Baurecht

Aktenzeichen  22 A 17.40004

Leitsatz

1. In dem Antrag auf eine Stilllegungsgenehmigung für ein Atomkraftwerk liegt kein Verzicht auf die bisherige Betriebsgenehmigung. (Rn. 55 – 58)
2. Aus § 7 Abs. 3 Satz 3 AtG ergibt sich, dass, aufbauend auf den in § 7 Abs. 1 und Abs. 1a AtG verwendeten auch begrifflichen Unterscheidungen verschiedener Betriebsarten, mit dem Ende des Leistungsbetriebs die Inhalte bestandskräftig schon erteilter Genehmigungen nicht zwangsläufig vollständig wegfallen, sondern dass solche Genehmigungen fortgelten können. (Rn. 59 – 61)
3. Die Gestattung von Stilllegungs- und Abbauarbeiten verbietet sich nicht schon deshalb, weil noch bestrahlte Brennelemente und einzelne Defektstäbe im Brennelementlagerbecken sind. (Rn. 102 – 112)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Revision wird zugelassen.

Gründe

A. Die Klage ist zulässig.
1. Der Kläger ist klagebefugt. Insoweit gilt § 2 Abs. 1 des Umweltrechtsbehelfsgesetzes (UmwRG), der als andere gesetzliche Bestimmung im Sinn von § 42 Abs. 2 VwGO dieser Vorschrift vorgeht und den Kläger davon befreit, eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen.
Nach den Grundsätzen des intertemporalen Prozessrechts (vgl. hierzu BVerwG, U.v. 21.1.2016 – 4 A 5.14 – juris Rn. 46; BVerfG, B.v. 7.7.1992 – 2 BvR 1631.90, BvR 1728.90 – BVerfGE 87, 48 m.w.N.) und nach der Überleitungsvorschrift des § 8 Abs. 1 UmwRG (i.d.F. vom 23.8.2017, BGBl I 2017 S. 3290) kommen dem Kläger zudem Änderungen des UmwRG zugute, mit denen nach Klageerhebung die Voraussetzungen für seine Anfechtungsklage erleichtert worden sind. Denn seine Klage betrifft eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a UmwRG, nämlich eine Zulassungsentscheidung im Sinn von § 2 Abs. 6 Nr. 1 UVPG i.d. ab 29.7.2017 gültigen F. v. 20.7.2017 (UVPG a.F.), für die nach § 6 Satz 1 UVPG a.F. i.V.m. Nr. 11.1 Sp. 1 der Anlage 1 zum UVPG eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen ist; die angefochtene Genehmigung ist auch nach dem 25. Juni 2005 ergangen (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 UmwRG). Nach dieser Rechtslage genügt es nunmehr (abweichend von den strengeren Anforderungen gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG i.d.F.v. 8.4.2013), geltend zu machen, dass die 1. SAG Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG); die in früheren Fassungen des § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG bis zum 1. Juni 2017 geltende Beschränkung der Rügebefugnis auf die Verletzung von Umweltvorschriften ist aufgrund der Neuregelung des § 2 Abs. 1 UmwRG mit dem dort eingefügten neuen Satz 2 weggefallen. Die Einschränkung des § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG, wonach die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften (§ 1 Abs. 4 UmwRG) geltend gemacht werden muss, kommt dagegen nicht zum Tragen, weil sie nur für Entscheidungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 2a bis 6 UmwRG gilt, nicht aber für Zulassungsentscheidungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG, zu denen die vorliegende 1. SAG gehört.
Auch die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen nach § 2 Abs. 1 UmwRG sind vorliegend gegeben. Der Kläger ist eine nach § 3 UmwRG anerkannte Vereinigung; er war in dem der 1. SAG vorangegangenen Verwaltungsverfahren zur Beteiligung berechtigt (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a UmwRG) und macht geltend, die 1. SAG widerspreche für die Entscheidung bedeutsamen Rechtsvorschriften und er, der Kläger, sei dadurch in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung des Umweltschutzes berührt (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 2 UmwRG).
2. Entgegen der Ansicht der Beigeladenen (Schriftsatz vom 26.6.2017 S. 2 Nr. I) ist der Kläger nicht darauf zu verweisen, etwaige der 1. SAG anhaftende Mängel mit einer Verpflichtungsklage, gerichtet auf Ergänzung der 1. SAG um Nebenbestimmungen, zu erreichen. Denn er darf gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG Rechtsbehelfe einlegen, ohne die Verletzung in eigenen materiellen Rechten geltend machen zu müssen. Damit eröffnet ihm das Gesetz dem Kläger, wenngleich mit den Maßgaben nach § 2 Abs. 1 und – auf der Begründetheitsebene – § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 UmwRG, Zugang zu einer objektiven gerichtlichen Rechtmäßigkeitskontrolle. Eine bloße Verpflichtung des Beklagten zur Ergänzung seiner objektiv rechtswidrigen Entscheidung bliebe hinter der kassatorischen Wirkung der gerichtlichen Aufhebung dieser Entscheidung zurück. Zu Unrecht beruft sich die Beigeladene für ihre gegenteilige Ansicht auf das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs (BayVGH, U.v. 19.8.1991 – 22 B 88.3570 – BayVBl. 1992, 632, juris Rn. 6). Denn dieses Urteil betraf sowohl prozesswie auch materiell-rechtlich einen hinsichtlich der entscheidungserheblichen Gesichtspunkte anderen Fall (nämlich die Klage eines Gastwirts gegen eine zum Schutz der Nachbarn verfügte, die Gaststättenerlaubnis einschränkende Betriebszeitverkürzung). Lediglich ergänzend ist anzumerken, dass – anders als bei der atomrechtlichen Planfeststellung (vgl. § 9b Abs. 1 und 5 AtG a.F.) – im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren nach § 7 AtG a.F. nicht der Grundsatz der Planerhaltung gilt, der in § 75 Abs. 1a VwVfG Niederschlag gefunden hat. Nicht überzeugend ist auch die Ansicht der Beigeladenen (Schriftsatz vom 26.6.2017 S. 3), wonach eine auf Änderungen der 1. SAG gerichtete Verpflichtungsklage dem Kläger einen weitergehenden Schutz vermitteln könnte als eine Aufhebung der 1. SAG, oder dass die Klage „unnütz“ sei (Schriftsatz vom 26.6.2017 S. 5 Nr. III). Die Berechtigung der Beigeladenen zum Leistungsbetrieb ist kraft Gesetzes erloschen. Die auf den „Leistungsbetrieb“ folgende „Nachbetriebsphase“, auch als „Nichtleistungsbetrieb“ bezeichnet (zu den Begriffen vgl. den „Leitfaden zur Stilllegung, zum sicheren Einschluss und zum Abbau von Anlagen oder Anlagenteilen nach § 7 des Atomgesetzes“ vom 23. Juni 2016, BAnz AT 19.07.2016 B7 – nachfolgend: Stilllegungsleitfaden – Nr. 8 „Anlage 1: Begriffsbestimmungen“) muss möglichst kurz sein, wie sich aus den durch Art. 3 des Gesetzes vom 27. Januar 2017 (Gesetz zur Neuordnung der Verantwortung in der kerntechnischen Entsorgung, BGBl 2017, S. 114 [S. 125]) mit Wirkung vom 16. Juni 2017 neu eingefügten Sätzen 4 und 5 in § 7 Abs. 3 AtG a.F. ergibt. Denn die in § 7 Abs. 3 Satz 4 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 und Abs. 1a Satz 1 [hier: Nr. 1] AtG genannten kerntechnischen Anlagen (nachfolgend: KTA), zu denen auch das KKI 1 gehört (weil die Beigeladene als Betreiberin „Einzahlende nach § 2 Abs. 1 Satz 1 des Entsorgungsfondsgesetzes“ ist), sind nunmehr „unverzüglich stillzulegen und abzubauen“. In diesem Stadium bezweckt der Kläger die Verhinderung des – in der genehmigten Art und Weise von ihm für gefährlich gehaltenen – Abbaus des KKI 1; dieses Klageziel kann er mit der Anfechtungsklage erreichen.
3. Der Anfechtungsklage (anstelle einer Verpflichtungsklage) steht auch nicht entgegen, dass vorliegend eine Stilllegungsgenehmigung letztlich deswegen erteilt werden muss, weil zur Stilllegung und zum Abbau des KKI 1 – einer kerntechnischen Anlage im Sinn von § 7 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 i.V.m. der Legaldefinition in § 2 Abs. 3a Nr. 1 Buchst. a AtG – eine gesetzliche Pflicht besteht (§ 7 Abs. 1a Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 4 AtG), zu Erfüllung dieser Pflicht indes eine Genehmigung erforderlich ist (§ 7 Abs. 3 Satz 1 AtG). Gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 AtG a.F. hängt die Rechtmäßigkeit einer solchen Genehmigung u.a. von der Einhaltung verschiedener Voraussetzungen hinsichtlich des Schutzes vor störenden Einwirkungen Dritter – nachfolgend: SEWD – (§ 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG a.F.) sowie von Voraussetzungen in Bezug auf die Umwelt (§ 7 Abs. 2 Nr. 6 AtG a.F.) ab. Es handelt sich hierbei um Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen, deren Nichteinhaltung der Kläger – wie oben ausgeführt – rügen darf. Ein „juristisches perpetuum mobile“ droht entgegen der Ansicht der Beigeladenen trotz der Pflicht zur (genehmigungsbedürftigen) Stilllegung gemäß § 7 Abs. 3 Satz 4 AtG im Fall einer „bloßen“ Aufhebung einer SAG nicht, weil im Fall eines Aufhebungsurteils die getroffenen rechtskräftigen rechtlichen und tatsächlichen Feststellungen es ermöglichen, unverzüglich eine neue, nicht mehr fehlerhafte Genehmigung zu erteilen.
4. Auch die von der Beigeladenen geltend gemachten Einschränkungen der Klagebefugnis (vgl. ihre Ausführungen zu den Gesichtspunkten „unzulässige Inzidentkontrolle“ und „Bestandskraftpräklusion“ im Schriftsatz vom 26.6.2017 ab S. 2 Nrn. I und II) bestehen nicht. Die Frage, wie sich bestandskräftige Betriebsgenehmigungen oder Betriebs-Teilgenehmigungen zu der vom Kläger beanstandeten 1. SAG verhalten, ist im Rahmen der Begründetheit der Klage zu untersuchen; mit der Klagebefugnis hat dies nichts zu tun. Die von der Beigeladenen für ihre Ansicht, die „Bestandskraftpräklusion“ stehe einer Klagebefugnis in Bezug auf bestimmte Gesichtspunkte entgegen, angeführte Kommentarmeinung (Schriftsatz vom 26.6.2017 S. 4 Nr. II) und die darin genannte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, U.v. 9.12.1983 – 4 C 44.80 – BVerwGE 68, 241) geben für den vorliegenden Fall nichts her. Der vom Bundesverwaltungsgericht entschiedene Fall war materiell-rechtlich und prozessual völlig anders gelagert als der vorliegende. Außerdem hat das Bundesverwaltungsgericht für keine der von ihm beleuchteten Fallkonstellationen Folgerungen in Bezug auf die Klagebefugnis gezogen, sondern nur hinsichtlich des – materiell-rechtlichen – gerichtlichen Prüfrahmens.
5. In der mündlichen Verhandlung hat die Beigeladene geltend gemacht, die Reduzierung der Brennelemente aus dem Lagerbecken sei bereits Regelungsgegenstand der Betriebsgenehmigung, die bestandskräftig sei und fortgelte; dem Verlangen des Klägers nach „Brennelementefreiheit“ stehe daher die Bestandskraftpräklusion entgegen. Zudem habe der Kläger sein Rechtsschutzziel schon weitgehend erreicht, weil die Brennelemente schon zum Großteil aus der Anlage entfernt worden seien. Beide Einwände verfangen nicht. Denn das Ziel der „Brennelementefreiheit“ ist im vorliegenden Rechtsstreit zwar ein zentrales, aber nicht das einzige Anliegen des Klägers. Er greift mit dem Argument der von ihm geforderten „Brennelementefreiheit“ die Art und Weise an, wie Stilllegung und Abbau des KKI 1 geplant sind. Sein Angriff richtet sich dagegen nicht gegen die bestandskräftigen Regelungen aus früheren Genehmigungen, welche die Lagerung von Brennelementen im Lagerbecken und ihre Entfernung hieraus betreffen; die Frage der Bestandskraftpräklusion stellt sich daher insoweit nicht.
B. Die Klage ist unbegründet.
Die Begründetheit der Klage ist nach § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 UmwRG zu beurteilen. Die 1. SAG ist eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG, für die zwar eine Pflicht zur Umweltprüfung im Sinn von § 1 Nr. 1 UVPG bestand (§ 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG). Im Erlass der 1. SAG liegt indes kein Verstoß gegen Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung über den Genehmigungsantrag von Bedeutung gewesen sind (§ 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 UmwRG), und der Belange berührt hätte, die zu den Zielen gehört, die die Vereinigung nach ihrer Satzung fördert (§ 2 Abs. 4 Satz 1 Halbsatz 2 UmwRG).
1. Verstöße gegen Vorschriften des UVPG, die (1.1) die Bekanntmachung des geplanten Vorhabens oder (1.2) dessen Untersuchung auf seine Umweltverträglichkeit betreffen und zur Aufhebung der angefochtenen 1. SAG führen, liegen nicht vor. Maßgeblich sind hierbei die im Zeitpunkt des Bescheidserlasses (17.1.2017) geltenden Vorschriften.
1.1. Der Kläger bemängelt eine nach seiner Ansicht vorschriftswidrige Bekanntmachung des Vorhabens und meint, unter Verstoß gegen § 9 Abs. 1a Nr. 5, § 6 UVPG sei versäumt worden, in der gebotenen ausführlichen Form auf alle für die Umweltauswirkungen entscheidungserheblichen Unterlagen in der amtlichen Bekanntmachung vom 28. Februar 2014 hinzuweisen; vielmehr sei darin nur von den Unterlagen gemäß § 6 Abs. 1 und 2 AtVfV (Verordnung vom 18.2.1977 über das Verfahren bei der Genehmigung von Anlagen nach § 7 AtG, BGBl. I S. 280) die Rede, ohne dass dies näher spezifiziert werde. Dass derselbe Bekanntmachungstext zusätzlich zu seiner in Druckerzeugnissen erfolgten Bekanntmachung auch auf der Internetseite des Umweltministeriums gestanden habe und hierbei, direkt unterhalb des Bekanntmachungstextes, die umweltrelevanten Unterlagen zum Download bereitgestellt gewesen seien, behebe das Defizit nicht. Denn eine solche Internet-Veröffentlichung sei nur eine Ergänzung im Sinn von Art. 27a BayVwVfG. Dass der Fehler offensichtlich die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst habe (§ 4 Abs. 1a und 3 UmwRG, § 46 VwVfG), sei nicht anzunehmen, die 1. SAG daher schon deshalb aufzuheben. Dem ist nicht zu folgen.
Es liegt schon kein Verstoß gegen einschlägige Bekanntmachungsvorschriften vor. Insoweit weisen der Beklagte und die Beigeladene zutreffend darauf hin (Schriftsatz vom 20.6.2017 S. 24 bzw. vom 26.6.2017 S. 39), dass die vom Kläger als verletzt gerügte Vorschrift des § 9 Abs. 1a Nr. 5 UVPG a.F. im atomrechtlichen UVP-Verfahren im Ausgangspunkt nicht anzuwenden ist. Dies ergibt sich aus § 2a Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 AtG a.F.. Auf § 2a Abs. 1 Satz 2 AtG a.F. ist – anstelle der allgemeinen umweltverfahrensrechtlichen Vorschriften – deshalb abzustellen, weil § 2a Abs. 1 Satz 2 AtG a.F. zu den vorgehenden anderen Rechtsvorschriften des Bundes im Sinn von § 4 Satz 1 UVPG (in der bei der Beantragung der 1. SAG am 4.5.2012 sowie im Zeitpunkt des Bescheidserlasses, 17.1.2017, gültigen Fassung dieser Vorschrift) gehört, die die Prüfung der Umweltverträglichkeit unter Beachtung der Anforderungen des UVPG „näher bestimmen“ (so auch VGH BW, U.v. 30.10.2014 – 10 S 3450/11 – „Obrigheim“, juris Rn. 45). Nach § 2a Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 AtG a.F. ist die Umweltverträglichkeitsprüfung „nach den Vorschriften des § 7 Abs. 4 Satz 1 und 2 und der Rechtsverordnung nach § 7 Abs. 4 Satz 3 über den Gegenstand der Umweltverträglichkeitsprüfung, die Antragsunterlagen, die Bekanntmachung des Vorhabens und des Erörterungstermins, und die Auslegung von Antragsunterlagen, die Erhebung von Einwendungen, die Beteiligung von Behörden, die Durchführung des Erörterungstermins, den Inhalt des Genehmigungsbescheids und die Zustellung und öffentliche Bekanntmachung der Entscheidung durchzuführen“. § 5 AtVfV, der in § 7 Abs. 4 Satz 3 AtG a.F. angesprochen ist, enthielt (in seiner vom 15.12.2006 bis 1.6.2017 gültigen Fassung der Gesamtausgabe – AtVfV a.F., die gemäß der Übergangsvorschrift § 20 Abs. 1 und 2 AtVfV a.F. auch für vor einer Änderung der AtVfV begonnene, dem UVPG unterfallende Verfahren galt) nähere Bestimmungen über die Bekanntmachung des Vorhabens. Nach § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Halbsatz 1 AtVfV a.F. war in der Bekanntmachung „darauf hinzuweisen, wo und wann der Antrag und die in § 6 Abs. 1 und 2 bezeichneten Unterlagen zur Einsicht ausgelegt sind.“ Aus dieser Formulierung kann nicht geschlossen werden, dass in dem Hinweis auf Ort und Zeit der möglichen Einsichtnahme die ausliegenden Unterlagen bereits einzeln aufgelistet sein müssen; eine solche namentliche Auflistung war vielmehr nach § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Halbsatz 1 AtVfV a.F. nicht geboten.
Allerdings bestimmte die – im Zeitpunkt der Bekanntmachung des Vorhabens (am 28.2.2014) geltende – Vorschrift des § 4 Satz 1 Alt. 2 UVPG a.F. den Vorrang des UVPG, soweit andere Vorschriften zur Umweltverträglichkeitsprüfung in ihren Anforderungen nicht dem UVPG entsprächen; § 4 Satz 2 UVPG a.F. bestimmte, dass Rechtsvorschriften mit weitergehenden Anforderungen unberührt blieben. Der Kläger meint, § 9 Abs. 1a Nr. 5 UVPG (in der am 28.2.2014 gültigen Fassung) stelle mit dem in dieser Vorschrift genannten Erfordernis, in der Bekanntmachung die Öffentlichkeit auch darüber zu unterrichten „welche Unterlagen nach § 6 vorgelegt wurden“, strengere Anforderungen auf als sie der Formulierung in § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Halbsatz 1 AtVfV a.F. entnommen werden könnten. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich diesbezüglich in dem vom Kläger angeführten Urteil (BVerwG, U.v. 21.1.2016 – 4 A 5/14 – NuR 2016, 406, juris Rn. 36), das den Fall einer direkten Anwendung des § 9 UVPG a.F. (Planfeststellung nach dem EnWG für eine 380 kV-Freileitung, sog. „Uckermarkleitung“) betraf, nicht geäußert, sondern auf die im Schrifttum vertretenen unterschiedlich strengen Auffassungen hingewiesen und ausgeführt, dass der im dortigen Fall bekanntgemachte Hinweis auf den „Plan (Zeichnungen, Erläuterungen sowie die entscheidungserheblichen Unterlagen über die Umweltauswirkungen)“ jedenfalls ungenügend sei. Ein Informationsdefizit wie in diesem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall ist vorliegend aber nicht gegeben, da es in der Bekanntmachung heißt, dass die „Unterlagen gemäß § 6 Abs. 1 und 2 AtVfV“ auslägen.
1.1.1. Selbst wenn § 9 Abs. 1a Nr. 5 UVPG (in der am 28.2.2014 gültigen Fassung) als gegenüber § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Halbsatz 1 AtVfV a.F. weitergehende Vorschrift anzusehen wäre und die vorliegende Bekanntmachung diesen Anforderungen nicht genügt hätte, wäre dies im Ergebnis unschädlich. Ein Aufhebungsgrund nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder Nr. 2 UmwRG ergäbe sich hieraus nicht, weil die – gebotene – UVP und auch eine Öffentlichkeitsbeteiligung allenfalls fehlerbehaftet wären, aber jedenfalls durchgeführt wurden (vgl. Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 86. EL 2018, UmwRG § 4 Rn. 26, 32 und 33, jeweils m.w.N.; BayVGH, U.v. 9.12.2015 – 22 A 15.40025 – juris Rn. 17). Das vom Kläger bemängelte Bekanntmachungsdefizit wäre auch kein anderer absoluter Verfahrensfehler im Sinn des § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UmwRG, weil die kumulativen Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Buchst. b und c UmwRG nicht erfüllt wären, nämlich dieser Verfahrensfehler nach seiner Schwere nicht mit den Fehlern nach Nrn. 1 und 2 vergleichbar gewesen wäre und auch nicht der betroffenen Öffentlichkeit die Möglichkeit der gesetzlich vorgesehenen Beteiligung am Entscheidungsprozess genommen hätte (vgl. Landmann/Rohmer, a.a.O., UmwRG § 4 Rn. 42 m.w.N.; ebenso für den Fall einer unvollständigen Bekanntmachung vgl. auch: BayVGH, U.v. 9.12.2015 – 22 A 15.40025 – juris Rn. 18). Diese Bewertung eines – etwaigen – Verfahrensfehlers ergibt sich aus folgendem:
Das Bekanntmachungsdefizit bestünde allein darin, dass in der Bekanntmachung zwar auf die ausgelegten „Unterlagen gemäß § 6 Abs. 1 und 2 AtVfV“ hingewiesen, diese einzelnen Unterlagen aber nicht namentlich bezeichnet gewesen wären. Der Beklagte weist zutreffend darauf hin, dass nicht nur der Kläger selbst als Teil der betroffenen Öffentlichkeit (§ 2 Abs. 6 Satz 2 Halbsatz 2 UVPG a.F.) mit dem als Anlage K2 vorgelegten Schreiben vom 15. April 2013 unter inhaltlicher Bezugnahme auf die ausgelegten Unterlagen Einwendungen erhoben und am Erörterungstermin teilgenommen hat, sondern dass sich auch über 400 Einwender beteiligt haben. Der Beklagte folgert hieraus, dass der betroffenen Öffentlichkeit nicht die Möglichkeit der gesetzlich vorgesehenen Beteiligung am Entscheidungsprozess (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Buchst. c UmwRG) und keine der Beteiligungsgarantien des Gemeinschaftsrechts genommen worden seien (hierzu BVerwG, U.v. 21.1.2016 – 4 A 5.14 – Rn. 43 a.E., Rn. 49). In der Tat ist nicht erkennbar, in welcher Weise außer dem Kläger und den zahlreichen Einwendern die sonstige Öffentlichkeit trotz der anschaulichen Beschreibung der geplanten Maßnahmen auch im Hinblick auf eine UVP (Nr. 1 der Bekanntmachung) davon abgehalten worden sein könnte, sich zu beteiligen, und welchen Zusatznutzen die Benennung der ausgelegten Unterlagen im Hinblick auf die Erkenntnis einer möglichen Betroffenheit hätte haben können, zumal die an dem bekanntgemachten Vorhaben Interessierten der Bekanntmachung vom 28. Februar 2014 entnehmen konnten, dass auf der Internetseite des Umweltministeriums (deren genauer Link angegeben war) die Auslegungsunterlagen einzusehen waren (Art. 27a Abs. 1 BayVwVfG). Der Kläger macht zwar geltend, es sei denkbar, dass viele andere Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit außer dem Kläger der Bekanntmachung lediglich den (für sie erfreulichen) Umstand der Stilllegung des KKI 1 entnommen hätten, aber nicht die mit den Stilllegungsmaßnahmen verbundenen erheblichen Umweltauswirkungen hätten erkennen können, wogegen sie Letzteres bei einer ordnungsgemäßen Bekanntmachung sehr wohl hätten erkennen und noch andere Einwendungen als der Kläger hätten vorbringen können, die die Entscheidung des Beklagten hätten beeinflussen können. Dieser Alternativverlauf erscheint aber konstruiert. Stilllegung und Abbau eines Kernkraftwerks sind nämlich keine Vorgänge wie z.B. ein dem UVPG unterfallendes Straßenbauvorhaben, bei denen es um eine meter- bis zentimetergenaue Inanspruchnahme von Flächen (sei es nur vorübergehend wie bei „Arbeitsflächen“, sei es dauerhaft wie bei der Trasse oder bei Kompensationsflächen) geht oder die schädliche Umwelteinwirkungen nur innerhalb eines – verglichen mit einem Kernkraftwerk – relativ kleinen Umkreises verursachen. Bei solchen Vorhaben kann die Beurteilung, ob immissionsbezogene Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt sind, ob z.B. gesetzliche Richt- oder Grenzwerte eingehalten oder überschritten und damit subjektive Rechte Betroffener verletzt sind, unter Umständen je nachdem anders ausfallen, ob das Schutzgut nur wenige Meter näher am streitigen Vorhaben liegt oder von diesem entfernt ist. Die vorliegend vom Kläger geltend gemachten Gefahren (radioaktive Strahlung) dagegen betreffen ausnahmslos sehr viele Menschen und Güter in einem relativ sehr großen räumlichen Umkreis, und zwar alle im Wesentlichen in derselben Weise. Es erscheint daher ausgeschlossen, dass es irgendwo im potenziellen „Gefahrenbereich“ von Stilllegungs- und Abbauarbeiten am KKI 1 – zusätzlich zum Kläger und zu den über 400 Einwendern – noch jemanden gibt, der in stärkerem Ausmaß oder wenigstens in einer anderen, ganz speziellen Weise betroffen sein könnte als die „namenlose“ Öffentlichkeit (als deren Sachwalter die klagende Umweltvereinigung auftreten darf), und der außerdem einerseits zwar wegen des – möglicherweise – „unzureichenden“ Hinweises bzw. mangels genauerer Benennung der ausgelegten Unterlagen das abstrakte Gefährdungspotenzial der Stilllegung verkannt hat, andererseits aber über eine entsprechend große Expertise verfügt, aufgrund derer er – wenn er eine vollständige Liste der ausgelegten Unterlagen gehabt hätte – noch über den Vortrag des Klägers hinausgehende Einwendungen vorgebracht und damit möglicherweise die Entscheidung des Beklagten beeinflusst hätte.
1.1.2. In Betracht zu ziehen ist allenfalls, dass die oben geschilderte – möglicherweise § 9 Abs. 1a Nr. 5 i.V.m. § 6 UVPG a.F. widersprechende – Ungenauigkeit oder Unvollständigkeit der Bekanntmachung ein relativer Verfahrensfehler im Sinn von § 4 Abs. 1a UmwRG sein könnte. Für diesen Fall steht indes zur Überzeugung des Senats aufgrund der oben ausgeführten Umstände fest und bedarf keiner weiteren Aufklärung (§ 86 VwGO), dass dieser Verfahrensfehler die Entscheidung des Beklagten nicht beeinflusst hat. Er wäre daher gemäß § 4 Abs. 1a UmwRG i.V.m. § 46 VwVfG unbeachtlich; die Kausalitätsvermutung nach § 4 Abs. 1a Satz 2 UmwRG ist entkräftet (vgl. auch BVerwG, U.v. 9.2.2017 – 7 A 2.15 – Rn. 32, 33 zum dort entschiedenen Fall einer fehlerhaft unterbliebenen erneuten Öffentlichkeitsbeteiligung).
1.2. Die 1. SAG ist nicht wegen Mängeln der Umweltverträglichkeitsprüfung – UVP – rechtswidrig.
1.2.1. Die diesbezüglichen Einwände des Klägers (Schriftsatz vom 22.3.2017 Nr. III.5.b auf S. 32 f.) können allerdings – entgegen der Ansicht des Beklagten (Schriftsatz vom 20.6.2017 S. 26) – nicht mit dem Argument als unbeachtlich angesehen werden, die Umweltverträglichkeitsuntersuchung – UVU – (vorliegend diejenige vom 26.2.2014) sei lediglich eine derjenigen Unterlagen, die zur Öffentlichkeitsbeteiligung ausgelegt würden und bestimmte UVPspezifische Angaben enthielten (§ 6 Abs. 2 Satz 1, § 3 Abs. 1 Nrn. 8 und 9 und Abs. 2 AtVfV), Mängel der UVU dürften aber nur im Zusammenhang mit der UVP als unselbständigem Teil des Genehmigungsverfahrens (§ 2a Abs. 1 Satz 1 AtG a.F.) betrachtet werden. Denn die Kritik des Klägers zielt – unabhängig von der vom Kläger verwendeten Bezeichnung „UVU“ oder „UVP“ – erkennbar nicht darauf, es sei (lediglich) das auszulegende, den Ablauf und das Ergebnis der UVU schildernde Dokument mangelhaft gewesen. Vielmehr richtet sich die Kritik des Klägers gegen die Art und Weise der dokumentierten Prüfung umweltbezogener Belange. Mängel der UVP kann der Kläger gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, Abs. 1a und 1b UmwRG geltend machen. Solche Mängel hat der Kläger aber nicht substantiiert geltend gemacht; sie sind auch sonst nicht erkennbar.
1.2.2. Die öffentliche Auslegung der Vorhabensunterlagen genügte vorliegend entgegen der Ansicht des Klägers den gesetzlichen Anforderungen, auch im Hinblick auf Anforderungen des Umweltrechts. Nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 AtVfV a.F., § 2a Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 AtG a.F. ist bei UVPpflichtigen Vorhaben dem Antrag u.a. „eine Übersicht über die wichtigsten, vom Kläger geprüften technischen Verfahrensalternativen, einschließlich der Angabe der wesentlichen Auswahlgründe, soweit diese Angaben für die Beurteilung der Zulässigkeit des Vorhabens nach § 7 des Atomgesetzes bedeutsam sein können“, beizufügen. Gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 UVPG a.F. gehören zu den öffentlich auszulegenden Unterlagen auch eine Übersicht über die wichtigsten „vom Träger des Vorhabens geprüften anderweitigen Lösungsmöglichkeiten“ und die Angabe der wesentlichen Auswahlgründe im Hinblick auf die Umweltauswirkungen des Vorhabens. Hat der Vorhabensträger aber keine anderen Lösungsmöglichkeiten geprüft, so gibt es auch keine Alternative, die – im Hinblick auf die Anforderungen nach § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 UVPG a.F. oder § 3 Abs. 2 Nr. 1 AtVfV a.F., § 2a Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 AtG a.F. – in einer auszulegenden Übersicht hätte aufgelistet und dargestellt werden müssen. Ob § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 UVPG a.F. im Hinblick auf § 2a Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 AtG a.F. hier überhaupt anwendbar wäre, kann dahinstehen.
1.2.3. Dem Beklagten kann insbesondere nicht vorgeworfen werden, er habe eine gebotene Alternativenprüfung unterlassen, nämlich den sicheren Einschluss der Anlage als Alternative zu deren direktem Abbau ungeprüft oder zumindest ohne zureichende Begründung außer Acht gelassen. Insbesondere lässt sich eine Pflicht zur Alternativenprüfung nicht aus § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 UVPG a.F. oder § 3 Abs. 2 Nr. 1 AtVfV a.F. ableiten. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht zu § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 UVPG a.F. ausdrücklich entschieden und hinzugefügt, dass die Vorschrift einer erweiternden Auslegung nicht zugänglich sei (BVerwG, B.v. 9.4.2008 – 7 B 3.08 – juris Rn. 6 und 7). Geklärt ist ferner, dass auch § 3 Abs. 2 Nr. 1 AtVfV nicht zu einer Alternativenprüfung verpflichtet; vielmehr soll die auf die Vorlage der entsprechenden Unterlagen beschränkte Pflicht lediglich der Behörde die Prüfung ermöglichen, ob die gesetzlichen Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt sind (BVerwG, B.v. 24.8.2006 – 7 B 38.06 – juris Rn. 6 m.w.N.). Die gegenteilige Ansicht des Klägers lässt sich auch nicht mit dem von ihm angeführten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zum Verkehrsflughafen Münster/Osnabrück (BVerwG, U.v. 9.7.2009 – 4 C 12.07 – juris) begründen. Denn dort ging es um entscheidungserheblich andere rechtliche Vorgaben, nämlich um das zutreffende Verständnis des Begriffs der Alternative i.S.d. Art. 6 Abs. 4 FFH-RL, welche im Anwendungsbereich dieser Vorschrift dann verwirklicht werden muss (was bedeutet, dass eine bloße Abwägung mehrerer Alternativen nicht ausreicht), wenn sich das Planungsziel an einem nach dem Schutzkonzept der Habitat-Richtlinie günstigeren Standort oder mit geringerer Eingriffsintensität verwirklichen lässt (vgl. BVerwG, U.v. 9.7.2009 – 4 C 12.07 – juris, Rn. 33). Vorliegend geht es aber nicht um die Anwendung von Art. 6 Abs. 4 FFH-RL; ein den Anforderungen aus Art. 6 Abs. 4 FFH-RL vergleichbares Gebot besteht vorliegend nicht. Eine generelle Pflicht zur Alternativenprüfung bei planerischen Zulassungsentscheidungen besteht im Recht der Umweltverträglichkeitsprüfung auch nicht über die UVP-Richtlinie 85/337/EWG – Richtlinie des Rates vom 27.6.1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (vgl. z.B. BVerwG, B.v. 14.5.1996 – 7 NB 3.95 – BVerwGE 101, 166, juris, Leitsatz Abs. 3 und Rn. 24 und 25).
Davon abgesehen ist der sichere Einschluss einer KTA auch keine „technische Verfahrensalternative“ (im Sinn von § 3 Abs. 2 Nr. 1 AtVfV a.F.); gegenüber der vorliegend genehmigten Stilllegung mit Abbau ist der sichere Einschluss vielmehr ein „aliud“. Richtigerweise ist „technische Verfahrensalternative“ (im Sinn von § 3 Abs. 2 Nr. 1 AtVfV a.F.) genauso zu verstehen wie in § 4e Abs. 3 Satz 1 der 9. BImSchV i.d.F.v. 27.7.2001. Denn beide Vorschriften haben denselben Regelungszweck (sie betreffen zusätzliche Angaben zur Prüfung der Umweltverträglichkeit). Um eine bloße „technische Verfahrensalternative“ (im Unterschied zu einem gänzlich anderen Verfahren) handelt es sich nicht schon deswegen und dann, wenn in einem Fall die in Erwägung gezogene andere Lösung letztlich zum selben Ziel führt, wenn also – übertragen auf den vorliegenden Fall – die andere Lösung gleichfalls zum Ziel einer dauerhaften und für die Umwelt schadlosen und ungefährlichen Beendigung der Energieerzeugung mittels Kernspaltung im KKI 1 führt. Der Begriff „technische Verfahrensalternative“ ist vielmehr enger zu verstehen. In dem Rechtsstreit, der ein technisches Vorhaben anderer Art betroffen hat, nämlich im Anwendungsbereich des § 4e Abs. 3 Satz 1 der 9. BImSchV, hat das Oberverwaltungsgericht Lüneburg angenommen, dass eine von den dortigen Klägern anstelle der genehmigten Müllverbrennungsanlage favorisierte mechanisch-biologische Abfallbehandlungsanlage keine (von der Genehmigungsbehörde zwingend zu untersuchende) technische Verfahrensalternative sei, sondern eine – nicht zu prüfende – andere Anlagenart (NdsOVG, U.v. 25.9.2002 – 7 K 4702.99 – juris Rn. 28). Das Verhältnis, in dem die vorliegend genehmigte Stilllegung mit anschließendem Abbau der KTA einerseits und der vom Kläger anscheinend bevorzugte sichere Einschluss andererseits zueinander stehen, ähnelt der genannten vom OVG Lüneburg entschiedenen Konstellation; es handelt sich nicht um bloße technische Verfahrensalternativen, sondern um verschiedene Anlagen bzw. Vorhaben. Hierfür spricht außer den grundlegenden technischen Unterschieden beider Vorhaben auch deren gesetzliche Regelung dergestalt, dass in § 7 Abs. 3 Satz 1 AtG a.F. drei für sich genommen genehmigungsbedürftige Tatbestände genannt sind, nämlich „die Stilllegung einer Anlage nach Absatz 1 Satz 1 sowie der sichere Einschluss der endgültig stillgelegten Anlage oder der Abbau der Anlage oder von Anlagenteilen“. Eine endgültig stillgelegte Anlage kann entweder gleich abgebaut oder sicher eingeschlossen (und ggf. später abgebaut) werden. Abbau und sicherer Einschluss sind an die Stilllegung anschließende eigenständige Vorhaben, die jeweils zueinander ein „aliud“ darstellen. Von einem solchen Verständnis geht auch der Stilllegungsleitfaden aus, der zwar – dem technischen und dem internationalen Sprachgebrauch folgend und vom engeren Begriffsverständnis des AtG abweichend – unter „Stilllegung“ alle „stilllegungsgerichteten Tätigkeiten (einschließlich sicherem Einschluss und Abbau)“ versteht, davon abgesehen aber Abbau einerseits und sicheren Einschluss andererseits nicht in ein Rangverhältnis zueinander stellt und auch nicht das Erfordernis einer rechtserheblichen Abwägungsentscheidung zwischen beiden Möglichkeiten aufstellt (vgl. Stilllegungsleitfaden Nr. 1 fünfter Abschnitt sowie Nr. 3.1).
