Baurecht

Aktenzeichen  M 12 K 18.6314

Leitsatz

Ein Gebührenbescheid ist nicht schon deshalb rechtswidrig, wenn darin keine konkrete Rechtsgrundlage für die Erhebung einer Nutzungsgebühr genannt ist. (Rn. 36) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 26. März 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. November 2018 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 VwGO.
Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Grabnutzungsgebühr in Höhe von 1041,41 € (Nutzungsdauer 7 Jahre, 303 Tage, Nutzungsgebühr von 133 €/Jahr) ist § 3 Buchstabe b) der Gebührensatzung für die städtischen Bestattungseinrichtungen der Friedhöfe St. Zeno und St. Valentin der Beklagten vom 9. April 1991 in der Fassung der Änderung vom 13. Oktober 2012, diese bekannt gemacht am 20. November 2012 (Amtsblatt Nr. 47; im Folgenden: Gebührensatzung). Danach wird für ein kleines Urnengrab eine jährliche Benutzungsgebühr von 133 € erhoben.
Der Gebührenbescheid vom 26. März 2018 ist nicht deshalb rechtswidrig, weil darin keine konkrete Rechtsgrundlage für die Erhebung der Nutzungsgebühr genannt ist. Gem. Art. 39 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben, Art. 39 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG. Einer Begründung bedarf es nicht, soweit die Behörde einem Antrag entspricht, Art. 39 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG. Vorliegend hat der Kläger bei der Beklagten das Nutzungsrecht an der Urnengrabstätte U-m 39 für die noch verbleibende Restruhezeit von knapp 8 Jahren erworben, § 13 Abs. 1 i.V.m. § 8 Abs. 3 der Satzung über die städtischen Bestattungseinrichtungen der Friedhöfe St. Zeno und St. Valentin vom 22. September 2010, geändert am 23. Juni 2015, bekannt gemacht am 30. Juni 2015, ABl. Nr. 26 – im Folgenden: Friedhofssatzung. Insofern hat die Beklagte einem Antrag des Klägers auf Zurverfügungstellung einer Leistung entsprochen und dafür einen Gebührenfestsetzungsbescheid erlassen, der gem. Art. 39 Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG keiner Begründung und damit auch nicht der Angabe einer konkreten Rechtsgrundlage bedarf. Im Übrigen genügen der Hinweis auf die „Gebührensatzung für die städtischen Bestattungseinrichtungen“ im streitgegenständlichen Bescheid sowie die darin enthaltenen weiteren Angaben der Begründungspflicht des Art. 39 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG. Der Kläger hat damit ausreichende Informationen erhalten, um eine Art. 19 Abs. 4 GG entsprechende Rechtskontrolle zu gewährleisten (vgl. BVerwG, U.v. 6.9.1995 – 6 C 18/93, NJW 1996,2670).
Die Gebührensatzung ist von der Beklagten im streitgegenständlichen Bescheid richtig angewandt worden. Die Entscheidung hängt also davon ab, ob die Regelung in § 3 Buchstabe b) der Gebührensatzung gültig oder wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht ungültig ist.
Im Rahmen der Überprüfung der Gebührenkalkulation ist das Gericht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. U.v. 17.4.2002 – 9 CN 1.01 – juris) nicht gehalten, sich „ungefragt“ auf Fehlersuche zu begeben. Es entspricht in der Regel nicht einer sachgerechten Handhabung der gerichtlichen Kontrolle, die Abgabenkalkulation eines kommunalen Satzungsgebers „ungefragt“ einer Detailprüfung zu unterziehen. Das bedeutet, dass das Gericht im vorliegenden Fall lediglich denjenigen Fragen hinsichtlich der Gebührenkalkulation nachzugehen hat, die der Kläger selbst substantiiert aufgeworfen hat (VG Würzburg. U.v. 20.1.2010 – W 2 K 09.547 – juris). Dieser eingeschränkte Prüfungsmaßstab ist mit dem Grundsatz der Amtsermittlung (§ 86 VwGO) vereinbar (BayVGH, U.v. 17.6.1998 – 23 B 95.4088 – juris).
Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Gebührensatzung formal rechtswidrig ist. Solche Anhaltspunkte sind weder substantiiert vorgetragen worden noch ersichtlich.
