, auch wenn sie zeitlich gestreckt teils neben- und teils nacheinander verwirklicht worden sind. Rechtlich ist hiergegen nichts zu erinnern, denn bei der Beurteilung, ob eine Entwässerungsanlage ein Provisorium darstellt oder als funktionsfähige und betriebsfertig hergestellte, also als endgültig anzusehende Anlage zu betrachten ist, ist grundsätzlich in erster Linie auf den Planungswillen des Einrichtungsträgers abzustellen (vgl. BayVGH, B.v. 1.2.2001 – 23 ZB 00.3118 – juris Rn. 9 m.w.N.). Eine Aufspaltung in einzeln und jeweils durch neu zu erlassende Herstellungsbzw. Verbesserungsbeitragssatzungen abzurechnende Abschnitte, wie sie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung forderte, ist hier rechtlich nicht geboten.
bb) Die Beklagte verfügte im maßgeblichen Zeitpunkt des Entstehens eines Verbesserungsbeitrags sowohl über eine zum 1. Januar 2014 wirksame Verbesserungsbeitragssatzung (BS-VE/EE 2013, vgl. oben) als auch über eine ebenfalls zum 1. Januar 2014 in Kraft getretene Herstellungsbeitragssatzung mit neu kalkulierten, entsprechend erhöhten Beitragssätzen für Neuanschließer (BGS/EWS 2013).
Da beide Satzungen zum 1. Januar 2014 am gleichen Tag in Kraft getreten sind, ermöglichen sie einem vom Verbesserungsbeitrag betroffenen Altanschließer die Prüfung der Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben durch die Gemeinde, woran es fehlte, läge im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verbesserungsbeitragssatzung noch keine neu kalkulierte Herstellungsbeitragssatzung vor (vgl. BayVGH, U.v. 27.2.2003 – 23 B 02.1032 – juris Rn. 23).
d) Der von der Klägerin geschuldete Verbesserungsbeitrag ist der Höhe nach zu Recht erhoben worden.
aa) Die § 1 BS-VE/EE zu Grunde gelegten Maßnahmen sind entgegen der Rüge der Klägerin verbesserungsbeitragsfähige Verbesserungsmaßnahmen, nicht lediglich Erhaltungsmaßnahmen an der vorhandenen Entwässerungseinrichtung.
Verbesserungsmaßnahmen sind alle Maßnahmen zur Hebung der Qualität und Leistungsfähigkeit, insbesondere zur Erhöhung der Wirkungskraft einer schon vorhandenen Einrichtung, auch Erneuerungsmaßnahmen an bereits vorhandenen Anlagen, die sich nach der Verkehrsauffassung positiv auf die Gesamtanlage auswirken, nicht aber etwa die Ausbesserung, die Auswechslung schadhafter Leitungsstücke, oder deren Instandhaltung, d.h. die laufende Unterhaltung, die keine beitragsfähige Verbesserung der Gesamtanlage darstellt (vgl. BayVGH, U.v. 11.3.2010 – 20 B 09.1890 – BayVBl. 2010, 670 f. juris Rn. 21 m.w.N.). Dabei steht dem Einrichtungsträger ein weites Planungsermessen hinsichtlich der Notwendigkeit von Verbesserungs- und Erneuerungsmaßnahmen zu, das nach § 114 VwGO verwaltungsgerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist (vgl. BayVGH, B.v. 26.2.2007 – 23 ZB 06.3286 – juris Rn. 26).
Die in § 1 BS-VE/EE genannten und im Bauabschnitt BA I zusammengefassten Verbesserungsmaßnahmen Erneuerung „MWK, … und, RÜB, Erneuerung MWK …“ sind nach diesem Maßstab Verbesserungsmaßnahmen. Die Rüge der Klägerin, das bloße Ersetzen von Kanälen auf einer Länge von 928 m sowie der Umbau des Regenüberlaufbeckens seien angesichts des Gesamtumfangs der Entwässerungseinrichtung zu geringfügig, um Qualität und Leistungsfähigkeit der gesamten Anlage zu steigern; sie böten außerdem keine zusätzlichen Vorteile gegenüber der erstmaligen Herstellung der Kanäle, greift nicht durch. Für die gerichtliche Prüfung maßgebliche Ermessensfehler sind dabei nicht dezidiert vorgetragen.