Mit der Einfügung des Satzes 4 in § 7 Abs. 3 AtG durch das Gesetz zur Neuordnung der Verantwortung in der kerntechnischen Entsorgung vom 27. Januar 2017 (bekannt gemacht im BGBl 2017 Teil I vom 20.6.2017, S. 1676), in Kraft getreten zum 16. Juni 2017, hat der Gesetzgeber zudem bestimmt, dass „Anlagen nach Absatz 1 Satz 1, deren Berechtigung zum Leistungsbetrieb nach Absatz 1a erloschen ist oder deren Leistungsbetrieb endgültig beendet ist und deren Betreiber Einzahlende nach § 2 Absatz 1 Satz 1 des Entsorgungsfondsgesetzes sind, … unverzüglich stillzulegen und abzubauen“ sind. Dahinstehen kann, ob diese Gesetzesänderung Ausdruck dessen ist, dass der Gesetzgeber auch zuvor schon einen direkten Abbau einer KTA gegenüber deren sicherem Einschluss für vorzugswürdig gehalten habe. Jedenfalls ist das Gesetz so zu verstehen, dass nunmehr eine bestimmte Stilllegungsstrategie (nämlich die Stilllegung mit folgendem direktem Abbau) geboten, eine andere Strategie dagegen ausgeschlossen ist. Eine Übergangsvorschrift, die für bereits begonnene oder mit der Erteilung einer (wenngleich noch nicht bestandskräftigen) Genehmigung abgeschlossene Vorhabensplanungen eine andere Stilllegungsstrategie zuließe, besteht nicht. Etwaige unterlassene Erwägungen, ob eine andere Stilllegungsstrategie („sicherer Einschluss“) vorzugswürdig wäre, wären deshalb mittlerweile obsolet.
1.3. In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger im Hinblick auf den (infolge der oben genannten Gesetzesänderung zum 16.6.2017 nunmehr bestehenden) Zwang, KTA unverzüglich stillzulegen und abzubauen, geltend gemacht, es fehle vorliegend an einer Prüfung von Alternativen, die in radiologischer Hinsicht als andere „Abbauvarianten“ in Betracht gekommen wären. Der Kläger hat aber nicht dargelegt, welche Abbauvarianten hier in Erwägung hätten gezogen werden müssen oder welche zwar von der Beigeladenen geprüft, aber nicht öffentlich ausgelegt oder in der Bekanntmachung der Vorhabens nicht benannt worden wären, so dass sich hieraus entweder ein Fehler der Umweltverträglichkeitsprüfung oder ein Fehler der Bekanntmachung ergeben könnte. Namentlich stellte die vom Kläger bevorzugte Vorgehensweise, bei der erst nach vollständiger Entfernung von Brennelementen aus der Anlage mit Stilllegung und Abbau begonnen würde, keine zu prüfende Variante dar. Diese vom Kläger verlangte Vorgehensweise bedingt im Wesentlichen lediglich eine zeitliche Verschiebung und Trennung der Entfernung der Brennelemente einerseits und von Stilllegungs- und Abbauarbeiten andererseits.
Soweit der Kläger in der mündlichen Verhandlung unter Hinweis auf früheren schriftsätzlichen Vortrag erneut bemängelt hat, in der Umweltverträglichkeitsprüfung seien rechtsfehlerhaft nicht das „Schutzgut Mensch“ als solches und die Eignung des Freigabeverfahrens auf der Grundlage des „10 Mikrosievert-Konzepts“) insgesamt nicht betrachtet und ferner solche Gefahren nicht betrachtet worden, die unterhalb der bei diesem Konzept maßgeblichen Grenzwerte immer noch bestünden, lässt sich hieraus kein Verfahrensfehler im Sinn von § 4 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 1a UmwRG ableiten. Ein hierin möglicher Fehler wäre dem Bereich der durch materiell-rechtliche Vorgaben gesteuerten Prozess der Willens- und Entscheidungsbildung zuzuordnen, beträfe aber nicht die äußere Ordnung des Verfahrens, d.h. den Verfahrensablauf als solchen (vgl. BVerwG, U.v. 28.11.2017 – 7 A 17.12 – juris Rn. 29).
2. Die Rechtmäßigkeit der 1. SAG ist nach § 7 Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 AtG in der im Zeitpunkt des Bescheidserlasses (17.1.2017) geltenden Fassung vom 8. Juli 2016, die bis 15. Juni 2017 gültig gewesen ist, zu beurteilen. § 7 Abs. 3 AtG bestimmte: „Die Stilllegung einer Anlage nach Abs. 1 Satz 1 sowie der sichere Einschluss der endgültig stillgelegten Anlage oder der Abbau der Anlage oder von Anlagenteilen bedürfen der Genehmigung. Abs. 2 gilt sinngemäß. Eine Genehmigung nach Satz 1 ist nicht erforderlich, soweit die geplanten Maßnahmen bereits Gegenstand einer Genehmigung nach Abs. 1 Satz 1 oder Anordnung nach § 19 Abs. 3 gewesen sind“. § 7 Abs. 2 AtG, dessen sinngemäße Anwendung § 7 Abs. 3 Satz 2 AtG vorschreibt, bestimmt, dass die atomrechtliche Genehmigung nur dann erteilt werden darf, wenn die in § 7 Abs. 2 Nrn. 1 bis 6 AtG im Einzelnen genannten Voraussetzungen erfüllt sind.
2.1. Die Regelungstechnik der 1. SAG (S. 11 bis 24) folgt der gesetzlichen Systematik. Sie stellt zunächst (Nr. I. 1 des Tenors) fest, dass die Beigeladene berechtigt bleibt, „die Anlage, so wie sie zum Beginn der Nutzung dieser Genehmigung bestandskräftig genehmigt und dokumentiert ist und betrieben wird, zwecks Stilllegung inne zu haben und zu betreiben (Restbetrieb)“ und dass die bestehenden Regelungen für den Anlagenbetrieb „unbeschadet der Ziffern I. 2, III. und V. unberührt und wirksam bleiben“. Mit dieser Feststellung knüpft die 1. SAG an § 7 Abs. 3 Satz 3 AtG an, der die Entbehrlichkeit einer Genehmigung für solche Maßnahmen, die schon in der Vergangenheit nach § 7 Abs. 1 Satz 1 oder § 19 Abs. 3 AtG genehmigt oder angeordnet wurden, bestimmt.
Soweit es dagegen um solche geplanten Maßnahmen geht, die nicht aufgrund bestandskräftiger Anordnungen oder Genehmigungen auch weiterhin vorgenommen werden dürfen, werden diese von der „Gestattung“ unter Nr. I. 2 erfasst. Zudem werden Nebenbestimmungen geändert, ergänzt oder neu erlassen (Nr. III).
Für die nähere Festlegung von Inhalt und Reichweite der gesamten 1. SAG, d.h. der Feststellung fortbestehender Regelungen (Nr. I. 1) wie auch der Gestattung unter Inhalts- und Nebenbestimmungen (Nr. I. 2, Nr. III), sind zum Einen die in Nr. II. 1 genannten Unterlagen maßgeblich und verbindlich, zum Anderen auch die Vorbehalte unter Nr. IV, die sich somit nach der Systematik der 1. SAG, aber auch nach ihrer Formulierung (vgl. S. 22 der 1. SAG) nicht nur auf die nunmehr genehmigten „neuen“ Maßnahmen beziehen, sondern auch schon bestandskräftig genehmigte Maßnahmen erfassen. Die Erheblichkeit der unter Nr. II. 1 genannten Unterlagen für die 1. SAG insgesamt ergibt sich daraus, dass der Tenor der 1. SAG (auf S. 11) mit der Aussage eingeleitet wird, die 1. SAG werde „nach Maßgabe der in Ziffer II.1 genannten Unterlagen…“ erteilt.
2.2. Gegen die beschriebene „Bescheidsarchitektur“ hat der Kläger grundsätzliche Bedenken erhoben; er beklagt eine von ihm gesehene „Vermischung der Genehmigungstatbestände“ des § 7 Abs. 3 AtG einerseits und § 7 Abs. 1 AtG andererseits (insb. in Nr. 2 ab S. 6 der Klagebegründung vom 22.3.2017) und hält die 1. SAG schon wegen der – nach seiner Ansicht – mit einer solchen Vermischung verbundenen verschiedenartigen Mängel (Regelungsdefizite, Unklarheiten) für rechtswidrig. Dem ist nicht zu folgen.
2.2.1. Der feststellende Teil der Genehmigung (Nr. I.1 auf S. 12 der 1. SAG) hat keinen eigenständigen Regelungsgehalt. Mit ihm wird vielmehr nur klargestellt, dass die bisher erteilten Genehmigungen fortbestehen. Das Umweltministerium hat in Nr. I.1 der 1. SAG festgestellt, dass die Beigeladene berechtigt bleibt, „die Anlage, so wie sie zum Beginn der Nutzung dieser Genehmigung bestandskräftig genehmigt und dokumentiert ist und betrieben wird, zwecks Stilllegung inne zu haben und zu betreiben (Restbetrieb)“. Damit kommt zum Ausdruck, dass sich die Berechtigung der Beigeladenen nur auf denjenigen – bei Beginn der Nutzung der 1. SAG vorhandenen und dokumentierten – Zustand und auf solche Betriebsvorgänge bezieht, für die schon eine (ältere) bestandskräftige Genehmigung besteht. Dieser Betrieb wird unter dem Vorzeichen der Stilllegung und des Abbaus fortgeführt. Die Änderung des ursprünglichen Betriebszwecks ergibt sich aus der Verwendung des Begriffs „Restbetrieb“ in Nr. I. 1 der 1. SAG, mit dem die Weiternutzung von schon bestandskräftigen Genehmigungen umschrieben wird. Mangels gegenteiliger Hinweise ist nämlich unter „Restbetrieb“ in der 1. SAG dasselbe zu verstehen wie nach der Begriffsbestimmung im Stilllegungsleitfaden (Nr. 8 „Anlage 1: Begriffsbestimmungen“), wo es heißt „Als Restbetrieb wird der Betrieb aller für die Stilllegung notwendigen Versorgungs-, Sicherheits- und Hilfssysteme sowie der Betrieb der für den Abbau von Komponenten, Systemen und Gebäuden notwendigen Einrichtungen nach Erteilung der Stilllegungsgenehmigung bezeichnet“.
Der Kläger bemängelt das Zusammenwirken der Feststellung unter Nr. I. 1 der 1. SAG mit dem gestattenden Teil der Genehmigung (Nr. I. 2 „Gestattung“); er meint, ein Antrag auf Stilllegung enthalte den konkludenten Verzicht auf die Rechte aus der Betriebsgenehmigung im Falle ihrer Erteilung, die Stilllegungsgenehmigung führe zur „Ersetzung“ aller bisherigen Genehmigungen. Träfe die Ansicht des Klägers zu, so wäre die zwangsläufige Konsequenz, dass die für Stilllegung und Abbau gemäß § 7 Abs. 3 AtG erforderliche Genehmigung allumfassend sein müsste in dem Sinn, dass alle Maßnahmen daraufhin zu untersuchen wären, ob sie den Genehmigungsvoraussetzungen entsprechen, wobei – mangels einer abweichenden gesetzlichen Übergangsregelung – auch der im Zeitpunkt der zu erteilenden Genehmigung vorhandene Stand von Wissenschaft und Technik (vgl. § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG) zu beachten wäre. Soweit sich der Kläger für diese Rechtsansicht auf Äußerungen im Schrifttum berufen hat, betreffen diese zum Teil (nämlich Abhandlungen aus den Jahren 1992, 2002 und 2005) ältere Fassungen des AtG, die inzwischen mehrere Änderungen erfahren haben, und können schon deshalb nicht uneingeschränkt auf die vorliegend maßgebliche Rechtslage übertragen werden.
2.2.2. Das Verhältnis von § 7 Abs. 1 und Abs. 3 AtG, somit auch das Verhältnis, in dem nach Erteilung einer Stilllegungsgenehmigung die fortgeltenden bestandskräftigen Regelungen einerseits und „neue“ Regelungen andererseits zueinander stehen (§ 7 Abs. 3 Satz 3 AtG), sieht der Verwaltungsgerichtshof wie folgt:
“2.2.2.1. Aus dem Wortlaut und der Systematik der einzelnen in § 7 AtG enthaltenen Regelungen ergibt sich, dass unter dem „Betrieb“ einer kerntechnischen Anlage (vgl. § 2 Abs. 3a Nr. 1 Buchst. a AtG) nicht nur die Elektrizitätsproduktion mittels (bei einem Siedewasserreaktor) nuklear erzeugten Wasserdampfs (also der „Leistungsbetrieb“) zu verstehen ist, sondern dass es noch andere von der Betriebsgenehmigung erfasste Betriebszustände gibt (für dieses Begriffsverständnis sprechen: [1] der Wortlaut des § 7 Abs. 1 Satz 1 AtG, [2] die Beschränkung des Erlöschenstatbestands auf den „Leistungsbetrieb“ in § 7 Abs. 1a AtG und [3] die Einschränkung „soweit…“ in § 7 Abs. 3 Satz 3 AtG). Auch den Gesetzesmaterialien zufolge geht der Gesetzgeber von einem weiten, verschiedene Unterarten umfassenden Verständnis des Begriffs „Betrieb“ aus (vgl. BT-Drs. 14/6890 v. 11.9.2001 S. 21, wo es heißt „Andere Regelungen und insbesondere Gestattungen, wie etwa das Stillstandsbetriebsregime, bleiben unberührt und daher wirksam“).“
2.2.2.2. Mit der AtG-Novelle des Jahres 2011 (Dreizehntes Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes vom 31.7.2011, BGBl I Nr. 43, S. 1704, vom 5.8.2011) hat der Gesetzgeber die Sätze 1 und 2 des § 7 Abs. 1a AtG neu gefasst und für 17 Kernkraftwerke (darunter das KKI 1) ein bestimmtes Datum, zu dem die Berechtigung zum Leistungsbetrieb spätestens endet, verbindlich festgelegt; damit entfällt das aus dem Eigentum an den Grundstücken und Anlagen fließende Nutzungsrecht der Stromerzeugung aus Kernkraft (BVerfG, E.v. 6.12.2016 – 1 BvR 2821/11 u.a. – NJW 2017, 217 Rn. 222). In § 7 Abs. 3 Satz 3 AtG ist außerdem geregelt, dass eine Stilllegungsgenehmigung nicht erforderlich ist, soweit die geplanten Maßnahmen bereits Gegenstand einer Genehmigung nach § 7 Abs. 1 Satz 1 AtG (Betriebsgenehmigung) oder einer Anordnung nach § 19 Abs. 3 AtG gewesen sind. Angesicht dieser seit 2011 bestehenden Rechtslage dürfte für die rechtsdogmatische Ansicht, nach der im Antrag auf eine Stilllegungsgenehmigung ein Verzicht auf die bisherige Betriebsgenehmigung liegen soll, kein Raum mehr sein. Dies gilt umso mehr, als mit Wirkung vom 16. Juni 2017 in § 7 Abs. 3 AtG die Sätze 4 und 5 neu eingefügt und damit den Betreibern der in § 7 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 1a Satz 1 AtG genannten KTA die Pflicht zur unverzüglichen Stilllegung und zum Abbau dieser KTA auferlegt wurde. Mangels einer gegenteiligen Übergangsregelung ist § 7 Abs. 3 Sätze 4 und 5 AtG auch auf die vorliegend streitgegenständliche KTA anwendbar. Mit der gesetzlichen Pflicht zur Stilllegung, die mit dem Wort „unverzüglich“ noch als besonders dringlich aufgewertet worden ist, lässt sich die Annahme eines im Genehmigungsantrag liegenden konkludenten Verzichts auf den Leistungsbetrieb kaum vereinbaren. Ob weiterhin ein Verzicht (zumindest) auf die Genehmigung des „Nachbetriebs“ oder eines „Stillstandsbetriebsregimes“ möglich ist, kann vorliegend dahinstehen. Denn die Beigeladene hat einen solchen Verzicht nicht erklärt. Die Pflicht zur unverzüglichen Stilllegung schränkt allerdings auch die von der Beigeladenen betonte (Schriftsatz vom 26.6.2017 S. 7 unten und Nr. 2 auf S. 14) Dispositionsfreiheit des Anlagenbetreibers ein; er ist gerade nicht frei darin, ob und wann er von der Stilllegungsgenehmigung Gebrauch macht.
2.2.2.3. Aus § 7 Abs. 3 Satz 3 AtG ergibt sich, dass, aufbauend auf den in § 7 Abs. 1 und Abs. 1a AtG verwendeten auch begrifflichen Unterscheidungen verschiedener Betriebsarten, mit dem Ende des Leistungsbetriebs die Inhalte bestandskräftig schon erteilter Genehmigungen nicht zwangsläufig vollständig wegfallen, sondern dass solche Genehmigungen fortgelten können. In welchem inhaltlichen Umfang und wie lange diese Genehmigungen weiter gelten, hat der Gesetzgeber allerdings nur äußerst zurückhaltend geregelt. Die Schwierigkeiten bei der Anwendung resultieren aus der Verwendung des rechtlich nicht definierten Begriffs „Maßnahmen“ und der Formulierung „soweit“. Wie diese Formulierungen genau zu verstehen sind, lässt sich auch den Gesetzesmaterialien nicht entnehmen. Bezüglich des in § 7 Abs. 3 AtG statuierten Genehmigungserfordernisses für Stilllegung und Abbau, das bereits im Jahr 1976 – seinerzeit als Abs. 2a (aber wortgleich mit der jetzigen Formulierung) – in § 7 AtG eingefügt worden ist, findet sich im „Bericht und Antrag des Innenausschusses (4. Ausschuss) zu dem von der Bundesregierung eingebrachten Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Atomgesetzes (AtG) – Drs. 7/4794, 7/4911, 7/4954“ (BT-Drs. 7/5293 vom 3.6.1976, S. 3) als Begründung zur Einfügung des neuen (damaligen) Absatzes 2a die Aussage, dass die Vorschrift das geltende Recht präzisiere und klarstelle, dass Stilllegung und Beseitigung einer KTA genehmigungspflichtige Handlungen seien und dass in Satz 3 des neu eingefügten Absatzes die „Stilllegungs- und Beseitigungsgenehmigung inhaltlich vom Anwendungsbereich der Genehmigungstatbestände nach § 7 Abs. 1 AtG abgegrenzt“ werde. Der unter Bezugnahme auf Rebentisch (DVBl 1992, 1255) erhobene Einwand des Klägers, es könne für § 7 Abs. 3 Satz 1 AtG keinen denkbaren Anwendungsfall geben, weil „geplante Maßnahmen“ zur Stilllegung im Sinn von § 7 Abs. 3 Satz 1 AtG nicht schon Gegenstand einer Betriebsgenehmigung nach § 7 Abs. 1 AtG sein könnten, überzeugt nicht; es kann dem Gesetzgeber als Konsequenz aus derartigen Formulierungen nicht unterstellt werden, er habe einen praktisch nicht vorkommenden Sachverhalt regeln wollen. Vielmehr kann § 7 Abs. 3 Satz 3 AtG so verstanden werden, dass eine bestandskräftige Betriebsgenehmigung beim Übergang in die Stilllegung einer KTA nicht vollständig, sondern nur teilweise fortbesteht, nämlich nur als Genehmigung für einen Betrieb nach dem „Leistungsbetrieb“ und dem „Nachbetrieb“. Auch für die vom Kläger in der mündlichen Verhandlung geäußerte Ansicht, „geplante Maßnahmen“ könnten nur solche Maßnahmen sein, die vor der Erteilung der Stilllegungsgenehmigung bereits konkret zielgerichtet auf die spätere Stilllegung nebst Abbau geplant und genehmigt worden seien (wobei es dann auch nach dem Eingeständnis des Klägers einen allenfalls sehr kleinen Anwendungsbereich von § 7 Abs. 3 Satz 3 AtG gäbe), findet sich im Gesetz und in den Gesetzesmaterialien kein Anhaltspunkt.
Der inhaltliche und zeitliche Umfang, in dem eine für den Leistungsbetrieb erteilte, bestandskräftige Genehmigung nunmehr für Stilllegung und Abbau der jeweiligen KTA fortgilt, ergibt sich aus dem geänderten Zweck der Genehmigung: Erlaubt sind – nachdem ein Leistungsbetrieb der KTA nicht mehr stattfinden darf und die Pflicht zu unverzüglicher Stilllegung nebst Abbau besteht – nur noch Maßnahmen, die der Erfüllung dieser Pflicht nicht zuwiderlaufen. Was unter „Maßnahme“ zu verstehen ist, wird weder im Gesetz definiert noch in den Gesetzesmaterialien der anderen Erkenntnisquellen umschrieben. Der Verwaltungsgerichtshof versteht unter „Maßnahme“ im Sinn des § 7 Abs. 3 Satz 3 AtG jeden baulichen, nutzungsbezogenen und organisatorischen Vorgang, der für den Leistungsbetrieb (einschließlich Nachbetrieb) genehmigt worden ist und – nunmehr während der Stilllegung und des Abbaus – weiterhin ansteht. Der Stilllegungs- und Abbauprozess unterscheidet sich allerdings vom vorherigen Leistungsbetrieb grundlegend dadurch, dass sich der Zustand der KTA nahezu kontinuierlich „degressiv“ verändert, nämlich – vereinfacht gesagt – von einer zwar außer Betrieb gesetzten, aber „vollständigen“ KTA hin zur „grünen Wiese“. Die Dynamik dieses fortschreitenden Stilllegungs- und Abbauprozesses bedingt, dass auch die inhaltliche Fortgeltung früher erteilter, bestandskräftiger Genehmigungen einem Wandel unterworfen ist – Beklagter und Beigeladene bezeichnen dies als gleichsames „Abschmelzen“ der „alten“ Genehmigung, die nach und nach entweder entbehrlich oder von Regelungen der Stilllegungsgenehmigung ersetzt wird.
Der Einwand des Klägers, dass es bei der allmählichen Ersetzung der fortbestehenden Genehmigungsinhalte durch die fortschreitenden Stilllegungsmaßnahmen zu Abgrenzungsschwierigkeiten kommen könne, ist in der Sache nicht von der Hand zu weisen. Der Gesetzgeber hat dies aber in Kauf genommen.
2.2.2.4. Anhaltspunkte dafür, dass nach dem Willen des Gesetzgebers die Regelungssystematik des § 7 AtG im Sinn des Klägers (wonach die Stilllegungsgenehmigung alle bisherigen Betriebsgenehmigungen ersetze) zu verstehen wäre, hat weder der Kläger aufgezeigt noch finden sich solche in den amtlichen Begründungen. Dagegen wird die partielle und temporäre Überlagerung und Ergänzung von Betriebsgenehmigung einerseits und Stilllegungsgenehmigung andererseits auch im Stilllegungsleitfaden beschrieben. Die Ausführungen im Stilllegungsleitfaden haben Gewicht, sind sie doch unter Beteiligung der für den Vollzug zuständigen Genehmigungs- und Aufsichtsbehörden der Länder und des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit im Länderausschuss für Atomkernenergie – Hauptausschuss – zustande gekommen und bezwecken u.a., „ein gemeinsames Verständnis von Bund und Ländern zur zweckmäßigen Durchführung von Stilllegungsverfahren anzustreben“ (Präambel des Stilllegungsleitfadens). Im Stilllegungsleitfaden ist auf S. 10 unter Nr. 4.2 „Übergang von der Betriebsgenehmigung zur Stilllegungsgenehmigung“ ausgeführt, dass dann, wenn die Betriebsgenehmigung nicht vollständig mit der Stilllegungsgenehmigung aufgehoben werde, die nicht geänderten Bedingungen und Regelungen der Betriebsgenehmigung in Kraft blieben; es dürften allerdings beim Übergang von der Betriebsauf die Stilllegungsgenehmigung keine Lücken hinsichtlich der erforderlichen Bedingungen und Regelungen für die Gewährleistung der Sicherheit der Anlage auftreten, es müsse jederzeit sichergestellt sein, dass die Bedingungen und Regelungen eindeutig und vollständig seien.
2.2.2.5. Soweit der Kläger zur Begründung seiner gegenteiligen Rechtsauffassung geltend macht, dass sich der vorliegende Fall von dem – in § 7 Abs. 3 Satz 3 AtG gleichfalls genannten – Fall einer vorangegangenen Anordnung nach § 19 Abs. 3 AtG unterscheide, überzeugt diese Begründung nicht. Denn Abgrenzungsschwierigkeiten hinsichtlich des Inhalts der verschiedenen Genehmigungen können sich nicht nur beim Gebrauch einer Stilllegungsgenehmigung (gegenüber der Betriebsgenehmigung nach § 7 Abs. 1 Satz 1 AtG) ergeben; sie sind vielmehr auch dann nicht auszuschließen, wenn zu einer genehmigten KTA bereits eine aufsichtliche Anordnung nach § 19 Abs. 3 AtG ergangen ist.
Diejenigen vom Kläger bemängelten Regelungen der 1. SAG, die er als Änderungen oder Ergänzungen der Betriebsgenehmigung im Sinn von § 7 Abs. 1 AtG kritisiert, für die er ein Änderungsgenehmigungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung für erforderlich hält und die er als Beleg dafür ansieht, dass vorliegend eine unzulässige Vermischung der Genehmigungsebenen von Betriebsgenehmigung einerseits und Stilllegungsgenehmigung andererseits stattfinde (Schriftsatz vom 20.3.2017, S. 7 unten, S. 8 oben), führen nicht zu einer als unzulässig anzusehenden „Vermischung“ zweier Genehmigungsebenen. Vielmehr sind sie die notwendige Folge dessen, dass der geänderte Zweck der KTA (nunmehr Stilllegung und Abbau anstelle von Leistungsbetrieb) es erfordern kann, hinsichtlich einzelner, im Rahmen der Betriebsgenehmigung bereits genehmigter Maßnahmen die bestehende Genehmigung zu ändern oder zu ergänzen.
Der Kläger wendet ein, infolge der „Vermischung“ von Betriebs- und Stilllegungsgenehmigung enthalte die Stilllegungsgenehmigung auch wesentliche Änderungen im Sinn von § 7 Abs. 1 AtG (z.B. dadurch, dass Auflagen aus dem Jahr 2010 geändert oder ergänzt würden – vgl. die 1. SAG S. 16 ff. – oder der „Restbetrieb“ geregelt werde – vgl. die 1. SAG S. 17 f.), dennoch werde rechtsfehlerhaft das für solche Änderungen nötige gesonderte Änderungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 7 Abs. 1 AtG unterlassen, die Genehmigungsvoraussetzungen des § 7 Abs. 2 AtG, die auch für eine Stilllegungsgenehmigung gälten, würden umgangen. Dem ist nicht zu folgen. Der Gesetzgeber hat die Stilllegungsgenehmigung als spezielle Genehmigung (in § 7 Abs. 3 AtG einschließlich der dort enthaltenen Verweisungen) geregelt, deren Regelungsgegenstand zwar der wesentlichen Änderung einer KTA einerseits ähnelt, sich von ihr aber andererseits sehr deutlich unterscheidet (das Ziel des „Vorhabens“ ist keine Kernspaltung zur Energiegewinnung, sondern – wie oben ausgeführt – eine Anlage, die der atomrechtlichen Überwachung nicht mehr unterliegt); die Stilllegungsgenehmigung ist daher eine von der Genehmigung zur Errichtung, zum Betrieb oder zum sonstigen Innehaben einer KTA oder zur wesentlichen Änderung einer solchen Anlage (§ 7 Abs. 1 AtG) zu unterscheidende, eigenen Regeln folgende Genehmigung.
2.2.2.6. Ob einzelne für den Leistungsbetrieb ehemals bestandskräftig genehmigte Maßnahmen auch für die Stilllegungs- und Abbauphase weiterhin ohne neue Genehmigung oder ohne Modifizierung der bisherigen Genehmigung zulässig sind, hängt somit zunächst davon ab, ob und in welchem Umfang („soweit“) sie mit dem Ziel der unverzüglichen Stilllegung vereinbar sind. Ggf. ist zu untersuchen, ob die schon für den Leistungsbetrieb genehmigten Maßnahmen (oder ein Teil oder ein verringerter Umfang dieser Maßnahmen) im Zusammenwirken mit den für Stilllegung und Abbau erforderlichen (neuen) Maßnahmen unvermeidlich ein (evtl. auch nur zeitweiliges oder räumlich begrenztes) höheres oder auch „nur“ ein anderes Gefahrenpotenzial bewirken als dasjenige, das während des Leistungsbetriebs bestanden hat. Ist dies der Fall, dann muss die Genehmigungsbehörde mit neuen, ggf. die bestandskräftigen Genehmigungsinhalte ergänzenden Regelungen diesem Gefahrenpotenzial begegnen; nur insoweit wird die Genehmigungsfrage „neu aufgeworfen“. Diesem rechtlichen Ansatz entspricht es auch, wenn im Stilllegungsleitfaden die hauptsächlich für den „normalen“ Betrieb (Leistungsbetrieb) einer KTA ergangenen ministeriellen Bekanntmachungen und Regeln daraufhin überprüft und in drei Kategorien unterteilt werden, inwieweit sie auch für das Stilllegungsverfahren relevant sind und z.B. (bei Einordnung in die Kategorie 3) „unter Berücksichtigung des veränderten Gefährdungspotenzials und der im Vergleich zu Errichtung und Betrieb veränderten und in vieler Hinsicht verringerten Anforderungen schutzzielorientiert angepasst bzw. teilweise anwendbar“ sind (vgl. Nr. 9 „Anlage 2: Einteilung der Bekanntmachungen…“ im Stilllegungsleitfaden).
Innerhalb des Themas „Fortgeltung der Anlagenbetriebsgenehmigung nach § 7 Abs. 1 AtG“ bündelt der Sachbeistand des Klägers („Themenzusammenstellung Eilverfahren Isar 1“, Dipl.-Phys. W. N* … * … … … … GmbH“, vorgelegt als Anlage K 11 zum Schriftsatz vom 27.6.2017, nachfolgend: i-GmbH vom 18.6.2017) in mehrfacher Weise Kritik am Gutachten des TÜV … (vom 10.6.2016), den der Beklagte als Sachverständigen gemäß § 20 AtG zugezogen hat, und die Sicht der Genehmigungsbehörde auf das Verhältnis von Stilllegungsgenehmigung zu fortgeltenden Inhalten der Betriebsgenehmigung. Er bemängelt insbesondere, dass die im Maschinenhaus vorgesehenen Maßnahmen sehr umfangreich seien und die Genehmigungsbehörde den Abbau von Komponenten und Systemen sowie Aufbau und Betrieb des ZEBRA, das (wie sich auch aus der 1. SAG, S. 31 unten, ergibt) auch für das KKI 2 genutzt werden soll, für nicht wesentliche Änderungen am bestehenden Betriebsreglement halte; er bemängelt weiter, dass der Gutachter wiederum nur die Eignung der für die Errichtung und den Betrieb des ZEBRA vorgesehenen Bereiche bewerte und im Übrigen auf das Aufsichtsverfahren verweise (i-GmbH vom 18.6.2017 S. 7, i-GmbH vom 10.11.2018 S. 17 ff.). Diese und die nachfolgenden Einwände jeweils im Abschnitt 2 (i-GmbH vom 18.6.2017 bzw. 10.11.2018) überzeugen nicht. Abgesehen davon, dass es – entgegen der Ansicht des Sachbeistands – nicht zu den Aufgaben eines Fachgutachters (hier: TÜV …) gehört, das rechtliche Verhältnis von Stilllegungs- und Betriebsgenehmigung zueinander zu bewerten, legt der Sachbeistand auch nicht dar, worin diesbezüglich die fachlichen Fehler des Gutachtens des TÜV … (vom 10.6.2016) bestehen sollen.
Die vom Kläger im Zusammenhang mit der Nutzung des ZEBRA angesprochene, von der Entsorgungskommission in einer Anmerkung vom 19. August 2016 zu Erläuterungen des Umweltministeriums (Unterlagenblatt 003774) gestellte Frage, ob für den Umgang mit Abfällen aus dem KKI 2 eine neue Genehmigung zu erteilen beabsichtigt sei, ist ohne weiteres dahingehend zu beantworten, dass der Umgang mit Abfällen aus dem KKI 2 nicht Gegenstand der 1. SAG ist (vgl. 1. SAG S. 32 oben). Dass das für Stilllegung und Abbau von KKI 1 erforderliche ZEBRA, nachdem es in dem für diesen Zweck erforderlichen Umfang und der für diesen Zweck erforderlichen Weise errichtet wurde, auch für den späteren Abbau von KKI 2 genutzt werden kann, ist rechtlich ohne Belang, solange – wie vorliegend – nicht über die Nutzung des ZEBRA für das KKI 2 genehmigungsrechtlich entschieden wurde. Es mag sein, dass – wie der TÜV … knapp aber zutreffend formuliert – der Abbau des KKI 1 erst abgeschlossen werden kann, wenn der Abbau des KKI 2 abgeschlossen ist (TÜV … vom 10.6.2016) und sich dadurch die Gesamtmaßnahme des Abbaus von KKI 1 verzögert, wie der Kläger nochmals moniert (i-GmbH vom 10.11.2018 S. 18). Welche bei der 1. SAG zu berücksichtigenden Belange durch das bloße längere „Stehenbleiben“ des ZEBRA beeinträchtigt sein können, ist aber nicht ersichtlich. Eine darüber hinausgehende Nutzung des ZEBRA, nämlich für die Behandlung von Materialien aus dem Abbau des KKI 2, dagegen ist nicht schon im Rahmen der vorliegenden 1. SAG zu prüfen, da diese hierfür nicht erteilt wird.
Die vom Kläger im selben Zusammenhang vermisste genehmigungsrechtliche Prüfung und Festlegung, welche Systeme, Komponenten oder andere Anlagenteile außer Betrieb genommen oder abgebaut werden dürfen, bevor die Brennelemente aus den Brennelement-Lagerbecken entfernt worden sind, ist mit der sogenannten „rot-grün-Liste“ (hierzu siehe im Einzelnen unter 2.4.4) ausreichend vorgenommen worden. Der Kläger rügt, dass – wie auch die Entsorgungskommission während des Genehmigungsverfahrens angemerkt hat (aus deren Stellungnahme der Sachbeistand des Klägers zitiert, vgl. i-GmbH vom 18.6.2017 S. 9 und 10; i-GmbH vom 10.11.2018 S. 19, 20) – eine lediglich auf die Entbehrlichkeit von Anlagenteilen bezogene, „anlagen- und systemtechnisch“ fokussierte Betrachtung Gefahr laufen könnte, solche Auswirkungen der Stilllegungs- und Abbauarbeiten zu wenig zu beachten, die sich aus den einzelnen Maßnahmen oder Arbeitsschritten und ihren etwaigen Wirkungen zwar nicht für die stillzulegende und abzubauende KTA selbst, aber unter Umständen für die Umgebung (und ggf. auch für den Arbeitsschutz) ergeben. Diese Gefahr besteht vorliegend aber nicht. Der von der Genehmigungsbehörde zugezogene Gutachter (TÜV …) hat bei seiner Bewertung des Abbaukonzepts diejenigen Anforderungen, die sich aus der Notwendigkeit (1) einer sinnvollen Reihenfolge der Abbauschritte und Demontagemaßnahmen von Einrichtungen und Gebäuden auch unter Strahlenschutzgesichtspunkten sowie (2) der Vermeidung von Erschwernissen für weitere Maßnahmen ergeben, zugrundegelegt (TÜV … vom 10.6.2016 S. 38 unten). Er hat dann aber – entgegen dem vom Kläger erweckten Eindruck – nicht lediglich auf die im Aufsichtsverfahren erfolgende Prüfung, ob die Abbaureihenfolge weitere Maßnahmen erschwert oder verhindert, verwiesen. Der TÜV … hat vielmehr hinzugefügt, dass „die konzeptionelle Vorgehensweise zum raum- bzw. raumbereichsweisen Abbau und im KontrolIbereich, insbesondere im Reaktorgebäude ZA, beginnend von den Raumbereichen an den Außenwänden hin zu den Flucht- bzw. Transportwegen sowie von den oberen bzw. unteren Ebenen in Richtung 0 m-Ebene … zweckmäßig“ sei (TÜV … vom 10.6.2018 S. 39). Den weiteren Äußerungen der Entsorgungskommission in deren abschließender Stellungnahme ist überdies zu entnehmen, dass es aus Sicht der Entsorgungskommission ausreicht, wenn die Pflicht zur laufenden Aktualisierung der genehmigten Planung während des Stilllegungs- und Abbaufortschritts in der Stilllegungsgenehmigung verankert wird und die Erfüllung dieser Pflicht im Vollzug aufsichtlich überwacht wird.
Der Kläger meint in diesem Zusammenhang (und deshalb augenscheinlich in Bezug auf die im ersten Teil des Gesamtvorhabens geplanten Maßnahmen bezogen), rechtsfehlerhaft hätten Gutachter und Genehmigungsbehörde als Bewertungsmaßstäbe nur den Stilllegungsleitfaden und die Stilllegungsleitlinien der ESK herangezogen und damit die – nach Ansicht des Klägers – aus § 19b Abs. 1 AtVfV sich ergebenden weitergehenden Anforderungen in Bezug auf eine sinnvolle Abbaureihenfolge (auch zur Vermeidung von Erschwernissen bei weiteren Maßnahmen) verkannt. Die Forderung des Klägers nach einer noch weitergehenden Prüfung und Festlegung einer bestimmten Abbaureihenfolge der einzelnen Maßnahmen im ersten Teil des Gesamtvorhabens findet allerdings in § 19b Abs. 1 AtVfV keine Grundlage. Das Erfordernis, dass die einem „erstmaligen Antrag“ auf Erteilung einer Genehmigung nach § 7 Abs. 3 AtG beizufügenden Angaben zu den insgesamt geplanten Maßnahmen enthalten und insbesondere die Beurteilung ermöglichen müssen, ob die beantragten Maßnahmen weitere Maßnahmen nicht erschweren oder verhindern und ob eine sinnvolle Reihenfolge der Abbaumaßnahmen vorgesehen ist, bezieht sich – wie aus dem Kontext des gesamten § 19b Abs. 1 AtG ersichtlich ist – auf den Fall, dass über ein Stilllegungsvorhaben insgesamt in mehreren (u.U. auch nicht nur in zwei oder drei) aufeinanderfolgenden Einzelgenehmigungen entschieden wird. Besondere Anforderungen an die Plausibilität und „Stimmigkeit“ der Planung, was die Reihenfolge der innerhalb eines Abschnitts des Gesamtvorhabens vorgesehenen und von der jeweiligen Einzelgenehmigung umfassten einzelnen Verfahrensschritte angeht, werden mit § 19b Abs. 1 AtG dagegen nicht aufgestellt. So hat es vorliegend auch die Genehmigungsbehörde gesehen: In der streitigen 1. SAG ist ausgeführt, dass die „beantragten“ Maßnahmen weitere Maßnahmen nicht erschweren oder verhindern und eine sinnvolle Reihenfolge der Abbaumaßnahmen vorgesehen ist (1. SAG S. 49 unten), und dass die von der Beigeladenen eingereichten Unterlagen (auch insoweit) den gesetzlichen Anforderungen gemäß § 19b Abs. 1 Satz 1 und 2, § 1a AtVfV genügen (1. SAG S. 80).
