Baurecht

Aktenzeichen  15 N 17.698

Leitsatz

1. Soweit eine Vorkaufssatzung nicht der Sicherung einer förmlichen Planung (z.B. der Flächennutzungsplanung) dient und ihr Geltungsbereich mehrere tausend Quadratmeter umfasst, ist für ein „In-Betracht-Ziehen” einer städtebaulichen Maßnahme i.S. von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB zu fordern, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses zumindest eine ungefähre Vorstellung entwickelt hat, in welchem Umfang sie voraussichtlich Flächen für die gewünschte städtebauliche Maßnahme benötigen wird. (Rn. 20)
2. Vom Sicherungszweck und daher von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nicht abgedeckt ist, ohne nähere Planungsvorstellungen zunächst einmal durch Begründung und anschließende Ausübung von Vorkaufsrechten über einen Zeitraum vieler Jahre einen Grundstock an Flächen zu erwerben, um erst dann – nach Maßgabe des Umfangs und des Zuschnitts der ggf. tatsächlich erworbenen Grundstücke – die eigentliche Planung städtebaulicher Maßnahmen im Ansatz zu beginnen. (Rn. 21)

Tenor

I. Die am 6. April 2016 in der h… Zeitung öffentlich bekannt gemachte und am 23. Februar 2016 beschlossene „Satzung der Stadt m… über das besondere Vorkaufsrecht über einen Teilbereich der Stadt m… im Bereich,Am G…’ (Straße am G… und der Grundschule anliegende Flächen)” ist unwirksam, soweit ihr Geltungsbereich auch Flächen umfasst, die im Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin in der am 23. Februar 2016 geltenden Fassung nicht als „Flächen für den Gemeinbedarf” dargestellt sind.
II. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Der Normenkontrollantrag hat teilweise Erfolg. Er ist zulässig (1.), aber nur teilweise – d.h. nur in Bezug auf die in Ziffer I. des Tenors näher beschriebenen Teile des Geltungsbereichs der Vorkaufssatzung – begründet (2.).
1. Der rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist gem. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellte Normenkontrollantrag ist zulässig. Insbesondere ist die Antragstellerin gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Durch die Vorkaufssatzung wird die Antragsgegnerin ermächtigt, in ein Privatrechtsverhältnis einzugreifen, das durch einen Grundstückskaufvertrag zwischen der Antragstellerin und einem Dritten geschaffen wird. Eine Gemeinde erhält durch eine solche Satzung die Möglichkeit, dem Eigentümer eines im Geltungsbereich gelegenen Grundstücks, sofern dieser das Grundstück verkauft, einen neuen selbständigen Kaufvertrag aufzuzwingen (vgl. BVerwG, B.v. 14.4.1994 – 4 B 70.94 – NJW 1994, 3178 = juris Rn. 3). Dadurch wird die jedenfalls durch Art. 2 Abs. 1 GG grundrechtlich geschützte Privatautonomie und damit auch die Rechtssphäre jedes Eigentümers bzw. Verfügungsberechtigten eines im Geltungsbereich einer Vorkaufssatzung gelegenen Grundstücks tangiert (vgl. BayVGH, U.v. 26.1.2009 – 2 N 08.124 – BayVBl 2009, 344 = juris Rn. 6; OVG Saarl., B.v. 21.8.1996 – 2 N 1/96 – BRS 58 Nr. 96 = juris Rn. 14). Die Antragstellerin kann daher als Eigentümerin eines im Geltungsbereich der angegriffenen Vorkaufsrechtssatzung gelegenen Grundstückes i.S. von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend machen, möglicherweise durch die Satzung oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu werden.