Wie das mit den Maßnahmen betraute Ingenieurbüro in der ersten mündlichen Verhandlung (Herr, Niederschrift vom 29.7.2015, VG-Akte Bl. 60 ff.) nachvollziehbar erläutert hat, ist die Erneuerung der Mischwasserkanäle „MWK,, … (Projekt …8)“ sowie die „MWK … in … (Projekt aus baulichen und hydraulischen Gründen erfolgt: Die Kanäle seien undicht gewesen, der Kanaldurchmesser zum Teil zu klein. Es habe die Gefahr einer Gewässerverunreinigung bestanden. In der … Gasse seien die Rohrdurchmesser erhöht worden. Falls die Maßnahmen nicht durchgeführt worden wären, wäre zu befürchten gewesen, dass Schmutzwasser aus den undichten Kanälen in das Grundwasser eintritt. Außerdem hätte bei Starkregenereignissen die Gefahr von Wassereintritt auf private Grundstücke bestanden. Den heutigen Anforderungen an ein Kanalsystem hätten die alten Kanäle nicht mehr entsprochen. Bei Überschwemmungen mit Starkregen wäre darüber hinaus auch zu befürchten gewesen, dass das Wasser weiter bis zum tiefsten Punkt an der … fließe. Beim Mischwasserkanal … Straße seien große Schäden vorhanden gewesen. Kanal und Anschlüsse seien teilweise undicht gewesen. Teil 51 weise sei es schon zum Rückstau bis in den …weg gekommen. Der alte Kanal sei zu gering dimensioniert gewesen. Deshalb seien neue, größer dimensionierte Rohre eingefügt worden. Bei Starkregenereignissen wäre angesichts der Topografie ohne Durchführung der Maßnahmen zu befürchten gewesen, dass das Wasser über die Straßen Richtung … abgelaufen wäre. Bei der Baumaßnahme sei auch berücksichtigt worden, dass am nördlichen Ortsrand ein Gewerbegebiet entstanden sei, welches auch über den Kanal in der … Straße entwässert werde.
Damit handelt es sich zur Überzeugung des Verwaltungsgerichts um Verbesserungsmaßnahmen, da der Schwerpunkt der Maßnahme nicht in der bloßen Ausbesserung, Auswechslung schadhafter Leitungsstücke oder Instandhaltung lag, sondern wesentlich in der Vergrößerung des Kanaldurchmessers, der Vorbeugung gegen Gewässer- und Grundwasserverunreinigungen sowie gegen Überflutungen in Folge von Starkregenereignissen. Erst recht gilt dies für die Schaffung einer Entwässerungsmöglichkeit eines künftigen, bisher nicht angeschlossenen Gewerbegebiets. Damit erhöht sich die Leistungsfähigkeit des Mischwasserkanals der schon vorhandenen Einrichtung auch durch Erneuerungsmaßnahmen hieran, die sich nach der Verkehrsauffassung positiv auf die Gesamtanlage auswirken: Es handelt sich um für die Grundstücksinhaber vorteilhafte Wirkungen, welche das bis dahin vorhandene Kanalsystem nicht geboten hatte. Dass dabei auch schadhafte Leitungen ausgewechselt wurden, um größer dimensionierte Ersatzleitungen zu verlegen, ist sachnotwendig und stellt den Charakter der Verbesserung nicht in Frage.
Zur Teilmaßnahme des Umbaus des Regenüberlaufbeckens „RÜB 19/… in … (Projekt …9)“ hat das Ingenieurbüro in der mündlichen Verhandlung (Herr, Niederschrift vom 29.7.2015, VG-Akte Bl. 60 ff.) ebenfalls nachvollziehbar erläutert, dass hier ein zusätzlicher Stauraum am Kanal mit einem Fassungsvermögen von 18 m3 geschaffen worden sei. Dadurch werde verhindert, dass – anders als bisher – Abwässer bei Starkregenereignissen relativ früh und mit hohem Verschmutzungsgrad in den freien Vorfluter abgeleitet werden. Durch den neuen Kanal könne eine Ableitung teilweise ganz verhindert werden, jedenfalls seien die abfließenden Abwässer schon mechanisch besser vorgereinigt. Abgeleitet werde in diesem 53 Regenüberlaufbecken das Abwasser aus der …-Siedlung. Unter diese Projektnummer wurde auch die Maßnahme „Örtl. RÜB, Begrenzung Mischwasserzufluss“ einbezogen; die Maßnahme ist in § 1 BS-VE/EE beschrieben als „Regelschacht mit Abflussdrosselung“. Dieses Bauteil sei technisch notwendig, um das RÜB 19 funktionsfähig zu machen. Es bremse den Abfluss.