Welche Systeme, Komponenten und andere Anlagenteile zeitgleich abgebaut werden dürfen oder nacheinander – und zwar in einer bestimmten Reihenfolge – abgebaut werden müssen, ergibt sich zum Einen aus der genannten „rot-grün-Liste“, zum Andern dadurch, dass – was einleuchtet – grundsätzlich eine raum- bzw. abschnittsweise Stilllegung und Demontage als sinnvoll vorgesehen ist. Eine darüber hinaus gehende noch detailliertere Festlegung der Abbaureihenfolge und einzelner Abbauschritte bereits in der Genehmigung erscheint nicht rechtlich geboten. Vielmehr erscheint es sinnvoll, je nach dem Voranschreiten der einzelnen Maßnahmen und hierbei ggf. bemerkter „Wechselwirkungen“ zwischen stattfindenden Arbeiten und anderen Arbeitsschritten, die künftigen Arbeitsschritte und deren Reihenfolge flexibel anzupassen. Die Nebenbestimmung Nr. III 6.8 (1. SAG S. 21 oben), mit der die Beigeladene u.a. dazu verpflichtet wird, die Abbauplanung laufend fortzuschreiben und jeweils zum 1. Dezember eines jeden Jahres insbesondere die vorgesehene zeitliche Abfolge der Demontagevorhaben (Abbauschritte) und deren gegenseitige Abhängigkeiten darzustellen, ermöglicht einerseits die notwendige Flexibilität und die Chance, aus während der Stilllegungs- und Abbauarbeiten gewonnenen Erfahrungen zu lernen, und bietet andererseits die Gewähr dafür, dass es nicht zu einer Schädigung der gesetzlich (§ 7 Abs. 2 Nrn. 3 und 5 AtG) geschützten Güter kommt, notfalls durch Eingreifen der Aufsichtsbehörde. Eine unzulässige Verlagerung von Fragen ins Aufsichtsverfahren, die im Genehmigungsverfahren abschließend zu prüfen und bereits in der Stilllegungsgenehmigung verbindlich zu regeln wären, sieht der Verwaltungsgerichtshof in der vorliegend gewählten Verfahrensweise nicht. Dies gilt insbesondere angesichts eines gesicherten Bestands an schon im bisherigen Leistungs- und Nachleistungsbetrieb gewonnenen Erfahrungen mit – den Stilllegungsarbeiten gleichenden – Maßnahmen und hierbei gewonnenen Erfahrungen, sowie eines für diese Maßnahmen geltenden und für die Stilllegung weiter gültigen technischen und rechtlichen Regelwerks (in Einzelnen hierzu siehe unten 2.2.3.2).
2.2.3. Die 1. SAG ist auch nicht rechtswidrig wegen Bestimmtheitsmängeln, die nach Ansicht des Klägers ihre Ursache in der unzulässigen „Vermischung“ zweier Genehmigungstatbestände haben sollen.
2.2.3.1. Gemäß Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG (wortgleich mit § 37 Abs. 1 VwVfG) muss ein Verwaltungsakt hinreichend bestimmt sein. Dies bedeutet, dass der Adressat in die Lage versetzt wird, zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Denn nur dann ist es gerechtfertigt, den Verwaltungsakt dann, wenn er nicht befolgt wird, notfalls durch hoheitlichen Zwang durchzusetzen, wobei auch für die Vollstreckung eine hinreichende Bestimmtheit unerlässlich ist. Das Erfordernis der ausreichenden inhaltlichen Bestimmtheit dient dazu, betroffenen Dritten den Regelungsgehalt so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar zu machen, dass diese ihr Verhalten danach ausrichten können (BayVGH, U.v. 15.12.1992 – 2 B 92.88 – BayVBl 1993, 274 – Rn. 36 und 37). Betroffene Dritte sind hierbei nicht nur die Beteiligten im Sinn von Art. 13 BayVwVfG. Deshalb kann dahinstehen, ob – wie die Beigeladene meint (Schriftsatz vom 26.6.2017, Nr. 1 Buchst. a auf S. 8, 9 bzw. 11, 12) – der Kläger Bestimmtheitsmängel der angegriffenen Genehmigung deswegen nicht rügen könne, weil er „weder geborener noch ein gekorener“ Beteiligter sei, oder ob er überhaupt zum Kreis der „Betroffenen“ (der weiter zu ziehen ist als der Kreis der „Beteiligten“ i.S.d. Art. 13 BayVwVfG) gehört. Zu den „Betroffenen“, deren berechtigte Interessen das Bestimmtheitsgebot im Blick hat, dürfte der Kläger schon deswegen gehören, weil er als anerkannte Umweltvereinigung umweltverfahrensrechtliche Verstöße ausdrücklich auch dann rügen darf, wenn er nicht die Verletzung eigener Rechte geltend macht (§ 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG).
Allerdings liegen keine Bestimmtheitsmängel vor. Der Kläger sieht Bestimmtheitsmängel darin, dass nach der Konzeption der streitgegenständlichen 1. SAG parallel zu deren Geltung während der genehmigten Stilllegung und des Abbaus weiterhin die Betriebsgenehmigung teilweise unverändert oder modifiziert fortgelten solle, sodass es – um den jeweils aktuellen Genehmigungsstand des KKI 1 vollständig erfassen zu können – nötig sei, auch auf den Inhalt der Betriebsgenehmigung zurückzugreifen; diese „Vermischung der Genehmigungsebenen“ führe zur Unbestimmtheit (Schriftsatz vom 22.3.2017, S. 10 Buchst. d).
Dem ist nicht zu folgen. Denn um dem Bestimmtheitsgebot des Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG zu genügen, ist es nicht erforderlich, dass sich der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts vollständig schon aus dem Bescheidstenor ergibt. Vielmehr darf bei Zweifeln über die Reichweite eines Bescheidstenors auch die Bescheidsbegründung zu seiner Auslegung herangezogen werden; es genügt, wenn sich die Bestimmtheit der Regelung allein aus der Begründung, nicht aber aus dem verfügenden Teil des Verwaltungsakts ergibt (BayVGH, B.v. 8.12.2014 – 22 CE 14.2388 – NVwZ-RR 2015, 326, juris – Rn. 15 m.w.N.). Rechtlich unbedenklich ist es ferner, wenn zur genauen Bestimmung des Regelungsgehalts eines Bescheids auf Unterlagen außerhalb des Bescheids zurückgegriffen werden muss. Dies ist – z.B. bei großformatigen graphischen Darstellungen, z.B. Bebauungsplänen – oft schon aus tatsächlichen, technischen Gründen gar nicht anders möglich. Schließlich kann zum Verständnis des Regelungsgehalts eines Bescheids auch der Rückgriff auf Unterlagen aus anderen Verfahren, z.B. auf andere Bescheide, erforderlich sein. Dies ist etwa dann der Fall, wenn ein früherer Bescheid durch einen späteren in bestimmten, im späteren Bescheid bezeichneten Einzelregelungen geändert wird. In einem solchen Fall erschließt sich für den Adressaten, andere Beteiligte und eventuelle Drittbetroffene die vollständige Wirkung des Änderungsbescheids, nämlich die ab der Änderung geltende Rechtslage, erst durch das Zusammenspiel zwischen Änderungsbescheid und geändertem Bescheid. Rechtliche Bedenken bestehen mithin nicht schon dann, wenn der vollständige Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts nicht aus dem Bescheid selbst ersichtlich ist und es deshalb der Heranziehung weiterer Unterlagen bedarf, um den vollständigen Regelungsgehalt zu erkennen oder – notfalls – durch Auslegung zu ermitteln. Dies gilt auch, soweit auf den Empfängerhorizont potenzieller Drittbetroffener deswegen abzustellen ist, weil diese – z.B. wegen der Notwendigkeit fristgebundener Einwendungen (vgl. BVerwG, U.v. 7.6.1991 – 7 C 43/90 – NVwZ 1993, 177 Rn. 9) – in die Lage versetzt werden müssen, ihre potenzielle Betroffenheit so ausreichend erkennen zu können, dass sie ihrer Anfechtungslast tatsächlich nachkommen können. Rechtliche Bedenken im Hinblick auf die hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts mit Drittwirkung knüpfen daher nicht an die bloße Notwendigkeit an, zur Bestimmung des vollständigen Regelungsgehalts eines Verwaltungsakts auf dessen Begründung oder gegebenenfalls auf Unterlagen außerhalb des Verwaltungsakts zurückzugreifen. Solche Bedenken sind vielmehr nur dann berechtigt, wenn der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts unklar und auslegungsbedürftig ist und die Auslegung aus der Sicht verschiedener Beteiligter bzw. Drittbetroffener wegen deren verschiedenem Kenntnisstand zu uneinheitlichen Auslegungsergebnissen führen kann. Wegen solcher differierender Auslegungsmöglichkeiten muss z.B. der Genehmigungsadressat sich bei der Frage, wie eine öffentlich bekanntgemachte Genehmigung zu verstehen ist, auch darauf einstellen, wie potenziell Drittbetroffene sie verstehen können (BVerwG, U.v. 7.6.1991 – 7 C 43/90 – NVwZ 1993, 177 Rn. 9). Dass ein Anderer als der Bescheidsadressat, will er den genauen Bescheidsinhalt ermitteln, hierzu auf Unterlagen außerhalb des Bescheids zurückgreifen und damit einen gewissen Aufwand leisten muss, führt daher für sich genommen nicht zu einem Bestimmtheitsmangel.
Aus den vom Kläger für seine Auffassung angeführten Gerichtsentscheidungen (in denen das Thema „hinreichende Bestimmtheit“ im Kontext mit dem Thema „Drittschutz“ erörtert wurde) ergibt sich nichts Anderes. Insbesondere besagen diese Entscheidungen nicht, dass schon die Auslegungsbedürftigkeit von Genehmigungsbescheiden mit Drittwirkung für sich genommen dazu führen würde, dass die Verletzung nachbarschützender Rechte nicht ausgeschlossen werden könne mit der weiteren Folge, dass die Genehmigung deshalb rechtswidrig sei. Vielmehr rührte in den dort entschiedenen Fällen die Rechtswidrigkeit daher, dass die Genehmigung unbestimmt oder in sich widersprüchlich war, deswegen ein genehmigungskonformer Vollzug nicht zweifelsfrei definiert werden konnte und infolgedessen die Gefahr bestand, dass (erst) im Vollzug die Verletzung von Nachbarrechten nicht zuverlässig ausgeschlossen werden konnte (vgl. OVG Hamburg, U.v. 14.7.2008 – 2 Bf 277/03 – NordÖR 2008, 533, juris Leits. 1 und Rn. 31; OVG Hamburg, B.v. 2.9.2011 – 2 Bs 136/11 – NordÖR 2011, 556, juris Leits. 1 und Rn. 6 und 7).
2.2.3.2. Eine solche, aus der Unbestimmtheit einzelner Genehmigungsinhalte erwachsende Gefahr der Verletzung von Nachbarrechten (hier: der Verletzung von Rechten der klagenden Umweltvereinigung) besteht vorliegend nicht. Ein zeitweiliges und inhaltliches teilweises Überlagern der Stilllegungsgenehmigung mit der Betriebsgenehmigung (§ 7 Abs. 1 Satz 1 AtG) führt entgegen der Ansicht des Klägers (Schriftsatz vom 22.3.2017, S. 7 oben) nicht zwangsläufig zu Bestimmtheitsproblemen. Der Gesetzgeber geht – wie oben ausgeführt – von der Möglichkeit der gleichzeitigen (teilweisen) Gültigkeit und Relevanz beider Genehmigungen aus, wenn er in § 7 Abs. 3 Satz 3 AtG bestimmt, dass eine Stilllegungsgenehmigung nicht notwendig ist, „soweit“ die geplanten Maßnahmen schon Gegenstand einer Genehmigung nach Absatz 1 Satz 1 gewesen sind.
Vorliegend ergibt sich der Regelungsgehalt der 1. SAG nicht nur unmittelbar aus deren Text, sondern auch aus weiteren Unterlagen: Der Tenor der 1. SAG wird (auf S. 11) eingeleitet mit der Aussage, dass die 1. SAG „nach Maßgabe der in Ziffer II.1 genannten Unterlagen und unter den in den Ziffern III. und V. festgesetzten Inhalts- und Nebenbestimmungen“ erteilt werde. Bei den unter Nr. II.1 auf S. 13 und 14 der 1. SAG aufgelisteten Unterlagen handelt es sich um solche, die nach § 6 AtVfV a.F. auszulegen waren (Nrn. 1.1 und 1.2), und/oder solche, die nach § 3 AtVfV a.F. dem Genehmigungsantrag zur Prüfung der Zulassungsvoraussetzungen beizufügen waren (Nrn. 1.3 bis 1.17). Dadurch, dass gemäß ausdrücklicher Verfügung im Tenor die 1. SAG „nach Maßgabe“ dieser Unterlagen erteilt wird und dass die Unterlagen unter Nr. II.1 der 1. SAG genau bezeichnet sind, werden die so bezeichneten Unterlagen Teil der Regelungen in der 1. SAG und erlangen verbindliche Wirkung dergestalt, dass von ihnen bei Stilllegung und Abbau nicht abgewichen werden darf, soweit nicht in der 1. SAG selber etwas anderes bestimmt ist (zu dieser Regelungstechnik vgl. BVerwG, U.v. 2.7.2008 – 7 C 38.07 – BVerwGE 131, 259 Rn. 14); besondere Bedeutung haben hierbei die Unterlagen II.1.14 (Instandhaltungs- und Rückbauordnung), II.1.16 (Ereignisanalyse und Ableitung der erforderlichen Systeme für Restbetrieb und Abbau des KKI 1; R-09, Rev. 4 vom 29.2.2016 – nachfolgend: „Ereignisanalyse vom 29.2.2016“) und II.1.17 (Konzept des Abbaus), vgl. 1. SAG S. 54 unten.
Für den Betrieb von KTA gibt es ein umfangreiches, im Lauf von mehr als 40 Jahren seit etwa 1975 entstandenes Regelwerk; zu diesem gehören insbesondere Bekanntmachungen der Bundesministerien des Innern und für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit sowie Regeln des Kerntechnischen Ausschusses – KTA-Regeln. Diese Unterlagen wurden im Stilllegungsleitfaden hinsichtlich ihrer (verschieden weit reichenden) Anwendbarkeit bei Stilllegungsverfahren von KTA bewertet, ihrer Anwendbarkeit entsprechend in drei Kategorien eingeteilt und – soweit sich diese Regeln nur für eine „schutzzielorientiert angepasste“ oder teilweise Anwendung bei der Stilllegung von KTA eignen – mit Kommentaren versehen (vgl. Stilllegungsleitfaden Anlage 2 auf S. 19 ff., Anlage 3 auf S. 27 ff.). Dieses aus sehr vielen Unterlagen bestehende, ebenso umfassende wie detaillierte Regelwerk betrifft nicht nur tatsächliche (insbesondere technische) Vorgänge beim Betrieb bzw. bei der Stilllegung einer KTA, sondern auch die Anforderungen an den Aufbau und den Inhalt anderer Regelwerke, die ganz speziell den Betrieb einer bestimmten KTA betreffen.
Auf derartige, speziell für das KKI 1 bestehende Unterlagen nimmt die vorliegend streitgegenständliche 1. SAG an mehreren Stellen Bezug. So wird in den in der 1. SAG enthaltenen Inhalts- und Nebenbestimmungen – NB – teilweise auf die „Sicherheitsspezifikation“ Bezug genommen und z.B. angeordnet, dass die in der Sicherheitsspezifikation festgelegten Anweisungen und Vorschriften für die Betriebsführung grundsätzlich (ausgenommen sind unaufschiebbare oder von der Aufsichtsbehörde zuvor erlaubte Abweichungen) bindend seien und „bedeutsame Änderungen“ der Sicherheitsspezifikation der Aufsichtsbehörde zur vorherigen Zustimmung vorzulegen seien (vgl. NB III 2.1 auf S. 17 und NB III 7.3 auf S. 21). Aussagen zu „Sicherheitsspezifikationen“ enthalten die (im Stilllegungsleitfaden, Anlage 2, unter Nr. 3.4 auf S. 19 genannten) Richtlinien des Bundesministeriums des Innern (BMI) vom 27. April 1976 („Richtlinien über die Anforderungen an Sicherheitsspezifikationen für Kernkraftwerke“, Bekanntmachung des BMI vom 27.4.1976 – RS I 4 – 513 804/2, GMBl 1976 S. 199). Demzufolge werden – gemäß einem Übereinkommen der für den Vollzug des Atomgesetzes zuständigen Behörden der Länder und des Bundesministers des Innern – in laufenden und künftigen Kernkraftwerksgenehmigungsverfahren vom Antragsteller Sicherheitsspezifikationen gefordert, die den detaillierten Maßgaben der Bekanntmachung entsprechend müssen. Die Richtlinien legen den Zweck von Sicherheitsspezifikationen und ihre „Stellung im Genehmigungsverfahren“ (Nr. I), ihre Form (Nr. II), ihren Inhalt (Nr. III) und den Zeitpunkt ihrer Vorlage bei der Genehmigungsbehörde (Nr. IV) fest. Die zu den Sicherheitsspezifikationen zu zählenden Angaben (Nr. III der Richtlinien) sind gemäß Nr. II.1 grundsätzlich vollständig in einer Unterlage zusammenzufassen. Sie dürfen aber gemäß Nr. II.2 der Richtlinien – unter bestimmten zusätzlichen Voraussetzungen – auch im Betriebshandbuch für das Kernkraftwerk integriert sein. Diese Variante der im Betriebshandbuch integrierten Sicherheitsspezifikation wurde vorliegend im Fall des KKI 1 gewählt. Auch für das „Prüfhandbuch“, das vorliegend Gegenstand von Nebenbestimmungen ist (NB III 1.2 auf S. 16 der 1. SAG) und auf das der Sicherheitsbericht rekurriert, der seinerseits Bestandteil der 1. SAG ist (vgl. 1. SAG Nr. II. 1.2 auf S. 13; „Sicherheitsbericht 2014-Feb“, Bl. 000471 der Behördenakte), gibt es ein derartiges Regelwerk, nämlich die (im Stilllegungsleitfaden auf S. 24 und 31 genannte) KTA-Regel 1202 mit den „Anforderungen an das Prüfhandbuch“ (in der damaligen Fassung 11/2009, veröffentlicht im Bundesanzeiger Nr. 3a vom 7.1.2010). Entsprechendes gilt für das in der NB III 2.3 auf S. 17 der 1. SAG angesprochene „Notfallhandbuch“ (vgl. Stilllegungsleitfaden S. 24 und 31: Hinweis auf „KTA-Regel 1203 Anforderungen an das Notfallhandbuch, 11/09“) und das in mehreren Nebenbestimmungen zur 1. SAG (z.B. NB III 1.4 auf S. 16) angesprochene „Betriebshandbuch“ (vgl. Stilllegungsleitfaden S. 6, 31, S. 31 und S. 24 mit dem Hinweis auf „KTA-Regel 1201 Anforderungen an das Betriebshandbuch, 11/15“).
2.3. Das vom Beklagten bei der Genehmigungsentscheidung zugrunde gelegte Schutzniveau und der herangezogene Maßstab für die Bewertung des zumutbaren Risikos und des gebotenen Schutzes sind rechtlich nicht zu beanstanden.
2.3.1. Das Niveau des Schutzes, der für Menschen, Tiere und Sachen und für die Umwelt insgesamt geboten ist und durch den Inhalt der jeweiligen atomrechtlichen Genehmigung gewährleistet werden muss, ist bei Stilllegung nebst Abbau im Grundsatz kein anderes als bei Errichtung und Betrieb einer KTA; ein Schutzgut ist im Fall von Stilllegung und Abbau also nicht weniger „schutzwürdig“ als im Fall der Errichtung und des Betriebs einer KTA. Der Umstand, dass Errichtung und Betrieb einerseits bzw. Stilllegung und Abbau andererseits zwei rechtlich zu unterscheidende, in zwei getrennten Absätzen von § 7 AtG (§ 7 Abs. 1 AtG, § 7 Abs. 3 AtG) geregelte Genehmigungsgegenstände betrifft, sowie der Umstand, dass § 7 Abs. 2 AtG im Fall von Stilllegung und Abbau „nur“ sinngemäß gilt, rechtfertigen keinen prinzipiellen Unterschied im zu gewährleistenden Schutzniveau beider Tatbestände. Etwas anderes lässt sich auch dem – soweit ersichtlich – einzigen bislang ergangenen oberverwaltungsgerichtlichen Urteil nicht entnehmen, das eine Stilllegungsgenehmigung betroffen hat (vgl. VGH BW, U.v. 30.10.2014 – 10 S 3450/11 – juris Rn. 82 ff.). Sonach ist im Atomrecht die erforderliche Schadensvorsorge am in die Zukunft hinein offenen, die bestmögliche Verwirklichung des Schutzzwecks des § 1 Nr. 2 AtG gewährleistenden Maßstab des Stands von Wissenschaft und Technik zu messen (BVerwG, U.v. 22.3.2012 – 7 C 1.11 – a.a.O.). § 7 Abs. 2 AtG gebietet grundsätzlich die bestmögliche Gefahrenabwehr und Risikovorsorge und lässt die Genehmigung nur zu, wenn Gefahren und Risiken durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage „praktisch ausgeschlossen“ erscheinen (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 12.11.2008 – 1 BvR 2456/06 – DVBl. 2009, 642). Um zu bestimmen, wann diese Anforderungen erfüllt sind, welches Risiko zumutbar bzw. welches Maß an Vorsorge geboten ist, bedarf es aber – je nach Schutzgut und nach Art der Gefährdung – einer Konkretisierung durch Regelwerke oder eine Norm (z.B. die Strahlenschutzverordnung) bzw. die Exekutive trifft hierüber eine aufgrund des „Funktionsvorbehalts“ gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare Entscheidung (vgl. OVG SH, U.v. 19.6.2013 – 4 KS 3/08 – juris Rn. 107 ff. unter Hinweis auf BVerwG, U.v. 22.3.2012 – 7 C 1.11 – juris Rn. 20 und 24 ff.).
2.3.2. Allerdings gibt es beträchtliche sachliche Unterschiede zwischen Errichtung samt Betrieb einer KTA einerseits (wofür die Genehmigung nach § 7 Abs. 1 AtG erteilt wird) und Stilllegung und Abbau andererseits (Genehmigung gemäß § 7 Abs. 3 AtG). Die Stilllegungsgenehmigung betrifft nicht (a) die nur einen relativ kurzen Zeitraum beanspruchende Herstellung einer KTA sowie anschließend (b) deren (relativ viel länger dauernden, regelmäßig jahrzehntelangen) Betrieb, der grundsätzlich außerordentlich gefahrträchtig ist. Eine Stilllegung ist vielmehr gewissermaßen das Gegenstück zur nur vorübergehenden Phase der Herstellung. Zudem ist vorliegend nicht einmal die vollständige Stilllegung Gegenstand der 1. SAG. Vielmehr betrifft die 1. SAG im Bescheid vom 17. Januar 2017 nur die erste von zwei Abbauphasen (Abbauphase 1), in der nur solche Arbeiten stattfinden, bei denen unzulässige Rückwirkungen auf die für die Lagerung und Handhabung der Brennelemente entscheidenden Schutzziele Unterkritikalität und Abfuhr der Nachzerfallswärme ausgeschlossen werden können; die Entlassung der Gebäude und des Geländes des KKI 1 aus der atomrechtlichen Überwachung sowie der eventuelle Abriss der Gebäude sind nicht Gegenstand der 1. SAG. Es gibt vorliegend also keinen der „Herstellungsphase“ folgenden potenziell gefährlichen und deshalb abzusichernden (Leistungs-)Betrieb. Vielmehr ist das Ergebnis des vorliegend streitgegenständlichen Vorhabens (wenn man die noch zu genehmigende Phase 2 hinzudenkt) im weitestgehenden Fall die (ungefährliche) „grüne Wiese“. Zutreffend macht insofern der Beklagte geltend, dass sich das Risikopotenzial während der Stilllegung tendenziell stetig verringert. Dass es im Zug der Stilllegungs- und Abbauarbeiten zusammen mit dem „Restbetrieb“ zu andersartigen und temporär auch „gewichtigeren“ Gefahrszenarien kommen kann, die ohne die Stilllegungs- und Abbauarbeiten nicht auftreten würden, ändert nichts daran, dass – anders als beim genehmigungsbedürftigen Leistungsbetrieb einer KTA – derartige gefahrträchtige Phasen des „Nebeneinander“ von Stilllegungs- und Abbauarbeiten und Restbetrieb tendenziell abnehmen und dass Ziel dieser vorübergehenden Arbeiten nicht ein dauerhafter potenziell gefährlicher Betrieb einer KTA ist.
Im Hinblick auf diese gewichtigen Unterschiede zwischen einer Stilllegung nebst Abbau einerseits und einer Errichtung mit anschließendem Betrieb einer KTA andererseits ist es gerechtfertigt, von einem „anderen“ Bewertungsmaßstab zu sprechen (1. SAG, S. 53 unten), und von einer „schutzzielbezogenen Prüfung…, die sich am verminderten Risiko- und Gefährdungspotenzial der Anlage orientiert“ (Beigeladene, Schriftsatz vom 26.6.2017, S. 23) sowie von Sicherheitsanforderungen, die schutzziel- und sicherheitszielorientiert an die in der Stilllegungsphase noch zu unterstellenden Ereignisse angepasst sind (vgl. Stilllegungsleitfaden, Anlage 3, Nr. 3.0.1 auf S. 27). Dementsprechend gehören die „Sicherheitsanforderungen an Kernkraftwerke“ vom 3. März 2015 (RS I 5-13303/01; BAnz AT 30.3.2015 B2) zu denjenigen Regeln, die „bei Stilllegungsverfahren unter Berücksichtigung des veränderten Gefährdungspotenzials und der im Vergleich zu Errichtung und Betrieb veränderten und in vieler Hinsicht verringerten Anforderungen schutzzielorientiert angepasst bzw. teilweise anwendbar“ sind (Nr. 9 Anlage 2 des Stilllegungsleitfadens, S. 19 des „RS-Handbuchs 3-73, Stand 07/16), was bedeutet, dass das Sicherheitsebenenkonzept, wie es in den Sicherheitsanforderungen an Kernkraftwerke dargestellt wird, auf die Stilllegung nicht übertragbar ist, die beschriebenen technischen Anforderungen aber zur Einhaltung der angeführten Schutzziele und zur Einhaltung der radiologischen Sicherheitsziele anzuwenden sind, allerdings angepasst an die noch zu unterstellenden Ereignisse in der Phase der Stilllegung, sodass diese Ereignisse vermieden bzw. beherrscht werden können (Nr. 9 Anlage 3 des Stilllegungsleitfadens, S. 27 des RS-Handbuchs 3-73, Stand 07/16). Die genannten „Sicherheitsanforderungen an Kernkraftwerke“ vom 3. März 2015 selbst messen sich primär Geltung für Kernkraftwerke im Leistungsbetrieb zu. Dagegen sind sie – wie dem Abschnitt „Anwendungsbereich“ (vor Nr. 0 „Grundsätze“) zu entnehmen ist – für solche Kernkraftwerke, die sich aufgrund Gesetzes (§ 7 Abs. 1a AtG) oder einer Entscheidung des Betreibers im Nachbetrieb befinden, heranzuziehen (nur), „soweit es sicherheitstechnisch erforderlich ist“. Dies erhellt, dass nach übereinstimmender Ansicht des zuständigen Bundesministeriums und der zuständigen Länderbehörden, auf deren Übereinkommen die Neufassung der Bekanntmachung zu den „Sicherheitsanforderungen an Kernkraftwerke“ beruht, für die im Leistungsbetrieb befindlichen Kernkraftwerke oder für andere, auf einen dauernden Betrieb gerichtete KTA die gesetzlich gebotenen Schutz- und Sicherheitsvorkehrungen konzeptionell auf andere Weise zu verwirklichen sind als bei einer Anlage, die stillgelegt wird oder schon stillgelegt ist und abgebaut wird.
Der bei einer Stilllegung wie im vorliegenden Fall zu beurteilende Sachverhalt ähnelt demjenigen, der dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. August 1994 – 7 C 44.93 – NVwZ 1995, 999 („Brennelementewerk Hanau“), zugrunde lag. Dieses Urteil betraf die atomrechtliche 1. Teilgenehmigung für den Umbau und die Nachrüstung (z.T. die Neuerrichtung) eines Brennelementewerks, dessen Produktion von Brennelementen während der Bauarbeiten aufrechterhalten wurde. Das Bundesverwaltungsgericht hat in diesem Urteil unterschieden zwischen dem „normalen“ Betrieb der KTA einerseits und den allein während der Umbauphase denkbaren vorübergehenden potenziellen Beeinträchtigungen andererseits; es hat auf die Besonderheit hingewiesen, dass der im dortigen Fall mit der 1. Teilgenehmigung gestattete Errichtungsvorgang als „notwendiges Durchgangsstadium für die angestrebte Errichtung“ die KTA erst an das mit § 7 Abs. 2 AtG bezeichnete Schutzniveau heranführen soll. Es folgert hieraus, dass ein solches Schutzniveau nicht schon vor der Durchführung der genehmigten Maßnahmen bestehen und also nicht den Errichtungs- und Umbauvorgang steuern könne (BVerwG, U.v. 9.8.1994 – 7 C 44.93 – a.a.O. Rn. 25 bis 27). Der vorliegende Fall der Stilllegung (an deren Beginn eine Anlage mit einem den Anforderungen des § 7 Abs. 2 AtG bereits genügenden Schutzniveau steht) ähnelt dem vom Bundesverwaltungsgericht (a.a.O.) entschiedenen „umgekehrten“ Fall der Errichtung einer KTA insoweit, als auch vorliegend die 1. SAG Bau- und Betriebszustände regelt, die lediglich vorübergehender Art sind und sich außerdem kontinuierlich ändern; vorübergehend – wenngleich mehr als ein Jahrzehnt dauernd – ist auch der Stilllegungsprozess insgesamt.
2.4. Der Kläger macht der Genehmigungsbehörde in Bezug auf die 1. SAG generell und hinsichtlich zahlreicher einzelner Genehmigungsvoraussetzungen im Detail zum Vorwurf, sie habe die gebotene Prüfung von Genehmigungsvoraussetzungen rechtsfehlerhaft nicht im Genehmigungsverfahren vorgenommen, sondern ins Aufsichtsverfahren und in den Vollzug der 1. SAG verschoben. Der Kläger leitet hieraus ein Ermittlungs- und/oder Bewertungsdefizit des Genehmigungsverfahrens und infolgedessen die Rechtswidrigkeit der 1. SAG ab. Dieser Vorwurf ist unberechtigt.
2.4.1. Ein nach § 7 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 AtG genehmigungspflichtiges Vorhaben darf nur dann genehmigt werden, wenn die in § 7 Abs. 2 AtG genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Gesetzestechnisch geht § 7 AtG somit einen anderen Weg als z.B. im Fall einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung oder einer atomrechtlichen Genehmigung zur Aufbewahrung von Kernbrennstoffen nach § 6 AtG, bei denen das Gesetz dem Antragsteller einen Anspruch auf Genehmigung einräumt, wenn die Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt sind (vgl. § 6 Abs. 1 BImSchG, § 6 Abs. 2 AtG: „Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn…“). Im Fall des § 7 AtG wird deshalb – anders als bei § 6 AtG – von einem „Versagungsermessen“ der Genehmigungsbehörde ausgegangen (vgl. BVerwG, U.v. 10.4.2008 – 7 C 39.07 – „Brunsbüttel“ juris Rn. 28 und 32). Von diesem rechtsdogmatischen Ansatz geht auch die vorliegende 1. SAG aus (vgl. Nr. 4.2 auf S. 67 ff. der 1. SAG). Die gesetzlichen Genehmigungsvoraussetzungen müssen im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung erfüllt sein, die Genehmigungsbehörde muss dies feststellen. Es reicht nicht aus, dass die Genehmigungsvoraussetzungen nach Erteilung der Genehmigung erfüllt werden können. Namentlich gilt dies für die Genehmigungsvoraussetzungen nach § 7 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 AtG (die dort jeweils beschriebene Vorsorge muss getroffen sein) und § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG (der dort beschriebene Schutz muss gewährleistet sein). Auch insoweit ändert sich nichts durch die Regelung in § 7 Abs. 3 Satz 2 AtG, wonach für eine Stilllegungsgenehmigung die Anforderungen nach § 7 Abs. 2 AtG „sinngemäß“ gelten. Die „nur“ sinngemäße Anwendung von § 7 Abs. 2 AtG ermächtigt die Genehmigungsbehörde nicht, die Prüfung der Einhaltung materiell-rechtlicher Gebote, Verbote und sonstiger Anforderungen, die bei der Verwirklichung eines genehmigungspflichtigen Vorhabens (also im Vollzug einer erteilten Genehmigung) zu beachten sind, in einem größeren Maß dem Aufsichtsverfahren zu überlassen, als dies bei einer Genehmigung nach § 7 Abs. 1 AtG zulässig wäre. Gegenstand einer Stilllegungsgenehmigung muss eine Planung sein, die hinsichtlich des Detaillierungsgrads über ein bloßes „Stilllegungskonzept“ hinausgeht, welches in der Anlage 1 („Begriffsbestimmungen“) auf S. 18 des Stilllegungsleitfadens als eine schon vor der Errichtungs- und Betriebsgenehmigung zu erstellende konzeptionelle Darstellung definiert wird, dass und wie „die Anlage unter Einhaltung der Strahlenschutzbestimmungen stillgelegt werden kann“.
Allerdings ist es bei einer atomrechtlichen Genehmigung generell von Rechts wegen nicht ausgeschlossen, dass – je nach Fallgestaltung – gewisse genehmigungsbedürftige Einzelmaßnahmen nur „grobmaschig“ überprüft und festgelegt werden, ihre Detailprüfung jedoch der aufsichtlichen Begleitung und Überwachung während des Vollzugs vorbehalten bleibt. Dies lässt sich daraus ableiten, dass in § 19 AtG eine umfassende staatliche Aufsicht über den Umgang und Verkehr mit radioaktiven Stoffen und den Betrieb von KTA vorgeschrieben wird (vgl. die ins Einzelne gehende Aufzählung in § 19 Abs. 1 Satz 1 AtG) und dass in § 19 Abs. 1 Satz 2 AtG den Aufsichtsbehörden ausdrücklich die Aufgabe zugewiesen wird, darüber zu wachen, dass die Vorschriften des Atomgesetzes und die auf seiner Grundlage erlassenen Rechtsverordnungen und Behördenanordnungen sowie die Bestimmungen in einer Genehmigung befolgt und dass auch nachträgliche Auflagen eingehalten werden. Der Gesetzgeber geht also von der Notwendigkeit aus, den Betrieb einer KTA und den (auch bei einer Stilllegung unumgänglichen) Umgang mit radioaktiven Stoffen nicht einmalig und abschließend nach Durchführung eines atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens in der Genehmigung festzuschreiben, sondern die Nutzung der Genehmigung laufend zu überwachen und dann, wenn es erforderlich ist, zusätzlich mit nachträglichen Anordnungen einzugreifen.
2.4.2. Die bereits oben (Nr. 2.3) angeführten Unterschiede zwischen Errichtung samt Betrieb einer KTA einerseits und Stilllegung und Abbau andererseits rechtfertigen auch Unterschiede im Detaillierungsgrad der jeweiligen Genehmigung. Die (z.T. auch vom Kläger selbst angeführte) Rechtsprechung, die zur Abgrenzung zwischen (gebotenem) Genehmigungsinhalt und (erlaubter) Verlagerung in die Aufsichtsphase ergangen ist und die „umgekehrte“ Sachverhalte betraf (nämlich die zu genehmigende Entwicklung „von der grünen Wiese zur KTA einschließlich deren Betrieb“), lässt sich daher auf den vorliegenden Sachverhalt nicht uneingeschränkt übertragen. Im Fall des Brennelementewerks Hanau hat das Bundesverwaltungsgericht der Rechtsansicht der Vorinstanz widersprochen, wonach die Genehmigungsbehörde zu Unrecht „die Prüfung der Wechselwirkungen zwischen den Errichtungs- und Umrüstungsmaßnahmen und dem fortlaufenden Betrieb der vorhandenen Anlage in die baubegleitende Aufsicht verschoben“ habe (BVerwG, U.v. 9.8.1994 – 7 C 44.93 – a.a.O. Rn. 25). Es hat bei seinen weiteren Ausführungen (Rn. 28) zwischen dem „normalen“ Betrieb der KTA einerseits und den allein während des Umbaus denkbaren vorübergehenden potenziellen Beeinträchtigungen andererseits unterschieden und der Genehmigungsbehörde zugebilligt, etwaige Wechselwirkungen zwischen dem (fortlaufenden) Betrieb und den Bauarbeiten nicht bereits in der Genehmigung (dort der 1. Teilgenehmigung) zu berücksichtigen, sondern dies den baubegleitenden Maßnahmen der Aufsichtsbehörde vorzubehalten, sofern nicht die Wechselwirkungen sozusagen „die Genehmigungsfrage aufwerfen“, weil eine die Mittel der Aufsicht einsetzende Regelung nicht ausreicht. Das Bundesverwaltungsgericht hat bezüglich der von der Genehmigungsbehörde zu prüfenden Frage, ob die Errichtungs- und Umbauarbeiten das Sicherheits- und Sicherungsniveau für die – im dortigen Fall bestehende und weiter betriebene – Anlage beeinträchtigen konnte, der Behörde zugebilligt, hierfür entsprechende auf § 17 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 1 Nr. 2 AtG gestützte Anordnungen zu erlassen und dabei in Rechnung zu stellen, dass die durch die Errichtungs- und Umbauarbeiten bedingten etwaigen Beeinträchtigungen nur vorübergehender Art waren „und damit einen Bereich betrafen, der in besonderer Weise funktional der staatlichen Aufsicht zuzuordnen ist. Denn diese hat gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 AtG die Errichtung einer atomaren Anlage – und damit ist praktisch die Errichtungsphase gemeint – zu überwachen, und sie kann gemäß § 19 Abs. 3 AtG bei auftretenden Gefahren die ihr erforderlich erscheinenden Schutzmaßnahmen anordnen“ (BVerwG, a.a.O., Rn. 28). Das Bundesverwaltungsgericht hat weiter ausgeführt, dass die Genehmigungsbehörde Anordnungen zum Ausschluss „rechtserheblicher Wechselwirkungen“ (gemeint sind damit sicherheitsrelevante Auswirkungen von Errichtungs- und Umbauarbeiten auf den Weiterbetrieb der KTA) zwar schon in der 1. Teilgenehmigung treffen dürfe, dies aber dann nicht tun müsse, wenn sie der Ansicht sei, dass „im Blick auf den praktischen Ablauf der Errichtungs- und Umrüstungsarbeiten etwaigen Wechselwirkungen besser durch baubegleitende Maßnahmen der Aufsichtsbehörde entgegengewirkt werden kann, weil sich erst vor Ort und in Kenntnis aller Details die beste von mehreren möglichen Lösungen ermitteln lässt“. Ein solches Vorgehen vermeide, so das Bundesverwaltungsgericht, dass das Genehmigungsverfahren mit ihm unangemessenen, weil auf den Horizont der Aufsicht abstellenden Fragen befrachtet werde. Es sei der Genehmigungsbehörde nur dann verschlossen, wenn sich zeige, dass Wechselwirkungen sozusagen „die Genehmigungsfrage aufwerfen“, da eine die Mittel der Aufsicht einsetzende Regelung nicht ausreiche, etwa weil die vorgesehene Nachrüstung der Anlage die vorherige Stilllegung des Betriebs insgesamt erfordere und damit durch Maßnahmen nach § 19 Abs. 3 AtG nicht mehr zu bewältigen sei. Zu den nach § 19 Abs. 3 AtG zulässigen Maßnahmen gehöre auch die Möglichkeit, gefährdete Prozessanlagen vorübergehend stillzulegen, falls andere Maßnahmen unzureichend oder unverhältnismäßig seien (BVerwG, a.a.O., Rn. 28).