2. Der Antrag ist begründet, soweit sich der festgesetzte Geltungsbereich der Vorkaufssatzung auf Flächen erstreckt, die im Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin in der zum 23. Februar 2016 geltenden Fassung nicht als „Flächen für den Gemeinbedarf“ dargestellt waren; insoweit ist die Vorkaufssatzung für unwirksam zu erklären (§ 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO). Im Übrigen – d.h. für die im genannten Flächennutzungsplan als Gemeinbedarfsflächen dargestellte Bereiche – ist die angegriffene Satzung rechtsgültig.
a) Die Vorkaufssatzung ist lediglich zu einem Teil von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB gedeckt. Die Voraussetzungen dieser Satzungsermächtigung liegen nur vor, soweit der Geltungsbereich der Vorkaufssatzung Flächen betrifft, die im Flächennutzungsplan in der zum Satzungsbeschluss geltenden Fassung als „Flächen für den Gemeinbedarf“ dargestellt waren.
Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann eine Gemeinde in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung durch Satzung Flächen bezeichnen, an denen ihr ein Vorkaufsrecht an den Grundstücken zusteht. Der Tatbestand dieser Satzungsermächtigung enthält zwei begrenzende, inhaltlich im Zusammenhang stehende Merkmale (vgl. BVerwG, B.v. 15.2.2000 – 4 B 10.00 – NVwZ 2000, 1044 = juris Rn. 7): Im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses (vgl. BayVGH, U.v. 5.7.2011 -1 N 08.1692 – juris Rn. 20, 21) muss die Gemeinde – hier die Antragsgegnerin -eine städtebauliche Maßnahme in Betracht gezogen haben, vgl. im Folgenden aa). Die satzungsmäßige Begründung des Vorkaufsrechts muss ferner „zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung“ ergangen sein, s.u. bb). Diese Voraussetzungen lagen am 23. Februar 2016 nur für einen Teilbereich des Geltungsbereichs der streitgegenständlichen Vorkaufssatzung vor, s.u. cc).
aa) Ein nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB begründetes besonderes Vorkaufsrecht stellt ein Instrument des vorsorgenden Grunderwerbs dar. Die Gemeinde soll bereits im Frühstadium der Vorbereitung einer städtebaulichen Maßnahme Grundstücke, die zum Verkauf stehen, auch gegen den Willen der jeweiligen Kaufvertragsparteien erwerben können. Dies dient dem Ziel, eine anvisierte städtebauliche Maßnahme später leichter durchführen zu können. Die Regelung stellt an den Erlass einer Vorkaufssatzung daher grundsätzlich eher geringe Anforderungen (BVerwG, B.v. 14.4.1994 – 4 B 70.94 – NJW 1994, 3178 = juris Rn. 5; Stock in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Mai 2018, § 25 Rn. 12). Der Begriff der städtebaulichen Maßnahme ist vom Gesetzgeber bewusst weit gefasst worden (BVerwG, B.v. 26.1.2010 – 4 B 43.09 – ZfBR 2010, 376 = juris Rn. 9; Paetow in Berliner Kommentar zum BauGB, Stand: Juni 2018, § 25 Rn. 4; Spieß in Jäde u.a., BauGB/BauNVO, 9. Aufl. 2018, zu § 25 BauGB Rn. 6). Als städtebauliche Maßnahme sind daher zunächst alle Maßnahmen / Schritte eines Vorhabens anzuerkennen, die einen städtebaulichen Bezug aufweisen und der Gemeinde dazu dienen, ihre Planungsvorstellungen zu verwirklichen (BVerwG, B.v. 14.4.1994 a.a.O.; B.v. 8.9.2009 – 4 BN 38.09 – BauR 2010, 81 = juris Rn. 4; B.v. 15.2.2000 – 4 B 10.00 -NVwZ 2000, 1044 = juris Rn. 7; BayVGH, U.v. 5.7.2011 – 1 N 08.1692 – juris Rn. 21; HessVGH, U.v. 26.1.2017 – 4 A 2586/16 – NVwZ-RR 2017, 704 = juris Rn. 66). Eine solche, durch die Vorkaufssatzung zu sichernde städtebauliche Maßnahme wird aber erst i.S. von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB „in Betracht gezogen“, wenn ernsthafte Anhaltspunkte für die Absicht der Gemeinde vorhanden sind, dass sie bestimmte städtebauliche Maßnahmen ergreifen wird (HessVGH, U.v. 26.1.2017 a.a.O. juris Rn. 68). Da über § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB einerseits der Gemeinde ermöglicht werden soll, durch eine an städtebaulichen Interessen orientierte Bodenvorratspolitik