Auch damit handelt es sich zur Überzeugung des Verwaltungsgerichts um Verbesserungsmaßnahmen, da der Schwerpunkt der Maßnahme in der Vorbeugung gegen Gewässerverunreinigungen durch frei abfließendes Niederschlagswasser bei Starkregenereignissen liegt. Es handelt sich um nach der Verkehrsauffassung positiv auf die Gesamtanlage wirkende Maßnahmen, weil sie einen auch den Grundstücksinhabern vorteilhaften Schutz bieten, den das bis dahin vorhandene System nicht geboten hatte. Diese Einschätzung findet zudem ihre Stütze im gerichtlich eingeholten Sachverständigengutachten (Frau, Gutachten zum Beweisbeschluss vom 16.3.2016, Stand: 25.11.2016, S. 12), wonach sämtliche geplanten Maßnahmen eine Verbesserung, Erneuerung oder Sanierung der bestehenden Anlagen sind.
Dies gilt auch für die Teilmaßnahme des Umbaus des Regenüberlaufbeckens „RÜB 19/… in … (Projekt …9)“, die in § 1 BS-VE/EE als „Regelschacht mit Abflussdrosselung“ beschrieben und zu Recht auch in die Kalkulation einbezogen worden ist. Entgegen der Auffassung der Klägerin führt dies nicht zu einer Überhöhung der dem Verbesserungsbeitrag kalkulatorisch zu Grunde gelegten Bausumme.
bb) Die der BS-VE/EE zu Grunde gelegte Kalkulation ist frei von Rechtsfehlern, die zu einem Aufhebungsanspruch der Klägerin führten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
(1) Keinen Rechtsverstoß stellt dar, dass § 6 Abs. 2 BGS/EWS 2013 und § 6 Abs. 2 BS-VE/EE 2013 im Beitragssatz eine Befreiung vom Grundstücksflächenbeitrag vorsehen für Grundstücke, von denen kein Niederschlagswasser abgeleitet wird, während § 6 BGS/EWS 2005 das nicht vorgesehen hatte.
In dieser neu eingeführten Befreiung liegt keine Benachteiligung von Altanschließern, da bis zur Fertigstellung der Verbesserungsmaßnahmen noch kein Trennsystem vorhanden war und die Grundstücke der Altanschließer offenbar noch im Mischsystem entwässert wurden (Frau, Ergänzende Stellungnahme vom 10.1.2017, S. 5). Die Möglichkeit einer anderweitigen schadlosen Beseitigung von Niederschlagswasser ist im Übrigen ein rechtlicher tragender Grund, dieses Abwasser nicht in eine Sammelkanalisation einzubeziehen und damit auch in deren Finanzierung zu berücksichtigen (vgl. BayVerfGH, E.v. 10.11.2008 – Vf. 4-VII-06 – VerfGHE 61, 262 ff., juris Rn. 42). So liegt es auch hier.
(2) Keinen Rechtsverstoß stellt dar, dass Neuanschließer nach § 6 Abs. 1 BGS/EWS 2013 einen geringeren Herstellungsbeitrag zahlen als Altanschließer in der Summe an Herstellungsbeitrag nach § 6 BGS/EWS 2005 und Verbesserungsbeitrag nach § 6 Abs. 1 BS-VE/EE.
Vorliegend erhebt die Beklagte von Neuanschließern nach § 6 Abs. 1 Buchst. a) BGS/EWS 2013 einen Herstellungsbeitrag von 0,68 Euro/qm Grundstücksfläche und nach § 6 Abs. 1 Buchst. b) BGS/EWS 2013 von 08,41 Euro/qm Geschossfläche.
Demgegenüber erhob bzw. erhebt die Beklagte von Altanschließern einen Herstellungsbeitrag nach § 6 Buchst. a) BGS/EWS 2005 von 0,90 Euro/qm Grundstücksfläche sowie einen Herstellungsbeitrag nach § 6 Buchst. b) BGS/EWS 2005 von 11,02 Euro/qm Geschossfläche bzw. nun einen Verbesserungsbeitrag nach § 6 Abs. 1 Buchst. a) BS-VE/EE 2013 von 0,09 Euro/qm Grundstücksfläche und einen Verbesserungsbeitrag nach § 6 Abs. 1 Buchst. b) BS-VE/EE 2013 von 0,55 Euro/qm Geschossfläche. In der Summe erhebt sie also von einem Altanschließer 0,99 Euro/qm Grundstücksfläche und 11,57 Euro/qm Geschossfläche,
von einem Neuanschließer hingegen nur 0,68 Euro/qm Grundstücksfläche und 8,41 Euro/qm Geschossfläche, also deutlich niedrigere Beträge.