Die Einlassung des Prozessbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung, es sei anzunehmen, dass dem Stadtrat die Kalkulation bei der Beschlussfassung über die Gebührenkalkulation nicht vorgelegen habe, ist nicht nachvollziehbar. Es spricht nichts dafür, dass die Ladung der Mitglieder des Stadtrats (Art. 47 Abs. 2 Gemeindeordnung – GO) unter Beifügung der Beschlussvorlage entsprechend der Geschäftsordnung nicht rechtmäßig gewesen wäre. Die Überwachung der Gemeindeverwaltung, die auch ein Informationsrecht beinhaltet, obliegt dem Gemeinderat als Kollegialorgan. Gem. Art. 30 Abs. 3 GO überwacht der Gemeinderat die gesamte Gemeindeverwaltung. Es gehört zu den originären Pflichten eines jeden kommunalen Mandatsträgers, sich vor der Beschlussfassung eigenverantwortlich über die maßgebliche Sach- und Rechtslage Klarheit zu verschaffen. Ein Anspruch darauf, dass der Bürgermeister schon mit der Ladung zu einer Sitzung zu den jeweiligen Beratungsthemen Stellung nimmt, besteht nicht (BayVGH, B.v. 11.2.2014 – 4 ZB 13.2225). Es ist daher Aufgabe der Stadtratsmitglieder, während der Beratung über die Gebührensatzung an die Verwaltung die Fragen zu stellen, deren Beantwortung sie für ihre Entscheidung benötigen. Im Übrigen ist nach ständiger Rechtsprechung die Gültigkeit einer Gebührensatzung nicht davon abhängig, ob im Zeitpunkt ihres Erlasses eine Gebührenkalkulation vorlag (BayVGH U.v. 29.3.1995 – 4 N 93.3641 mit weiteren Nachweisen). Es genügt vielmehr, dass eine solche, gleich ob vorher oder nachher durchgeführt, die gefundenen oder auch nur gegriffenen Gebührensätze rechtfertigt. Die Gebührenkalkulation ist nur Begründung und Motiv für den satzungsmäßig festgesetzten Gebührensatz und deshalb kein Wirksamkeitserfordernis für die Satzung.
§ 3 Buchstabe b) der Gebührensatzung ist auch materiell rechtmäßig und verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.
Die Gemeinden sind nach Art. 7 des Bestattungsgesetzes (BestG) verpflichtet, Friedhöfe herzustellen und zu unterhalten. Als Friedhofsträgerin hat die Gemeinde auch die Benutzung des Friedhofs zu regeln, Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 GO. In der Regel geschieht dies öffentlichrechtlich durch Erlass einer Satzung (vorliegend Friedhofssatzung). Gem. Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz (KAG) können Gemeinden für die Inanspruchnahme ihrer Einrichtungen, deren Benutzungsverhältnis öffentlichrechtlich geregelt ist, Benutzungsgebühren erheben. Diese werden aufgrund einer besonderen Abgabesatzung erhoben (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 KAG). Von dieser Ermächtigung hat die Beklagte durch Erlass der Gebührensatzung Gebrauch gemacht. Unter anderem erhebt die Beklagte für die knapp 8-jährige Benutzung eines kleinen Urnengrabs 1041,41 € (§ 3 Buchstabe b) der Gebührensatzung).
Die Gemeinde kann den ihr als Ortsgesetzgeber eingeräumten Ermessensspielraum nach eigenen Überlegungen gemäß den örtlichen Bedürfnissen und Erfordernissen durch gesetzgeberische Entscheidung ausfüllen. Nach Art. 8 Abs. 2 Sätze 1 und 2 KAG soll das Gebührenaufkommen die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten einschließlich der Kosten für die Ermittlung und Anforderung von einrichtungsbezogenen Abgaben decken. Gem. Art. 8 Abs. 4 KAG sind die Gebühren nach dem Ausmaß zu bemessen, in dem die Gebührenschuldner die öffentliche Einrichtung benutzen. Die in der Gebührensatzung festgelegten Gebührensätze beruhen auf einer tauglichen Gebührenkalkulation.