schon frühzeitig eine langfristig geordnete Planung und Entwicklung zu sichern, andererseits aber dieser kein Instrument an die Hand gegeben werden soll, um Grundstücke zu erwerben, die zur Umsetzung der von ihr betriebenen Bauleitplanung ersichtlich nicht benötigt werden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, B.v. 26.4.2011 – OVG 2 A 17.09 – juris Rn. 5), ist zur Erfüllung des Tatbestands der Ermächtigungsnorm ein Minimum an Konkretisierung der Planung ausreichend, aber auch erforderlich (vgl. BayVGH, U.v. 5.7.2011 – 1 N 08.1692 – juris Rn. 20 ff.; OVG NRW, U.v. 28.7.1997 – 10a D 31/97.NE – NVwZ 1999, 432 = juris Rn. 15; v. 19.4.2010 – 7 A 1041/08 – BRS 76 Nr. 117 = juris Rn. 82; VG Aachen, U.v. 19.12.2013 – 5 K 1285/11 – juris Rn. 41 f.). Die gebietsbezogenen Planungsziele müssen hierfür objektiv in groben Umrissen sichtbar sein. § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB verlangt nicht in jedem Fall eine substantiierte, in die Einzelheiten gehende Ziel- und Zeitvorstellung über die beabsichtigte Entwicklung des Gebiets (unter Hinweis auf § 25 Abs. 2 Satz 2 BauGB vgl. Reidt in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 25 Rn. 6; Paetow in Berliner Kommentar zum BauGB, Stand: Juni 2018, § 25 Rn. 5). Die Gemeinde muss lediglich hinreichend zum Ausdruck gebracht haben, welche städtebaulichen Maßnahmen zur Lösung eines bestehenden Konflikts in Betracht kommen. Die Ermächtigungsnorm des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ist aber nicht erfüllt, solange die Gemeinde städtebauliche Maßnahmen nur unverbindlich erwägt. Die Absicht der Gemeinde zur Durchführung einer städtebaulichen Maßnahme muss im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses zumindest so weit verdichtet gewesen sein, dass bei vernünftiger Betrachtung die Einleitung des Grunderwerbs zur Sicherung der für die Entwicklung benötigten Flächen sinnvoll erschien (zum Ganzen: HessVGH, U.v. 26.1.2017 a.a.O. juris Rn. 68; Reidt a.a.O.).
Das Gesetz lässt offen, woraus die Entwicklungsabsicht der Gemeinde erkennbar werden muss (Reidt in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 25 Rn. 7). Die objektiven Planungsziele und die konkrete Planungsabsicht können sich z.B. aus im Flächennutzungsplan oder in einem Bebauungsplanaufstellungsbeschluss niedergelegten gemeindlichen Entwicklungszielen ergeben. Die Planungsvorstellungen müssen aber nicht notwendig in einem förmlichen Verfahren entwickelt worden sein. Es kommen alle Arten städtebaulicher Planungen unabhängig von ihrer Rechtsqualität in Betracht und somit auch informelle Planungen. Dazu gehören etwa Rahmenplanungen (vgl. § 140 Nr. 4 BauGB), Entwicklungsplanungen und -konzepte sowie alle sonstigen von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Planungen im Sinn von § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB (vgl. BT-Drs. 10/4630, S. 83; BayVGH, B.v. 24.2.2010 – 1 ZB 08.3231 – juris Rn. 29; OVG NRW, U.v. 19.4.2010 – 7 A 1041/08 – BRS 76 Nr. 117 = juris Rn. 84; VG Aachen, U.v. 19.12.2013 – 5 K 1285/11 – juris Rn. 38, 39; Reidt a.a.O. Rn. 7; Paetow in Berliner Kommentar zum BauGB, Stand: Juni 2018, § 25 Rn. 4; a.A. / enger Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Mai 2018, § 25 Rn. 15a – 17). Wie konkret die in Betracht zu ziehenden städtebaulichen Maßnahmen bezeichnet werden müssen, hängt von den Umständen des jeweiligen Einzelfalles ab (BVerwG, B.v. 8.9.2009 – 4 BN 38.09 – BauR 2010, 81 = juris Rn. 4; BayVGH, B.v. 24.2.2010 – 1 ZB 08.3231 – juris Rn. 31; B.v. 6.4.2011 -15 ZB 09.2047 – juris Rn. 16). Die Voraussetzungen des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB müssen allerdings auch und gerade für das festgesetzte Satzungsgebiet erfüllt sein, d.h. die planende Gemeinde muss städtebauliche Maßnahmen gerade auch bezogen auf das gesamte betroffene Planungsgebiet konkret in Betracht gezogen haben (BayVGH, B.v. 6.4.2011 – 15 ZB 09.2047 – juris Rn. 12).