Grundsätzlich muss eine Gemeinde nicht nur über eine wirksame Verbesserungsbeitragssatzung, sondern gleichzeitig auch über eine Herstellungsbeitragssatzung mit neu kalkulierten, entsprechend erhöhten Beitragssätzen für Neuanschließer verfügen (vgl. BayVGH, B.v. 7.5.2007 – 23 CS 07.833 – juris Rn. 6 m.w.N.), weil der Verbesserungsaufwand als Teil des Gesamtinvestitionsaufwandes einer Einrichtung gleichmäßig gegenüber den Altanschließern als Verbesserungsbeitrag und gegenüber den Neuanschließern als erhöhter Herstellungsbeitrag geltend zu machen ist (vgl. BayVGH, B.v. 7.5.2007 – 23 CS 07.833 – juris Rn. 8 m.w.N.). Hier allerdings wird gegenüber den Neuanschließern kein erhöhter sondern ein verminderter Herstellungsbeitrag geltend gemacht, was einer besonderen Rechtfertigung bedarf.
Für die Kalkulation der Beiträge gelten folgende Grundsätze (BayVGH, U.v. 16.3.2005 – 23 BV 04.2295 – BayVBl. 2006, 108 ff. juris Rn. 43 m.w.N.): Beitragssätze für die Herstellungsbeiträge leitungsgebundener Einrichtungen sind grundsätzlich mit Hilfe einer sogenannten Globalberechnung (Globalkalkulation) zu ermitteln, deren Wesen darin besteht, alle beitragsfähigen Aufwendungen für die Errichtung aller (Teil-)Anlagen, einschließlich der nach bestehenden Planungsabsichten in absehbarer Zeit für die Erschließung weiterer Gebiete voraussichtlich zu erwartenden Kosten, unterschiedslos auf alle Beitragsgrößen – hier die Grundstücksflächen und die vorhandenen Geschossflächen – im gesamten Einrichtungsgebiet umzulegen, soweit diese Grundstücke bereits angeschlossen oder zumindest beitragspflichtig sind oder nach den Planungen in absehbarer Zeit voraussichtlich beitragspflichtig werden. Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Einrichtungsträger bereits zur Zeit des Satzungserlasses eine Globalberechnung oder überhaupt eine Berechnung angestellt und eine solche dem Entscheidungsgremium bei der Beschlussfassung über die Abgabesatzung vorgelegt hat. Es genügt vielmehr, dass eine solche, gleich ob vorher oder nachher durchgeführt oder ergänzt, die tatsächlich gefundenen oder auch nur gegriffenen Beitragssätze rechtfertigt. Maßgebend ist allein, dass die Abgabesätze objektiv richtig, d. h. nicht 62 zu hoch sind und zu keiner unzulässigen Aufwandsüberdeckung führen. Mit der Erhebung der Beiträge darf nicht mehr eingenommen werden als die Gemeinde Investitionen in die Anlage, unter Abzug der staatlichen Zuwendungen, getätigt hat. Der für das gesamte Verbzw. Entsorgungsgebiet zu erwartende Investitionsaufwand, soweit er bei der Feststellung des Beitragssatzes noch nicht genau feststeht, kann dabei geschätzt werden. Den Gemeinden ist es grundsätzlich nicht zuzumuten, mit der Bestimmung des Beitragssatzes und der Erhebung der Beiträge bis zur endgültigen Fertigstellung der gesamten Anlage zuzuwarten. Durch Schätzung können in die Beitragskalkulation somit auch künftige Aufwendungen mit einbezogen werden, soweit sie in überschaubarer Zukunft anfallen und damit absehbar sind. Mit einzubeziehen in die Globalberechnung sind die in den Bebauungsplänen ausgewiesenen Bau- und Gewerbegebiete, für deren Bebauung die Gemeinde bereits ihr Einvernehmen erteilt hat. Weitere Flächen können nur dann einbezogen werden, wenn bereits hinreichend verdichtete Planungsabsichten vorliegen.