Der Einwand des Klägers in der Klagebegründung, es sei ein „einheitlicher Maßstab für die Erd- und Urnengräber anzulegen“ (2a der Klagebegründung) ist unbegründet. Nicht zu beanstanden ist insbesondere, dass die Beklagte für die Erdgräber einerseits und die Urnengräber andererseits eigene Kostenstellen gebildet hat. Diese Art der Gebührengestaltung kommt dem Äquivalenzprinzip gem. Art. 8 Abs. 4 KAG entgegen, da die auf verschiedene Grabarten anfallenden Kosten diesen auch konkret zugeordnet werden. Innerhalb dieser Kostenstellen hat die Beklagte dann mittels der Äquivalenzziffernkalkulation die entsprechenden Benutzungsgebühren errechnet. Während also vor dem Jahr 2012 die Umlegung der gesamten Kosten der Friedhöfe entsprechend dem bewerteten Verhältnis der Belegungsmöglichkeiten Erdgräber zu Urnengräbern erfolgte, werden seit 2012 die kalkulatorischen Kosten (kalkulatorische Abschreibung und Verzinsung) direkt den Urnengräbern zugeordnet. Die verbleibenden Kosten werden wie vorher entsprechend dem bewerteten Verhältnis der Belegungsmöglichkeiten bei den beiden Kostenmassen Erdgräber und Urnengräber zugeordnet. Die Bildung solcher Teilleistungsbereiche ist zulässig (Äquivalenzziffernkalkulation; OVG Lüneburg, U.v. 8.12.2005 – 8 KN 123/03, Rn. 30 – juris). In Folge der Entscheidung für verschiedene Teilleistungsbereiche muss die Beklagte für jeden Teilleistungsbereich die jeweilige Gebühr getrennt kalkulieren (vgl. OVG Lüneburg, U.v. 8.12.2005, a.a.O.). Dazu sind zunächst für den zu kalkulierenden Zeitraum die voraussichtlich ansatzfähigen Kosten des jeweiligen Teilleistungsbereichs nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu ermitteln. Nur die dem jeweiligen Leistungsbereich zuzuordnenden Kosten dürfen bei der für den speziellen Leistungsbereich festzusetzende Gebühr berücksichtigt werden (OVG Lüneburg, U.v. 20.1.2000 – 9 K 2148/99 – juris). Kosten, die eindeutig einem Teilleistungsbereich zugeordnet werden können, sind daher als Kostenaufwand allein in diesem Teilleistungsbereich anzusetzen. Dienen Anlagen oder Einrichtungsteile dagegen allen Leistungsbereichen, so sind die hierdurch anfallenden Kosten nach den Grundsätzen der Kostenverursachung über sachgerechte Umlageschlüssel auf die jeweiligen Teilleistungsbereiche aufzuteilen (Schulte/Wiesemann in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, 27. Erg.Lfg, § 6 Rn. 211 m.w.N.). Kosten, die dadurch entstehen, dass die Einrichtung auch von der Allgemeinheit in Anspruch genommen wird, dürfen hingegen als Allgemeinanteil nicht umgelegt werden, sondern gehen zu Lasten der allgemeinen Deckungsmittel.
Die Zuordnung der kalkulatorischen Kosten aller Urnenanlagen allein zu der Kostenstelle „Urnengräber“ hat zwar tatsächlich dazu geführt, dass die Kosten für die Urnengräber deutlich gestiegen sind, die der Erdgräber aber nicht im selben Ausmaß. Dies ist aber letztlich eine Konsequenz der Änderung der Kalkulation. Die frühere Kalkulation ohne die getrennten Kostenmassen hatte bewirkt, dass die Benutzer der Erdgräber die höheren Kosten der Urnenanlagen mitzufinanzieren hatten. Die Zuordnung der kalkulatorischen Kosten für die Urnenanlagen allein zu der Kostenstelle „Urnengräber“ ist damit als verursachergerechtere Kalkulation sachgerecht und damit zulässig.
Die Beklagte ist auch nicht verpflichtet, bei der Kostenstelle „Urnengräber“ eine weitere Differenzierung vorzunehmen. Die Beklagte hat bei der Ausgestaltung der Gebührensatzung einen weiten Gestaltungsspielraum. Die Gestaltungsfreiheit endet dort, wo die Regelung unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit zu einem unerträglichen Ergebnis führen würde, also willkürlich wäre. Der Gesetzgeber muss nicht jede denkbare und mögliche Differenzierung vornehmen. Sachliche, die Ungleichbehandlung rechtfertigende Gründe können sich auch aus dem Gesichtspunkt der Verwaltungspraktikabilität ergeben. Dieser Spielraum ermöglicht es der Beklagten, es bei den Kostenstellen „Erdgräber“ und „Urnengräber“ zu belassen und nicht innerhalb der Urnengräber weitere selbständige Kostenmassen zu bilden. Urnengräber aller Art sind derart vergleichbar, dass es nicht notwendig erscheint, weitere Kostenmassen zu bilden. Der Beklagten ist im Rahmen ihrer Gestaltungsfreiheit gestattet, zu verallgemeinern und zu pauschalieren. Ein Gebührenmaßstab und damit eine Gebührensatzung verstoßen nicht schon deshalb gegen das Willkürverbot, weil sich bei ihrem Vollzug im Einzelfall Härten ergeben. Sie sind bei Normen, die generalisierend auf typische Fälle zugeschnitten sind, im Einzelnen unvermeidbar (Hasl-Kleiber in Ecker, Kommunalabgaben in Bayern, 46.EL, Teil 5, 56). Zwar sind die kleinen Urnengräber, die großen Urnengräber und die Urnenschächte im Kolumbarium vom Umfang ihrer Benutzung her unterschiedlich. Allerdings trägt die Äquivalenzziffernkalkulation innerhalb der Kostenstelle „Urnengräber“ diesem Unterschied Rechnung, indem sie die unterschiedlichen Belegungsmöglichkeiten abbildet und berücksichtigt. Außerdem wurden für alle Urnengräber bauliche Anlagen errichtet, weshalb die Urnengräber auch aus diesem Grund ausreichend vergleichbar sind.