Der vorliegende Fall der Stilllegung (an deren Beginn eine Anlage mit einem den Anforderungen des § 7 Abs. 2 AtG bereits genügenden Schutzniveau steht) gleicht zwar nicht dem vom Bundesverwaltungsgericht (a.a.O.) entschiedenen „umgekehrten“ Fall der Errichtung einer KTA. Er ähnelt dem dortigen Fall aber insoweit, als auch vorliegend die 1. SAG Bau- und Betriebszustände regelt, die lediglich vorübergehender Art sind und sich außerdem kontinuierlich ändern. Solche sich laufend wandelnde Bau- und Betriebszustände können es rechtfertigen, für das nur vorübergehende „Durchgangsstadium“ der Stilllegung und des Abbaus die „Regelungsintensität“ der Genehmigung auf einem niedrigeren Niveau zu halten und den praktischen Ablauf der Arbeiten im Weg der Aufsicht zu überwachen, weil sich möglicherweise erst vor Ort und in Kenntnis aller Details die beste von mehreren möglichen Lösungen ermitteln lässt. Angesichts dessen ist vorliegend auch die Erwägung der Genehmigungsbehörde nicht zu beanstanden, dass nicht jeder einzelne Prozessschritt bereits Jahre im Voraus geplant werden könne und dies auch nicht sinnvoll sei, weil zukünftige technische Entwicklungen und Erfahrungen unberücksichtigt bleiben würden (vgl. 1. SAG S. 53 unten).
2.4.3. Dem Stilllegungsleitfaden lässt sich entnehmen, dass der aufsichtlichen Überwachung während der Stilllegung (der sogenannten „begleitenden Kontrolle“) eine besondere Bedeutung zukommt, dass zugleich aber einer Verlagerung der Prüfung vom Genehmigungsverfahren ins Aufsichtsverfahren Grenzen gesetzt sind. Insofern heißt es im Stilllegungsleitfaden, die „begleitende Kontrolle“ setze eine klare Formulierung des Gegenstands der Genehmigung voraus. Dementsprechend müsse schon vor Erteilung der Genehmigung im Genehmigungsverfahren geprüft werden, ob die vorgesehenen Verfahren und Abläufe für die Stilllegung geeignet und hinreichend genau festgelegt sind und ob sie die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden bei Durchführung der vorgesehenen Stilllegungsmaßnahmen gewährleisten. Insofern sei in der Genehmigung auch festzulegen, ob und inwieweit Entscheidungen, z.B. über die in einzelnen Arbeitsschritten jeweils anzuwendenden Verfahren und Abläufe, dem Erlaubnisverfahren im Rahmen der Aufsicht vorbehalten bleiben können (Stilllegungsleitfaden Nrn. 5 und 5.1 auf S. 11). Werden diese Anforderungen im Stilllegungsleitfaden beachtet, so kann auf der anderen Seite eine weniger detaillierte Prüfung im Genehmigungsverfahren zugelassen werden, indem es – wie in Nr. 3.6 des Stilllegungsleitfadens zur „Festlegung von Dekontaminations- und Abbautechniken“ ausgeführt wird – angesichts einer Vielzahl erprobter und bewährter Abbautechniken als ausreichend angesehen wird, im Rahmen des Genehmigungsverfahrens die in Betracht kommenden Verfahren in hinreichendem Umfang sicherheitstechnisch zu beschreiben und die Randbedingungen für ihre Anwendung festzulegen.
2.4.4. Dies stimmt in den Grundsätzen mit dem Verständnis des Beklagten vom notwendigen Regelungsumfang einer Stilllegungs- und Abbaugenehmigung überein, das der vorliegenden 1. SAG zugrunde liegt und das der Beklagte auf S. 8 unten und S. 9 oben seines Schriftsatzes vom 20. Juni 2017 dargelegt und hierbei auch – angesichts des jahrelangen Stilllegungs- und Abbauvorgangs zu Recht – darauf verwiesen hat, dass es nicht sinnvoll wäre, Details der anfallenden Arbeiten mit großem, auch zeitlichem Aufwand im Genehmigungsverfahren schon Jahre im Voraus festzulegen mit der Folge, dass wiederum großer Aufwand und Verzögerungen in Kauf genommen werden müssten, wenn sich später andere Vorgehensweisen als sinnvoller erweisen würden; zu solchen anderen Einschätzung kann es – worauf in der 1. SAG zutreffend hingewiesen wird (vgl. 1. SAG Nr. 3 auf S. 53) – z.B. durch künftige Erfahrungen und technische Fortschritte kommen. Die Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen nach § 7 Abs. 2 i.V.m. § 7 Abs. 3 Satz 2 AtG, insbesondere, ob „die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden … getroffen ist“ (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG) und „der erforderliche Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter gewährleistet ist“ (§ 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG), wird in Stilllegungsverfahren wie dem vorliegenden erleichtert dadurch, dass für zahlreiche Vorgänge, die im Zug von Stilllegung und Abbau anfallen, nicht nur jahrzehntelange Erfahrung vorhanden ist, sondern diese Erfahrung auch auf der Anwendung detaillierter Regelungen gründet, die in technischer Hinsicht dem Stand von Wissenschaft und Technik entsprechen und in rechtlicher Hinsicht aufgrund der (nach § 7 Abs. 3 Satz 3 AtG) fortgeltenden Betriebsgenehmigungen bereits verbindlich sind. Bezogen auf das Vorsorgegebot nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG und das Schutzgebot nach § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG sind die Genehmigungsvoraussetzungen nach § 7 Abs. 2 AtG dann gegeben, wenn nach den Genehmigungsunterlagen davon auszugehen ist, dass Schäden bzw. schädliche Einwirkungen Dritter nicht eintreten.
Von diesem Maßstab ist vorliegend die Genehmigungsbehörde ausgegangen; sie hat geprüft, ob schädliche Auswirkungen ausgeschlossen sind (nicht lediglich „ausgeschlossen werden können“) und die vorgesehenen Verfahren sicherstellen, dass die Aufsichtsbehörde jederzeit in solche Planungen eingreifen kann, deren Realisierung eine Schutzzielgefährdung besorgen ließe (vgl. 1. SAG S. 53 unten). Die vom Kläger als Indiz für eine unzureichende Prüfung angesehene, in der mündlichen Verhandlung angesprochene Formulierung „erwarten lässt“ hält der Verwaltungsgerichtshof nicht für entscheidend; mit ihr hat die Genehmigungsbehörde ersichtlich nicht Zweifel an der Eignung der geplanten, ggf. mehreren in Betracht kommenden und im Rahmen einer Detailplanung auszuwählenden Schadensvorsorgemaßnahmen zum Ausdruck bringen wollen. Missverständlich sind insofern allerdings die in der 1. SAG im Zusammenhang mit § 19b AtVfV gemachten Ausführungen auf S. 79, 80 der 1. SAG. Der dort vom Beklagten angesprochene geringere „Detaillierungsgrad“ derjenigen Unterlagen, die gemäß § 19b Abs. 1 AtVfV dem erstmaligen Antrag auf Stilllegungsgenehmigung beizufügen seien (was dann konsequenterweise auch zur einer geringeren Tiefe der Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen führt), reicht nur in Bezug auf diejenigen geplanten Abschnitte des Gesamtvorhabens aus, die noch nicht selbst Gegenstand der ersten Genehmigung sind; für diejenigen Maßnahmen dagegen, die im ersten Abschnitt verwirklicht werden sollen und demnach Gegenstand der ersten Genehmigung sind, ist der Detaillierungsgrad der vorzulegenden Unterlagen (und damit auch die gebotene Prüftiefe) nicht gemindert. Einem anderen Verständnis der Vorschriften steht schon entgegen, dass von Rechts wegen über ein Stilllegungsvorhaben nach § 7 Abs. 3 AtG in seiner Gesamtheit auch mit einer einzigen Genehmigung befunden werden dürfte, statt mit mehreren Genehmigungen für zeitlich aufeinanderfolgende, in ihrer Gesamtheit das Stilllegungsvorhaben bildende „Maßnahmenpakete“. Wird dagegen – wie vorliegend – mittels mehrerer jeweils auf einen bestimmten Abschnitt des Gesamtvorhabens bezogener Einzelgenehmigungen entschieden, dann ergibt sich aus § 19b Abs. 1 AtVfV für die erste dieser Genehmigungen (bzw. hinsichtlich des Detaillierungsgrads der für diese Genehmigung notwendigen Unterlagen) keine Minderung der Anforderungen, sondern im Gegenteil gesteigerte Anforderungen insofern, als für die erste Genehmigung zusätzlich („auch“) die im Antrag gemachten Angaben zu den insgesamt geplanten Maßnahmen gewürdigt werden müssen.
Vorliegend sind bei Beachtung der zum Bestandteil der 1. SAG gemachten Unterlagen (auf S. 13 bis 15 der 1. SAG: Nrn. II.1.1 bis II.1.17, Nrn. II.2.1 und II.2.2, Nrn. II.3.1 bis II.3.7) und der verfügten Nebenbestimmungen (Nr. III auf S. 15 bis 21 der 1. SAG) die nach § 7 Abs. 2 AtG gebotene Vorsorge und der erforderliche Schutz gewährleistet. Der Verwaltungsgerichtshof verkennt nicht, dass – wie sich aus der 1. SAG und den Genehmigungsunterlagen wiederholt ergibt – zahlreiche Details der geplanten Maßnahmen in der 1.SAG noch nicht festgelegt sind. Darin liegt aber keine unzulässige Verlagerung einer im Genehmigungsverfahren gebotenen Prüfung ins Aufsichtsverfahren. Wesentlich ist hierbei, dass die für Stilllegung und Abbau erforderlichen technischen, organisatorischen und ggf. baulichen Schritte solche Schritte sind, die zu einem erheblichen Teil bereits während des Leistungs- und Nachbetriebs des KKI 1 angefallen und demzufolge gewissermaßen „eingeübt“ sind, für die bereits bewährte und rechtlich verbindliche Regeln existieren, und dass diese Regeln auch zum verbindlichen Inhalt der 1. SAG gemacht worden sind. Wesentliche Bedeutung kommt hierbei der Anlage 3 zur Ereignisanalyse vom 29.2.2016 zu; die Ereignisanalyse ist als Unterlage II.1.16 zum Bestandteil der 1. SAG gemacht worden (1. SAG, Nr. 1.16 auf S. 14).
An dieser Ereignisanalyse vom 29.2.2016 hat der Kläger in der Klagebegründung (Schriftsatz vom 22.3.2017 S. 19 Buchst. e) grundlegende Kritik geäußert und insbesondere geltend gemacht, die Ereignisanalyse und die damit zusammenhängenden Betrachtungen zur Störfallbeherrschung seien unplausibel. Diese generelle Kritik an der Systematik der Ereignisanalyse vom 29.2.2016 und der Betrachtungen zur Störfallbeherrschung vermag der Verwaltungsgerichtshof indes nicht nachzuvollziehen. Diese Systematik geht im ersten Schritt davon aus, dass die streitige Anlage besteht und genehmigt ist und dass demzufolge bei genehmigungskonformem Betrieb die gebotene Schadensvorsorge im Leistungsbetrieb gewährleistet ist. Für die Stilllegungs- und Abbaugenehmigung ist in einem zweiten Schritt geprüft worden, was sich an diesem Zustand infolge der Stilllegung und des Abbaus durch die hierzu erforderlichen Arbeiten und infolge des während dieser Arbeiten aufrecht erhaltenen Restbetriebs ändert. Dabei wurde untersucht, welche derjenigen „Ereignisse“ (Ereignisse im Sinn von Schaden oder Schadensursachen), für die bereits im Leistungsbetrieb Vorsorge getroffen wurde, in der Stilllegungs- und Abbauphase nicht mehr vorkommen können. Diejenigen „Systeme“ (im Sinn von technischen Einrichtungen sowie von organisatorischen Maßnahmen), die zur Vorsorge gegen ausschließlich während des Leistungsbetriebs (und des bei Beginn der Stilllegungsmaßnahme beendeten Nichtleistungsbetriebs) zu gewärtigende Ereignisse benötigt wurden, können abgebaut werden. Ereignisse dagegen, mit denen auch während der Stilllegungs- und Abbauphase zu rechnen ist, erfordern eine Beibehaltung der zur Vorsorge gegen solche Ereignisse nötigen Systeme. In zeitlicher Hinsicht werden in der Ereignisanalyse vom 29.2.2016 (Anlage 3) drei Abschnitte innerhalb der (allein streitgegenständlichen) Abbauphase 1 nach dem Kriterium unterschieden, ob noch bestrahlte Brennelemente und einzelne Defektstäbe im Brennelementlagerbecken sind (Abschnitt 1 A), sich dort nur noch einzelne Defektstäbe befinden (Abschnitt 1 B) oder kein Brennstoff mehr im KKI 1 vorhanden ist (Abschnitt 1 C). Für jeden dieser Abschnitte getrennt sind in der Anlage 3 vollständig die abzubauenden Systeme und Anlagenteile des KKI 1 aufgelistet und verschiedenfarbig gekennzeichnet (daher die Bezeichnung „rot-grün-Liste“ dieser Anlage 3 im Vortrag der Beteiligten) je nachdem, ob sie – im jeweiligen Abschnitt – für den Schutz gegen denkbare Schadensereignisse entweder weiterhin benötigt oder nicht mehr benötigt werden und daher demontiert werden dürfen. Diese Auflistung ist sehr detailliert, wie der Senat z.B. den Angaben zu 30 verschiedenen Transformatoren vom Typ „6 / 0,4 kV Transformator“ auf Bl. 1 der Anlage 3 entnimmt. Soweit der Kläger bemängelt, dass die Auflistung von in bestimmten Abbauabschnitten noch benötigten Anlagenteilen nichts zu der – nach seiner Ansicht gleichfalls festzulegenden – Abbaureihenfolge besage, hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung (vgl. Protokoll vom 11.12.2018, S. 6) nachvollziehbar darauf hingewiesen, dass sich eine bestimmte sinnvolle Abbaureihenfolge schon daraus ergebe, dass das KKI 1 raumweise abgebaut werde, und im Übrigen bereits durch den technischen Aufbau des Kraftwerks vorgegeben ist. Der Kläger hat zwar beanstandet, dass der im zurück liegenden Leistungsbetrieb des KKI 1 (bei manchen Bauteilen wiederholt) stattgefundene Ausbau eines Anlagenteils, etwa während einer Revisionsmaßnahme, nicht dem endgültigen Abbau dieses Teils bei der Umsetzung der 1. SAG gleiche, auch weil die gesamte Anlage während des Abbaus laufend ihren Zustand ändere, die Randbedingungen während des endgültigen Ausbaus eines Anlagenteils vollständig anders sein könnten, als sie z.B. bei Revisions- oder Repatarurmaßnahmen in der Vergangenheit gewesen seien, und die zeitgleiche Demontage womöglich mehrerer Systeme höhere Anforderungen stellen könne als der revisionsbedingte Austausch nur eines einzigen Systems. Insofern ist – anders, als der Beklagte in der mündlichen Verhandlung meinte – die Reihenfolge, in der mehrere innerhalb eines der drei Abschnitte (1 A, 1 B oder 1 C) zugleich nicht mehr benötigten Anlagenteile abgebaut werden, nicht völlig gleichgültig; die genaue Abbaureihenfolge kann vielmehr z.B. bedingen, dass die freigesetzte Strahlung möglichst gering gehalten wird. Hierfür bedarf es nach Auffassung des Senats aber keiner detaillierten Festlegung einer Abbaureihenfolge bereits in der 1. SAG selbst. Wesentlich ist vielmehr, was im Stilllegungsleitfaden auf S. 11 (vor Nr. 5.1) zum Ausdruck kommt: Die vorgesehenen Verfahren und Abläufe für die Stilllegung müssen geeignet und in der Stilllegungsgenehmigung hinreichend genau festgelegt sein, sie müssen die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden bei der Durchführung der vorgesehenen Stilllegungsmaßnahmen gewährleisten, und zu diesem Zweck ist in der Genehmigung auch festzulegen, ob und inwieweit Entscheidungen, z.B. über die in einzelnen Arbeitsschritten jeweils anzuwendenden Verfahren und Abläufe, dem Erlaubnisverfahren im Rahmen der Aufsicht vorbehalten bleiben können.
Diese Anforderungen sind nach Auffassung des Senats im vorliegenden Fall erfüllt. Dies wird dadurch gewährleistet, dass für das streitgegenständliche Vorhaben Unterlagen erstellt und zum verbindlichen Inhalt der 1. SAG gemacht wurden, bei deren Beachtung den schutzzielbezogenen Genehmigungsanforderungen nach § 7 Abs. 2 AtG Rechnung getragen wird; noch ungeregelte Details dürfen im Aufsichtsverfahren überwacht werden, die Einhaltung der Schutzziele wird dadurch nicht in Frage gestellt. Zu den vorgenannten Unterlagen gehören insbesondere die „Instandhaltungs- und Rückbauordnung – Dok. R-19-03“ (vom 21.1.2016, Unterlage II.1.14 auf S. 14 der 1. SAG) und das Konzept „Stilllegung und Rückbau des Kernkraftwerkes Isar 1 (KKI 1) – Konzept des Abbaus – R-17“ (Rev. 3 vom 7.3.2016, Unterlage II.1.17 auf S. 14 der 1. SAG). Die Instandhaltungs- und Rückbauordnung gehört zu denjenigen Teilen des Betriebshandbuchs, deren Beachtung für die Stillsetzungen und Demontagen ausdrücklich von der Genehmigungsbehörde angeordnet wurde (vgl. NB III 6.1 auf S. 20 der 1. SAG). Festgelegt sind auf diese Weise insbesondere die in Betracht kommenden Dekontaminations- und Zerlegeverfahren und die zugehörige Gerätetechnik (Unterlage II.1.17 auf S. 14 der 1. SAG), von denen nach der ausdrücklichen NB III 6.6 auf S. 20 der 1. SAG nicht abgewichen werden darf, sofern nicht die Einsatzeignung der abweichenden Techniken im Hinblick auf sicherheitstechnische Rückwirkungsfreiheit und Einhaltung der Schutzziele vorab nachgewiesen wurde.
Bei der Ereignisanalyse ist es nicht erforderlich, dass jedes denkbare schadensträchtige Ereignis „durchanalysiert“ wird. Vielmehr reicht die Prüfung solcher Ereignisse aus, von denen schon ohne eine intensive Vergleichsbetrachtung mit anderen Ereignissen gesagt werden kann, dass sie letztlich zum selben oder zu einem noch größeren Schaden führen, also gewissermaßen als „worst case“ angesehen werden können. Diese „worst case-Ereignisse“ sind dann „abdeckend“ auch für die weniger schwerwiegenden Ereignisse. Auf diese Weise ist die Beigeladene bei ihrer Ereignisanalyse vom 29.2.2016, die neben anderen Unterlagen Gegenstand des Gutachtens des TÜV … vom 10. Juni 2016 war und zu den Grundlagen der 1. SAG gehört, vorgegangen. Bei der vorliegend dergestalt konzipierten Ereignisanalyse vom 29.2.2016 haben Beklagter und Beigeladene nachvollziehbar dargelegt, dass das Auslaufen des Verdampferkonzentrats als „abdeckend“ dann angesehen werden kann, wenn es in radiologischer Hinsicht ebenso schwerwiegend ist wie diejenigen Folgen, die beim Absturz eines Großflugzeugs, der hierdurch ausgelösten Freisetzung großer Mengen von Kerosin und des Brands im trockengefallenen Brennelementlagerbecken eintreten können. Weshalb insoweit die Ereignisanalyse vom 29.2.2016 fachlich fehlerhaft sein soll, ergibt sich aus dem Vortrag des Klägers nicht.
2.4.5. Dies gilt auch für diejenigen Rügen, die der Kläger ausdrücklich unter Hinweis auf seine Einwendungen im Genehmigungsverfahren erneut erhoben hat (Schriftsatz vom 22.3.2017 S. 20, Anl. K2). Hinsichtlich der vom Kläger angesprochenen Störfälle „im Zusammenhang mit mobilen Konditionierungseinrichtungen“ hat der Beklagte darauf hingewiesen (Schriftsatz vom 20.6.2017 S. 18), dass im Zeitpunkt der Genehmigung noch nicht absehbar ist, ob überhaupt mobile Konditionierungsanlagen eingesetzt werden, weshalb die sicherheitstechnische Unbedenklichkeit gemäß der Auflage Nr. III.1.5 der 1. SAG im Einzelfall nachgewiesen werden müsse. Gegen eine solche Regelung ist rechtlich und fachlich nichts einzuwenden, es handelt sich nicht um ein unerlaubtes „Aufschieben der Problembewältigung“ in die Aufsichtsphase.
Weshalb „ungewöhnliche Schneelasten“ ein besonderes, bei der Ereignisanalyse vom 29.2.2016 zu Unrecht nicht untersuchtes Risiko darstellen sollen, wie der Kläger geltend macht (Anl. K2), ist nicht ersichtlich und wird vom Kläger auch nicht erläutert. Dass der – von ihm gleichfalls angesprochene – Meteoriteneinschlag im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren als extrem seltenes Ereignis generell nicht betrachtet wird, erscheint dem Verwaltungsgerichtshof nachvollziehbar.
Die Kläger hat auch bemängelt, dass in der Ereignisanalyse vom 29.2.2016 für den Fall des Absturzes von gestapelten Gebinden mit brennbaren Rohabfällen und nachfolgendem Brand nur ein 200 l-Fass betrachtet worden sei, während beim Abbau tonnenschwere Komponenten zerlegt würden (Anl. K2). Der Beklagte hat hierzu erwidert (Schriftsatz vom 20.6.2017 S. 18), der Absturz von Abfallgebinden sei unabhängig von deren Inhalt geprüft worden, der Brand eines Abfallgebindes sei unabhängig von der Brandursache geprüft worden, die Verbindung beider Ereignisse sei abgedeckt, der Absturz schwerer Komponenten führe zu keiner nennenswerten Freisetzung, weil diese Komponenten durch die Bindung der Aktivität am und im Material charakterisiert seien. Demgegenüber hat der Kläger nicht substantiiert vorgetragen, welches derzeit schon absehbare Szenario von den Erwägungen des Beklagten nicht abgedeckt sein soll. Einen entscheidungserheblichen Mangel der 1. SAG vermag der Verwaltungsgerichtshof insoweit daher nicht zu erkennen. Gegenwärtig nicht absehbaren Ereignissen darf zulässigerweise im Rahmen der aufsichtlichen Begleitung des Vollzugs der 1. SAG begegnet werden.
2.4.6. Das vom Kläger postulierte, noch weiter gehende Gebot, die Stilllegung und den Abbau des KKI 1 so umfassend und vollständig in der 1. SAG zu regeln, dass für Detailregelungen innerhalb des den Vollzug der 1. SAG begleitenden Aufsichtsverfahrens gewissermaßen gar kein Bedarf mehr besteht, lässt sich weder aus dem Gesetz noch aus der höchstrichterlichen Rechtsprechung ableiten. Insbesondere beruft sich der Kläger (im Schriftsatz vom 22.3.2017 S. 10 unten) diesbezüglich zu Unrecht auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. März 2012 (U.v. 22.3.2012 – 7 C 1.11 – NVwZ 2012, 750, juris Rn. 28). Die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts unter der vom Kläger in Bezug genommenen Randnummer besagen, dass die Genehmigungsbehörde ein als vorsorgebedürftig erkanntes mögliches Schadensszenario (gezielter Absturz eines besonders großen Verkehrsflugzeugs) bei der im Rahmen von § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG anzustellenden Prognose nicht vollständig ausblenden und „sehenden Auges“ in die Aufsichtsphase verlagern dürfe mit der Begründung, das potenzielle Tatmittel (Airbus A 380) sei im Zeitpunkt der Genehmigung noch nicht in Dienst gestellt. Die Kritik des Bundesverwaltungsgerichts betraf also die fehlerhafte, weil unvollständige Betrachtung der bekannten potenziellen Schadensszenarien. Vorliegend dagegen geht es um die Frage, wie detailliert die – aufgrund einer fehlerfreien Ermittlung der Schadensszenarien – gebotene Vorsorge bereits in der atomrechtlichen Genehmigung geregelt werden muss bzw. mit welchem Detaillierungsgrad bereits in der Genehmigung Vorsorge für solche Schadensszenarien getroffen werden muss, die im Einzelnen im Voraus noch nicht beschrieben werden können und deren Bewältigung zweckmäßigerweise je nach dem Stand der Stilllegungsarbeiten und dem dann vorhandenen technischen und wissenschaftlichen Kenntnisstand verschieden aussehen kann, da sich Stilllegung und Abbau eines Kernkraftwerks voraussichtlich über mehr als eine Dekade hinziehen.
2.5. Die 1. SAG leidet nicht deswegen an einem zur Begründetheit der Klage führenden Mangel im Sinn von § 2 Abs. 4 UmwRG, weil mit ihr zugelassen wird, dass Stilllegungs- und Abbauarbeiten stattfinden, noch während bestrahlte Brennelemente und einzelne Defektstäbe (Abschnitt 1 A) und später noch einzelne Defektstäbe (Abschnitt 1 B) im Brennelementlagerbecken sind.
2.5.1. Diesbezüglich ist in der 1. SAG (S. 82 unten) u.a. ausgeführt, die Lagerung der Brennelemente erfolge weiter nach den Regelungen der Betriebsgenehmigung. Weil die Nachzerfallswärme ständig abnehme und am 31. Dezember 2016 nur noch ca. 516 kW ausgemacht habe, sei die bei etwaigen Störungen für ein Eingreifen verfügbare Zeitspanne viel länger als noch nach dem Ausladen des Kerns im Jahre 2012. Deshalb bräuchten die Sicherheitsanforderungen im Vergleich zur Betriebsgenehmigung nicht angehoben werden. Nach der ausdrücklichen Auflistung durch die Beigeladene würden während der Lagerung von Brennelementen im Lagerbecken keine solchen Systeme abgebaut, die für die Kühlung des Lagerbeckens von Bedeutung seien. Außerdem prüfe die Aufsichtsbehörde vor jedem Abbauschritt nochmals, dass keine nachteiligen Auswirkungen auf den sicheren Betrieb zu besorgen seien, vor allem hinsichtlich der Anforderungen an die Kontrolle der Reaktivität und die Kühlung der Brennelemente. Damit werde die erforderliche Schadensvorsorge nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG gewährleistet. Die Genehmigung könne daher nicht vom vorherigen Abtransport der Brennelemente abhängig gemacht werden.
2.5.2. Dieser rechtlichen Würdigung ist im Ergebnis zuzustimmen. Die Bedenken des Klägers in Bezug darauf, dass Stilllegungs- und Abbauarbeiten noch während der Lagerung von Brennelementen im Lagerbecken stattfinden, sind allerdings nicht schon deswegen unbeachtlich, weil – wie die Beigeladene (Schriftsatz vom 5.9.2018 S. 24) für sich genommen zutreffend anführt – Stilllegung und Abbau des Brennelementlagerbeckens selbst nicht Gegenstand der 1. SAG sind (vgl. Nr. 2.2.1 auf S. 31 unten). Dass der Abbau des Brennelementlagerbeckens erst zur vorliegend nicht streitgegenständlichen Abbauphase 2 gehört, macht es nicht von vornherein entbehrlich, auch in der 1. SAG auf die Existenz des Lagerbeckens und dessen Nutzung (nämlich zur Lagerung von noch strahlendem Material) Bedacht zu nehmen; schon die räumliche Nähe des Lagerbeckens und seine technische Verbindung zur restlichen Anlage und zu Teilen, die in der Abbauphase 1 stillgelegt und abgebaut werden sollen (vgl. z.B. Abb. 8 auf S. 39 des Sicherheitsberichts vom Februar 2014) stünden einer solchen Sichtweise entgegen.
Allerdings stehen bei der Frage, welche Risiken, insbesondere solche im Sinn von § 7 Abs. 2 Nrn. 3 und 5 AtG, mit den durch eine Genehmigung nach § 7 Abs. 3 AtG zuzulassenden Stilllegungs- und Abbauarbeiten (insbesondere in Bezug auf die noch stattfindende Nutzung des Brennelementlagerbeckens) verbunden sind und welche Vorkehrungen gegen solche Risiken in der Genehmigung geregelt werden müssen, der bisherige Bestand und die bisherige Nutzung der KTA nicht in ihrer Gesamtheit „auf dem Prüfstand“. Dies ergibt sich daraus, dass – wie oben unter 2.2.2 (insb. 2.2.2.3) ausgeführt wurde – gemäß § 7 Abs. 3 Satz 3 AtG bestandskräftige Genehmigungen für solche Maßnahmen weitergelten, die nach Ende des Leistungsbetriebs (und des Nachbetriebs) nunmehr zum Zweck von Stilllegung und Abbau in gleicher Weise weiterhin oder erneut anstehen. „Neu aufgeworfen“ wird die Genehmigungsfrage im Sinn der bundes- und oberverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung (die sich zu dieser Frage freilich bisher nicht im Rahmen der Prüfung einer ersten Stilllegungsgenehmigung befassen musste) also nicht schon allein dadurch, dass die geplanten Maßnahmen nunmehr nicht mehr ihrem früheren Zweck, nämlich der Gewinnung von elektrischer Energie mittels Kernspaltung und Erzeugung von Wasserdampf, dienen, sondern im Zuge der endgültigen Stilllegung und dem Abbau der KTA stattfinden.
Die vorliegende Konstellation weist Gemeinsamkeiten mit dem im „Obrigheim-Urteil“ des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (VGH BW, U.v. 30.10.2014 – 10 S 3450/11 – juris) entschiedenen Sachverhalt auf. Dort ging es als Streitgegenstand um eine zweite Stilllegungsgenehmigung (vom 24.10.2011), die auf einer bestandskräftigen ersten Stilllegungsgenehmigung (vom 28.8.2008) aufbaute. Diejenigen Einwendungen der Kläger, mit denen die Kläger bessere Schutzvorkehrungen wegen der externen Brennelementelagerung im Notstandsgebäude forderten, mussten nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg schon deswegen erfolglos bleiben, weil Errichtung und Betrieb des Notstandsgebäudes für die externe Brennelementelagerung schon mit einer gleichfalls bestandskräftigen noch älteren Genehmigung (vom 26.10.1998) gestattet worden waren, die erste Stilllegungsgenehmigung insofern keine Neuregelung dargestellt hatte und die streitige zweite Genehmigung nur eine gegenständlich beschränkte Änderung des Stilllegungsbetriebs, nicht jedoch eine umfassende und neue Regelung enthielt (VGH BW, U.v. 30.10.2014 – 10 S 3450/11 – juris Rn. 108). Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat ausdrücklich selbst für den Fall, dass „die 2 .SAG eine umfassende Neuregelung des Stilllegungsbetriebes des externen Brennelementlagers enthielte“, ausgeführt, dass mit der bestandskräftigen Genehmigung aus dem Jahr 1998 u.a. der Einbau von Brennelementlagergestellen in das externe Brennelementlagerbecken im Notstandsgebäude und somit eine bestandskräftige Errichtungsgenehmigung für ein dauerhaftes Lagerbecken im Notstandsgebäude vorliege, wobei eine Errichtungsgenehmigung nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die verbindliche Feststellung enthalte, dass eine genehmigungskonform errichtete Anlage die atomrechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen erfülle. Für eine nachfolgende Betriebsgenehmigung sei daher (u.a.) die Genehmigungsvoraussetzung des § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG nur noch bezüglich des Betriebsreglements zu prüfen, nicht jedoch bezüglich der früher bestandskräftig genehmigten Errichtung. Bloße Änderungen des Betriebsreglements könnten die Genehmigungsfrage nicht hinsichtlich der bestandskräftigen Errichtungsgenehmigung neu aufwerfen, da sie thematisch nicht zum Regelungsgehalt der früheren Errichtungsgenehmigung gehört; dies gelte sogar dann, wenn die Einwendungen aufgrund einer veränderten Sachlage geltend gemacht würden, die erst nach Erlass der vorangegangenen Errichtungsgenehmigung entstanden seien, eine solche Sachverhaltsänderung könne nur Anlass zum aufsichtlichen Einschreiten auf der Grundlage von § 17 AtG sein. Mit dieser Begründung hat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg den dortigen Klägern entgegengehalten, ihr Einwand, das externe Brennelementlager im Notstandsgebäude sei konstruktiv nicht gegen die Folgen eines gezielten Flugzeugabsturzes ausgelegt, beziehe sich auf die generelle bauliche Eignung des Lagergebäudes, nicht jedoch auf Fragen des (geänderten) Betriebsreglements, er bleibe daher erfolglos (VGH BW, U.v. 30.10.2014, a.a.O., Rn. 109).
Dieser vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (VGH BW, U.v. 30.10.2014 – 10 S 3450/11 – juris) entschiedenen Konstellation ähnelt der vorliegende Sachverhalt und ist in der gleichen Weise zu beurteilen. Insoweit hat die Beigeladene (Schriftsatz vom 5.9.2018 S. 24) zutreffend ausgeführt, dass mit der 5. Teilgenehmigung („5. Teilgenehmigungsbescheid nach § 7 Atomgesetz (AtG) zur Erhöhung der Lagerkapazität des Brennelement-Lagerbeckens im Kernkraftwerk Isar (KKI) in Ohu, Landkreis Landshut“ vom 4.3.1980) der Einbau von 15 Kompaktgestellen mit zusammen 2.232 Lagerpositionen für Brennelemente in das Brennelement-Lagerbecken (Tenor Nr. 1 des Bescheids vom 4.3.1980) und die Nutzung dieser Gestelle zur Lagerung von Brennelementen (Tenor Nr. 3 des Bescheids vom 4.3.1980) genehmigt wurden. In dieser Genehmigung ist u.a. ausgeführt, dass schon die bisherige Genehmigung die Lagerung „von abgebrannten Brennelementen des Erstkerns in dem durch die betrieblichen Bedürfnisse und die genehmigte Lagerkapazität des Brennelement-Lagerbeckens begrenzten Umfang“ miteingeschlossen habe (S. 12 des Bescheids vom 4.3.1980) und dass die Lagerkapazitäten in Kompaktlagern der Kernkraftwerke zur Zwischenlagerung abgebrannter Brennelemente Bestandteil des integrierten Entsorgungskonzepts der Bundesregierung sei (Nr. 5.1 auf S. 32 des Bescheids vom 4.3.1980). Mit der 9. Teilgenehmigung („9. Teilgenehmigung nach § 7 Atomgesetz (AtG) zur nuklearen Wiederinbetriebnahme und zum weiteren Betrieb für das Kernkraftwerk Isar 1 (KKI 1) in…“ vom 28.7.1982) wurden u.a. (unter Fortgeltung der bisherigen, nicht abweichend neu geregelten Genehmigungsinhalte aus den Teilgenehmigungen 1 bis 8, vgl. Tenor Nr. I.4 auf S. 5 des Bescheids vom 28.7.1982) unter Nr. I.2.4.2 (S. 3 des Bescheids vom 28.7.1982) „die Handhabung der beim Betrieb des Reaktors des KKI 1 bestrahlten Brennelemente und ihre Lagerung im Brennelement-Lagerbecken, solange und soweit ihre schadlose Verwertung oder geordnete Beseitigung (§ 9a AtG) nicht möglich ist“ genehmigt. Die Nebenbestimmung Nr. III.9.6 (S. 17 des Bescheids vom 28.7.1982) verlangt ausdrücklich, im Brennelementlagerbecken „jederzeit ausreichende Lagermöglichkeiten für die gesamte im Reaktor-Druckbehälter befindliche Kernladung freizuhalten“. In der Bescheidsbegründung ist (auf S. 42) ausgeführt, dass die Lagerung der abgebrannten Brennelemente im Brennelementlagerbecken der Zwischenlagerung bis zum Abtransport in eine Wiederaufarbeitungsanlage oder eine andere Anlage des deutschen Entsorgungskonzepts entsprechend der Regelung des § 9a AtG diene.
Diese mit den beiden genannten Teilgenehmigungen bereits für den Betrieb (einschließlich des Nachbetriebs) des KKI 1 genehmigte Nutzung des Brennelementlagerbeckens bleibt auch während des Restbetriebs bestehen. Dem steht nicht entgegen, dass das Lagerbecken nunmehr mit einer größeren Zahl von Brennelementen als während des regelmäßigen Reaktorbetriebs belegt sein soll und dies nicht dem „üblichen Betriebszustand“ entspricht, wie der Sachbeistand des Klägers formuliert hat (i-GmbH vom 18.6.2017). Gerade der vom selben Sachbeistand geschilderte zeitliche Ablauf und die Gründe für die wechselnden Belegungen seit Beginn des Betriebs von KKI 1 zeigen, dass im Brennelementlagerbecken bewusst Reservekapazitäten genehmigt und geschaffen worden sind.