Nach diesen Maßstäben erweist sich die hier zu Grunde gelegte Kalkulation nicht als fehlerhaft.
Entgegen der Rüge der Klägerin ist nicht fehlerhaft, dass die Kosten für die Maßnahme „Örtliche RÜB, Begrenzung von Mischwasserzufluss“ in Höhe von 51.382,29 Euro in die Kalkulation einbezogen waren (vgl. Gutachten, Behördenakte unter 4, S. 3; Sitzungsprotokollauszug vom 3.12.2013, Behördenakte unter 5, S. 3), obwohl sie nicht in der in § 1 BS-VE/EE enthaltenen Beschreibung der Verbesserungsmaßnahmen enthalten sei. Vielmehr ist die Maßnahme als „Regelschacht mit Abflussdrosselung“ beschrieben, was seiner technischen Ausführung entspricht, wie das Ingenieurbüro in der mündlichen Verhandlung (Herr, Niederschrift vom 29.7.2015, VG-Akte Bl. 61 f.) nachvollziehbar erläutert hat: In der Verbesserungsbeitragssatzung sei sie im Projekt Nr. …9 als „Regelschacht mit Abflussdrosselung“ beschrieben. Dies ist nicht zu beanstanden (vgl. oben).
Nicht fehlerhaft ist auch die Errechnung insgesamt niedrigerer Herstellungsbeiträge für Neuanschließer gegenüber den Gesamtbeiträgen aus Herstellungs- und Verbesserungsbeitrag von Altanschließern, weil nach Auskunft der gerichtlich beauftragten Sachverständigen (Frau, Gutachten zum Beweisbeschluss vom 16.3.2016, Stand: 25.11.2016, S. 6 und 12 ff.) der zukünftige Investitionsaufwand in der Globalberechnung in viel geringerem Umfang berücksichtigt worden sei, da die Beklagte in den letzten 25 Jahren neue Baugebiete ausschließlich über einen Erschließungsträger ausgewiesen habe. Den Beitragssätzen in § 6 BGS/EWS 2005 sei in der Globalkalkulation (zum Stand 1. Dezember 2004) ein zukünftiger Investitionsaufwand von 2.404.825,69 Euro zu Grunde gelegt worden; tatsächlich habe er jedoch nur 1.997.000,00 Euro betragen, also 407.825,69 Euro weniger (ebenda S. 15).
Eine Nachfrage bei ihr hat ergeben (Frau, Ergänzende Stellungnahme vom 10.1.2017, S. 2), dass die Beklagte die Erschließung neuer Baugebiete ausschließlich über Erschließungsträger finanziert, so dass über den Herstellungsaufwand in der Globalrechnung vom 20. November 2014 kein künftiger Investitionsaufwand (für eine erstmalige Herstellung) abgerechnet werden konnte.
Nach Überzeugung des Gerichts hat die Beklagte damit durch die teilweise Überdeckung in ihrer Globalkalkulation (zum Stand 1. Dezember 2004) bereits einen größeren als zunächst kalkulierten Teil des zukünftigen Investitionsaufwands vor Erlass der Verbesserungsbeitragssatzung finanziert, so dass ab Erlass der Verbesserungsbeitragssatzung nur noch ein geringerer Teil des Investitionsaufwands auf Alt- und Neuanschließer verteilt zu werden brauchte und sich daraus die Besserstellung in der Beitragshöhe der Neugegenüber Altanschließern erklärt.
Nicht zur (Teil-)Nichtigkeit der BS-VE/EE 2013 führt auch die Rüge der Klägerin, dass die BGS/EWS 2005 deshalb unwirksam sei, weil zu Unrecht ein Betrag von 647.000,00 EUR in die Kalkulation einbezogen worden sei, was sich aus dem Gutachten … vom 20. November 2014 unter Ziffer III ergebe.
Diesem Gutachten (Herr, Gutachten vom 20.11.2014 ebenda unter 4., S. 4) ist zu entnehmen, in der neuen Kalkulation der Herstellungsbeiträge seien auch alle seit der letzten Globalberechnung (2008) bis heute angefallenen Anschaffungsund Herstellungskosten enthalten, wobei sich der Herstellungsaufwand im Ver 68 gleich zur Beitragskalkulation 2008 von dort berechneten 11.295.528,85 Euro auf momentan 10.759.012,47 Euro [= um 538.516,38 Euro, Anm. des Berichterstatters] verringert habe; die Differenz komme ab 2017 als Verbesserungsbeitrag BA II mit 647.000,00 Euro hinzu. Erhöhte Herstellungsbeiträge dürften erst berechnet werden, wenn feststehe, dass (hier für den BA II) Verbesserungsbeiträge zu entrichten seien.