Dienen Anlagen und Einrichtungsteile hingegen allen Teilleistungsbereichen, so sind die hierdurch anfallenden Kosten nach den Grundsätzen der Gebührenverursachung über sachgerechte Umlageschlüssel auf die jeweiligen Teilleistungsbereiche aufzuteilen (Schulte/Wiesemann, a.a.O., Rn. 211; OVG Lüneburg, U.v. 8.12.2005 – 8 KN 123/03 – Rn. 31 – juris). Die Kostenaufteilung der Kosten der Anlage auf die beiden Kostenstellen Erdgräber und Urnengräber erfolgt auf der Grundlage der Belegungsmöglichkeiten der Gräber. Bei den Erdgräbern ergeben sich 12521 Belegungsmöglichkeiten, bei den Urnengräbern 6250, so dass sich ein Verhältnis von 66,7:33,3 (oder 2/3 zu 1/3) ergibt. Da Erdgräber mehr Platz in Anspruch nehmen und damit ein erheblich größerer Aufwand für die Anlagenpflege erforderlich ist, andererseits Nutzungsberechtigte der Urnengräber von dem Vorteil profitieren, dass der Pflegeaufwand geringer ist, wurden die ermittelten Prozentpunkte um 5% – Punkte zu Lasten der Erdgräber bereinigt. Dies ist nicht zu beanstanden und hält sich im Rahmen des Gestaltungsermessens der Beklagten. Es ist nicht ersichtlich, dass die Beklagte den ihr zustehenden Gestaltungsspielraum überschritten hätte; insbesondere ist die Festlegung nicht, wie der Prozessbevollmächtigte annimmt, willkürlich.
Der Kläger dringt auch nicht mit dem Argument durch, der Verteilungsfaktor 2/3 zu 1/3 werde doppelt berücksichtigt und zwar bei der Kostenaufteilung und bei den Äquivalenzziffern (2c der Klagebegründung). Die entstandenen und entstehenden Kosten werden dem jeweiligen Teilleistungsbereich zugeordnet (siehe obige Ausführungen). Im Wege der Äquivalenzziffernkalkulation werden dann die bei der Kostenstelle „Urnengräber“ ermittelten Kosten auf die einzelnen Urnengrabarten unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Belegungsmöglichkeiten und unter Berücksichtigung der Nutzungsdauer umgelegt: Erst werden die Kosten für eine Belegungsmöglichkeit ermittelt (Kosten geteilt durch die Summe aller Belegungsmöglichkeiten der zu vergebenden Grabnutzungsrechte), dann wird dieser ermittelte Wert für jede Grabart mit den jeweiligen Belegungsmöglichkeiten (kleines Urnengrab = 4) multipliziert. Hierdurch trägt die Beklagte dem in Art. 8 Abs. 4 KAG normierten Äquivalenzprinzip Rechnung, da ein Benutzer eines Einzelurnenschachts beispielsweise eine geringere Inanspruchnahme aufweist als ein Benutzer eines größeren Urnengrabes. Inwieweit bei diesem Verfahren eine „doppelte Berücksichtigung eines Verteilungsfaktors ohne sachlichen Grund“ gesehen werden kann, erschließt sich nicht.
Der Kläger dringt auch nicht mit der Argument durch, es sei nicht nachvollziehbar, wie die Beklagte auf die Kosten für die Nutzung des Leichenhauses und der Aussegnungshalle gekommen sei. Die Beklagte hat insoweit nicht gegen den Grundsatz der Erforderlichkeit der Kosten verstoßen. Nur erforderliche Kosten werden als gebührenfähig angesehen. Der Grundsatz der Erforderlichkeit beruht auf der Überlegung, dass eine sparsame und wirtschaftliche Haushaltsführung, zu der die Gemeinde verpflichtet ist, besonders dort geboten ist, wo das kommunale Handeln Gebührenpflichten auslöst (VGH Baden Württemberg, U.v. 31.5.2010 – 2 S 2423/08 – juris). Der Grundsatz der Erforderlichkeit betrifft außer der Angemessenheit der entstandenen Kosten auch die Erforderlichkeit der gebührenrechtlichen Einrichtung als solcher und die Art und Weise des Betriebs. Die Prognose des Satzungsgebers kann daher nur darauf überprüft werden, ob im Zeitpunkt der Billigung der Gebührenkalkulation die Berechnungsfaktoren vertretbar angenommen werden konnten (OVG des Saarlandes, U.v. 25.5.2009 – 1 A 325/08 – juris). Der Einschätzungsspielraum ist etwa dann überschritten, wenn der Satzungsgeber sich bei der Gebührenkalkulation von sachfremden Erwägungen, z.B. der Absicht der Gewinnerzielung, hat leiten lassen oder unrichtige Kalkulationsmethoden angewandt oder unzutreffende Daten verwendet hat. Darüber hinaus muss dem Träger einer öffentlichen Einrichtung bei deren Herstellung und Ausgestaltung ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zugebilligt werden, da die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit einer Maßnahme in aller Regel nicht allein von objektiv fassbaren und messbaren Faktoren, sondern auch von planerischen, prognostischen, finanzpolitischen und sonstigen auf Erwägungen der Zweckmäßigkeit beruhenden Gesichtspunkten abhängt (VGH Baden Württemberg, U.v. 31.5.2010 – a.a.O.). Insbesondere bei der Erweiterung des Friedhofs können nicht unerhebliche Kosten entstehen. Man spricht von einer Vorhaltekapazität oder einer Kapazitätsreserve (Klingshirn/Drescher/Thimet, Lfg. 28.4.2014, B 21, Rn. 63 ff.).