Die Forderung nach einem Beginn von Stilllegungs- und Abbauarbeiten erst dann, wenn das Lagerbecken frei von Brennelementen ist, lässt sich auch nicht unter Hinweis auf den Stilllegungsleitfaden rechtfertigen. Zwar ist dem Stilllegungsleitfaden an mehreren Stellen deutlich die fachliche Einschätzung zu entnehmen, Stilllegungs- und Abbauarbeiten seien von vornherein prinzipiell einfacher, wenn das stillzulegenden Kernkraftwerk frei von Brennelementen ist (vgl. Stilllegungsleitfaden Nr. 3.3 auf S. 6; Ausführungen in Nr. 3.5 auf S. 7 und S. 8; Nr. 3.8 auf S. 9; Nr. 5.2 am Ende des 1. Absatzes auf S. 12; Definition des „sicheren Einschlusses“ auf S. 18; Anlage 3 S. 27 Nr. 3.0.2, S. 28 Nrn. 3.54.2 und 3.57.3, S. 29 Nrn. 3.62, 3.79 und 3.39, S. 30 Nr. 3.53, S. 32 ff. zu den KTA-Regeln 3500, 3601, 3700 und 3904). Auch aktuell geht das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU) auf dem von Bund und Ländern betriebenen Informationsportal „Sicherheit in der Kerntechnik“ (https://www.nuklearesicherheit.de/wissen/stilllegung-kerntechnischer-anlagen/schrittweiser-abbau-kerntechnischer-anlagen/) davon aus, dass „vor Beginn der Stilllegung „Brennelemente und Betriebsabfälle … soweit möglich schon entfernt [werden]“. Dessen ungeachtet ergibt sich aus den Ausführungen im (aktuell gültigen) Stilllegungsleitfaden, dass ein Vorhaben, bei dem Stilllegungs- und Abbauarbeiten noch vor der „Brennelementefreiheit“ stattfinden, zwar in anderer Weise und – wohl – auch mit erhöhtem Aufwand durchgeführt und geplant werden muss und besondere Sicherheitsvorkehrungen erfordert, dass aber ein solches „paralleles“ Vorgehen nicht als unzulässig oder sicherheitstechnisch nicht verantwortbar anzusehen ist und nicht dem Stand von Wissenschaft und Technik zuwiderläuft. Vielmehr verlangt Nr. 2.1 des Stilllegungsleitfadens in Absatz. 4 (lediglich), dass „solange sich während des Stilllegungsverfahrens noch Kernbrennstoff über den in § 2 Abs. 3 AtG genannten Massen oder Konzentrationen in der Anlage befindet, die dafür notwendigen Anforderungen zur Gewährleistung der Sicherheit weiterhin zu erfüllen“ sind. Soweit der Kläger hinsichtlich der Möglichkeit, Stilllegungs- und Abbaumaßnahmen vorzunehmen, während sich noch Brennelemente im Lagerbecken befinden, auf die von seinem Sachbeistand W. N* … im Mai 2015 erstellte, nicht genau datierte Bewertung („Stellungnahme zu Sicherheitsproblemen bei Abbaubeginn von Isar 1 ohne vorherige Leerung des Brennelementlagerbeckens“, nachfolgend: i-GmbH 2015) und die darin enthaltene Argumentation mit einem Stilllegungsleitfaden bezogen hat, war die im Zeitpunkt dieser Bewertung (Mai 2015) gültige Fassung des Stilllegungsleitfadens schon im Zeitpunkt des Bescheidserlasses nicht mehr aktuell und durch die Fassung vom 23. Juni 2016 (BAnz AT 19.7.2016 B7) überholt. Auch in der Empfehlung der ESK „Leitlinien zur Stilllegung kerntechnischer Anlagen“ (vom 9.9.2010, bekannt gemacht im BAnz. Nr. 187 v. 9.12.2010 S. 4094) wird es unter Nr. 4 zwar als „zweckmäßig“ bezeichnet, zur Vorbereitung der Stilllegung Kernbrennstofffreiheit möglichst schnell herzustellen; so könne mit Ende des auslegungsgemäßen Betriebs u.a die Kernbrennstofffreiheit hergestellt werden, z.B. bei Reaktoren durch Entladen der Brennelemente aus dem Reaktor und Abtransport aus der Anlage (ähnlich auch die ESK-Empfehlung vom 16.3.2015, wo es unter Nr. 4 auf S. 5 heißt, aus sicherheitstechnischer Sicht sollte nach Ende des Leistungs- oder Produktionsbetriebs u.a. die Kernbrennstofffreiheit möglichst frühzeitig hergestellt werden). Anders vorzugehen wird indes auch dort – ebenso wie im Stilllegungsleitfaden – weder ausgeschlossen noch lässt sich beiden Dokumenten entnehmen, dass ein paralleles Vorgehen (Stilllegungs- und Abbauarbeiten während noch Brennelemente in der KTA lagern) dem Stand von Wissenschaft und Technik widerspräche. Der Senat teilt diesbezüglich die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg im Urteil „Obrigheim“ (VGH BW, U.v. 30.10.2014 – 10 S 3450/11 – juris Rn. 90).
2.5.3. Der Anforderung gemäß Nr. 2.1 des Stilllegungsleitfadens, neben den Schutzzielen „Einschluss der radioaktiven Stoffe“ und „Begrenzung der Strahlenexposition“ auch die Schutzziele „Kontrolle der Radioaktivität“ und „Abfuhr der Zerfallswärme“ sicherzustellen, wird vorliegend u.a. dadurch Rechnung getragen, dass beim Abbau streng gemäß der Anlage 3 zur Ereignisanalyse vom 29.2.2016 (Unterlage II.1.16) innerhalb der Abbauphase 1 ausdrücklich drei Zeitabschnitte danach unterschieden werden, ob und welche Brennelemente noch im Lagerbecken sind und welche Anlagenteile demzufolge deswegen, weil das Lagerbecken noch nicht vollständig leer ist oder noch einzelne Defektstäbe enthält, noch benötigt werden und noch nicht abgebaut werden dürfen. Soweit es demnach um diejenige Gefahr geht, die infolge der bloßen Existenz der noch im Lagerbecken befindlichen Brennelemente selbst besteht und der während des Leistungs- und Nachbetriebs durch entsprechende technische Sicherungen (Anlagenkomponenten, Schaltungen) begegnet worden ist, haben der Beklagte und die Beigeladene darauf hingewiesen, dass der Abbau „rückwirkungsfrei“ erfolge und diese Rückwirkungsfreiheit dadurch erreicht werde, dass sich die Abbauarbeiten – solange noch Kernbrennelemente im Lagerbecken sind – auf solche Systeme, Komponenten und Bereiche beschränken, die keinen sicherheitstechnischen Zusammenhang mit Kühlung und Lagerung der Brennelemente im Lagerbecken haben.
Der Kläger macht stilllegungs- und abbaubedingte Gefahren auch im Hinblick auf die im Lagerbecken vorhandenen Brennelemente geltend; er weist insofern mit der Stellungnahme seines Sachbeistands (i-GmbH vom 18.6.2017) darauf hin, dass die Platzverhältnisse infolge von Abbauarbeiten gegenüber dem „normalen“ Betrieb beengt sein können (dass dies der Fall sein kann, wird in der Unterlage Nr. II.1.10 „Logistik des Abbaus und Änderung der Nutzung von Raumbereichen; R-06, Rev. 2 vom 20.5.2015“, auf S. 13 vom Vorhabensträger selbst angegeben). Hierzu ist indes der Einwand des Beklagten nachvollziehbar, wonach – verglichen mit Änderungen oder regelmäßigen Revisionen im und außerhalb des Sicherheitsbehälters während des Leistungsbetriebs – die technischen Anforderungen bei Stilllegung und Abbau eher geringer sind deshalb, weil die auszubauenden Systeme und Komponenten nicht wieder eingebaut oder ersetzt, sondern dauerhaft entfernt werden (Schriftsatz vom 20.6.2017 S. 11).
Insgesamt ist aus dem Vortrag des Klägers für den Verwaltungsgerichtshof nicht deutlich geworden, inwiefern es nicht möglich sein soll, derartigen Erschwernissen bei den vorzunehmenden Arbeiten durch entsprechende Detailplanung im Vollzug wirksam zu begegnen und auf diese Weise sicherzustellen, dass die Schutzziele „Einschluss der radioaktiven Stoffe“, „Begrenzung der Strahlenexposition“, „Kontrolle der Radioaktivität“ und „Abfuhr der Zerfallswärme“ erreicht werden; den bezüglich dieser Schutzziele einschlägigen Genehmigungsvoraussetzungen gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 2 AtG wird damit genügt. Gleiches gilt für den Einwand des Klägers, beim Überfahren des Brennelementlagerbeckens mit schweren Lasten sei das Risiko, dass eine Last auf oder in das Lagerbecken falle, dadurch Brennelemente oder das Lagerbecken beschädige und damit Strahlung freisetze, größer als während des genehmigten vorherigen Betriebs. Der Kläger führt insoweit aus, während der Brennelementelagerung im Lagerbecken seien gemäß der Unterlage II.1.16 („Ereignisanalyse“ vom 29.2.2016) für die Demontage der Reaktoreinbauten und ihrer Zerlegung viele Lastbewegungen zwischen Reaktordruckbehälter und Nasszerlegebereich notwendig und die dafür eingesetzten Hebezeuge überspannten auch das Brennelementlagerbecken. Die vorgesehenen administrativen Maßnahmen wie auch eine elektronische Verriegelung der Kransteuerung zur Verhinderung des Überfahrens des Lagerbeckens seien aber fehleranfällig, eine Überfahrung werde damit nicht ausgeschlossen; auch könne ein mit Brennelementen beladener Behälter auf Komponenten im Nasszerlegebereich stürzen. Der Ausschluss solcher Ereignisse mit dem von Beigeladener und Beklagtem angeführten Argument, wonach die Hebezeuge nach den Regeln des Kerntechnischen Ausschusses (KTA) ausgelegt seien, sei nach den Erfahrungen mit KTAausgelegten Hebezeugen „nicht mehr zulässig“; der Kläger verweist diesbezüglich auf die von seinem Sachbeistand erstellte Stellungnahme (i-GmbH 2015). Dies überzeugt indes nicht. Denn der Einwand des Klägers, dass es unzulässig sein soll, ein solches Schadensereignis bei Beachtung der KTA-Regeln für Hebezeuge als ausgeschlossen zu betrachten, stützt sich nicht auf Normen oder auf (einhellig als richtig anerkannte) wissenschaftlich-technische Regelwerke, sondern auf einer Wertung, die nach Ansicht des Sachbeistands aus Vorkommnissen (Unfällen bei Arbeiten) dahingehend zu ziehen sei, dass „auch die Auslegung nach KTA keine Garantie für einen Störfallausschluss sein“ könne. Es ist indes rechtlich nicht geboten, dass bei Stilllegungs- und Abbauarbeiten jedes Ereignis, das potenziell zur Freisetzung von Strahlung oder anderen, dem Regime der atomrechtlichen Vorschriften unterfallenden Schadensfällen führen kann, „unter Garantie“ ausgeschlossen wird. Geboten ist gemäß § 7 Abs. 2 i.V.m. § 7 Abs. 3 Satz 2 AtG nur (aber immerhin), dass „die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden … getroffen ist“ und „der erforderliche Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter gewährleistet ist“. Davon ist hinsichtlich des Einsatzes von Hebefahrzeugen während der Lagerung von Brennelementen im Lagerbecken vorliegend auszugehen. Der Beklagte hat insoweit darauf hingewiesen (Umweltministerium, Stellungnahme vom 27.9.2018, Nr. 6.4 auf S. 37, Nr. 9.4 auf S. 58), dass die für Lastbewegungen über dem Brennelementlagerbecken und im angrenzenden Flutraum oberhalb des Reaktordruckbehälters zur Verfügung stehenden Hebezeuge dann, wenn sie die KTA-Vorgaben einhalten, eine so hohe Qualität aufweisen, dass nach dem kerntechnischen Regelwerk ein Lastabsturz trotz solcher Hebezeuge hinreichend unwahrscheinlich und damit nicht zu unterstellen ist, wie auch der TÜV … bestätigt habe (vgl. hierzu TÜV … vom 10.6.2016, Bewertungen unter Nr. 10.2.3 auf S. 164 und Nr. 10.2.9 auf S. 181); zudem werde durch administrative Regelungen zusätzlich sichergestellt, dass im KKI 1 das Brennelementlagerbecken bei möglichen Abbauarbeiten im Flutraum nicht überfahren werde. Bei Beachtung der hohen Anforderungen der KTA-Regeln für Hebeeinrichtungen kann regelmäßig davon ausgegangen werden, dass die Wahrscheinlichkeit eines katastrophalen Versagens dieser Einrichtungen soweit reduziert ist, dass das verbleibende Risiko zum Restrisiko gehört (vgl. VGH BW, U.v. 30.10.2014 – 10 S 3450/11 – juris Rn. 98), für das keine noch weiteren Schutzvorkehrungen gefordert werden können. Dass die KTA-Regel 3902 „Auslegung von Hebezeugen in Kernkraftwerken, 11/12“, die dem Stilllegungsleitfaden zufolge der Kategorie 1 angehört, also allgemeingültig und deshalb auch bei Stilllegungsverfahren zu berücksichtigen ist (vgl. Stilllegungsleitfaden S. 19 Einleitung zu Nr. 9 „Anlage 2“, S. 26), nicht mehr dem Stand von Wissenschaft und Technik entspräche, macht der Kläger – trotz seines Hinweises auf mehrere Unfälle mit solchen Hebezeugen – nicht geltend. Zu berücksichtigen ist hierbei auch, dass – was der Kläger selber einräumt (i-GmbH vom 18.6.2017 S. 11) – die im Lagerbecken befindlichen Brennelemente inzwischen abgeklungen sind und die von ihnen ausgehende potenzielle Gefährdung auch dadurch stark gemindert ist, dass die nach dem seitens des Klägers unwidersprochen gebliebenen Vortrag des Beklagten (Schriftsatz vom 20.6.2017 Nr. 5 auf S. 11; Umweltministerium, Stellungnahme vom 27.9.2018 Nr. 6.2 auf S. 36) die Nachzerfallswärme mittlerweile auf ein Dreißigstel des vor ca. 7 Jahren, bei Abschaltung des KKI 1 im Jahr 2011, herrschenden Ausgangswerts zurückgegangen ist. Dies mindert zwar nicht die Wahrscheinlichkeit eines Lastenabsturzes, aber erheblich das in einem solchen Fall bestehende Schadenspotenzial.
2.6. Die 1. SAG leidet auch nicht im Hinblick auf die Bewertung eines zufälligen oder absichtlich herbeigeführten („gezielten“) Flugzeugabsturzes auf das KKI 1 und die wegen eines solchen Absturzes ggf. gebotenen Vorkehrungen an rechtserheblichen Fehlern. Ob eine atomrechtliche Genehmigung insoweit den gesetzlichen Anforderungen genügt, ist an § 7 Abs. 3 Satz 2 i.Vm. § 7 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 5 AtG zu beurteilen. Somit gilt: „Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn … die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage getroffen ist“ (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG) bzw. „… wenn … der erforderliche Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter gewährleistet ist“ (§ 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG).
2.6.1. Einig sind sich Rechtsprechung und Genehmigungspraxis darin, dass der gezielte Flugzeugabsturz nach § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG zu beurteilen ist (vgl. BVerwG, U.v. 10.4.2008 – 7 C 39.07 – juris Rn. 16; VGH BW, U.v. 30.10.2014 – 10 S 3450/11 – juris Rn. 105 ff., 107; OVG SH, U.v. 31.1.2007 – 4 KS 2/04 u.a. – juris Rn. 154; BayVGH, U.v. 9.1.2006 – 22 A 04.40010 u.a. – juris).
Ob der zufällige Flugzeugabsturz zu denjenigen Ereignissen gehört, die auf der Prüfebene der Schadensvorsorge nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG zu beurteilen sind, oder zu den Störmaßnahmen und sonstigen Einwirkungen Dritter (SEWD) gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG gehört, wurde dagegen in der Genehmigungspraxis und der Rechtsprechung nicht einheitlich entschieden. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat ihn im Urteil vom 12. Januar 2006 als (zwar) auslegungsüberschreitendes, aber (wohl) als ein dem Anwendungsbereich von § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG unterfallendes Ereignis behandelt (BayVGH, U.v. 12.1.2006 – 22 A 03.40048 u.a. – juris Rn. 40: „Störfall durch zufälligen Flugzeugabsturz“); ebenso wohl der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg im Urteil vom 30. Oktober 2014 (vgl. VGH BW, U.v. 30.10.2014 – 10 S 3450/11 – juris Rn. 83 ff., 101).
Dem „Brunsbüttel-Urteil“ des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, U.v. 10.4.2008 – 7 C 39.07 – juris) kann entnommen werden, dass ein zufälliger Flugzeugabsturz zu den unter § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG behandelten Fällen gehört. In diesem Urteil hatte sich das Bundesverwaltungsgericht nicht unmittelbar mit der zutreffenden Einordnung des zufälligen Flugzeugabsturzes (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 5 AtG), sondern vorrangig mit der (von der Vorinstanz OVG SH, U.v. 31.1.2007 – 4 KS 2/04 – juris, zu Unrecht verneinten) Frage zu befassen, ob § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG (der insoweit § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG entspricht) für Terrorszenarien wie z.B. einen gezielten Flugzeugabsturz auf eine KTA Drittschutz vermittelt. Das Bundesverwaltungsgericht hat darauf hingewiesen, dass – bereits nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – die Begriffe „Störmaßnahmen“ und „sonstige Einwirkungen Dritter“ denkbar weit gefasst sind und dass der Genehmigungstatbestand des § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG (ebenso wie § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG) auch den Schutz vor solchen Gefahren einschließt, die z.B. aus einem Flugzeugabsturz oder aus dem Transport gefährlicher Güter auf an der Anlage vorbeiführenden Verkehrswegen einschließt (BVerwG, U.v. 10.4.2008 – 7 C 39.07 – juris Rn. 16). Innerhalb seiner Ausführungen, die speziell die Frage des Drittschutzes betreffen, hat das Bundesverwaltungsgericht überdies auf den schon im „Werkschutz-Urteil“ (BVerwG, U.v. 19.1.1989 – 7 C 31/87 – juris Rn. 20) den Genehmigungstatbeständen des § 7 Abs. 2 Nr. 3 und des § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG beigemessenen übereinstimmenden Vorsorge- und Schutzstandard hingewiesen und hieraus gefolgert, dass Drittbetroffene die erforderliche Schadensvorsorge im Rahmen des § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG ebenso fordern dürfen wie bei § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG. In diesem Zusammenhang hat das Bundesverwaltungsgericht weiter ausgeführt, dass § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG Gefahren und Risiken betrifft, die sich unmittelbar aus der Errichtung und dem Betrieb der Anlage ergeben können, während § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG Gefahren und Risiken erfasst, die aus Einwirkungen Dritter auf die Anlage und damit (nur) mittelbar aus Errichtung und Betrieb der Anlage entstehen können (BVerwG, U.v. 10.4.2008 – 7 C 39.07 – juris Rn. 21; ebenso schon das „Werkschutz-Urteil“: BVerwG, U.v. 19.1.1989 – 7 C 31/87 – juris Rn. 20). Das Bundesverwaltungsgericht hat weder im Urteil vom 10. April 2008 noch im „Werkschutz-Urteil“ danach differenziert, ob die Einwirkung Dritter absichtlich (z.B. als terroristischer oder Sabotage-Akt) oder unabsichtlich oder zufällig geschieht, z.B. dadurch, dass menschliches Versagen eines Flugzeugpiloten zum Absturz des Flugzeugs auf eine KTA und damit zu einem Unglück führt, das sich zwar an der KTA ereignet, seine entscheidende Ursache aber außerhalb der KTA, im Fehlverhalten eines Dritten hat. Im „Werkschutz-Urteil“ hat das Bundesverwaltungsgericht im Zusammenhang mit den von ihm genannten Beispielen (darunter auch Gefahren aus dem Transport gefährlicher Güter auf vorbeiführenden Verkehrswegen) auch auf die vom Bundesverfassungsgericht (BVerfG, B.v. 8.7.1982 – 2 BvR 1187/80 – „Sasbach“ juris Rn. 89) gebrauchte Differenzierung und Formulierung hingewiesen, mit der zum Einen die „Vorsorge gegen Schäden (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG)“ und zum Andern der „Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen“ angeführt und offenbar als zwei verschiedene Gefahrenkategorien angesehen werden, die demzufolge auch unter verschiedene gesetzliche Tatbestände zu subsumieren sind.
2.6.2. Die Einordnung eines Ereignisses als „Störfall“ im Sinn von § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG oder seine Qualifizierung als SEWD (§ 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG) bedeutet allerdings nicht, dass das Ereignis allein deswegen, weil es auslegungsüberschreitend ist, dem Restrisiko zuzurechnen wäre und Vorkehrungen im Hinblick auf das Ereignis nicht geboten wären. Denn das deterministische Konzept der Auslegungsstörfälle (§ 49 Abs. 1 Strahlenschutzverordnung – StrlSchV – in der bis zum 30.12.2018 geltenden Fassung) schließt die erforderliche Vorsorge für auslegungsüberschreitende Ereignisse nicht aus; die erforderliche Schadensvorsorge im Sinn des § 7 Abs. 2 Nr. 3 und 5 AtG beschränkt sich nicht auf Auslegungsstörfälle (BVerwG, U.v. 10.4.2008 – 7 C 39.07 – juris Rn. 28; U.v. 19.1.1989 – 7 C 31.87 – juris Rn. 20). Eine Aussage, in welchen Fällen das Risiko eines zufälligen oder gezielten Flugzeugabsturzes zum „Restrisiko“ gezählt werden darf, ist damit nicht verbunden.
Allerdings kann der Verwaltungsgerichtshof nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur eingeschränkt überprüfen, ob mit der streitgegenständlichen 1. SAG die gebotene Schadensvorsorge (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG) wie auch der erforderliche Schutz gegen Einwirkungen Dritter (§ 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG) gewährleistet werden (BVerwG, U.v. 10.4.2008 – 7 C 39/07 – juris Rn. 25). Denn – so das Bundesverwaltungsgericht – aus der Normstruktur des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG ergebe sich, dass die Exekutive für die Risikoermittlung und -bewertung, also auch für die Entscheidung über Art und Ausmaß von Risiken, die hingenommen oder nicht hingenommen werden, allein verantwortlich sei. Die mit diesem Funktionsvorbehalt ausgedrückte Verantwortung der Exekutive beziehe sich gleichermaßen auf die Schadensvorsorge (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG) und auf die Gewährleistung des erforderlichen Schutzes gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter (§ 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG). Deshalb seien behördliche Risikoermittlung und -bewertung einschließlich des hinzunehmenden Restrisikos (auch im Bereich des erforderlichen Schutzes gegen terroristische Anschläge) nur eingeschränkt nachprüfbar; es sei nicht Aufgabe der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle, die der Exekutive zugewiesene Bewertung durch eine eigene Bewertung zu ersetzen. Vielmehr seien die Gerichte darauf beschränkt zu überprüfen, ob die der behördlichen Beurteilung zugrunde liegende Risikoermittlung und -bewertung auf einer ausreichenden Datenbasis beruhe und dem Stand von Wissenschaft und Technik im Zeitpunkt der Behördenentscheidung Rechnung trage, die Behörde also im Hinblick auf die Ergebnisse des von ihr durchgeführten Genehmigungsverfahrens „diese Überzeugung von Rechts wegen haben durfte“.
2.6.3. Die 1. SAG leidet nicht an einem rechtserheblichen Fehler, soweit die Genehmigungsbehörde das Risiko und die Folgen eines zufälligen, unbeabsichtigten Flugzeugabsturzes auf das KKI 1 abgeschätzt und hierfür vorgesorgt hat.
Der streitigen 1. SAG ist insoweit zu entnehmen, dass der Beklagte den zufälligen Absturz eines Flugzeugs als sehr seltenes Ereignis angesehen und seiner Genehmigungsentscheidung die Wertung zugrunde gelegt hat, dass das KKI 1 bereits mit seiner Auslegung gegen ein schnell fliegendes Militärflugzeug über einen soliden Grundschutz verfüge, auch gegen den Absturz eines Verkehrsflugzeugs. Untersucht und im Rahmen der Ermessensausübung bewertet worden sei der zufällige Absturz eines Flugzeugs auf die im Maschinenhaus und auf dem Kraftwerksgelände außerhalb von Gebäuden vorgesehenen Pufferlagerflächen (1. SAG Nr. 4.2 auf S. 67, Nr. 4.2.2 auf S. 68, Nr. 4.2 auf S. 82, Nr. 8.2 auf S. 92). Mit der Betrachtung und entsprechenden Bewertung des auslegungsüberschreitenden Ereignisses „Absturz eines schnell fliegenden Militärflugzeugs auf Pufferlagerflächen“ wird die 1. SAG den Anforderungen des § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG gerecht (vgl. 1. SAG Nr. 4.2 ab S. 67, Nr. 4.2.2 auf S. 68; Ereignisanalyse vom 29.2.2016; TÜV … vom 10.6.2016 Nr. 10.3.12 ab S. 215); dies ergibt sich aus folgendem:
In der Ereignisanalyse vom 29.2.2016 wird diesbezüglich unter Nr. 4.8.2 (S. 45) und Nr. 5.3.9 (S. 71) ausgeführt, ein Flugzeugabsturz (Ereignis 32 in Anlage 2) sei als sehr seltenes Ereignis hinsichtlich des Ereignisablaufs und des benötigten Systemumfangs zur Ereignisfolgenminimierung durch die Genehmigung abgedeckt. Das bislang nicht betrachtete Ereignis „Flugzeugabsturz auf Pufferbereiche mit radioaktiven Reststoffen und Abfällen des KKI 1“ dagegen werde im Einklang mit den Leitlinien der ESK für die Zwischenlagerung von radioaktiven Abfällen mit vernachlässigbarer Wärmeentwicklung nach den Regularien des Kerntechnischen Notfallschutzes radiologisch bewertet; des geschehe in dem als Anhang 1 der Ereignisanalyse beigelegten separaten Bericht. In diesem Anhang („Berechnung der radiologischen Folgen des Ereignisses Flugzeugabsturz auf Pufferbereiche des KKI 1 gemäß Leitfaden Katastrophenschutz“) wird bezüglich der radiologischen Folgen für das „sehr seltene Ereignis Absturz eines Militärflugzeugs (RSK-Flugzeug) auf Pufferbereiche … auf dem Anlagengelände des Kernkraftwerks Isar“ unter Nr. 2.3 (Ereignisverlauf) auf S. 5 ausgeführt:
„Die zu berücksichtigenden Lastannahmen für den Absturz eines Militärflugzeugs (RSK-Flugzeug) orientieren sich an den Vorgaben der RSK-Leitlinien für Druckwasserreaktoren 121 sowie an den Annahmen in der Stellungnahme der ESK zum Stresstest für Anlagen und Einrichtungen der Ver- und Entsorgung Teil 2. … Ein senkrechter Aufprall des Flugzeuges auf das Dach des Maschinenhauses oder anderer quaderförmige Gebäude des KKI 1 und eine Durchdringung darunterliegender Stahlbetondecken von Räumen wäre bei dem angenommenen Unfallszenario (kein gezielter vorsätzlich herbeigeführter Absturz) hinreichend unwahrscheinlich. Dennoch wird ein solches Szenario als ein alle denkbaren anderen Szenarien abdeckendes, formal mit den zugrunde zu legenden Lastannahmen der zitierten RSK- und ESK-Quellen übereinstimmendes Szenario hinsichtlich des potenziellen radiologischen Schadensmaßes im Weiteren betrachtet.
Geplante Pufferbereiche im KKI 1, in denen radioaktive Reststoffe und Abfälle in Mosaikbehältern, Konrad-V-Containern und 200-l-Fässern sowie in 20′-Containern im Unterschied zum bisherigen Betrieb in einem erheblichen Umfang puffergelagert werden sollen, sind im unteren Bereich des Maschinenhauses ZF sowie auf dem Pufferplatz der befestigten Freifläche (KKI 2) zwischen den Gebäuden ZY20 und ZL70/ZL9 (20‘-Container) vorgesehen.
Eine umfangreiche Pufferlagerung von radioaktiven Abfällen im Dekontgebäude ZD erfolgte dagegen bereits in der Vergangenheit und gehört zum genehmigten Stand.“
2.6.3.1. Nicht zu beanstanden ist hieran zunächst, dass unter Hinweis auf insoweit bereits zu Zeiten des Leistungsbetriebs erteilte bestandskräftige Genehmigungen das Ereignis „Flugzeugabsturz“ nicht (erneut) betrachtet worden ist, soweit es um Pufferlagerflächen im Dekontaminierungsgebäude („Dekontgebäude“) geht. Der Kläger hat zwar durch seinen Sachbeistand (i-GmbH vom 18.6.2016 S. 16) geltend gemacht, im Dekontgebäude sei die Lage während der Stilllegung anders als während des Reaktorbetriebs (es gebe möglicherweise mehr gelagerte Pufferbehälter, Behälter mit höherem Radioaktivitätsinventar und höherem Freisetzungspotential, Veränderungen der räumlichen Gegebenheiten und eine insgesamt andere Radioaktivitätsverteilung); der Sachbeistand des Klägers hat insoweit auf ein (von ihm mit der Paginiernummer 0022880-90 aus der Behördenakte bezeichnetes) Schreiben des TÜV … (vom 30.10.2015) verwiesen, wonach das im Anhang 1 der Ereignisanalyse (der am 30.10.2015 allerdings in einer abweichenden Vorgängerfassung vorlag) angenommene Szenario bei einem Flugzeugabsturz auf die Pufferbereiche im Dekontgebäude als unvollständig und diesbezüglich Erklärungsbedarf gesehen werde. Dagegen hat der Beklagte (Stellungnahme des Umweltministeriums vom 7.9.2018 S. 43, 44) auf das (als Nr. 002897-2923 gleichfalls in der Behördenakte befindliche) Protokoll samt Anlage 1 („Tischvorlage/Präsentation“) über ein zwischen Beklagtem, Beigeladener und TÜV geführtes Fachgespräch hingewiesen, in welchem die Betrachtung des Dekontgebäudes bezüglich des zufälligen Flugzeugabsturzes erörtert und festgestellt worden sei, dass die Nutzung des Dekontgebäudes im Restbetrieb und beim Abbau durch den genehmigten Stand abgedeckt sei (Stellungnahme des Umweltministeriums vom 7.9.2018 S. 43, 44). Nach der Änderung des Anhangs 1 zur Ereignisanalyse und nach dem Fachgespräch ist der TÜV … im weiteren Verlauf des Genehmigungsverfahrens auf diese Thematik nicht mehr zurückgekommen; in seinem Gutachten (TÜV … vom 10.6.2016) hat er diesbezügliche Bedenken nicht geäußert. Hinsichtlich der Nutzung des Dekontgebäudes für die Pufferlagerung radioaktiver Abfälle bleibt es daher bei der Betriebsgenehmigung in demjenigen Umfang, wie sie bestandskräftig bereits für den Leistungs- und Nachbetrieb erteilt wurde und in diesem Umfang – aber nicht darüber hinausgehend – fortgilt (§ 7 Abs. 3 Satz 3 AtG), eine neue Risiko- und Folgenabschätzung ist insoweit den nachvollziehbaren Erwägungen des Beklagten zufolge nicht notwendig. Das Gleiche gilt in Bezug auf den gesamten übrigen Bestand und Betrieb des KKI 1, dessen Gebäude und Anlagenteile. Insoweit ist durch § 7 Abs. 3 Satz 3 AtG bestimmt, dass es hierfür einer Genehmigung nicht (nochmals) bedarf; aus den oben (zum Verhältnis zwischen Stilllegungsgenehmigung einerseits und „soweit“ fortgeltender Betriebsgenehmigung andererseits) angeführten Gründen ist daher auch keine Neubewertung desjenigen durch den Anlagenzustand vermittelten Schutzniveaus geboten, das im Zeitpunkt der damaligen Betriebsgenehmigung als erforderlich angesehen, genehmigt und bei Errichtung und Betrieb der KTA verwirklicht wurde. Dies gilt auch bei inzwischen geänderter Sachlage, wenn also z.B. aufgrund von Veränderungen in der Anlagentechnik, der Technik potenzieller „Tatmittel“ bei SEWD sowie angesichts geänderter Risikobewertungen das ehemals ausreichende Schutzniveau nicht mehr genügen würde, falls jetzt über eine Errichtungs- und Betriebsgenehmigung neu zu befinden wäre. Die gegenteilige Ansicht, die praktisch auf eine Pflicht zur Nachrüstung einer unmittelbar nach dieser Nachrüstung schon wieder abzubauenden KTA hinausliefe, müsste sich wohl auch entgegenhalten lassen, dass dadurch – ähnlich wie bei aufeinanderfolgenden Teilgenehmigungen (vgl. BVerwG, U.v. 22.12.1980 – 7 C 84.78 – juris Rn. 31) – die Voraussetzungen für eine Rücknahme oder einen Widerruf der Genehmigung sowie die Entschädigungsregelung des § 18 AtG umgangen werden könnten (vgl. BVerwG, U.v. 22.1.1997 – 11 C 7.95 – juris Rn. 22 ff.). Namentlich die Lagerung von verbrauchten Brennelementen (in der seinerzeit genehmigten, auch eine Reservekapazität umfassende Anzahl) im Brennelementlagerbecken und die damit verbundenen Risiken im Fall eines Flugzeugabsturzes sind einer neuen Risikobewertung entzogen. Insofern ist in der Anlage 1 zur Ereignisanalyse vom 29.2.2016 (Blatt 3) zum Ereignis Nr. 46 („Flugzeugabsturz“), in der für die drei Arbeitsabschnitte 1 A, 1 B und 1 C die radiologische Relevanz repräsentativer Ereignisse angegeben wird, zu Recht vermerkt: „genehmigter Stand, als sehr seltenes Ereignis nicht radiologisch bewertet“, und entsprechend in der Anlage 2 (Seite 3) zum selben, dort mit Nr. 32 bezeichneten Ereignis: „nicht betrachtet“.
2.6.3.2. Keinen durchgreifenden Bedenken begegnet auch die Betrachtung und Bewertung des Ereignisses „zufälliger Flugzeugabsturz“ in Bezug auf diejenigen Stilllegungs- und Abbaumaßnahmen, die sich nicht auf fortgeltende Regelungen einer bestandskräftigen Betriebsgenehmigung stützen können, sondern Gegenstand des gestattenden Teils der vorliegenden 1. SAG sind.
Insoweit werden bei der im Anhang 1 zur Ereignisanalyse vom 29.2.2016 vorgenommenen Betrachtung des Ereignisses „Flugzeugabsturz auf Pufferbereiche mit radioaktiven Reststoffen und Abfällen des KKI 1“ zwei räumliche Bereiche unterschieden, nämlich zum Einen der Pufferbereich im Maschinenhauskeller, zum Anderen der Pufferplatz auf der befestigten Freifläche (vgl. hierzu und zu den weiteren Ausgangsdaten bei der Analyse des Ereignisses „Flugzeugabsturz“: Gutachten TÜV … vom 10.6.2016 Nr. 10.3.12 auf S. 215 ff.). Der TÜV … hat – als vom Beklagten gemäß § 20 AtG zugezogener Sachverständiger – die von der Beigeladenen unterbreitete Ereignisanalyse vom 29.2.2016 wie folgt bewertet (in nachfolgenden Text bedeutet „BELB“ Brennelementlagerbecken, „TEST“ bedeutet Teilsteuerstelle):
„Das Reaktorgebäude ZA, in dem sich das BELB befindet, und die TEST sind gegen den Absturz einer schnellfliegenden Militärmaschine vom Typ Starfighter (statische Ersatzlast 1700 Mp) ausgelegt. Ferner sind die erdverlegten Rohrleitungen des Nebenkühlwassersystems VF sowie das Kühlwasserentnahme- und -pumpenbauwerk ZMO gegen die direkten Einwirkungen eines Flugzeugabsturzes gesichert. Aufgrund der räumlichen Trennung der nicht gegen einen Flugzeugabsturz ausgelegten Gebäude und Komponenten kann es zudem nicht zum gleichzeitigen Versagen aller Redundanzen kommen. Die Auslegung des KKI 1 entsprechend den bei der Errichtung geltenden Anforderungen bietet einen Grundschutz gegen die Folgen eines Flugzeugabsturzes.
Die Häufigkeit für einen militärischen oder zivilen Flugzeugabsturz auf das KKI 1 ist auch nach unseren Abschätzungen kleiner als 10-7/a und liegt damit weit unterhalb der in unserem Bewertungskonzept im Kapitel 10.1.1 für die Expositionsklasse 4 genannten Obergrenze von 10-5/a.
Gemäß [ESK-Empfehlung „Leitlinien zur Stilllegung kerntechnischer Anlagen“ vom 16.03.2015] ist das Ereignis „Flugzeugabsturz“ als zivilisatorisch bedingte Einwirkung von Außen und als in der Regel auslegungsüberschreitendes Ereignis in die Analyse der potenziellen Auswirkungen einzubeziehen. Daher haben auch wir das Ereignis unter Berücksichtigung der Angaben des Antragstellers im Anhang 1 zu [Ereignisanalyse] und auf Basis eigener Berechnungen bewertet. Berücksichtigt werden dabei entsprechend der hierfür allgemein praktizierten Vorgehensweise ausschließlich die im Rahmen des Restbetriebs und des Abbaus des KKI 1 neu zu errichtenden Pufferlagerflächen.“
Der TÜV … hat bei seiner Bewertung und eigenen Berechnung z.T. einen noch konservativeren Ansatz als die Beigeladene gewählt, indem er von einigen Ausgangsdaten für das zu analysierende Ereignis von den Angaben in der Ereignisanalyse vom 29.2.2016 abgewichen ist bzw. zusätzliche Berechnungen angestellt hat (so in Bezug auf die betroffenen Gebinde im Maschinenhauskeller vgl. TÜV … vom 10.6.2016 S. 218 -, den Einschlagwinkel eines abstürzenden Flugzeugs – S. 219 – und die zusätzlich untersuchte rein mechanische Einwirkung durch eine Militärmaschine, die sich wegen des fehlenden „thermischen Lifts“ ungünstig auf die Strahlenexposition in der Umgebung auswirkt – S. 220). Der TÜV … kommt hinsichtlich des in der Anlage 1 zur Ereignisanalyse vom 29.2.2016 betrachteten Flugzeugabsturzes auf eine Pufferlagerfläche abschließend zu der Bewertung, dass
„… die Eingreifrichtwerte des Katastrophenschutzes für die zu berücksichtigenden Maßnahmen „Aufenthalt in Gebäuden“ und „Evakuierung“ deutlich unterschritten werden.“
Die Gültigkeit der Bewertung macht er davon abhängig, dass im Aufsichtsverfahren auf die Einhaltung der zugrunde gelegten Randbedingungen geachtet wird.