Auf Nachfrage ließ er mitteilen (Schreiben der Beklagten vom 21.9.2015, VG-Akte Bl. 65/66), in der Kalkulation, welche der BGS/EWS 2005 zu Grunde gelegen habe, sei kein Betrag in Höhe von 647.000,00 Euro enthalten gewesen. Die Beklagte habe erst im Jahr 2013 für den Erlass von Verbesserungsbeitragssatzungen ein Maßnahmenpaket gebildet, das ein Volumen von insgesamt 1.191.890,45 Euro beinhaltet habe. In diesem Maßnahmenpaket seien 544.890,45 Euro als BA I enthalten gewesen, die darin enthaltenen Maßnahmen seien auch erst im Zeitraum von 2009 – 2013 verwirklicht und mit der Verbesserungsbeitragssatzung vom 4. Dezember 2013 umgelegt worden; der auf 1.191.890,45 Euro fehlende restliche Betrag von 647.000,00 Euro sei 2013 als BA II tituliert worden, dessen Realisierung erst ab 2017 vorgesehen sei und dessen Aufwand mittels einer neuen, erst noch zu erlassenden zweiten Verbesserungsbeitragssatzung auch erst später umgelegt werden solle.
Nach Auskunft der gerichtlich beauftragten Sachverständigen (Frau, Gutachten zum Beweisbeschluss vom 16.3.2016, Stand: 25.11.2016, S. 5 und 7 ff.) habe die Beklagte die in die Globalberechnung (Stand: 1.12.2004) für die BGS/EWS 2005 eingestellten zukünftigen Investitionskosten nicht vollständig und so detailliert darstellen können, dass eine verbindliche Aussage darüber möglich sei, ob der Investitionsaufwand für BA II in Höhe von 647.000,00 Euro in der Globalberechnung enthalten sei. Ausgehend von einer vorliegenden „Aufstellung Unterlagen für Kalkulation 2005-2008“ könne vermutet werden, dass die Investitionen den Zeitraum 2005 bis 2008 umfassten und der BA II mit 647.000,00 Euro ab 2016 geplant sei. Sollte die Realisierung des BA II auch im Jahr 2004 bereits für 2016 vorgesehen gewesen sein, dürften die Investitionskosten nicht in der Globalberechnung 2004 enthalten gewesen sein.
Dies führt zu keinem Aufhebungsanspruch der Klägerin: Streitgegenständlich ist nicht die Erhebung des Herstellungsbeitrags nach § 6 BGS/EWS 2005, sondern die Erhebung eines Verbesserungsbeitrags durch Bescheid vom 23. Januar 2015 nach § 6 Abs. 1 BS-VE/EE 2013, so dass nur Auswirkungen auf diese Beitragssätze zu einem Rechtsverstoß des Bescheids führen können und die vorsorglich abgefragten Auswirkungen auf die Herstellungsbeitragssätze nach § 6 BGS/EWS 2005 (dazu Frau, Ergänzende Stellungnahme vom 10.1.2017, S. 3) hier ohne Bedeutung sind. Dabei sind auch kalkulatorisch keine Auswirkungen auf die streitgegenständlichen Beitragssätze des § 6 Abs. 1 BS-VE/EE 2013 festzustellen, selbst wenn der Betrag von 647.000,00 Euro in die Kalkulation der BGS/EWS 2005 eingestellt, aber noch nicht verwirklicht worden wäre (Variante 1) oder nicht eingestellt worden wäre und auch erst nach Erlass der BS-VE/EE 2013 z.B. ab dem Jahr 2016 verwirklicht werden würde (Variante 2 – dazu näher Frau, Ergänzende Stellungnahme vom 10.1.2017, S. 4), denn im ersten Fall wäre der Betrag bereits vor Kalkulation und Erlass der BS-VE/EE 2013 erhoben und damit nicht mehr neu erhebbar; im zweiten Fall wäre er von dem in dieser Kalkulation erfassten BA I als gesonderter BA II nicht erfasst.