Es ist nicht ersichtlich und wurde auch nicht substantiiert dargelegt, dass die Kosten des Leichenhauses und der Aussegnungshalle gegen den Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit verstoßen. Im Zusammenhang mit der streitgegenständlichen Grabnutzungsgebühr sind diese Kosten schon deshalb nicht relevant, weil in den Grabnutzungsgebühren weder Kosten für die Aussegnungshalle noch solche für das Leichenhaus enthalten sind. Diese Kosten werden von der Beklagten im Rahmen der Bestattung als Benutzungsgebühr geltend gemacht (§ 2 der Gebührensatzung), nicht im Rahmen der Grabnutzungsgebühr (§ 3 der Gebührensatzung).
Die danach umlagefähigen Kosten sind schließlich auf die Benutzer der jeweiligen Teilleistungseinrichtung leistungsgerecht nach Art. 8 Abs. 4 KAG zu verteilen. Soweit die jeweilige Inanspruchnahme gleichartig ist, kann die sich bei einem Kostendeckungsgrad von 100% ergebende Gebühr durch einfache Teilung ermittelt werden, d.h. indem die voraussichtlich anfallenden, umlagefähigen Kosten durch die zu erwartende Zahl der Nutzungen geteilt werden. Unterscheidet sich hingegen in einem Teilleistungsbereich das jeweilige Ausmaß der Inanspruchnahme der Teileinrichtung, so erfolgt die Gebührenermittlung mit Hilfe von Gewichtungsfaktoren, den sog. Äquivalenzziffern, in mehreren Schritten (Schulte/Wiesemann, a.a.O., § 6 Rn. 213, 488). Da für die mit Hilfe der Äquivalenzziffernberechnung erfolgende Maßstabsbildung gem. Art. 8 Abs. 4 KAG auf Art und Umfang der Inanspruchnahme abzustellen ist, d.h. die Bemessung des Gebührensatzes leistungsbezogen erfolgt, ist auch bei der Bemessung der Äquivalenzziffern für Grabnutzungsgebühren auf das jeweilige Maß des Leistungsumfangs abzustellen (OVG Lüneburg, U.v. 8.12.2005, a.a.O., Rn. 32). Die unterschiedliche Inanspruchnahme kann sich dabei durch eine unterschiedliche Nutzungsdauer, unterschiedliche Grabflächen, unterschiedliche Belegungsmöglichkeiten oder die unterschiedliche Lage der Gräber ergeben (Prüfbericht des Bayer. Kommunalverbandes, Kalkulation und Bemessung von Leistungsgebühren im Bestattungswesen von Rolf Hiller und Sigrid Schmitt, 2005, http://www.bkpv.de/pdf/gb2005/hiller.pdf). Durch den Ansatz kalkulatorischer Abschreibungen bei der Bemessung der Benutzungsgebühren erhält der Anlagenbetreiber das ursprünglich eingesetzte, also vorfinanzierte Kapital zurück (vgl. Thimet, Kommunalabgaben- und Ortsrecht in Bayern, Praxiskommentar, Art. 8, Frage 6.2). Kalkulatorische Abschreibungen bringen also periodenbezogen den technischen und wirtschaftlichen Werteverzehr in Ansatz, dem die zur Leistungserstellung eingesetzten Anlagegüter unterliegen. Grundlage für die kalkulatorische Abschreibung können nach Art. 8 Abs. 3 Satz 2 KAG die Anschaffungs- und Herstellungskosten sein. Die Investitionskosten fließen gem. Art. 8 Abs. 3 Satz 2 KAG über kalkulatorische Abschreibung und kalkulatorische Verzinsung in die Gebührenkalkulation ein.