„Die Einhaltung der bei der Ereignisanalyse zugrunde gelegten Randbedingungen im Hinblick auf Aktivitätsinventare, Ereignisabläufe, Rückhaltung und Eintrittshäufigkeiten wird im Rahmen des Aufsichtsverfahrens bei der Prüfung der Unterlagen zu den Änderungs-, Stillsetzungs- und Demontagevorhaben bewertet.“
Entgegen der Ansicht des Klägers liegt kein Fehler darin, dass der Gutachter – und ihm folgend die Genehmigungsbehörde – bei dem zu betrachtenden Ereignis „Flugzeugabsturz“ vom Absturz einer schnell fliegenden Militärmaschine wie dem Typ „Starfighter“ (nicht etwa dem Absturz eines großen Verkehrsflugzeugs, etwa vom Typ A 380) ausgegangen ist.
Der Kläger räumt ausdrücklich ein, dass die vom Gutachter für das Szenario „Flugzeugabsturz“ berücksichtigten mechanischen und thermischen Parameter denjenigen des sogenannten ESK-Stresstests (ESK-Stresstest für Anlagen und Einrichtungen der Ver- und Entsorgung in Deutschland, Teil 2; rev. Fassung v. 18.10.2013) und – insoweit übereinstimmend – den „RSK-Leitlinien für Druckwasserreaktoren“ entsprechen. Er macht aber geltend, die Lastannahmen des Stresstests seien nicht abdeckend für heutige schnell fliegende Militärflugzeuge und teilweise auch nicht abdeckend für Verkehrsflugzeuge; zudem seien die bei der Pufferlagerung im Maschinenhaus und im Dekontgebäude herrschenden Randbedingungen anders (ungünstiger) als die dem ESK-Stresstest zugrundeliegenden Annahmen, was im Fall eines Flugzeugabsturzes zu einer längeren Branddauer, einer höheren Feuertemperatur und dadurch auch zu umfangreicheren Strahlenfreisetzungen führen könne (i-GmbH vom 18.6.2017 S. 17 unten bis S. 19, i-GmbH vom 10.11.2018 S. 31 unten bis S. 33).
Diese Einwände überzeugen nicht. Insbesondere liegt kein entscheidungserheblicher Fehler darin, dass bei der Betrachtung des Ereignisses „zufälliger Flugzeugabsturz“ der Absturz eines Militärflugzeugs nach den RSK-Leitlinien, nicht aber – wie der Kläger fordert – eines großen zivilen Verkehrsflugzeugs, etwa eines A 380, angenommen worden ist. Ausweislich des Sicherheitsberichts, der zu den Grundlagen der vorliegenden 1. SAG gehört (vgl. in der 1. SAG Nr. II. 1.2 auf S. 13: „Sicherheitsbericht 2014-Feb“), wurde für das KKI 1 das Risiko von Flugzeugabstürzen standortspezifisch ermittelt, wobei die Untersuchung auf der Basis von Daten über zerstörte zivile und militärische Luftfahrzeuge durchgeführt wurde. Weiter ist im Sicherheitsbericht als Erkenntnis aus der Untersuchung ausgeführt, dass Militärflugzeuge mit höherer Geschwindigkeit als zivile Flugzeuge fliegen würden und eine größere Absturzhäufigkeit hätten (vgl. Sicherheitsbericht, Stand Februar 2014, Bl. 000343 ff. der Behördenakte). Es ist nicht ersichtlich, dass diese Einschätzung mittlerweile als ungeeignet anzusehen wäre, um für die bestmögliche Gefahrenabwehr und Risikovorsorge eine ausreichende Datenbasis nach dem Stand von Wissenschaft und Technik (BVerwG, U.v. 10.4.2008 – 7 C 39.07 – juris, Rn. 25) darzustellen. Vielmehr benennen auch z.B. die aus dem Jahr 2013 stammenden, als Empfehlung der ESK veröffentlichten „Leitlinien für die trockene Zwischenlagerung bestrahlter Brennelemente und Wärme entwickelnder radioaktiver Abfälle in Behältern“ der ESK (revidierte Fassung vom 10.6.2013) zur Erläuterung des Risikos „Flugzeugabsturz“ den „zufälligen Absturz eines schnell fliegenden Militärflugzeugs“ (vgl. Nr. 9.2 auf S. 20 dieser Leitlinien) und verweisen hinsichtlich der bei der Ereignisanalyse zu treffenden Lastannahmen nach wie vor auf die RSK-Leitlinien für Druckwasserreaktoren (3. Ausgabe vom 14.10.1981, BAnz. 1982, Nr. 69a, mit mehrmaligen Änderungen bis zur Berichtigung in BAnz. 1996, Nr. 214). Der Einwand des Klägers mit dem Hinweis auf die Nähe des Großflughafens München/Erding und auf die Flugrouten in der Umgebung (Anl. K2 vom 14.5.2014 zum Schriftsatz vom 22.3.2017, Nr. 3 am Ende) spricht nicht durchgreifend dagegen, den Typ eines „RSK-Flugzeugs“ bei der Ereignisanalyse zugrunde zu legen. Die standortspezifischen Parameter wurden vorliegend – was den zivilen und militärischen Flugbetrieb angeht – im Sicherheitsbericht nicht außer Acht gelassen (vgl. Sicherheitsbericht, Stand Februar 2014, Nr. 2.6.4.1 bis 2.6.4.4 auf S. 31).
Der Kläger hat ferner bemängelt, dass die beim Absturz eines Militärflugzeugs eingetragenen Lasten in der Ereignisanalyse vom 29.2.2016 und im Gutachten des TÜV … zu gering angesetzt worden seien, weil die RSK-Leitlinien nur für alte Typen von Militärflugzeugen abdeckend seien. Er macht geltend, dass vor allem die Aufprallgeschwindigkeit und die Menge des für den Folgebrand zu berücksichtigenden Kerosins bei heutigen Flugzeugen größer seien (i-GmbH vom 18.6.2017 S. 17, 18). Mit seinem auf Flugzeuge jeglicher Art bezogenen Einwand hat der Kläger indes nicht substantiiert dargelegt, dass beim zufälligen Absturz heutiger Flugzeuge ein insgesamt höheres Schadenspotenzial anzunehmen ist. Aus seinen Darlegungen ergibt sich nicht konkret, bei welchen Flugzeugen aufgrund welcher Anhaltspunkte im Fall eines zufälligen Absturzes von einer größeren Aufprallgeschwindigkeit oder einer größeren Kerosinmenge auszugehen wäre. Sein Einwand rechtfertigt daher auch nicht den Schluss, dass das technische Regelwerk, das vorliegend in der Ereignisanalyse vom 29.2.2016 und vom Gutachter (TÜV …) herangezogen worden ist, für die Ermittlung der bestmögliche Gefahrenabwehr und Risikovorsorge ungeeignet wäre. Lediglich ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass der Gutachter nach einer umfangreichen Überprüfung der Ereignisanalyse vom 29.2.2016 und nach eigenen Berechnungen nicht zu einem „knappen“ Ergebnis gelangt ist, sondern zusammenfassend ausgeführt hat, dass für das auslegungsüberschreitende Ereignis „Flugzeugabsturz auf eine Pufferlagerfläche“ die Eingreifrichtwerte des Katastrophenschutzes für die zu berücksichtigenden Maßnahmen „Aufenthalt in Gebäuden“ und „Evakuierung“ deutlich unterschritten würden (TÜV … vom 10.6.2016 S. 241).
Diese Bewertung wird – wenngleich mit unmittelbarer Geltung nur für die Pufferlagerflächen im Maschinenhaus – gestützt durch die „Berechnung der potenziellen Strahlenexposition bei einem erzwungenen Flugzeugabsturz auf das Maschinenhaus des Kernkraftwerks Isar 1“ vom 25. Oktober 2017 des Büros …, die von der Beigeladenen zur Erfüllung der Nebenbestimmung Nr. III 6.6 der (sofort vollziehbaren) 1. SAG in Auftrag gegeben wurde. In dieser Untersuchung wurde für das KKI 1 die potenzielle Freisetzung radioaktiven Materials durch den Absturz eines großen Verkehrsflugzeugs (A 380) auf das Maschinenhaus und die damit verbundene potenzielle Strahlenexposition der Bevölkerung ermittelt. Sie kommt zusammenfassend zu dem Ergebnis, dass die Eingreifrichtwerte gemäß dem „Leitfaden für den Fachberater Strahlenschutz der Katastrophenschutzleitung bei kerntechnischen Notfällen“ (Veröffentlichungen der Strahlenschutzkommission, Band 37 [Vorabdruck], 2003) – nachfolgend: „Leitfaden Fachberater Strahlenschutz“ – auch in den ungünstigsten betrachteten Fällen unterschritten würden. Hinsichtlich dieser Berechnung hat der Kläger (Schriftsatz vom 16.11.2018) zwar bemängelt, es handele sich insoweit um eine unzulässige Verlagerung einer an sich im Genehmigungsverfahren gebotenen Prüfung in die Aufsichtsphase; in der Sache hat er gegen das Gutachten indes nur eingewandt, die Untersuchung habe Orientierungswerte ergeben, die, was die längerfristigen Katastrophenschutzmaßnahmen betreffe, mit 9,0 mSv „durchaus relevant“ seien. Mit diesem Einwand werden indes Fehler weder in Bezug auf die Methodik noch auf das Ergebnis des Gutachtens aufgezeigt. Das Bayerische Landesamt für Umwelt (LfU), das vom Beklagten im Aufsichtsverfahren um Überprüfung des genannten Gutachtens vom 25. Oktober 2017 gebeten worden war, hat demgegenüber mit Schreiben vom 30. November 2017 in keiner Weise Bedenken hinsichtlich der Bewertungsgrundlage, der Bewertungskriterien, der übrigen Methodik und des Ergebnisses des Gutachtens geäußert, sondern ihm vielmehr attestiert, dass die Bewertung aus Sicht des LfU bestätigt werden könne und dass mit ihr unter Berücksichtigung einer „sehr konservativen“ Herangehensweise der Nachweis geführt werde, dass die Eingreifrichtwerte gemäß dem „Leitfaden Fachberater Strahlenschutz“ bei dem gewählten Szenario eines Flugzeugabsturzes auf das Maschinenhaus von KKI 1 mit Folgebrand „deutlich“ unterschritten werden.
Dass mit dem Gutachten das Szenario eines gezielten Flugzeugabsturzes untersucht worden ist, mindert seine Aussagekraft für das Szenario eines zufälligen Flugzeugabsturzes nach Überzeugung des Verwaltungsgerichtshofs jedenfalls nicht in der Weise, dass bei einem zufälligen Flugzeugabsturz mit schwerwiegenderen Folgen (Strahlungsfreisetzung) zu rechnen wäre. Viel naheliegender ist stattdessen, dass ein – z.B. bei einem terroristischen Anschlag – gezielt auf eine KTA gelenktes Flugzeug die Anlage (anders als bei einem Unglücksfall) mit maximaler Geschwindigkeit und in einem solchen Aufprallwinkel treffen würde, um dadurch größtmöglichen Schaden zu verursachen.
Nicht zu beanstanden ist auch die in diesem Gutachten (wie auch im Anhang 1 zur Ereignisanalyse vom 29.2.2016 sowie vom TÜV … im Gutachten vom 10.6.2016, vgl. S. 223) angewandte Bewertungsgrundlage, bei der auf die Eingreifrichtwerte gemäß dem „Leitfaden Fachberater Strahlenschutz“ abgestellt worden ist. Auch für den zufälligen Flugzeugabsturz gelten – wenngleich möglicherweise in geringerem Maß als bei einem gezielten Flugzeugabsturz oder anderen absichtlichen Störmaßnahmen – diejenigen Gründe, derentwegen das Szenario eines terroristischen Anschlags durch einen gezielten Flugzeugabsturz nicht dem Bereich der auslegungsbestimmenden Störfälle zugerechnet wird: Auch beim zufälligen Flugzeugabsturz verwirklicht sich nicht ein Betriebsrisiko, wie es der Gesetzgeber im Bereich des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG vor Augen hat. Schäden im Sinn dieser Vorschrift sind nämlich das Ergebnis eine Störfalls, der für die Störfallplanungswerte gemäß § 49 Abs. 1 StrlSchV begrifflich vorausgesetzt wird und in § 3 Abs. 1 Nr. 28 Satz 1 StrlSchV definiert ist als „Ereignisablauf, bei dessen Eintreten der Betrieb der Anlage oder die Tätigkeit aus sicherheitstechnischen Gründen nicht fortgeführt werden kann und für den die Anlage auszulegen ist oder für den bei der Tätigkeit vorsorglich Schutzvorkehrungen vorgesehen sind“. Die Eintrittswahrscheinlichkeit eines Flugzeugabsturzes dagegen, die hierbei drohenden Schäden und die Wirksamkeit der zur Beherrschung eines solchen Ereignisses getroffenen Maßnahmen lassen sich nicht wie bei einem Störfall in technisch-wissenschaftlich nachvollziehbarer Weise berechnen und überprüfen (so der VGH BW, U.v. 30.10.2014 – 10 S 3450/11 – juris Rn. 111 m.w.N., für den Fall des gezielten Flugzeugabsturzes). Deswegen erscheint auch für den Fall des zufälligen Flugzeugabsturzes das Konzept der auslegungsbestimmenden Störfälle und der Störfallplanungswerte für die erforderliche Schadensvorsorge ungeeignet.
Als Orientierungsmaßstab geeignet sind dagegen die Bewertungskriterien nach dem „Leitfaden Fachberater Strahlenschutz“, deren Anwendung vorliegend Teil des radiologischen Bewertungskonzepts ist, das der 1. SAG und dem behördlicherseits eingeholten Fachgutachten (TÜV … vom 10.6.2016, hinsichtlich „Flugzeugabsturz“ auf S. 231 ff.) zugrunde liegt. Der Fachgutachter verweist insoweit auf die „Leitlinien für die Zwischenlagerung von radioaktiven Abfällen mit vernachlässigbarer Wärmeentwicklung“ (ESK vom 23.8.2012, rev. Fassung vom 10.6.2013, Nr. 8.2.2 auf S. 19). Nach diesen Leitlinien ist dem Gebot der Verringerung der Schadensauswirkung bei auslegungsüberschreitenden Ereignissen wie z.B. einem Flugzeugabsturz dann genügt, wenn auch bei einem solchen Ereignis die unter realistischen Randbedingungen ermittelten radiologischen Auswirkungen einschneidende Maßnahmen des Katastrophenschutzes nicht erforderlich machen. Nachvollziehbar sieht der Gutachter sodann als eine einschneidende Maßnahme des Katastrophenschutzes die Evakuierung an und wendet demzufolge die SSK-Empfehlung „Radiologische Grundlagen für Entscheidungen über Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung bei Ereignissen mit Freisetzungen von Radionukliden“ (vom 13./14.2.2014, BAnz AT 18.11.2014 B5) an. Deren Heranziehung im vorliegenden Fall hat auch das von der Genehmigungsbehörde vor der Einrichtung neuer Pufferlagerflächen um Prüfung gebetene LfU gebilligt (Stellungnahme vom 30.11.2017); im Gerichtsverfahren hat es diese fachliche Ansicht bestätigt und ausgeführt, die Anwendung der im „Leitfaden Fachberater Strahlenschutz“ zur Maßstabsbildung empfohlenen Eingreifrichtwerte für kurzfristige Maßnahmen von 10 mSv effektive Dosis (in 7 Tagen ab dem Ereigniseintritt, bestimmt für den kurzzeitigen Aufenthalt in Gebäuden) bzw. von 100 mSv (in 1 Jahr ab Ereigniseintritt, bestimmt für die Evakuierung) sei angemessen (LfU, Stellungnahme vom 27.9.2018 S. 2).
Der Kläger bemängelt, dass die radiologische Beurteilung des Ereignisses „Flugzeugabsturz“ zu Unrecht nicht auch im Hinblick auf den für eine kurzfristige Umsiedlung (1 Monat ab Ereigniseintritt) Strahlenbelastungswert von 30 mSv angestellt worden sei; er bezieht sich hierbei auf eine Ausarbeitung eines ungenannten Autors (vom 1.8.2014, dem Schriftsatz des Klägers vom 22.3.2017 als Anlage K4 beigefügt) und auf das Oberverwaltungsgericht Schleswig-Holstein, das ein Ermittlungsdefizit der Genehmigungsbehörde darin gesehen hat, dass diese unterlassen hatte zu prüfen, ob bei einem gezielten Flugzeugabsturz auf das Standortzwischenlager für bestrahlte Uran-Brennelemente („Brunsbüttel“) neben dem „Evakuierungswert“ (7-Tages-Wert 100 mSv) auch die Umsiedlungswerte (Monatswert 30 mSv für temporäre Umsiedlung bzw. Jahreswert 100 mSv für langfristige Umsiedlung) unterschritten würden (OVG SH, U.v. 19.6.2013 – 4 KS 3/08 – juris Rn. 163). Dieser Vorwurf ist unberechtigt. Zum einen hat im vorliegenden Fall der Fachgutachter festgestellt, dass beim untersuchten Ereignis „Flugzeugabsturz auf eine Pufferlagerfläche“ die vom Gutachter ermittelte ungünstigste Strahlenexposition sowohl den Eingreifrichtwert für die einschneidende Schutzmaßnahme „Evakuierung“ (100 mSv) als auch den Eingreifrichtwert für die Maßnahme „Aufenthalt in Gebäuden“ (10 mSv) deutlich unterschreiten würde, in jedem Fall seien die Eingreifrichtwerte des Katastrophenschutzes für die Schutzmaßnahme „Langfristige Umsiedlung“ von (100 mSv) weit unterschritten (TÜV … vom 10.6.2016 S. 238). Insofern liegt ein (etwaiges) „Defizit“ wie dasjenige, das vom Oberverwaltungsgericht Schleswig-Holstein beanstandet wurde, vorliegend schon in der Sache nicht vor. Überdies ist frühere Fassung der Radiologischen Grundlagen (Fassung v. 17/18.12.1998 u. 6.4.1999) mittlerweile durch die Empfehlung der Strahlenschutzkommission „Radiologische Grundlagen für Entscheidungen über Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung bei Ereignissen mit Freisetzungen von Radionukliden“ in der Fassung vom 13./14. Februar 2014 ersetzt worden. Überholt ist dadurch die genannte Fassung aus dem Jahr 1998 bzw. 1999, die in dem vom Oberverwaltungsgericht Schleswig-Holstein entschiedenen Fall aufgrund des Genehmigungszeitpunkts (28.11.2003) maßgeblich war; Gleiches gilt für den mit dem „Obrigheim-Urteil“ entschiedenen Sachverhalt (die dort streitgegenständliche 2. Stilllegungs- und Abbaugenehmigung erging am 24.10.2011; vgl. VGH BW, U.v. 30.10.2014 – 10 S 3450/11 – juris Rn. 6 und 111). Die „Radiologischen Grundlagen“ sehen in der genannten aktuellen Fassung (vom 13./14.2.2014) einen Eingreifrichtwert im Sinn eines „Umsiedlungswerts von 30 mSv für einen Monat“ nicht (mehr) vor. In der Empfehlung werden vielmehr nur noch für drei Katastrophenschutzmaßnahmen Eingreifrichtwerte angegeben, nämlich der Wert von 10 mSv (als Summe aus effektiver Dosis durch äußere Exposition in 7 Tagen und effektiver Folgedosis durch die in diesem Zeitraum inhalierten Radionuklide) für die Maßnahme „Aufforderung zum vorübergehenden „Aufenthalt in Gebäuden“, die Werte von 50 mSv (Schilddrüsendosis, Organfolgedosis, bei Menschen unter 18 Jahren und Schwangeren) bzw. 250 mSv (bei Menschen bis 45 Jahren) für die Maßnahme „Einnahme von Jodtabletten“ sowie den Wert von 100 mSv (als Summe aus effektiver Dosis durch äußere Exposition in 7 Tagen und effektiver Folgedosis durch die in diesem Zeitraum inhalierten Radionuklide) für die Maßnahme „Evakuierung“ (vgl. die genannte Empfehlung vom 13./14.2.2014, Nr. 4.4 auf S. 29. ff.). Dagegen wurden „Umsiedlungswerte“ bewusst gerade nicht festgelegt, sondern es wurde darauf hingewiesen, dass die Entscheidung über die Schutzmaßnahmen „temporäre Umsiedlung“ und „langfristige Umsiedlung“ erst dann fundiert getroffen werden könne, wenn die durch den Kernkraftwerksunfall verursachte radiologische Lage erfasst sei. In Gebieten, in denen schon zu einem früheren Zeitpunkt eine „Evakuierung“ erfolgt sei, könne diese zunächst kurzfristige Maßnahme in eine „temporäre oder langfristige Umsiedlung“ übergehen; für diese Maßnahmen würden keine Eingreifrichtwerte festgelegt; vielmehr könnten nach Erfassung der entstandenen radiologischen Lage so weitreichende Maßnahmen auf einer wesentlich fundierteren Grundlage mit geringerer Eilbedürftigkeit entschieden werden (vgl. die genannte Empfehlung vom 13./14.2.2014, Nr. 4.4.5 auf S. 34 und – zu allen behandelten Eingreifrichtwerten – die Tabelle 4.3 auf S. 35). Diese Begründung für den Verzicht auf die Festlegung von Eingreifrichtwerten für eine Umsiedlung weist in eine ähnliche Richtung wie die nunmehr dem Katastrophenschutz in solchen Fällen zugrunde liegende „strategische“ Herangehensweise, die der Gutachter Dr. T* … (TÜV …) in der mündlichen Verhandlung (vgl. Protokoll vom 12.12.2018, S. 4) dahingehend erläutert hat, dass nunmehr im Freisetzungsfall zunächst die erforderlichen Schutzmaßnahmen und darauf aufbauend dann die zu erwartenden Dosiswerte ermittelt würden. Deshalb arbeite das aktuelle Regelwerk nur mit Eingreifrichtwerten für frühe Schutzmaßnahmen.
Die Kritik des Klägers bzw. seines Sachbeistands an verschiedenen Details des radiologischen Bewertungskonzepts und der Ermittlung der Strahlenexposition im Fall der betrachteten Ereignisse, wie sie der Gutachter in dem der 1. SAG zugrunde liegenden Fachgutachten (TÜV … vom 10.6.2016) vorgenommen hat, vermag die Richtigkeit dieses Gutachtens nicht in einer Weise zu erschüttern, dass hieraus auf ein Ermittlungs- oder Bewertungsdefizit in Bezug auf die Schutzanforderungen nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 5 AtG geschlossen werden könnte. Dies betrifft die Einwände des Klägers, wonach das Spektrum möglicher Ereignisszenarien nur zu 80% abdeckend betrachtet worden sei (dies folgert der Kläger anscheinend aus einer Formulierung auf S. 238, vor Nr. 10.6, des TÜV …-Gutachten vom 10.6.2016), es betrifft weiter seine auch in der mündlichen Verhandlung geäußerte Kritik am verwendeten Ausbreitungsmodell und der Methodik, bezüglich der Strahlenexposition nicht mit probabilistischen Elementen, sondern – wie es der Kläger für geboten hält – streng deterministisch vorzugehen. Im Übrigen liegt der fachlichen Bewertung des Beklagten ein deterministisches Modell zugrunde (vgl. TÜV … vom 10.6.2016, S. 223, 228, 229, 232, 240; Dr. T* … in der mündl. Verhandlung am 11.12.2018, Protokoll S. 4).
Zu bedenken ist hierbei zum Einen, dass die vom Kläger bemängelten Unsicherheiten der Bewertung des Fachgutachters letztlich keine normativen Grenzwerte betreffen, sondern Richtwerte in einer – freilich von Fachkompetenz auf dem Gebiet des Katastrophenschutzes getragenen – Empfehlung. Zum Andern ist die Genehmigungsbehörde im Anwendungsbereich des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG wie des § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG befugt und gefordert, über das Maß des erforderlichen Schutzes in eigener Verantwortung zu entscheiden; ihre behördliche Risikoermittlung und -bewertung einschließlich des hinzunehmenden Restrisikos unterliegt nur einer eingeschränkten gerichtlichen Nachprüfung. Es ist nicht Aufgabe der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle, die der Exekutive zugewiesene Bewertung durch eine eigene Bewertung zu ersetzen. Die Gerichte sind darauf beschränkt zu überprüfen, ob die der behördlichen Beurteilung zugrunde liegende Risikoermittlung und -bewertung auf einer ausreichenden Datenbasis beruht und dem Stand von Wissenschaft und Technik im Zeitpunkt der Behördenentscheidung Rechnung trägt, die Behörde also im Hinblick auf die Ergebnisse des von ihr durchgeführten Genehmigungsverfahrens „diese Überzeugung von Rechts wegen haben durfte“ (OVG Berlin-Bbg, B.v. 29.9.2017 – OVG 11 S 53.17 – juris Rn. 16; BVerwG, B.v. 8.1.2015 – 7 B 25.13 – juris Rn. 11; BVerwG, U.v. 22.3.2012 – 7 C 1.11 – „Unterweser“, juris Rn. 20 m.w.N.). Dies ist vorliegend der Fall; ein Ermittlungs- oder ein Bewertungsdefizit kann der Genehmigungsbehörde insoweit nicht vorgeworfen werden.
2.6.4. Rechtsfehlerfrei hat die Genehmigungsbehörde in der 1. SAG das Risiko eines gezielten Flugzeugabsturzes auf das KKI 1 und damit die Folgen eines solchen – theoretisch denkbaren – Ereignisses und die für einen solchen – theoretischen – Fall gebotenen Schutzvorkehrungen nicht näher betrachtet.
In der 1. SAG findet sich hinsichtlich eines gezielten Flugzeugabsturzes ausschließlich die lediglich für die Einrichtung neuer Flächen für die Behandlung und Pufferlagerung radioaktiver Reststoffe und radioaktiver Abfälle geltende Nebenbestimmung Nr. III 6.6, wonach die Beigeladene als Betreiberin des KKI 1 vor der Einrichtung solcher Flächen – also erst im Vollzug der 1. SAG – der Aufsichtsbehörde berichten muss, ob Maßnahmen zur Minimierung oder Begrenzung der Strahlenexposition in Folge eines gezielten Flugzeugabsturzes angezeigt und möglich sind. In der Begründung der 1. SAG befasst sich der Abschnitt 8.2 (S. 91, 92) mit dem im Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung erhobenen Einwand, bei der Planung des streitigen Vorhabens sei die Gefahr durch Einwirkungen von außen, insbesondere durch Flugzeugabsturz und Terrorangriffe, nicht ausreichend berücksichtigt worden. Die Genehmigungsbehörde hat diesen Einwand unter Hinweis zum Einen auf den schon bestehenden Schutz des KKI 1 und zum Andern auf das geringere Risiko eines zufälligen – nicht eines gezielten – Flugzeugabsturzes für nicht durchgreifend erachtet. Sie hat ausgeführt, der Schutz gegen Einwirkungen Dritter im KKI 1 sei genauso sichergestellt wie zur Zeit des Leistungsbetriebs und der zufällige Absturz eines Flugzeugs auf eine kerntechnische Anlage sei wegen seiner extrem geringen Eintrittswahrscheinlichkeit dem Restrisikobereich zuzuordnen. Das KKI 1 habe dennoch durch die Auslegung gegen ein schnell fliegendes Militärflugzeug einen soliden Grundschutz, auch gegen den Absturz eines Verkehrsflugzeugs. Einwirkungen von außen auf gelagerte radioaktive Materialien seien im Genehmigungsverfahren betrachtet worden (vgl. 1. SAG S. 91, 92).
2.6.4.1. Aus diesen knappen Ausführungen ergibt sich, dass der 1. SAG Aussagen, die sich (auch) auf das Szenario eines gezielten Flugzeugabsturzes beziehen, nur hinsichtlich der fortgeltenden Regelungen der bestandskräftigen Betriebsgenehmigungen entnommen werden können, nämlich dergestalt, dass der Schutz gegen Einwirkungen Dritter im KKI 1 genauso sichergestellt sei wie zur Zeit des Leistungsbetriebs. Dies begegnet indes aus denselben Gründen, wie sie oben unter 3.3.3.1 ausgeführt wurden, keinen rechtlichen Bedenken. Die aufgrund einer bestandskräftigen Genehmigung gebaute und eingerichtete Anlage des KKI 1 und deren bestandskräftig genehmigte Nutzung beruhen auf einer im damaligen Genehmigungsverfahren vorgenommenen Prüfung nach § 7 Abs. 1 und 2 AtG, die folglich auch die Gefährdungen gegen SEWD wie z.B. einen gezielten Flugzeugabsturz eingeschlossen hat. Der bestandskräftige genehmigte Anlagenbestand und dessen bestandskräftig genehmigte Nutzung, soweit diese im Restbetrieb ebenso wie im Leistungsbetrieb (und Nachbetrieb) stattfindet, müssen sich folglich anlässlich der zu genehmigenden Stilllegungs- und Abbauarbeiten keiner neuen Risiko- und Schutzbzw. Vorsorgebewertung unterziehen.
2.6.4.2. Rechtsfehlerfrei ist auch die Risikobewertung in der 1. SAG hinsichtlich der neu zu schaffenden Pufferlagerflächen, die bei einem gezielten Flugzeugabsturz getroffen werden könnten. Die Erwägungen der Genehmigungsbehörde, die dem Weglassen näherer Ausführungen zum gezielten Flugzeugabsturz im Begründungsteil der 1. SAG zugrunde liegen, hat der Vertreter des Umweltministeriums in der mündlichen Verhandlung (vgl. Protokoll vom 11.12.2018, S. 7) wie folgt erläutert: Für den erzwungenen terroristischen Absturz gebe es keine Berechenbarkeiten; hier müsse der Beklagte in Ausübung des Funktionsvorbehalts der Exekutive abschätzen, was bei einer Stilllegungsgenehmigung noch zu betrachten sei. Danach stellten eingerichtete Pufferlagerflächen eines im Abbau befindlichen Kernkraftwerks einen allenfalls nur noch sehr geringen Symbolwert für terroristische Angriffe dar und seien kein abwehrbedürftiges Szenario mehr. Man ordne sie deshalb dem Restrisiko zu, habe vorliegend aber überobligatorisch dem Beschluss des Hauptausschusses des Länderausschusses Atomkernenergie vom 11. Juli 2016 Rechnung getragen und sei zum Ergebnis gekommen, dass ein gesteuerter Absturz auf Pufferlagerflächen habe ausgeschieden werden können. Insbesondere sei die Auflage III 6.6 von der Genehmigungsbehörde überobligatorisch in die Genehmigung aufgenommen worden; im Übrigen setze die nachfolgende Auflage Nr. III 6.7 dem Lagergeschehen wegen der einzuhaltenden Randbedingungen Grenzen.
Diese Erwägungen halten sich innerhalb des der Exekutive von Rechts wegen eingeräumten Spielraums, der – wie oben unter 3.3.2 ausgeführt – nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch bei der Risikoermittlung und -bewertung besteht und gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist. Die Genehmigungsbehörde durfte im vorliegenden Fall von Rechts wegen die Überzeugung haben, dass ein absichtlich herbeigeführter Flugzeugabsturz gerade auf das KKI 1 nach menschlichem Ermessen praktisch ausgeschlossen ist. Denn ein absichtlich herbeigeführter Flugzeugabsturz ist realistischerweise nur denkbar als terroristischer Anschlag mit dem Ziel, möglichst großen Schaden für die von dem Anschlag betroffenen Menschen, maximalen Schaden an Sachgütern und eine maximale Beeinträchtigung des Gemeinwesens zu verursachen. So unfassbar ein derartiger Anschlag ist und so irrational die Tat selbst erscheint, ist die Tat dennoch rationalen Bewertungen nicht entzogen. Diese Bewertungen kommen nicht umhin, zu konstatieren, dass für den terroristischen Zweck, möglichst großen Schaden und großes Leid hervorzurufen – eben „Terror“ zu verüben -, ein seit mehr als fünf Jahren stillgelegtes Kernkraftwerk wie das vorliegende kein „gutes Anschlagsziel“ ist. Denn die Brennelemente des Kernkraftwerks befinden sich nicht mehr im aktiven Kernspaltungsprozess und sind weitestgehend abgekühlt; auch wird das Kraftwerk für die Energieversorgung eines großen Teils der Bevölkerung nicht mehr benötigt und ist dafür auch überhaupt (nicht mehr) geeignet; das Kraftwerk ist schließlich – mit zunehmender Zeitdauer – immer mehr demontiert worden. Es ist – zusammengefasst gesagt – als Anschlagsziel bei weitem weniger „attraktiv“ als z.B. ein noch im Leistungsbetrieb befindliches Kernkraftwerk, ein anderes Kraftwerk oder eine potenziell sehr gefährliche industrielle Großanlage (etwa eine Ölraffinerie), eine Talsperre oder ein anderes Ziel, bei dessen Zerstörung außerordentlich großer und zugleich sehr nachhaltig wirkender Schaden für Lebewesen, Sachen und Gesellschaft zu erwarten wäre. Auch ein neu errichtetes, auf eine Betriebsdauer von 40 Jahren angelegtes großes Standortzwischenlager zur Aufbewahrung bestrahlter Brennelemente, wie es Streitgegenstand in dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Verfahren „Unterweser“ gewesen ist (BVerwG, U.v. 22.3.2012 – 7 C 1.11 – juris), hat als potenzielles Ziel eines absichtlich herbeigeführten Flugzeugabsturzes eine ganz andere „Qualität“ als ein stillgelegtes und im Abbau befindliches Kernkraftwerk.
Das Risiko eines gezielten Flugzeugabsturzes auf das KKI 1 durfte die Genehmigungsbehörde nach allem willkürfrei als Restrisiko ansehen, das jenseits der Schwelle praktischer Vernunft liegt und als sozialadäquate Last von allen Bürgern zu tragen ist (BVerwG, U.v. 26.6.2014 – 4 C 3.13 – juris Rn. 24) und daher keine besonderen Schutzvorkehrungen gegen dieses Risiko erfordert. Lediglich ergänzend ist anzumerken, dass – wie oben ausgeführt – dem Gutachten des Büros … vom 25. Oktober 2017 zufolge die bei einem Flugzeugabsturz freigesetzte Strahlung die Eingreifrichtwerte gemäß dem „Leitfaden Fachberater Strahlenschutz“ auch in den ungünstigsten betrachteten Fällen unterschreiten würde.
2.7. Gegen die Rechtmäßigkeit der 1. SAG bestehen keine durchgreifenden Bedenken im Hinblick auf die Zuverlässigkeit der beigeladenen Vorhabensträgerin und der für die Errichtung, Leitung und Beaufsichtigung des Betriebs der Anlage verantwortlichen Personen sowie deren Fachkunde (§ 7 Abs. 2 Nr. 1 AtG) und auch nicht im Hinblick auf die notwendigen Kenntnisse der beim Betrieb der Anlage sonst tätigen Personen (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 AtG); ferner auch nicht in Bezug auf die Überprüfung des eingesetzten Personals mit dem Ziel, Störungen im Sinn des § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG (SEWD) abzuwehren.
2.7.1. Ursprünglich (mit Schriftsatz vom 15.5.2017, Nr. I S. 2) hatte der Kläger Bedenken angemeldet, ob nicht die Zuverlässigkeit der jetzigen Genehmigungsinhaberin (* … GmbH) neu hätte geprüft werden müssen, da den Antrag auf Stilllegungsgenehmigung eine andere Gesellschaft (* … GmbH) gestellt habe. Insoweit hat der Beklagte aber nachvollziehbar darauf hingewiesen, dass – wie unter Nr. 4.1.1 auf S. 57 der 1. SAG ausgeführt wird – die Namensverschiedenheiten lediglich auf einer Umfirmierung zum 1. Juli 2016 beruhen, hinter beiden Firmennamen aber dieselben, der Genehmigungsbehörde schon aus dem Leistungsbetrieb als zuverlässig bekannten verantwortlichen Personen stehen, die auch für Planungen zur Vorbereitung des Abbaus verantwortlich gewesen seien. Dagegen ist nichts zu erinnern; eine erneute Zuverlässigkeitsprüfung gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 1 AtG wegen der geplanten Stilllegungs- und Abbaumaßnahmen war insoweit nicht geboten. Der Kläger ist auf seine Bedenken im Lauf des Gerichtsverfahrens auch nicht mehr zurückgekommen.
2.7.2. Auch im Hinblick auf die erforderliche Fachkunde der verantwortlichen Personen und auf die nötigen Kenntnisse der sonst tätigen Personen wird vorliegend die 1. SAG den gesetzlichen Genehmigungsvoraussetzungen (§ 7 Abs. 2 Nr. 1 und 2 AtG) gerecht.
Mit den Nebenbestimmungen Nr. III 2.1, 2.2 und 2.3 (S. 17 der 1. SAG) hat die Genehmigungsbehörde u.a. verfügt, dass die in der Sicherheitsspezifikation festgelegten Anweisungen und Vorschriften für die Betriebsführung bindend bleiben und Abweichungen nur in besonders begründeten Ausnahmefällen zulässig sind, dass bedeutsame Änderungen der Sicherheitsspezifikation und des Notfallhandbuchs der Aufsichtsbehörde zur vorherigen Zustimmung vorzulegen sind, dass Richtlinien, Empfehlungen und Bekanntmachungen des zuständigen Bundesministeriums nach Maßgabe der jeweiligen Schreiben, mit denen sie von der Aufsichtsbehörde angeordnet worden sind, zu beachten und im Betriebshandbuch aufzuführen sind, und dass Betriebshandbuch, Notfallhandbuch und insbesondere die Festlegungen in der Sicherheitsspezifikation aktuell gehalten werden müssen. Speziell in Bezug auf das eingesetzte Personal wird mit der Nebenbestimmung Nr. 2.4 angeordnet, dass beabsichtigte Änderungen der innerbetrieblichen Verantwortungs- und Entscheidungsbereiche von atomrechtlich verantwortlichen oder atomrechtlich beauftragten Personen der Aufsichtsbehörde rechtzeitig vorher anzuzeigen sind und mit der Anzeige der Nachweis der für den neuen Verantwortungs- und Entscheidungsbereich erforderlichen Fachkunde vorzulegen ist, und dass ferner die Bestellung dieser Personen der Zustimmung der Aufsichtsbehörde bedarf.