(3) Schließlich würde auch ein zu Unrecht in die Globalkalkulation für § 6 BS/EWS 2015 eingestellter Investitionsaufwand für den Bauabschnitt BA II nicht zu einem Aufhebungsanspruch der Klägerin nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO führen, weil die von der Rechtsprechung für eine unzulässige Überdeckung gezogene Grenze nicht überschritten wird.
Da Gemeinden einerseits durch ihre Beitragserhebung nicht mehr einnehmen dürfen, als sie tatsächlich an Investitionen getätigt haben, andererseits aber nicht abzuwarten brauchen, bis die Kosten im Nachhinein endgültig feststehen, dürfen sie auch künftige, in überschaubarer Zukunft anfallende Aufwendungen bereits berücksichtigen und in die ihrer Beitragserhebung zu Grunde zu legenden Globalkalkulation einrechnen (vgl. BayVGH, U.v. 29.4.2010 – 20 BV 09.2024 – Rn. 56). Durch eine Abweichung der erst im Nachhinein genau bekannten tatsächlichen Kosten von den zuvor geschätzten Kosten kann eine Überdeckung entstehen. Diese führt allerdings nicht in jedem Fall zu einer Rechtswidrigkeit der Beitragserhebung und zu einer Rechtsverletzung des Beitragspflichtigen, sondern nur, wenn die Grenze zu einer unzulässigen Überdeckung überschritten wird, die bei einer unbeabsichtigten Überdeckung von 12 Prozent liegt (vgl. BayVGH, B.v. 9.8.2010 -20 ZB 10.1341 – juris Rn. 9; BayVGH, B.v. 3.7.2012 – 20 ZB 12.941 – juris Rn. 9).
Diese Grenze zu einer unzulässigen Überdeckung wird hier nicht überschritten: Eine Nachfrage bei der gerichtlich beauftragten Sachverständigen (Frau, Ergänzende Stellungnahme vom 10.1.2017, S. 1) hat ergeben, dass der künftige Investitionsaufwand für BA II (Anteil Waldsiedlung u.a.) 319.000,00 Euro und der bis zum Ende des Jahres 2013 (vor der aktuell zu Grunde gelegten Kalkulation) nicht realisierte Investitionsaufwand weitere 217.516,38 Euro betrug, in der Summe also 536.516,38 Euro und damit gegenüber der in der Beitragskalkulation 2008 mit 11.295.528,85 Euro berechneten Gesamtsumme nur 4,75%. Die Abweichung erreicht also bei weitem nicht die von der Rechtsprechung für eine unzulässige Überdeckung gezogene Grenze von 12%.
Eine weitere Nachfrage bei der gerichtlich beauftragten Sachverständigen (Frau, Ergänzende Stellungnahme vom 10.3.2017, S. 1) hat ergeben, dass auch der tatsächliche Investitionsaufwand für BA II (nach Abzug Straßenentwässerung) 446.514,00 Euro betrug und damit gegenüber dem in der Beitragskalkulation 2005 zu Grunde gelegten beitragsfähigen Gesamtaufwand der Globalberechnung 2005 mit 5.940.926,74 Euro berechneten Gesamtsumme nur 8%. Die Abweichung erreicht also auch unter diesem Gesichtspunkt bei weitem nicht die von der Rechtsprechung für eine unzulässige Überdeckung gezogene Grenze von 12%.
Zudem würde ein Fehler in diesem Bereich allenfalls zur Fehlerhaftigkeit des von der Klägerin bereits bestandskräftig erhobenen Herstellungsbeitrags führen, aber nicht zur Fehlerhaftigkeit des hier streitgegenständlichen Verbesserungsbeitrags nach § 6 Abs. 1 BS-VE/EE, da der Gemeinde bereits zugeflossene Beträge von den für den Verbesserungsbeitrag zu Grunde gelegten ungedeckten Investitionskosten abgezogen werden müssen. Dass dies hier fehlerhaft erfolgt oder unterblieben wäre, ist nicht ersichtlich.
Schließlich kommt es für die Abweichung nur auf die Gesamtbeträge an, da die Globalkalkulation alle darin eingeplanten Baumaßnahmen zu erfassen hat, nicht auf eine von der Klägerin geforderte isolierte Betrachtung des Niederschlagswasser- und des Schmutzwasserbeitrags.
III.
Die Entscheidung über die Kosten ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.