Die Grundsätze für die Gebührenbemessung ergeben sich aus Art. 8 Abs. 4 KAG. Bei der Festlegung der Benutzungsgebühr sind insbesondere die abgaberechtlichen Grundsätze des Äquivalenzprinzips, des Gleichheitssatzes und des Kostendeckungsprinzips zu beachten.
Das Äquivalenzprinzip besagt, dass die Gebühren nach dem Ausmaß zu bemessen sind, in dem die Gebührenschuldner die Einrichtung benutzen. Der Satzungsgeber unterliegt bei der Bestimmung des Abgabemaßstabes gewissen Bindungen. Zwischen Leistung der Kommune und Gegenleistung der Benutzer muss ein angemessenes Verhältnis bestehen. Der Satzungsgeber wird sich, wo immer möglich, des Wirklichkeitsmaßstabes bedienen, da er als leistungsgerechtester Maßstab auf die jeweilige tatsächliche Nutzung abstellt (Lissack, Bayerisches Kommunalrecht, 3. Auflage, § 6 Rn.47). Wenn das besonders schwierig oder wirtschaftlich nicht vertretbar ist, kann ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab gewählt werden, der nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zu der Inanspruchnahme stehen darf (BayVGH, U.v. 15.11.1989 – juris). Wird der Wahrscheinlichkeitsmaßstab gewählt, so wird auf die Benutzung der öffentlichen Einrichtung im typischen Fall abgestellt und hieraus ein Schluss auf die wahrscheinliche Nutzung gezogen. Dieser Wahrscheinlichkeitsmaßstab muss aber – um dem Äquivalenzprinzip und dem Gleichbehandlungsgebot zu entsprechen – einen einigermaßen sicheren Schluss auf den Umfang der Benutzung zulassen und gewährleisten, dass bei etwa gleicher Benutzung etwa gleich hohe Gebühren und bei unterschiedlicher Benutzung diesen Unterschieden in etwa angemessene Gebühren gezahlt werden. Nach gefestigter obergerichtlicher Rechtsprechung (z.B. BVerwG, B. v.25.3.1985 – 8 B 11.84 – KStZ 1985, 129, NVwZ 1985, 496) steht dem Satzungsgeber bei der Auswahl des Wahrscheinlichkeitsmaßstabes ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Er muss sich nicht für den zweckmäßigsten, vernünftigsten, gerechtesten oder wirklichkeitsnächsten Maßstab entscheiden. Es bleibt grundsätzlich ihm überlassen, in welcher Weise dem allgemeinen Gedanken der Angemessenheit, Billigkeit und Zweckmäßigkeit Rechnung getragen wird (BayVerfGH v. 5.4.1963, DÖV 1964,134). Die Ermessensentscheidung des Satzungsgebers kann dabei insbesondere vom Gesichtspunkt der Praktikabilität geleitet sein (BayVGH, U.v. 19.5.2009 – 7 B 08.2922 – juris; BVerwG v. 20.11.1995 Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr.77). Nur bei einer gröblichen Störung des Ausgleichsverhältnisses zwischen der Gebühr und dem Wert der Leistung für den Empfänger ist das Äquivalenzprinzip verletzt (OVG Nordrhein-Westfalen, U.v. 16.1.2014 – 14 A 2794/12 – juris; BVerfG, B.v. 4.2.2009 – 1 BvL 8/05 – juris; BVerwG, U.v. 10.12.2009 – 3 C 29.08 – juris).
Mit dem Äquivalenzprinzip eng verbunden ist das Gleichbehandlungsprinzip. Während aber das Äquivalenzprinzip das Verhältnis der Benutzer zur Gemeinde betrifft, erfasst der Gleichheitsgrundsatz das Verhältnis der Benutzer untereinander. Dieser besagt, dass alle Pflichtigen unter gleichartigen Umständen gleich zu belasten sind. Für dieselbe Leistung darf die Gebühr des einen Benutzers also nicht höher als die des anderen bemessen werden. Eine gegen den Gleichheitssatz verstoßende Ungleichbehandlung oder Gleichbehandlung liegt dann nicht vor, wenn die Differenzierungen oder das Absehen von einer Differenzierung sich auf sachgerechte Erwägungen zurückführen lässt (Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, Kapitel 3, Rn.147).