Bestandteil der 1. SAG sind u.a. die Genehmigungsunterlagen „Erhalt der Fachkunde während der Stilllegung; R-01, Rev. 0 vom 20.12.2012“ (vgl. Nr. II. 1.3 auf S. 13 der 1. SAG) und „Personelle Betriebsordnung; R-19-01 vom 1.8.2014“ (vgl. Nr. II. 1.8 auf S. 14 der 1. SAG). Erstgenannte Genehmigungsunterlage enthält neben Regelungen dazu, wie die notwendige Fachkunde erhalten und – soweit dies für besondere, vom Leistungs- bzw. Nachbetrieb abweichende Arbeiten geboten ist – neu erworben bzw. vermittelt und wie die Fachkunde überprüft und nachgewiesen wird, auch Regelungen, die sich auf die Einbindung der Aufsichtsbehörde beziehen. So heißt es auf S. 6 im Kapitel 2.7 („Nachweis gegenüber der zuständigen Aufsichtsbehörde“): „Jeweils nach Ablauf eines Jahres wird der Umfang und der Erfolg der Maßnahmen zum Fachkundeerhalt durch Zusammenstellung und Bilanzierung der theoretischen und praktischen Maßnahmen und das Gesamtergebnis der betriebsinternen Beurteilung des Fachkundeerhalts dokumentiert und der zuständigen Aufsichtsbehörde auf Verlangen vorgelegt“. Verpflichtender Bestandteil der 1. SAG ist überdies die Erklärung der Vorhabensträgerin auf S. 5 des Antrags vom 4. Mai 2012 (vgl. Nr. II. 1.1 auf S. 13 der 1. SAG), die lautet: „Verantwortliche und sonst tätige Personen – Als verantwortliche und sonst tätige Personen werden weitgehend Personen tätig, die bereits für den Leistungsbetrieb zuständig waren. Soweit Änderungen vorgesehen sind, wird die Zuverlässigkeit und Fachkunde der verantwortlichen Personen und die Fachkunde der sonst tätigen Personen in einer gesonderten Unterlage beschrieben“.
Es kann davon ausgegangen werden, dass mit den genannten Regelungen auch den Anforderungen zur personellen Vorsorge in der Weise Rechnung getragen wird, wie dies unter Nr. 3.7 des Stilllegungsleitfadens beschrieben ist. Deutlich wird dies auch daran, dass ausweislich der Begründung zur 1. SAG (vgl. Nr. 4.1.1 auf S. 57) für neu hinzutretende verantwortliche Personen „wie bisher“ die Zuverlässigkeit und die Fachkunde hinsichtlich der Anforderungen, die der Restbetrieb und der Abbau stellen, nachzuweisen sind und dass dies von der Aufsichtsbehörde geprüft wird. Die „schutzzielorientiert angepasste“ Anwendung einer die Fachkunde betreffenden Richtlinie im Sinn des Stilllegungsleitfadens (RS-Handbuchs 3-73 Stand 07/16, S. 19) kann im Übrigen bedeuten, dass für eine bestimmte Stilllegungsmaßnahme eine für den Leistungs- oder Nachleistungsbetrieb schon vorgenommene Fachkundeprüfung ergänzt und ggf. ein ergänzender Nachweis erbracht werden muss. Dies kann mit den bestehenden und in der 1. SAG enthaltenen Regelungen im Vollzug geleistet werden; ein Mangel oder ein Regelungsdefizit der 1. SAG besteht insoweit nicht.
2.7.3. Der Kläger hat geltend gemacht, dass für die Stilllegungs- und Abbauarbeiten mehr Fremdpersonal im KKI 1 eingesetzt werde als während des Leistungsbetriebs; dies gelte jedenfalls dann, wenn man nicht nur auf relativ kurze, nur zwei bis vier Wochen dauernde regelmäßige Arbeitsphasen abstelle, wie es z.B. Revisionen des KKI 1 gewesen seien; auch könne sich der Einsatz von Fremdpersonal im bisherigen Betrieb von demjenigen bei Stilllegung und Abbau dadurch unterscheiden, dass die betreffenden Personen sich in anderen Gebäudeteilen aufgehalten hätten und dass eine andere Zahl von Personen im Schichtbetrieb gearbeitet habe. Der Kläger leitet hieraus die Erforderlichkeit stärkerer Kontrollen auch des Personals und insofern wohl Rechtmäßigkeitsbedenken gegen die 1. SAG ab (Schriftsatz vom 27.6.2017 Buchst. c auf S. 7; i-GmbH vom 18.6.2017 S. 19 ff.).
In der 1. SAG heißt es insoweit unter Nr. 4.1.5 auf S. 67: „Die Einrichtungen und Maßnahmen zum Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter (Anlagensicherung) sind durch den Gegenstand dieser Genehmigung nicht berührt“. Mit dem Hinweis auf diese Begründung in der 1. SAG meint der Beklagte (Schriftsatz vom 20.6.2017 S. 20), der Vortrag des Klägers zu der sich während des Abbaus verschärfenden „Innentäterproblematik“ (wegen des – nach Ansicht des Klägers – erheblich umfangreicheren Einsatzes von Fremdpersonal) betreffe nicht den Gegenstand der 1. SAG, sondern den bisherigen Genehmigungsbestand. Dieses Argument trifft allerdings (nur) dann zu, wenn damit letztlich dasselbe gemeint ist wie mit dem Hinweis des Beklagten darauf, dass – wie im Leistungs- bzw. Nichtleistungsbetrieb – nur Personal (Eigenwie Fremdpersonal) tätig werden dürfe, das zuvor eine umfassende Zuverlässigkeitsüberprüfung durchlaufen habe (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 Atomrechtliche Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung – AtZüV, § 12b AtG). Hiervon ist indes nach der gesetzlichen Regelung auszugehen: Nach § 12b Abs. 1 AtG führt die zuständige Genehmigungs- und Aufsichtsbehörde Überprüfungen der Zuverlässigkeit nicht nur von Personen in herausgehobener Stellung durch, sondern aller Personen, die bei der Errichtung oder dem Betrieb von Anlagen (u.a.) im Sinn von § 7 AtG tätig sind (§ 12b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AtG) oder beim Umgang mit radioaktiven Stoffen oder bei der Beförderung von radioaktiven Stoffen tätig sind (§ 12b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AtG) und nicht schon ein gesetzliches Zutrittsrecht haben (§ 12b Abs. 1 Satz 2 AtG). Unter den Begriff des „Betriebs“ im Sinn von § 12b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AtG fällt bei sachgerechtem Verständnis der Vorschrift und nach ihrem Sinn und Zweck auch der während der Stilllegungs- und Abbauarbeiten noch erforderliche „Restbetrieb“. Als solcher wird der Betrieb aller für die Stilllegung notwendigen Versorgungs-, Sicherheits- und Hilfssysteme sowie der Betrieb der für den Abbau von Komponenten, Systemen und Gebäuden notwendigen Einrichtungen nach Erteilung der Stilllegungsgenehmigung bezeichnet (vgl. Nr. 8 Anlage 1 „Begriffsbestimmungen“ im Stilllegungsleitfaden, RS-Handbuch 3-73 Stand 07/16 S. 17). Solange also auch nur für eine dieser Anlagenteile die Notwendigkeit des Weiterbetriebs besteht, ist der „Restbetrieb“ nicht beendet. Wie intensiv die Zuverlässigkeitsprüfung ist (sogenannte umfassende, erweiterte oder einfache Zuverlässigkeitsüberprüfung, vgl. § 2 AtZüV), hängt insbesondere davon ab, welche Verantwortung die betreffende Person für die Sicherheit einer KTA trägt, welche Tätigkeit sie ausüben und für welchen Bereich sie zutrittsberechtigt sein soll. Im Detail ist die Intensität der Überprüfung je nach Verantwortungsgrad und Einsatzart der jeweiligen Person in § 3 AtZüV geregelt; weitere Vorschriften der AtZüV betreffen insbesondere das Verfahren, die Geltungsdauer einer Zuverlässigkeitsprüfung und die Notwendigkeit von Wiederholungsprüfungen sowie Dokumentationspflichten.
Möglicherweise ist es – wie der Kläger geltend macht – bei verstärktem Einsatz von Fremdpersonal für die Stilllegungs- und Abbauarbeiten notwendig, häufigere Zuverlässigkeitsprüfungen als während des Leistungsbetriebs vorzunehmen; Indiz dafür ist auch, dass – wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung nochmals betont hat – das Thema der Anlagensicherung schon im Antrag auf die 1. SAG angesprochen und die Notwendigkeit gesehen wurde, das Sicherungskonzept auf die Bedürfnisse des Abbaus anzupassen. Es ist aber nicht ersichtlich und auch vom Kläger nicht aufgezeigt worden, inwiefern hierfür das – auch ohne besondere Regelungen in einer Stilllegungsgenehmigung geltende – gesetzliche Instrumentarium nicht ausreichen könnte und insofern vorliegend ein zusätzlicher Regelungsbedarf hätte bestehen sollen.
2.8. Gegen die Rechtmäßigkeit der 1. SAG bestehen auch keine durchgreifenden Bedenken im Hinblick auf die radiologische Charakterisierung, die nach Ansicht des Klägers – jedenfalls mit ausführlicheren Messungen und Berechnungen, als sie vorgelegen haben – vor Erteilung der 1. SAG hätte erfolgen müssen und nicht erst vor einzelnen Arbeitsschritten vorgenommen werden dürfe (vgl. z.B. i-GmbH vom 18.6.2017 Nr. 10 auf S. 29 ff.). Entsprechende Forderungen hatte der Kläger bereits im Verfahren zur Öffentlichkeitsbeteiligung vorgebracht (Schreiben vom 14.5.2014 an das Umweltministerium). In der angegriffenen 1. SAG (S. 75, 76 sowie 83, 84) weist die Genehmigungsbehörde – im Zusammenhang mit der seitens der Einwender geäußerten Kritik an einer zu wenig detaillierten Genehmigungsplanung (1. SAG S. 75, 76) sowie im Abschnitt 5.1 „Erfassen des radiologischen Zustands“ (1. SAG S. 83, 84) – darauf hin, dass es angesichts des fortschreitenden Abbauprozesses kontraproduktiv wäre, schon im Genehmigungsverfahren alle Zerlegeverfahren im Voraus komponentenscharf festzulegen; vielmehr sei es im Interesse eines effektiven Strahlenschutzes viel sinnvoller, diese erst im Aufsichtsverfahren auf der Basis einer dann aktuellen radiologischen Charakterisierung festzulegen. Der aktuelle radiologische Zustand der Anlage sei aufgrund der langjährigen Betriebsaufzeichnungen und der laufenden Routinemessungen bekannt; auf Basis dieser Daten seien auch während des Leistungsbetriebs Revisionen und andere Arbeiten geplant und durchgeführt worden. Diese Daten würden auch bei der Planung des Abbaus verwendet. Dagegen würde es vermeidbare Strahlenexpositionen verursachen und dem Minimierungsgebot widersprechen, bereits im Genehmigungsverfahren den radiologischen Zustand von Systemen, die absehbar erst in Jahren zum Abbau anstünden, schon jetzt noch detaillierter zu ermitteln. Zudem könnten sich durch radioaktiven Zerfall und Dekontaminationsmaßnahmen die radiologischen Daten bis zum tatsächlichen Abbau der jeweiligen Komponenten noch erheblich ändern. Daher sei es, wie im Sicherheitsbericht beschrieben, geboten, eine detailliertere Erfassung der radiologischen Daten erst zeitnah vor dem Abbau einzelner Systeme, Komponenten und Anlagenteile durchzuführen. Diese Konzeption entspricht der Darstellung im Sicherheitsbericht und der Beschreibung des zu begutachtenden Vorhabens durch den TÜV …, der davon ausgeht, dass u.a. „die Detailplanungen … zur Beprobung (radiologische Charakterisierung) der System- und Raumbereiche … im Rahmen des Aufsichtsverfahrens erfolgen“ sollen (TÜV … vom 10.6.2016 S. 17, 41), und der bei der Bewertung dieser geplanten Vorgehensweise zwar auf die im Stilllegungsleitfaden und in der ESK-Empfehlung „Leitlinien zur Stilllegung kerntechnischer Anlagen“ (vom 16.3.2015) formulierten Anforderungen bezüglich der radiologischen Charakterisierung eingeht und diese als maßgeblich für die Bewertungsmaßstäbe ansieht (TÜV … vom 10.6.2016 S. 56), jedoch – anders als der Kläger – nicht davon ausgeht, dass die geplante Vorgehensweise diesen Maßstäben nicht genügen würde. In diesem Zusammenhang führt der TÜV … auch aus, dass im Rahmen der Planung konkreter Demontagevorhaben für die radiologische Charakterisierung ein höherer Detaillierungsgrad erreicht werden könne und dass es außerdem im KKI 1 Systeme gebe, die entweder für entsprechende, zur genaueren radiologischen Charakterisierung erforderliche Probenahmen noch nicht zugänglich seien, bei denen eine Probenahme gerade nicht im Sinn des Strahlenschutzes wäre oder bei denen eine „zerstörende Probenahme“ deswegen ausscheide, weil sie im Restbetrieb zur Sicherstellung von Sicherheitsfunktionen noch erforderlich seien. Allerdings hält der TÜV … auch fest, dass die radiologische Charakterisierung ein Prozess ist, der mit den im Genehmigungsverfahren vorzulegenden Daten nicht abgeschlossen ist, sondern dass die Beschreibung des radiologischen Ausgangszustands im Sicherheitsbericht als eine erste Abschätzung der Größenordnung des Aktivitätsinventars in der Anlage zu bewerten ist, und dass im Restbetrieb und beim Abbau des KKI 1 die Beschreibung des radiologischen Zustands der Anlage detailliert und fortgeschrieben werden und dies im Aufsichtsverfahren begleitet werden müsse (TÜV … vom 10.6.2016 S. 60). Im Gerichtsverfahren hat der Beklagte (Schriftsatz vom 20.6.2017 Nr. 7 auf S. 12 bis 14; Umweltministerium vom 27.9.2018 Nr. 12 auf S. 72 ff.) nochmals ausführlich und nachvollziehbar erläutert, dass aus der jahrzehntelangen Aufsichtstätigkeit des Beklagten und insbesondere des LfU umfassende Kenntnisse über die Vorgehensweise bei der Erfassung des radiologischen Zustands von Komponenten, Systemen und Raumbereichen in den Kontrollbereichen von Kernkraftwerken vorlägen, dass der radiologische Zustand des KKI 1 in einer Datenbank erfasst sei und dass die ESK ihre (vom Kläger in früheren Schriftsätzen angesprochenen) ursprünglich erhobenen Bedenken gegen einen früheren Entwurf der 1. SAG nicht mehr aufrechterhalten habe, nachdem das Umweltministerium mit einem neuen Entwurf den Empfehlungen der ESK Rechnung getragen habe; das BMUB habe diesem Entwurf mit Schreiben vom 23. Dezember 2016 zugestimmt (Klageerwiderung vom 20.6.2017 S. 13).
Den Verwaltungsgerichtshof überzeugen die geschilderten fachlichen Erwägungen, die im vorliegenden Fall den Beklagten veranlasst haben, eine (gegenüber den in der Datenbank schon vorhandenen Daten zusätzliche) umfassende radiologische Charakterisierung vor Erteilung der Genehmigung für entbehrlich zu halten und eine aktuelle, dem Stilllegungs- und Abbauvorgang laufend folgende radiologische Charakterisierung als geeigneter, aber auch als ausreichend anzusehen. Die dafür nötige aufsichtliche Begleitung wird sichergestellt, indem die Betreiberin gemäß der sie verpflichtenden Nebenbestimmung Nr. III 6.8 (1. SAG S. 21 oben) die Abbauplanung gegenüber der Aufsichtsbehörde laufend fortschreibt und jeweils zum 1. Dezember jeden Jahres insbesondere die vorgesehene zeitliche Abfolge der Demontagevorhaben (Abbauschritte) und deren gegenseitige Abhängigkeiten darstellt, was es der Aufsichtsbehörde ermöglicht, von der Betreiberin für die von den jeweils konkret geplanten Abbauschritten betroffenen Anlagenteile sehr konkrete radiologische Charakterisierungen anzufordern (sofern die Betreiberin diese Charakterisierungen nicht von sich aus schon vorgelegt hat).
2.9. Die 1. SAG ist auch hinsichtlich der mit ihr genehmigten Ableitungswerte für die über die Luft und das Wasser in die Umwelt abgegebene Radioaktivität rechtmäßig; die vom Kläger geltend gemachten Einwände greifen nicht durch.
2.9.1. Insoweit enthält die 1. SAG im verfügenden Teil unter Nr. 2 auf S. 12 in Bezug auf Ableitungen während der Stilllegungs- und Abbauphase die Gestattung
„2.4. der Ableitung radioaktiver Stoffe im betriebsnotwendigen Umfang mit Luft bis zu 1,0×1015 Bq pro Kalenderjahr für radioaktive Gase und bis zu 3,0×1010 Bq pro Kalenderjahr für radioaktive Aerosole (Halbwertszeit größer als 8 Tage) ohne Jod 131 statt der bislang genehmigten Ableitungen. Pro Kalendertag dürfen maximal 1% und in 180 aufeinanderfolgenden Kalendertagen maximal 50% dieser Jahresgrenzwerte abgegeben werden und
2.5. der Ableitung radioaktiver Stoffe im betriebsnotwendigen Umfang mit Wasser. Der Grenzwert für die Tritiumaktivitätsabgabe beträgt 1,85×1013 Bq pro Kalenderjahr und der Grenzwert für die Gesamtaktivitätsabgabe (ohne Tritium) beträgt 1,10×1011 Bq pro Kalenderjahr. Pro Kalendertag dürfen maximal 1% und in 180 aufeinanderfolgenden Kalendertagen maximal 50% dieser Jahresgrenzwerte abgegeben werden“.
Die Genehmigungsbehörde hat überdies mit der Nebenbestimmung Nr. III 5.4 (auf S. 19 der 1. SAG) verfügt:
„Über die radiologischen und radioökologischen Sachverhalte und Ereignisse im abgelaufenen Kalenderjahr ist der Aufsichtsbehörde ein Bericht (Strahlenschutzbericht) jeweils bis zum 31. März des folgenden Jahres vorzulegen. Dieser Bericht umfasst insbesondere die Angaben zur durch die Ableitung radioaktiver Stoffe mit Luft und Wasser im Kalenderjahr verursachten Strahlenexposition in der Umgebung der Anlage, die Angaben zur im Kalenderjahr insgesamt verursachten Strahlenexposition des Eigen- und Fremdpersonals sowie eine zusammenfassende Bewertung der nach den einschlägigen Rechtsvorschriften und Nebenbestimmungen zu meldenden Messergebnisse, Daten und Vorkommnisse.“
Mit den festgesetzten Werten ist die Genehmigungsbehörde dem Antrag der Beigeladenen auf eine Stilllegungsgenehmigung gefolgt (wie sich im Sachverhaltsteil A der 1. SAG aus der Beschreibung des Genehmigungsgegenstands unter Nr. 2.2.9 auf S. 43, 44 ergibt). Hierbei blieben die genehmigten Werte für die Ableitungen radioaktiver Stoffe über das Wasser gegenüber dem bisherigen Leistungs- bzw. Nachbetrieb unverändert; bei radioaktiven Gasen und radioaktiven Aerosolen liegen die beantragten Werte geringfügig niedriger als die für den Leistungsbetrieb genehmigten Ableitungswerte. Der Gestattung zugrunde liegen die zum Bestandteil der Genehmigung gemachten (vgl. Nrn. II 1.4, II 1.5 und II 1.15) Genehmigungsunterlagen „Berechnung der potenziellen Strahlenexposition über den Luftpfad für den bestimmungsgemäßen Restbetrieb des Kernkraftwerkes Isar 1; R-05, Rev. 0 vom 11.4.2013“, „Berechnung der Strahlenexposition über den Wasserpfad infolge der Ableitung radioaktiver Abwässer des Blocks KKI 1 im bestimmungsgemäßen Restbetrieb und des Blocks KKI 2 im bestimmungsgemäßen Leistungsbetrieb; R-07, Rev. 0 vom 6.9.2013“ und „Überwachung der Ableitungen radioaktiver Stoffe aus der Anlage; R-03, Rev. 4 vom 22.1.2016“, außerdem als sonstige Unterlage (1. SAG Nr. II 3.2) die im Amtsblatt der Europäischen Union vom 21. April 2015 bekanntgemachte „Stellungnahme der Kommission vom 17.4.2015 zum Plan zur Ableitung radioaktiver Stoffe aus der Stilllegung und dem Rückbau des Kernkraftwerks Isar 1 (KKI 1); 2015/C 128/01“. Zu den Genehmigungsunterlagen Nrn. II 1.4 und II 1.5 hat der TÜV … in seinem Gutachten Stellung genommen und in seiner zusammenfassenden Bewertung der Ableitung radioaktiver Stoffe (TÜV … vom 10.6.2016 Nr. 8.5.3 auf S. 98) keine Bedenken geäußert; im Einzelnen hat er die beantragten Ableitungswerte als „abdeckend“ (im Sinn einer Einhaltung der Grenzwerte der Strahlenschutzverordnung, vgl. die Ermittlung der radiologischen Auswirkungen der Ableitungen im bestimmungsgemäßen Betrieb im Kapitel 8.6 auf S. 99 ff. von TÜV … vom 10.6.2016) bzw. „zweckmäßig“ und „abdeckend“ (für Gase bzw. Aerosole, vgl. TÜV … vom 10.6.2016 Nr. 8.5.1 auf S. 91 bis 96) bezeichnet bzw. dahingehend bewertet, dass die Beibehaltung der Höchstwerte für die Ableitung radioaktiver Stoffe mit Wasser in Übereinstimmung mit den bisher genehmigten Werten plausibel sei, insbesondere zeige die Erfahrung bei bisherigen Abbauprojekten, dass die Genehmigungswerte aus dem Leistungsbetrieb bei der Stilllegung und beim Abbau sicher eingehalten werden könnten, zudem könne durch die Möglichkeit der Aufbereitung eventuell anfallender Abwässer hoher Aktivität das Überschreiten der bisher genehmigten Ableitungswerte zuverlässig verhindert werden (TÜV … vom 10.6.2016 Nr. 8.5.2 auf S. 96 bis 98). Mit den eventuell gegebenen Möglichkeiten, durch entsprechende Gestaltung der einzelnen Stilllegungs- und Abbaumaßnahmen die über das Wasser und die Luft abgeleitete Radioaktivität noch unter die Grenzwerte nach der Strahlenschutzverordnung zu senken, befassen sich weder das Gutachten des TÜV … noch die von der Beigeladenen vorgelegten, zum Bestandteil der Genehmigung gemachten Unterlagen – was aufgrund des geschilderten Antrags, der sich nicht auf niedrigere Genehmigungswerte richtete, folgerichtig ist.
In der Begründung der 1. SAG (S. 64, 65) ist zu den genehmigten Ableitungswerten ausgeführt, gesundheitliche Schäden der Bevölkerung durch Strahlenexposition aus Direktstrahlung und durch Strahlenexposition aus den Ableitungen seien im bestimmungsgemäßen Betrieb ausgeschlossen, da der die Schadensvorsorge konservativ konkretisierende Grenzwert des § 46 StrISchV eingehalten werden könne und nach den Erfahrungen aus dem Leistungsbetrieb regelmäßig deutlich unterschritten werde. Die Exposition in der Umgebung des KKI 1 aus Direktstrahlung werde praktisch vernachlässigbar sein, weil die Abschirmwirkung der Gebäude erhalten bleibe. Die Grenzwerte der Strahlenschutzverordnung würden aufgrund der örtlichen Gegebenheiten eingehalten, auch wenn auf dem Kraftwerksgelände außerhalb von Gebäuden neue Pufferlagerflächen eingerichtet würden. Zudem unterliege das Umgebungsüberwachungsprogramm der Aufsicht des LfU. Die in der 1. SAG festgelegten Werte für die Ableitung radioaktiver Stoffe mit Luft und die aus der Betriebsgenehmigung unverändert übernommenen Werte für die Ableitung radioaktiver Stoffe mit Wasser gewährleisteten die Einhaltung des § 47 Abs. 1 StrISchV für Einzelpersonen der Bevölkerung unter Berücksichtigung der Vorbelastung durch andere Anlagen gemäß § 47 Abs. 5 StrISchV. Ein Grenzwert für die Ableitung von radioaktivem Jod 131 sei für den Restbetrieb nicht mehr erforderlich, weil das durch die Kernspaltung im Leistungsbetrieb gebildete Jod 131 seit Abschalten des Reaktors praktisch vollständig zerfallen sei, der Eintrag von Jod 131 aus anderen Anlagen mit der Auflage Nr. III.3.4 verhindert werde und daher theoretisch mögliche Ableitungen von Jod 131 mit Luft allenfalls insgesamt so gering seien, dass sie im Sinn des § 47 Abs. 1 StrISchV unbedeutend seien. Die radiologische Überwachung der Ableitung radioaktiver Stoffe während der ersten Abbauphase geschehe, wie in Unterlage II.1.15 dargestellt, vergleichbar wie im Nichtleistungsbetrieb mit den aus dem Leistungsbetrieb übernommenen Systemen und Einrichtungen zur Überwachung.
Auf die – u.a. vom Kläger – gegen die seiner Ansicht nach zu hohen Ableitungswerte erhobenen Einwendungen und insbesondere die Forderung, die Freisetzung radioaktiver Stoffe in die Umwelt mit niedriger festgesetzten Ableitungswerten zu minimieren, ist die Genehmigungsbehörde in der 1. SAG unter Nr. 5.2 (S. 84, 85) eingegangen und hat zutreffend ausgeführt: Durch die gesetzliche Festlegung, wonach jede Strahlenexposition von Mensch und Umwelt unter Beachtung des Stands von Wissenschaft und Technik und unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls auch unterhalb der Grenzwerte so gering wie möglich gehalten werden müsse, und durch konsequente Umsetzung dieser Festlegung werde Einwendungen, die eine Minimierung der Strahlenexposition zum Ziel hätten, Rechnung getragen. Wie schon bisher im Leistungs- und Nichtleistungsbetrieb würden auch bei allen einzelnen Abbauschritten die notwendigen Bewertungen durchgeführt und Maßnahmen zur Minimierung der Strahlenexposition festgelegt. Die Begleitung und Überwachung erfolge kontinuierlich durch die Aufsichtsbehörde. Die in dieser Genehmigung festgelegten Genehmigungswerte für die Ableitung radioaktiver Stoffe mit Luft und Wasser seien auf Grundlage der Grenzwerte der Strahlenschutzverordnung unter Berücksichtigung der Vorbelastung am Standort durch andere Tätigkeiten und Anlagen ermittelt worden, weshalb auch kein grundsätzlicher Unterschied zu den für den Leistungsbetrieb festgelegten Genehmigungswerten für Ableitungen bestehe. Die Erfahrungen aus Leistungsbetrieb und Rückbau von Kernkraftwerken in den vergangenen Jahrzehnten würden zeigen, dass diese Genehmigungswerte in der Praxis nur zu einem Bruchteil ausgeschöpft würden, so dass die beantragten und genehmigten Werte nur ein Maß für die theoretische Obergrenze der sich dann beim Abbau tatsächlich ergebenden Emissionen und der damit verbundenen Strahlenexposition darstellten. Es sei zu erwarten, dass es – wie schon beim Leistungsbetrieb des KKI 1 – auch beim Abbau nur zu Strahlenexpositionen der Bevölkerung kommen werde, die die Grenzwerte der Strahlenschutzverordnung um mehrere Größenordnungen unterschritten.
2.9.2. Der Kläger stellt nicht in Frage, dass die geltenden Grenzwerte der Strahlenschutzverordnung (§ 47 Abs. 1 i.V.m. Abs. 5 StrlSchV) durch die in der 1. SAG genehmigten Ableitungswerte (§ 47 Abs. 3 StrlSchV) eingehalten werden können. Er macht allerdings geltend, die im Sicherheitsbericht (S. 116 Tabelle 9, S. 124 Tabelle 11) angegebenen und mit der angegriffenen 1. SAG genehmigten Werte für die Ableitung von Radioaktivität seien zu hoch. Die für das streitgegenständliche Vorhaben („Restbetrieb und Abbau“ des KKI 1) genehmigte jährliche Summe der Aktivitätsabgaben mit dem Abwasser sei in nicht nachvollziehbarer Weise sogar höher als die zulässige jährliche Aktivitätsabgabe des KKI 2 im Leistungsbetrieb. Damit verstoße die 1. SAG gegen das Minimierungsgebot aus § 6 StrlSchV. Der Kläger hat auch durch seinen Sachbeistand geltend gemacht, dass es bei bestimmten Stilllegungs- und Abbauarbeiten – entgegen der Behauptung im Sicherheitsbericht (S. 118) – zu einer gegenüber dem Leistungsbetrieb erhöhten Radioaktivitätsbelastung der Umwelt kommen könne (so nehme die Direktstrahlung am Zaun zu, weil während der Stilllegung über das Anlagengelände mehr Abfallgebinde gefahren und in der Transportbereitstellungshalle gehandhabt würden als während des Betriebs; zudem würden die für die Stilllegung außerhalb der Gebäude zu errichtenden Pufferlager einen Hauptbeitrag zur Erhöhung der Direktstrahlung leisten); vgl. i-GmbH vom 18.6.2017. Er hat ferner geltend gemacht (vgl. z.B. i-GmbH vom 10.11.2018 Nr. 8 auf S. 37 bis 41 sowie frühere Schriftsätze), dass es – nach seiner Ansicht – z.B. durch eine mit Filtereinrichtungen versehene Einhausung von Abbau- und Zerlegebereichen möglich wäre, die Strahlenbelastung für die Bevölkerung noch weiter zu verringern. Er macht geltend, insoweit hätten entsprechende Nebenbestimmungen in die Genehmigung aufgenommen werden müssen.
2.9.3. Die oben dargestellten Einwände des Klägers greifen indes im Ergebnis insgesamt nicht durch.
2.9.3.1. Allerdings teilt der Verwaltungsgerichtshof nicht die von der Beigeladenen (Schriftsatz vom 26.6.2017 S. 30 Nr. 4 am Ende) geäußerte Ansicht, der Kläger sei nicht befugt, das in § 6 StrlSchV verankerte Minimierungsgebot geltend zu machen. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht in dem von der Beigeladenen angeführten Urteil (BVerwG, U.v. 10.4.2008 – 7 C 39.07 – BVerwGE 131, 129, juris Rn. 20) entschieden, dass Dritte nur Vorsorgemaßnahmen im Sinn eines praktischen Ausschlusses eines als Grundrechtsverletzung anzusehenden Schadens verlangen dürften, aber keine weitergehende Minimierung der Strahlenexposition. Der Kläger ist indes als anerkannte Umweltvereinigung nicht auf die Geltendmachung einklagbarer subjektiv-öffentlicher Rechte verwiesen, er darf vielmehr, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, geltend machen, dass die 1. SAG solchen Rechtsvorschriften, „die für die Entscheidung von Bedeutung sein können“, widerspricht, und dass (was vorliegend nicht zweifelhaft ist) auch die Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 2 und 3 UmwRG erfüllt sind. Soweit der Beklagte in anderem Zusammenhang (nämlich im Rahmen seiner Ausführungen zur Kritik des Klägers an der Ereignisanalyse, Umweltministerium vom 27.9.2018 S. 52 ff., insbesondere Abschnitt „9.1 Störfallplanungswerte auf Verordnungsebene“) sich auf dasselbe Urteil (BVerwG, U.v. 10.4.2008 – 7 C 39.07 – BVerwGE 131, 129/137) beruft und geltend macht, dass kein Anspruch auf weitergehende Minimierung der Strahlenexposition jenseits der Dosisgrenzwerte der Strahlenschutzverordnung bestehe, vermengt der Beklagte damit verschiedene Regelungsbereiche: Der – im genannten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (U.v. 10.4.2008 – 7 C 39.07) angesprochene – drittschützende Störfallplanungswert (der eine „äußerste, nicht mehr überschreitbare Grenze“ darstellt, BVerwG, U.v. 10.4.2008 – 7 C 39.07 – Rn. 20) ist etwas anderes als das zwar nicht drittschützende, aber vom Kläger als anerkannter Umweltvereinigung rügefähige Minimierungsgebot nach § 6 Abs. 2 StrlSchV, das gerade nicht nur eine Einhaltung der „äußersten, nicht mehr überschreitbaren Grenze“ gebietet, sondern eine unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes anzustrebende Senkung der Strahlenbelastung „…auch unterhalb der Grenzwerte…“ (vgl. den Wortlaut von § 6 Abs. 2 StrlSchV).
2.9.3.2. Soweit der Kläger den Vergleich mit dem KKI 2 im Leistungsbetrieb zieht, kann dieser Vergleich allerdings für sich genommen keinen Verstoß gegen das Minimierungsgebot nach § 6 StrlSchV belegen. Denn vorliegend sind nur die Ableitungswerte während der Stilllegungs- und Abbaumaßnahmen des – ehemals im Leistungsbetrieb befindlichen – KKI 1, nicht aber die Werte des (erst später stillzulegenden) KKI 2 zu untersuchen. Beim KKI 2 handelt es sich um einen anderen Reaktortyp als das KKI 1 (Druckwasserreaktor statt Siedewasserreaktor); zudem ist für den Verwaltungsgerichtshof nicht ersichtlich, wie die Ableitung von Radioaktivität während der Stilllegungsarbeiten, die in technischer Hinsicht einen gewissen „Restbetrieb“ erfordern und bei denen auch mit radioaktivem Material umgegangen werden muss, mit einem im Leistungsbetrieb befindlichen Reaktor verglichen werden können soll.
2.9.3.3. Die gesetzlichen Regelungen in § 47 StrlSchV einerseits und § 6 StrlSchV andererseits ergänzen sich folgendermaßen:
– § 47 Abs. 1 Satz 1 StrlSchV legt Grenzwerte für das maximal zulässige Ausmaß der Ableitung radioaktiver Stoffe mit Luft oder Wasser aus KTA fest, die in jeder Phase des Betriebs, über die Stilllegung und den sicheren Einschluss bis zum vollständigen Abschluss des Ausbaus, gelten und ausdrücklich (vgl. § 47 Abs. 1 Satz 1 StrlSchV) schon in dem den Betrieb vorbereitenden Stadium der Planung zu beachten sind. Diese in § 47 Abs. 1 Satz 1 StrlSchV genannten Grenzwerte sind „empfängerbezogen“; sie beschreiben diejenige Dosis, die der Gesetzgeber abstrakt für eine Einzelperson bzw. für bestimmte menschliche Organe als gesundheitlich vertretbar angesehen hat.
– Neben § 47 Abs. 1 StrlSchV bestimmt § 47 Abs. 3 Satz 1 StrlSchV, dass die zuständige Behörde für den Betrieb, die Stilllegung, den sicheren Einschluss und den Abbau von Anlagen oder Einrichtungen die zulässigen Ableitungen radioaktiver Stoffe mit Luft und Wasser durch Begrenzung der Aktivitätskonzentrationen oder Aktivitätsmengen festlegt. Gemäß § 47 Abs. 3 Satz 2 StrlSchV gilt der Nachweis der Einhaltung der Grenzwerte des Absatzes 1 als erbracht, wenn die von der Behörde festgelegten Begrenzungen nicht überschritten werden. Regelungstechnisch stellt daher die behördliche Festlegung gemäß § 47 Abs. 3 Satz 1 StrlSchV die „Übersetzung“ der abstrakten „empfängerbezogenen“ Grenzwerte in diejenigen Mengen an Radioaktivität dar, die – unter Berücksichtigung der konkreten Betriebs- oder Stilllegungsbedingungen im Einzelfall – nicht überschritten werden dürfen, damit die Grenzwerte nach § 47 Abs. 1 Satz 1 StrlSchV eingehalten werden.
– Unabhängig von der Pflicht zur Einhaltung gesetzlich festgelegter Grenzwerte nach § 47 StrlSchV gilt zusätzlich das Gebot, diese Grenzwerte dort, wo es möglich ist, noch zu unterschreiten. Dieses Gebot ist in § 6 StrlSchV in zweierlei Weise formuliert: Zum einen verbietet § 6 Abs. 1 StrlSchV jegliche „unnötige“ Strahlenexposition oder Kontamination von Mensch und Umwelt. Zum andern enthält § 6 Abs. 2 StrlSchV die Forderung, „jede Strahlenexposition oder Kontamination von Mensch und Umwelt unter Beachtung des Standes von Wissenschaft und Technik und unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls auch unterhalb der Grenzwerte so gering wie möglich zu halten“. Inwiefern sich die Regelungsgehalte beider Absätze unterscheiden oder überschneiden, ist hierbei nicht klar; nahe liegt es, Absatz 1 als „Generalklausel“ und eine Missachtung der Anforderung nach Absatz 2 als Unterfall einer „unnötigen“ Strahlenexposition oder Kontamination im Sinn von Absatz 1 zu verstehen.
Die Ansicht des Klägers, die Genehmigungsbehörde dürfe (und müsse) in der Genehmigung niedrigere, zu Strahlenexpositionen noch unterhalb der Grenzwerte nach § 7 Abs. 1 StrlSchV führende Ableitungswerte festlegen, ist nicht schon deswegen unzutreffend, weil – wie der Beklagte argumentiert – die Strahlenschutzverordnung eine Minimierung der Strahlenexpositionen bei Störfällen unterhalb des Störfallplanungswerts nicht vorsehe und § 117 Abs. 16 StrISchV der Behörde kein Ermessen einräume, im Genehmigungsverfahren einen „angemessenen Wert“ selber festzulegen. Denn § 117 Abs. 16 StrISchV betrifft die Strahlungsexposition in Störfällen, also einen anderen Anwendungsbereich als das Minimierungsgebot gemäß § 6 Abs. 2 StrlSchV: § 6 Abs. 2 StrlSchV steht in dem den gesamten Anwendungsbereich der Strahlenschutzverordnung betreffenden vorangestellten „Teil 2 – Schutz von Mensch und Umwelt vor radioaktiven Stoffen oder ionisierender Strahlung aus der zielgerichteten Nutzung bei Tätigkeiten“, dort im „Kapitel 1 – Strahlenschutzgrundsätze, Grundpflichten und allgemeine Grenzwerte“. Im Weiteren unterscheidet die Strahlenschutzverordnung innerhalb von Teil 2 Kapitel 3 („Anforderungen bei der Nutzung radioaktiver Stoffe und ionisierender Strahlung“) zwischen dem „Schutz von Bevölkerung und Umwelt bei Strahlenexpositionen aus Tätigkeiten“ (Abschnitt 4) einerseits und dem „Schutz vor sicherheitstechnisch bedeutsamen Ereignissen“ (Abschnitt 5) andererseits. Zu den sicherheitstechnisch bedeutsamen Ereignissen gehören vor allem Störfälle. Dementsprechend regelt § 50 StrlSchV, der in besagtem Abschnitt 5 steht, die „Begrenzung der Strahlenexposition als Folge von Störfällen“. § 50 StrlSchV unterscheidet dabei zwei Anwendungsbereiche, nämlich „sonstige Anlagen und Einrichtungen“ (§ 50 Abs. 1 StrlSchV) und „Stilllegungen“ (§ 50 Abs. 2 StrlSchV). § 117 Abs. 16 StrISchV betrifft nur den Schutz vor der Strahlungsfreisetzung bei Störfällen, indem er bestimmt: „Bis zum Inkrafttreten allgemeiner Verwaltungsvorschriften zur Störfallvorsorge nach § 50 Abs. 4 ist bei der Planung der in § 50 Abs. 1 bis 3 genannten Anlagen und Einrichtungen die Störfallexposition so zu begrenzen, dass die durch Freisetzung radioaktiver Stoffe in die Umgebung verursachte effektive Dosis von 50 Millisievert nicht überschritten wird“.
Gleichwohl gebietet oder ermöglicht es das Minimierungsgebot aus § 6 Abs. 2 StrlSchV nicht, dass die Genehmigungsbehörde in einer atomrechtlichen Genehmigung – vorliegend der Stilllegungsgenehmigung – solche Ableitungswerte festlegt, die noch niedriger wären als diejenigen (wissenschaftlich-rechnerisch zu ermittelnden) Ableitungswerte, bei deren Beachtung (d.h. Nicht-Überschreiten) der Nachweis der Einhaltung der Grenzwerte des § 47 Abs. 1 als erbracht gälte. Würde man der Genehmigungsbehörde die Befugnis einräumen (bzw. eine Verpflichtung hierzu annehmen), aufgrund des Minimierungsgebots nach § 6 Abs. 2 StrlSchV – auf der „Emissionsseite“ – solch niedrige Ableitungswerte festzulegen, dass deren Einhaltung – auf der Empfängerseite – nur zu Strahlenexpositionen noch unterhalb der in § 47 Abs. 1 StrlSchV genannten Grenzwerte führte, so wäre damit die Systematik von § 47 Abs. 1 und 3 StrlSchV gesprengt; die gesetzliche Fiktion gemäß § 47 Abs. 3 Satz 2 StrlSchV wäre weitgehend sinnlos.
2.9.4. Das Minimierungsgebot des § 6 Abs. 2 StrlSchV behält allerdings trotz des Umstands, dass die Genehmigungsbehörde in der 1. SAG weder besonders niedrige, zu einer Strahlenexposition noch unterhalb der normativen Grenzwerte nach § 47 Abs. 1 StrlSchV führende Ableitungswerte festgelegt noch verbindlich konkrete Vorgaben für technisch mögliche, die Strahlungsexposition zusätzlich verringernde Maßnahmen gemacht hat, auch im vorliegenden Fall rechtliche Bedeutung. Insbesondere hat die Beigeladene durch die Festlegung bestimmter Ableitungswerte – entgegen der vom Kläger anscheinend gehegten Befürchtung – keinen „Freibrief“ erhalten, diese Ableitungswerte nach Belieben, etwa allein aus Kostenerwägungen, auszuschöpfen. Dies ergibt sich aus folgendem:
2.9.4.1. Der Verwaltungsgerichtshof hält es – aus den oben unter 2.4 genannten Gründen – für zulässig, dass die 1. SAG nicht diejenige Regelungsdichte und Detailliertheit aufweist, wie sie bei einer für die Errichtung und den Betrieb einer KTA erforderlich wäre und wie sie – nach Ansicht des Klägers – auch vorliegend für die Stilllegung geboten sei. Kehrseite dieser Zurückhaltung in der Regelungsintensität ist allerdings, dass der aufsichtlichen Überwachung des Vollzugs der 1. SAG umso größere Beachtung geschenkt werden muss. Die Genehmigungsbehörde geht hiervon selbst aus, da sie innerhalb der Darstellung der Genehmigungsvoraussetzungen gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG (Nr. 4.1.3 ab S. 58 der 1. SAG) auf S. 62 ausführt, mit den gemäß der Auflagen III.6.2 und III.6.3 von der Betreiberin vorgelegten Informationen zu Strahlen-, Brand-, und radiologischem Arbeitsschutz, zur Anlagensicherung und zur Schutzzieleinhaltung sei die Aufsichtsbehörde „jederzeit in der Lage, gegebenenfalls aufsichtliche Maßnahmen zu veranlassen“. Der Beklagte hat in seiner Erwiderung (Stellungnahme des Umweltministeriums vom 27.9.2018 ab S. 54 unten) zutreffend darauf hingewiesen, dass die Einhaltung des Minimierungsgebots aufsichtlicher Überwachung unterliegt. Dies ist umso wichtiger, weil das Minimierungsgebot – gerade weil es im Gegensatz zu den Grenzwerten des § 7 Abs. 1 StrlSchV keines weiteren Regelungsaktes (nämlich dort der „Übersetzung“ dieser Grenzwerte in von der Genehmigungsbehörde festgelegte Ableitungswerte) bedarf – unmittelbar und zusätzlich zu den festgelegten Ableitungswerten während des gesamten Stilllegungs- und Abbauprozesses gilt und sich nach § 6 Abs. 2 StrlSchV ausdrücklich (auch) an den Planer richtet.
2.9.4.2. Für die Annahme, dass vorliegend eine beträchtliche Minimierung der Radioaktivitätsbelastung über Luft und Abwasser noch über die Anforderungen nach § 47 Abs. 1 StrlSchV hinaus technisch möglich, also auch möglich im Sinn von § 6 Abs. 2 StrlSchV ist, spricht der eigene Vortrag der Beigeladenen (Schriftsatz vom 26.6.2017 S. 29) und die gleichlautende Begründung in der 1. SAG (S. 85), wonach die Erfahrungen aus Leistungsbetrieb und Rückbau von Kernkraftwerken in den vergangenen Jahrzehnten gezeigt hätten, dass die genehmigten Werte in der Praxis nur zu einem Bruchteil ausgeschöpft würden. Ähnliches besagt der Vortrag des Beklagten, der in anderem Zusammenhang (vgl. Umweltministerium vom 27.9.2018 S. 64 und 65, Abschnitt „10.3 Ausnutzung der Ableitungswerte“) vorbringt, die genehmigten Ableitungen stellten nur die äußerste Grenze der theoretisch zulässigen Ableitungen dar, aber nicht den in der Praxis ausgeschöpften Regelfall, denn ausweislich der vom BfS veröffentlichten Berichte über die Strahlenexposition in Deutschland betrügen die auf der Grundlage der Strahlschutzverordnung genehmigten Ableitungen durch die deutschen Kernkraftwerke regelmäßig nur etwa 1% der genehmigten Werte.
2.9.4.3. Allerdings braucht die Genehmigungsbehörde bei der Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen nicht ohne konkrete Anhaltspunkte danach zu forschen, ob das geplante Vorhaben an der einen oder andern Stelle das Minimierungsgebot missachten könnte. Vielmehr kann sie, solange nicht das Stadium der Detailplanung erreicht ist, im Regelfall darauf abstellen, dass die in den Antragsunterlagen (die dem Stilllegungsleitfaden, Nr. 3.4 „Antragsunterlagen“, Buchst. f zufolge insbesondere auch Angaben zur Einhaltung des Minimierungsgebots enthalten sollen) beschriebenen Verfahrensweisen dem Stand der Technik entsprechen und schon deshalb geeignet sind, dem Minimierungsgebot Rechnung zu tragen. Wenn indes – aus anzuerkennenden nachvollziehbaren Gründen (siehe oben 2.4) – noch keine detaillierte Planung im Genehmigungsverfahren vorgelegen hat, dann aber im Vollzug das Stadium der Detailplanung erreicht wird (z.B. bei der gemäß der Nebenbestimmung Nr. III 6.8 vorzulegenden jährlich fortzuschreibenden Abbauplanung), bedarf es der aufsichtlichen Prüfung, in welcher Weise diese Planung dem Minimierungsgebot des § 6 Abs. 2 StrlSchV Rechnung trägt.
2.10. Der Kläger hält die 1. SAG deswegen für rechtswidrig, weil zum einen sie nach seiner Ansicht eine unzureichende, den Erfordernissen des Strahlenschutzes nicht genügende Freigaberegelung gemäß § 29 StrISchV enthalte und zum andern das den einschlägigen Regelwerken zugrunde liegende Konzept, insbesondere das sogenannte „10 µSv-Konzept“ untauglich sei (insb. Schriftsatz vom 22.3.2017 S. 14 ff. Buchst. d.aa und d.bb auf S. 14 bis 18). Dem ist nicht zu folgen.
2.10.1. Die Einwände des Klägers gehen deswegen fehl, weil die 1. SAG weder eine Freigabeentscheidung noch Regelungen zum Freigabeverfahren enthält, die als Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts in Bestandskraft erwachsen könnten und daher auch einer gerichtlichen Prüfung zugänglich sein müssten, und weil das Gesetz auch nicht verlangt, dass eine solche Freigabeentscheidung oder Regelungen zum Freigabeverfahren in der 1. SAG enthalten sein müssten.
Der Begriff der Freigabe wird im Stilllegungsleitfaden (RS Handbuch 3-73 Stand 07/16, Nr. 2.1 auf S. 2, Nr. 6 auf S. 12 und Nr. 6.3 auf S. 13) – inhaltlich übereinstimmend mit der Legaldefinition in § 3 Abs. 2 Nr. 15 StrlSchV – zutreffend dahingehend beschrieben, dass „Freigabe“ die förmliche, durch Verwaltungsakt zu treffende Entscheidung darüber ist, ob die bei Stilllegung und Abbau anfallenden radioaktiven Stoffe und beweglichen Gegenstände, Gebäude, Bodenfläche, Anlagen und Anlagenteile, sofern es sich dabei um aktiviertes oder radioaktiv kontaminiertes Material handelt, aus der atom- oder strahlenschutzrechtlichen Überwachung entlassen werden dürfen. Bei solchem (aktiviertem oder kontaminiertem) Material liegt in der Freigabe nach § 29 StrlSchV zugleich die Entlassung aus dem Regelungsbereich des AtG, d.h. aus der atomrechtlichen Überwachung (vgl. Stilllegungsleitfaden, RS Handbuch 3-73 Stand 07/16, Nr. 8 Anlage 1: Begriffsbestimmungen, S. 17 zu „Entlassung“). Gemäß § 29 Abs. 2 Satz 1 StrlSchV ist der Freigabebescheid (§ 29 Abs. 1 Satz 1 StrlSchV) antragsbedürftig. Je nach Art des freizugebenden Materials und dessen weiterer Verwendung, Verwertung, Beseitigung, Innehabung oder Weitergabe ist das Bescheidsverfahren sogar zweistufig dergestalt, dass zunächst die Anforderungen für eine (einfache) oder eine „uneingeschränkte“ Freigabe allgemein festgelegt werden (§ 29 Abs. 2 StrlSchV) und sodann, wenn die weitere Verwendung (Verwertung usw.) von Teilen des allgemein unter die Festlegung nach § 29 Abs. 2 StrlSchV fallenden Materials konkret ansteht, die Übereinstimmung der betreffenden Teilmasse mit den im Bescheid festgelegten Anforderungen nochmals geprüft und festgestellt wird (§ 29 Abs. 3 StrlSchV).
In jedem Fall erfolgt die Freigabe durch einen gesonderten Bescheid (§ 3 Abs. 2 Nr. 15 StrlSchV). Lediglich das Verfahren zur Erfüllung der Anforderungen nach § 29 Abs. 2 Satz 2 und 3 StrlSchV sowie zur Feststellung nach § 29 Abs. 3 StrlSchV kann zusammen mit – u.a. – einer atomrechtlichen Genehmigung nach § 7 AtG festgelegt werden; zwingend ist dies aber nicht, diese Festlegung kann vielmehr – sofern sie überhaupt erfolgt – gleichfalls in einem gesonderten Bescheid geschehen (vgl. § 29 Abs. 4 StrlSchV). Es besteht also keine rechtliche Pflicht, dieses Verfahren in der Genehmigung nach § 7 Abs. 3 AtG festzulegen. Dass laut Stilllegungsleitfaden zu den einem Antrag auf Erteilung einer Genehmigung nach § 7 Absatz 3 AtG beizufügenden Unterlagen auch eine „Beschreibung der Vorgehensweise zur Freigabe radioaktiver Stoffe und ihrer Verwertung sowie Beschreibung der Vorgehensweise zur Herausgabe“ (RS Handbuch 3-73 Stand 07/16, Nr. 3.4 Buchst. i auf S. 7) und außerdem eine „Beschreibung des Verfahrens für die Freigabe des Standortes bzw. der Vorgehensweise für dessen Herausgabe“ (RS Handbuch 3-73 Stand 07/16, Nr. 3.4 Buchst. o auf S. 7) gehören (was inhaltlich den Anforderungen nach § 3 Abs. 1 Nr. 8 AtVfV ähnelt), ändert nichts daran, dass von Rechts wegen eine Stilllegungsgenehmigung nicht zugleich die Freigabeentscheidung bedeutet und dass sie zwar Regelungen über das Verfahren zur Vorbereitung einer solchen Entscheidung enthalten darf, aber nicht muss.
Vorliegend hat der Beklagte von der in § 29 Abs. 4 StrlSchV gesetzlich ausdrücklich vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Freigabe nicht in der Stilllegungsgenehmigung zu regeln. Dies lässt sich der 1. SAG hinreichend durch den Umstand entnehmen, dass in ihrem Sachverhaltsteil (Buchst. A) bei der Beschreibung des Gesamtvorhabens (das vom Regelungsbereich der 1. SAG ohnehin nicht vollständig abgedeckt wird) unter Nr. 2.2.7 (S. 41, 42) ausgeführt wird, die Freigabe gem. § 29 StrISchV erfolge auch für den Abbau entsprechend dem schon während des Leistungs- und Nichtleistungsbetriebs in der Strahlenschutzordnung festgelegten Verfahren. Das Bayerische Landesamt für Umwelt als zuständige Behörde prüfe die Übereinstimmung mit den in der Strahlenschutzverordnung festgelegten Anforderungen für die Freigabe und bestätige sie.
2.10.2. Sollten die Einwände des Klägers darauf hinauslaufen, dass er gerade die unveränderte Beibehaltung des bereits für den Leistungsbetrieb geregelten (unter Nr. 7.2 auf S. 89 der 1. SAG beschriebenen) Freigabeverfahrens kritisiert und eine Neuregelung des Freigabeverfahrens in der 1. SAG fordert, so bestünde hierauf kein Rechtsanspruch. Die nach § 29 Abs. 4 StrlSchV bestehende Wahlmöglichkeit der Behörde steht einem solchen Anspruch entgegen.
Zutreffend hat die Genehmigungsbehörde auch auf einen entsprechenden Einwand (radioaktive Abfälle dürften nicht zu dem Zweck gelagert werden, ihre Radioaktivität unter die Freigabegrenze abklingen zu lassen) erwidert, nach § 29 Abs. 2 Satz 4 StrISchV sei zwar verboten, die Voraussetzungen für die Freigabe zielgerichtet durch Vermischen oder Verdünnen herbeizuführen; unbedenklich sei dagegen, die Lagerung solcher Abfälle mit dem Ziel eines Abklingens der Radioaktivität unter die Freigabewerte.
2.10.3. Die im Verfahren zur Öffentlichkeitsbeteiligung erhobene Forderung, Freigabe und Abriss von Gebäuden müssten im Rahmen eines atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens stattfinden, Fundamente und nicht zurückgebaute Anlagenteile müssten in der atomrechtlichen Genehmigung verbleiben und es dürfe auch keine Weiternutzung von Gebäuden im konventionellen Rahmen vorgesehen werden (vgl. hierzu 1. SAG Nr. 7.4 auf S. 90), führt schon deshalb nicht zum Klageerfolg, weil derartige Maßnahmen nicht zum Regelungsgegenstand der vorliegenden 1. SAG gehören. Vielmehr gehören erst zur Abbauphase 2, für die eine gesonderte Genehmigung beantragt wird, u.a. der Abbau von Brennelementlagerbecken, Reaktordruckbehälter, Sicherheitsbehälter, biologischem Schild, kontaminierten Beton- und Gebäudestrukturen und von Einrichtungen des ZEBRA, die Räumung und Freimessung des Kontrollbereichs und der Nachweis der Freigabefähigkeit von Gebäuden und des Geländes (vgl. 1. SAG, Überblick über das Gesamtvorhaben in Nr. 2.2.1 auf S. 31, 32).
2.10.4. Soweit der Kläger die Berechtigung des vorliegend angewandten „10 mSv/a-Konzepts“ in Frage stellt (Anlage K2 vom 14.5.2014 zum Schriftsatz vom 22.3.2017), vermag der Verwaltungsgerichtshof nicht zu sehen, inwiefern dieses Konzept als solches ungeeignet sein sollte, den Vorsorgeanforderungen nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG Rechnung zu tragen, oder inwiefern dieses Konzept gar den verfassungsrechtlichen Schutzpflichten des Gesetzgebers aus Art. 2, 14 GG zuwiderliefe. Der Kläger räumt selbst ein, dass die Freigaberegelungen „im Grundsatz“ den gesetzlichen Regelungen in § 3 Nr. 15, § 29 StrlSchV nebst den Anlagen III und IV zur StrlSchV entsprechen, meint jedoch, das diesen gesetzlichen Regelungen zugrundeliegende Konzept reiche nicht aus; insoweit verweist er auf die Abhandlung seines Sachbeistands (W. N* … vom Oktober 2013: „Stellungnahme zu Defiziten der Regelung von Freigaben radioaktiver Stoffe in der Bundesrepublik Deutschland“, Anlage K6 zum Schriftsatz vom 22.3.2017). Die hierin liegende rechtspolitische Kritik des Klägers ist indes aus den oben genannten Gründen entscheidungsunerheblich.
2.10.5. Soweit der Kläger (im Schriftsatz vom 27.6.2017 S. 3 Buchst. c) – für sich genommen zutreffend – darauf hingewiesen hat, dass die Entsorgungskommission in ihrer Stellungnahme (ESK vom 27.10.2016) Defizite am Freigabekonzept bemängelt hat, belegt dieser Hinweis gleichfalls keinen Rechtsmangel der 1. SAG. Denn die genannte Stellungnahme betraf nicht die streitgegenständliche Fassung der 1. SAG. Sie bezog sich vielmehr auf den Entwurf der 1. SAG vom 14. Juni 2016, den der Beklagte – nachdem er auf alle zu diesem Entwurf gemachten Anmerkungen des BMUB bzw. der ESK mit seinem Schreiben an das BMUB vom 5. Dezember 2016 eingegangen war und hierbei die beabsichtigten Änderungen und Ergänzungen des bemängelten Entwurfs dargelegt hatte – nochmals überarbeitet und unter dem 20. Dezember 2016 vorgelegt hat. Aktenkundig ist, dass das BMUB sodann im Schreiben vom 23. Dezember 2016 in keinem Punkt der Darstellung des Umweltministeriums (vom 5.12.2016) ausdrücklich widersprochen hat. Das darin zum Ausdruck kommende Einverständnis bezieht sich insbesondere auch auf die (im Zusammenhang mit der Thematik „Lagerung von Abfällen, Freigabe und Entsorgung“ zwischen den Beteiligten gegensätzlich behandelte) Problematik der Art und Menge der bei Stilllegung und Abbau anfallenden radioaktiven Reststoffe. Insoweit ist zwar anzumerken, dass die vom Beklagten vorgelegte Gegenüberstellung der in verschiedenen Jahren (aus der Zeit des Leistungsbetriebs und danach) angefallenen Massen (Schriftsatz vom 27.9.2018 Nr. 3.1 und Nr. 11.1) durchaus signifikante Unterschiede des im Freigabeverfahren zu „bewältigenden“ Materials – sowohl der Menge als auch der Beschaffenheit nach – zeigt. Die Zweifel des Klägers an der praktischen Durchführbarkeit des Konzepts des Freimessens werden indes in der Klagebegründung (Schriftsatz vom 22.3.2017 S. 19 Buchst. cc) nicht nachvollziehbar begründet. Weshalb Stichproben (die bei Auffälligkeiten freilich engmaschige Prüfungen auslösen müssen) à priori ungeeignet sein sollen, die Einhaltung des jeweils maßgeblichen Freigabewerts zu gewährleisten, ist nicht ersichtlich. Auch die übrigen Einwände (Zweifel an der ausreichenden Zahl von Messgeräten und von geeignetem und unabhängigem Personal) überzeugen nicht; Anhaltspunkte dafür, dass es nicht gelingen könnte, jedenfalls rechtzeitig vor dem Beginn der Freimessungsphase etwa noch fehlende Messgeräte zu beschaffen, sowie dafür, dass es an der Eignung und der Unabhängigkeit des dann mit dem Freimessen beauftragten Personals fehlen würde, sind gleichfalls nicht erkennbar.
2.11. Die 1. SAG ist auch nicht deswegen rechtswidrig, weil – wie der Kläger meint – Auswirkungen der Stilllegung bzw. des Abbaus von KKI 1 auf das Standortzwischenlager Niederaichbach (Kurzbezeichnung: „BELLA“) außer Acht gelassen worden wären (Schriftsatz vom 22.3.2017 S. 20 Buchst. f). Dass für das BELLA eine gesonderte atomrechtliche Genehmigung (vom 22.9.2003) des (ehemaligen) Bundesamts für Strahlenschutz (BfS) – jetzt Bundesamt für kerntechnische Entsorgungssicherheit (BfE) – besteht, erlaubt es zwar entgegen der anscheinend vom Beklagten (Schriftsatz vom 20.6.2017 S. 20) vertretenen Ansicht wohl nicht, diejenigen vom streitgegenständlichen KKI 1 erbrachten „Dienstleistungen“ außer Betracht zu lassen, auf die das BELLA nach dessen technischer Konzeption im Bedarfsfall zurückgreifen soll, die aber bei der Stilllegung des KKI 1 wegfallen werden. Der Vorwurf des Klägers, die 1. SAG verhalte sich zu dieser Thematik aber nicht, trifft indes nicht zu. Denn in der Ereignisanalyse vom 29.2.2016, die gemäß Nr. II.1.16 des Tenors der 1. SAG ausdrücklich zu deren Grundlage gemacht wurde, ist berücksichtigt, dass das KKI 1 bestimmte Dienstleistungen für das BELLA erbringt, so dass für das BELLA benötigte Einrichtungen nicht abgebaut werden dürfen, vgl. die Auflistung der weiterhin benötigten Systeme in der Anl. 3 der Unterlage Nr. II.1.16, in der z.B. auf Bl. 1 mit der Systembezeichnung BJ eine „6 kV-Anlage Ersatznetz BELLA“ aufgeführt wird und als in allen drei Abbauabschnitten (1A, 1B und 1C) benötigt gekennzeichnet und mit der Bemerkung „Versorgung BELLA“ versehen ist.
Was speziell das vom Kläger angesprochene Erfordernis einer fortbestehenden Verfügbarkeit des Reaktorgebäudes des KKI 1 (mit dem Lagerbecken) als „heiße Zelle“ für eventuell nötige Reparaturen defekter Castor-Deckeldichtungen aus BELLA angeht, so hat der Beklagte vorgetragen, dass das vom Kläger für unzureichend gehaltene Fügedeckelkonzept, nach dem im Fall eines Versagens der Dichtung des Primärdeckels eines Castor-Behälters ein zusätzlicher Deckel auf den Behälter aufgeschweißt werden könne, um die Doppeldichtungsbarriere wieder herzustellen, ausreichend und dass deshalb dieses Konzept auch in der Genehmigung zur Aufbewahrung von Kernbrennstoffen im Standortzwischenlager vom 22. September 2003 genehmigt worden sei und dass überdies das BfE diese fachliche Auffassung zum vergleichbaren Standortzwischenlager am Kernkraftwerk Grafenrheinfeld mit seinem (ins vorliegende Verfahren eingeführten) Schreiben vom 8. November 2016 bestätigt hat. Der Kläger ist dem nicht mehr entgegen getreten. Mit der Frage der Eignung des Fügedeckelkonzepts hat sich im Übrigen auch das Oberverwaltungsgericht Schleswig-Holstein (OVG SH, U.v. 31.1.2007 – 4 KS 2/04, 4 KS 6/04 – juris Rn. 148 bis 151) befasst und dieses Konzept auf der Grundlage mehrerer, z.T. vom Gericht selber eingeholter fachlicher Beurteilungen für geeignet gehalten, um auch ohne die „heiße Zelle“ eines Kernkraftwerks die Reparatur eines undicht gewordenen Castoren-Deckels sachgerecht vornehmen zu können (vgl. grundsätzlich und eingehend zur Geeignetheit des Fügedeckelkonzepts als solches auch: OVG Münster, U.v. 30.10.1996, 21 D 2/89.AK – juris Rn. 211).
2.12. Die Einwendungen des Klägers hinsichtlich des nach seiner Ansicht gebotenen, in der Genehmigung aber unzureichend beachteten Schutzes vor Erdbeben, greifen nicht durch; ein Defizit der gebotenen Vorsorge im Sinn von § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG besteht insofern in der 1. SAG nicht.
2.12.1. Die Einwände des Klägers gehen von der unzutreffenden Annahme aus, für die Stilllegungs- und Abbaugenehmigung nach § 7 Abs. 3 AtG müsse das Erdbebenrisiko für die gesamte Anlage neu betrachtet werden (so die vom Kläger vorgelegte Äußerung seines privaten Sachverständigen W. N* … vom 18.6.2017 S. 23 und 24); dies ist nicht der Fall, da es – wie oben ausgeführt – für solche im Zug der Stilllegung und des Abbaus geplante Maßnahmen, die schon Gegenstand einer Betriebsgenehmigung nach § 7 Abs. 1 Satz 1 AtG oder einer Anordnung nach § 19 Abs. 3 AtG gewesen sind, einer neuen Genehmigung nicht bedarf (§ 7 Abs. 3 Satz 3 AtG).
2.12.2. Unabhängig davon ist auch nicht ersichtlich, dass hinsichtlich der Auslegung der bestandskräftig genehmigten Bauwerke und Nutzungen gegen ein Erdbeben eine Neubewertung geboten wäre. In der 1. SAG (Nr. 8.3 auf S. 92) wird insofern auf die schon im Genehmigungsverfahren erhobenen Einwendungen hin ausgeführt, dass in der Vergangenheit die Erdbebengefährdung des Standorts des KKI 1 wiederholt bewertet und dabei auch die lokale, regionale und großräumige Geologie betrachtet worden sei; die Analysen basierten hierbei jeweils auf dem bereits dem Leistungsbetrieb zugrunde gelegten Bemessungserdbeben.
Diese Einschätzung entspricht dem Ergebnis der Überprüfung der Genehmigungsunterlagen, wie es im Gutachten des TÜV … (TÜV … vom 18.6.2017 Nr. 10.3.1 auf S. 197 ff.) dargestellt ist. Demnach ist die Integrität des Reaktorgebäudes mit dem Brennelementlagerbecken und dem Flutraum bei einem Bemessungserdbeben nicht gefährdet, auch Verformungen der Lagergestelle für die Brennelemente im Lagerbecken sind danach nicht zu unterstellen, so dass die Kritikalitätssicherheit weiterhin gegeben ist. Zwar seien Teile des Betriebskühlkreises 1 nicht gegen Belastungen aus dem Bemessungserdbeben ausgelegt, so dass ein Ausfall der betrieblichen Lagerbeckenkühlung und der Eigenbedarfsversorgung unterstellt werde. Die Wärmeabfuhr aus dem Brennelementlagerbecken erfolge dann aber durch eine der beiden notstromgesicherten Nachkühlketten der Redundanzen 2 oder 3, sodass auch beim Bemessungserdbeben die Kühlung der Brennelemente sichergestellt sei. Für das Maschinenhaus, das Dekontaminierungsgebäude mit Feststofflager und die flussabwärts gelegene Staustufe Niederaichbach lägen Standsicherheitsnachweise bei Einwirkungen aus dem Bemessungserdbeben vor, sodass bei diesen Bauwerken davon ausgegangen werden könne, dass an ihnen keine Schäden infolge Bemessungserdbeben aufträten, die die Integrität bzw. Standsicherheit der Bauwerke gefährdeten. Hierbei hat der TÜV … insbesondere bestätigt, dass in der Abbauphase 1 – nur diese ist vorliegend Streitgegenstand – keine Änderungen an den genannten Bauwerken bzw. Bauteilen vorgenommen werden, die die bestehende Auslegung gegen Belastungen aus einem Bemessungserdbeben in Frage stellen würden, so dass die für ein solches Erdbeben vorliegenden Nachweise weiterhin gültig seien (TÜV … vom 18.6.2017 S. 202). Hinsichtlich der für diese Nachweise zugrunde gelegten seismischen Lastannahmen ist dem Gutachten zu entnehmen, dass die Lastannahmen zuletzt im Jahr 2006 überprüft worden sind und dass sich auch aus der Neufassung der KTA-Regel 2201.1 „Auslegung von Kernkraftwerken gegen seismische Einwirkungen Teil 1: Grundsätze Fassung 2011-11“ keine Erkenntnisse ergeben, die die Gültigkeit der seismischen Lastannahmen in Frage stellte.
2.12.3. Was diejenigen Systeme und Komponenten des KKI 1 angeht, die hinsichtlich der Auswirkungen etwaiger Erdbeben bislang nicht betrachtet wurden oder für die kein Nachweis einer Auslegung gegen ein Bemessungserdbeben erbracht ist, ist der TÜV … der Einschätzung im Sicherheitsbericht und in der Ereignisanalyse gefolgt, dass als abdeckende (d.h. auch weniger schwerwiegendere Auswirkungen an anderen Systemen einschließende) Auswirkungen eines Bemessungserdbebens diejenigen Schäden angesehen werden können, die beim Auslaufen des Abwasserverdampferbehälters und damit einer Freisetzung radioaktiver Stoffe über den beschädigten Fortluft-Filterturm im Reaktorgebäude und den Fortluftkamin in Betracht zu ziehen sind; Abwasserverdampfer und Fortluft-Filterturm (Fortluftfilteranlage) sind nicht für ein Erdbeben ausgelegt (vgl. Sicherheitsbericht vom Feb. 2014, S. 19 und 145). Die in der Ereignisanalyse vom 29.2.2016 enthaltene Annahme, dass bei einem Bemessungserdbeben nicht mit dem Herabfallen von 20′-Containern aus der oberen Lage eines Containerstapels auf den Pufferlagerflächen innerhalb und außerhalb der Gebäude gerechnet werden muss, hat der TÜV … hierbei nicht in Frage gestellt; er hat zudem angenommen, dass es aufgrund der Gebäudeauslegung gegen Bemessungserdbeben nicht zu einer Beschädigung der Container durch Gebäudeteile kommt. Der TÜV … hat außerdem die im Sicherheitsbericht und der Ereignisanalyse dargestellten Prognosen noch um eigene Untersuchungen angereichert (so wurde zusätzlich zu den Annahmen im Sicherheitsbericht zu Emissionsort und -dauer noch der Fall einer bodennahen Freisetzung untersucht, weil bei einem erdbebenbedingten Ausfall der Lüftung auch eine Freisetzung über Gebäudeundichtigkeiten denkbar sei, vgl. Gutachten TÜV … vom 10.6.2016 S. 200). Der TÜV … kommt in dem Gutachten (S. 202) zusammenfassend zu dem Ergebnis, dass in der von der Beigeladenen erstellten Ereignisanalyse vom 29.2.2016 die „Festlegung der zur Beherrschung eines Bemessungserdbebens erforderlichen Einrichtungen sowie deren Zuordnung zu den Abschnitten 1 A bis 1 C“ zutreffend vorgenommen worden seien.
Der Kläger bemängelt zwar (i-GmbH vom 18.6.2017 S. 24), dass als weitere durch Erdbeben induzierte Störfälle die Aufhebung der Standsicherheit der Gebäude, der Ausfall der Kühlung des Brennelementlagerbeckens und Schäden wegen der im Maschinenhaus und im Dekontgebäude mehrfach gestapelten Abfallgebinde betrachtet werden müssten. Er hat aber nicht substantiiert vorgetragen, dass am Standort des KKI 1 überhaupt Erdbeben solcher Stärke vorkommen könnten, die zu derartigen Schäden führen, und auch nicht, weshalb solche Schäden in radiologischer Sicht schwerwiegender sein sollen als die untersuchten, als „abdeckend“ angesehenen Ereignisse. Die Richtigkeit des Gutachtens des TÜV … hat der Kläger hinsichtlich der Folgen eines Erdbebens nicht in Frage stellen können.
2.13. Auch im Hinblick auf den Brandschutz haftet der 1. SAG kein Rechtsmangel an, der zur Begründetheit der Klage führen würde. Dies gilt auch unter Berücksichtigung des Klägervortrags, dass – anders als nun bei der Stilllegung – im Kontrollbereich keine Komponenten oder Anlagenteile zerlegt worden seien.
Zu Letzterem hat der Beklagte nachvollziehbar darauf hingewiesen (Schriftsatz vom 27.9.2018 Nr. 3.3), dass schon während der Leistungsbetriebszeit regelmäßig bei Revisionen in den Kontrollbereichen des KKI 1 wiederholt auch größere Komponenten ausgebaut, jeweils vor Ort zerlegt und anschließend im Dekontaminierungsgebäude behandelt worden seien. Von diesen Arbeiten unterschieden sich die bei der Stilllegung anfallenden Arbeiten dadurch, dass die abgebauten Anlagenteile nicht wieder eingebaut oder ersetzt würden. Zum Brandschutz selbst hat der Beklagte im selben Schriftsatz (Nr. 3.4) nachvollziehbar vorgebracht, dass das „übergeordnete Brandschutzkonzept“ unverändert bleibe, obwohl durch den Abbau sowohl die Brandlast (ca. 75.000 kg Schmieröle, ca. 20.000 kg schwerbrennbares Öl aus der Turbine im Maschinenhaus, ca. 75.000 kg Aktivkohle im Reaktorgebäude) als auch die Zahl möglicher Zündquellen (heiße Oberflächen, Funken durch Antriebe) verringert worden sei. Die durch den Abbau neu hinzukommenden Brandlasten (z.B. durch Schweißgeräte und Gasflaschen) seien demgegenüber erheblich geringer. Der Beklagte weist darauf hin, dass alle im Restbetrieb und beim Abbau auftretenden Ereignisse in der Ereignisanalyse vom 29.2.2016 untersucht worden seien (darunter auch ein Versagen von Gasflaschen im Kontrollbereich, Nr. 4.4.4 auf S. 33) und der Sachverständige des Beklagten (nach § 20 AtG) bestätigt habe, dass alle Festlegungen zur Beherrschung dieses Ereignisses getroffen und gesonderte Betrachtungen nicht erforderlich seien (TÜV … vom 10.6.2016 Nr. 10.2.11 S. 190, 191). Da sich das bestehende Brandschutzsystem bewährt habe, kein diesbezüglicher Änderungsantrag der Beigeladenen vorgelegen sei und auch sonst keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich gewesen seien, dass die Abbautätigkeiten den Brandschutz tangieren, sei diese Thematik in der 1. SAG über die o.g. Ereignisbetrachtung hinaus nicht behandelt worden.
Die hiergegen vom Kläger neuerlich vorgebrachten Einwände (Schriftsatz vom 16.11.2018 nebst Anlage) überzeugen den Verwaltungsgerichtshof nicht. Wenn der Beklagte von einem „übergeordneten Brandschutzkonzept“ spricht, so impliziert dies, dass damit Detail-Anpassungen des Konzepts im Lauf der mehr als ein Jahrzehnt währenden Stilllegungs- und Abbauarbeiten nicht ausgeschlossen, je nach Situation sogar geboten sein können. Es ist nachvollziehbar, dass solche etwaigen Anpassungen nicht sinnvoll bereits in der 1. SAG vorgenommen werden können, weil sonst die erforderliche Flexibilität im Fortgang der Arbeiten verloren ginge. Der Kläger hat insoweit ja selbst vorgebracht, dass sich während des Abbaus „der Anlagenzustand durch Abbau, Pufferlagerung und innerbetriebliche Transporte ständig“ verändere (vgl. i-GmbH vom 10.11.2018 S. 30, Anlage zum Schriftsatz vom 16.11.2018). Seine hieraus gezogene Schlussfolgerung, insofern könnten „die Chancen zum Improvisieren von Interventionsmaßnahmen“ gemindert sein, geht indes an der Sache vorbei; „improvisierte Interventionsmaßnahmen“ sind weder in der 1. SAG regelungsbedürftig noch regelungsfähig. Vielmehr reicht es aus – und stellt keine unzulässige Verschiebung eines in der 1. SAG regelungsbedürftigen Sachverhalts in die Vollzugsphase dar -, wenn im Zug der Stilllegungs- und Abbauarbeiten erforderliche Anpassungen des übergeordneten Brandschutzkonzepts vorgenommen, in der (gemäß Nebenbestimmung Nr. III 6.8, 1. SAG S. 21 oben, jährlich vorzulegenden) Jahresplanung dargestellt und von der Aufsichtsbehörde geprüft werden (vgl. oben unter 2.2.2.7).
3. Die Klage war deshalb abzuweisen mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht der Billigkeit im Sinn des § 162 Abs. 3 VwGO, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen dem Kläger aufzuerlegen, da die Beigeladene einen eigenen Antrag gestellt und sich damit dem Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO) und außerdem das Verfahren durch eigenen Sachvortrag gefördert hat.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergeht nach § 167 Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, die Revision wird daher zugelassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).