Weiter ist das Kostendeckungsprinzip zu beachten. Dieses besagt, dass das Abgabeaufkommen die Kosten decken soll, die durch die öffentliche Einrichtung entstehen. Es ist grundsätzlich als Unter- und Obergrenze denkbar. Als Untergrenze hält es – zum Schutz der Gemeindefinanzen – den Einrichtungsträger an, die Abgabe so zu bemessen, dass das Gesamtaufkommen aus der Einrichtung nicht hinter den Kosten der Einrichtung zurückbleibt (Kostendeckungsgebot). Als Obergrenze bestimmt es – zum Schutz des Bürgers – wie hoch die Gesamtheit des Abgabeaufkommens für die Einrichtung höchstens sein darf (Kostenüberschreitungsverbot). Es ist allerdings eine Veranschlagungsmaxime. Dies bedeutet, dass die im Zeitpunkt des Satzungserlasses vorhersehbaren Einnahmen nicht höher sein sollen, als die zum gleichen Zeitpunkt vorhersehbaren Kosten. Eine unvorhergesehene Überdeckung macht den Abgabesatz nicht rechtswidrig (BVerwG, U.v. 8.12.1961 – BVerwGE 13, 214). Ungewollte Kostenüberdeckungen von bis zu 10% sind grundsätzlich unschädlich (BayVGH, U. v. 7.5.1982, BayVBl 1983, 305). Dort, wo der Friedhof neben seiner eigentlichen Funktion auch eine zusätzliche soziale Funktion – als Park- und Grünanlage – zu erfüllen hat, erscheint es nicht als gerechtfertigt, den gesamten Unterhaltungsaufwand den Grabnutzungsberechtigten aufzuerlegen (Klingshirn, Bestattungsrecht in Bayern, 23a zu Erl. XIII). Vielmehr ist in diesen Fällen ein Teil der Friedhofsunterhaltung durch allgemeine Haushaltsmittel zu finanzieren. Ob einem Friedhof diese soziale Funktion zusteht, hängt von den Gegebenheiten des Einzelfalles ab. Hier spielen Besuchergewohnheiten, der Bestand an sonstigen nahegelegenen Grünflächen, die Belegungsdichte etc. eine Rolle.
Ausgehend von diesen Maßstäben kann nicht festgestellt werden, dass die in Rede stehende Gebühr für das kleine Urnengrab rechtswidrig ist.
Die Beklagte hat das Äquivalenzprinzip nicht verletzt, es liegt insbesondere keine gröbliche Störung des Ausgleichsverhältnisses zwischen der Gebühr, die der Kläger zu bezahlen hat, und dem Wert der Leistung, die er dafür erhält, vor.
Die Kalkulation der Gebühren durch die Beklagte ist nicht zu beanstanden (siehe oben).
Der Maßstab der Differenzierung nach Belegungsmöglichkeiten ist geeignet, die Kosten sachgerecht aufzuteilen. Eine ausschließlich am Flächenbedarf der Grabstelle orientierte Verteilung der Kosten für die Friedhofsanlagen ergäbe für die Urnennischen wegen des relativ geringen Flächenbedarfs deutlich geringere Gebühren pro Jahr der Nutzungsdauer als bei den Erdgräbern. Dies wäre angesichts der weit höheren Herstellungskosten für Urnengräber nicht sachgerecht.
Unzutreffend ist, dass sich die Berücksichtigung der Beisetzungsmöglichkeiten deshalb doppelt auswirke, weil sie bei der Erstvergabe wie bei der Verlängerung ein und desselben Grabes trotz zwingender Reduzierung der Beisetzungszahl in der Grabstätte wiederum Berücksichtigung finde. Die Grabnutzungsgebühren werden je Grabplatz (hier kleines Urnengrab für knapp 8 Jahre) erhoben, § 3 Buchstabe b) der Gebührensatzung. Wenn im Laufe der Grabnutzung eine weitere Belegungsmöglichkeit in diesem Grabplatz durch Einlegen einer weiteren Urne beansprucht wird, gilt für diese die Ruhefrist des § 8 Abs. 3 der Friedhofssatzung mit der Folge, dass bis zum Ablauf der Ruhezeit dieser weiteren Urne dann das (gebührenpflichtige) Grabnutzungsrecht mindestens verlängert werden muss. Dabei handelt es sich um keinen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip.
Der Einwand des Klägers, der Abzug des Anteils für öffentliches Grün von 10% werde vorgenommen, ohne eine Rechtsgrundlage zu besitzen, ist unzutreffend. Die Gestaltung von Friedhöfen ist sehr unterschiedlich. Bei großzügig angelegten Friedhöfen mit großen Flächenteilen für Grünanlagen und großzügigen Wegen kann es sachgerecht sein, einen Teil der Gesamtkosten des sog. “öffentlichen Grüns“ oder der parkähnlichen Gestaltung, der über die notwendigen Kosten für das Bereiststellen der Grabstätten (vgl. Art. 7 Abs. 1 BestG) hinausgeht, aus allgemeinen Haushaltsmitteln zu decken. Die Beklagte hat einen Teil der Kosten der Friedhöfe in Höhe von 10% der Kosten als öffentlichen Interessenanteil („öffentliches Grün“) aus allgemeinen Haushaltsmitteln gedeckt und damit dem Umstand Rechnung getragen, dass Kosten, die dadurch entstehen, dass die Einrichtung auch von der Allgemeinheit in Anspruch genommen wird, zu Lasten der allgemeinen Deckungsmittel zu gehen haben (OVG Lüneburg, U.v. 8.12.2005 – 8 KN 123/03 – juris). Für die Bestimmung des Kostenanteils für das „öffentliche Grün“ hat die Gemeinde einen Ermessens- und Beurteilungsspielraum (Thimet, a.a.O., B 21, Rn. 58, 59). Eine eigene Rechtsgrundlage braucht sie dabei nicht, zumal der Abzug von 10% der Kosten der Grabnutzungsgebühren die einzelne Gebühr mindert und nicht erhöht. Insofern ist nicht nachvollziehbar, welcher Nachteil dem Kläger dadurch entstehen sollte. Zumindest wurde nicht substantiiert dargelegt, dass in Fall des Friedhofs St. Valentin der Anteil des „öffentlichen Grüns“ höher sein müsste als 10%.
Auch die Festlegung des Kalkulationszeitraums von vier Jahren ist zulässig. Nach Art. 8 Abs. 6 Satz 1 KAG können die Gebühren für einen Zeitraum zwischen einem und vier Jahren im Voraus ermittelt werden. Den Gemeinden ist häufig daran gelegen, ihre Gebühren für einen längeren Zeitraum zu kalkulieren, um so zu relativ stabilen Gebühren zu kommen (Lange, Kommunalrecht, Kap. 15 Rn. 105, 2013). Dies hat die Beklagte getan. Wenn für einen Zeitraum von vier Jahren im Voraus kalkuliert werden muss (Art. 8 Abs. 6 Satz 1 KAG), liegt es in der Natur der Sache, dass systemimmantente Ungenauigkeiten auftreten, die sich aus der Vorauskalkulation einer zu erhebenden Gebühr ergeben (z.B. Veränderung der Anzahl der zu Bestattenden, Kostenveränderungen für den laufenden Betriebsaufwand). Die Beklagte hat eine Schätzung der möglichen künftigen Entwicklung auf den Friedhöfen anhand der Daten vorgenommen, die in der Vergangenheit gelegen sind. Daran ist nichts auszusetzen. Eine nähere Erläuterung der Schätzung in der Satzung ist nicht erforderlich.
Die Festsetzung des kalkulatorischen Zinssatzes mit 4,5% ist nicht zu beanstanden. Neben den Abschreibungen gehört nach Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG auch die angemessene Verzinsung des Anlagekapitals zu den nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten. Durch sie kommen die Kosten der Kapitalnutzung bzw. der Bereitstellung des betriebsnotwendigen Anlagekapitals durch den Einrichtungsträger zum Ausgleich (Thimet, Kommunalabgaben- und Ortsrecht in Bayern, Praxiskommentar, Art. 8, Frage 6, 3.1). Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG spricht von der angemessenen Verzinsung. Den Zinssatz von 4,5% als langjähriges Mittel hält der BayVGH für vertretbar (U.v. 22.9.2011 – 4 N 10.315 – juris). Allgemein wird auf das langjährige Mittel von Geld- und Kapitalmarktrenditen abgestellt. Ein Abstellen auf die aktuellen Zinsverhältnisse wäre bei einem Friedhof, bei dem die Gebühren nicht nur für ein Jahr festgesetzt, sondern in der Regel auf die Dauer der Ruhefrist bzw. des Grabnutzungsrechts erhoben werden, unangemessen (Klingshirn/Drescher/Thimet, Friedhofs- und Bestattungsrecht in Bayern., B 21, Rn. 10). Da das wesentliche Anlagekapital der Beklagten überwiegend eine lange Restnutzungsdauer hat, ist es gerechtfertigt, nicht nur auf den Zehnjahresdurchschnitt, sondern auf das langjährige Mittel von Kapitalmärkten abzustellen. Im Übrigen wird nur bei Annahme eines längerfristigen Betrachtungszeitraums der Tatsache Rechnung getragen, dass Ziel der Ausrichtung des kalkulatorischen Zinssatzes eine möglichst gleichmäßige Belastung der Benutzer über die gesamte Nutzungsdauer der öffentlichen Einrichtung sein muss. Dass eine Verzinsung des Kapitals nur bei den Urnengräbern zu Buche schlägt, liegt darin begründet, dass nur für die Errichtung von Gebäuden zur Aufnahme von Urnengräbern Kapital eingesetzt werden muss, nicht für die Ergräber. Insofern wird der Vorschrift des Art. 8 Abs. 4 KAG Rechnung getragen (vgl. obige Ausführungen).
Die Klage war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.