Soweit eine Vorkaufssatzung nicht der Sicherung einer förmlichen Planung (z.B. der Flächennutzungsplanung) dient und ihr Geltungsbereich mehrere tausend Quadratmeter umfasst (hier mehr als 30.000 m2 bzw. nach Abzug der im Flächennutzungsplan dargestellten Gemeinbedarfsflächen mehr als 23.000 rrP), ist für ein „In-Betracht-Ziehen“ einer städtebaulichen Maßnahme i.S. von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB zu fordern, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses zumindest eine ungefähre Vorstellung entwickelt hat, in welchem Umfang sie voraussichtlich Flächen für die gewünschte städtebauliche Maßnahme benötigen wird. Denn nur in diesem Fall kann sich die Absicht zur Durchführung einer städtebaulichen Maßnahme in einem Maße verdichtet und konkretisiert haben, dass bei vernünftiger Betrachtung der Grunderwerb zur Sicherung der für die Entwicklung benötigten Fläche sinnvollerweise eingeleitet werden darf (vgl. HessVGH, U.v. 26.1.2017 a.a.O. juris Rn. 68).
bb) Ähnliche Begrenzungen folgen aus dem Tatbestandsmerkmal „zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung“: Das Vorkaufsrecht ist kein Mittel allgemeiner Bodenbevorratung, sondern ermöglicht nur eine an städtebaulichen Interessen orientierte Bodenvorratspolitik (B.v. 15.2.2000 – 4 B 10.00 – NVwZ 2000, 1044 = juris Rn. 7; B.v. 8.9.2009 – 4 BN 38.09 – BauR 2010, 81 = juris Rn. 4; VGH BW, U.v. 27.10.1999 – 8 S 1281/99 – juris Rn. 22; Paetow in Berliner Kommentar zum BauGB, Stand: April 2018, § 25 Rn. 6). Die Gemeinde darf sich des Sicherungsmittels des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nur dann bedienen, wenn hierfür ein wirkliches Bedürfnis besteht. Ein Erwerb der von der Vorkaufssatzung betroffenen Grundstücke muss nicht nur für die Verwirklichung eines übergeordneten städtebauliches Ziels, sondern konkret zur Verwirklichung der von der Antragsgegnerin beabsichtigten städtebaulichen Maßnahme etwas beitragen (NdsOVG, U.v. 9.6.2015 – 1 KN 69/14 – NVwZ-RR 2015, 870 = juris Rn. 22 ff.). Insbesondere auch hinsichtlich ihres räumlichen Umgriffs muss die Vorkaufssatzung zur Erreichung des mit ihr verfolgten Sicherungszwecks erforderlich sein. In eine auf § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB gestützte Vorkaufssatzung dürfen mithin nur Flächen einbezogen werden, deren Erwerb der Verwirklichung der beabsichtigten städtebaulichen Maßnahmen dienlich ist (vgl. BVerwG, B.v. 15.2.2000 a.a.O.; BayVGH, B.v. 24.2.2010 – 1 ZB 08.3231 – juris Rn. 34; BayVGH, B.v. 6.4.2011 – 15 ZB 09.2047 – juris Rn. 15; vgl. auch Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Mai 2018, § 25 Rn. 22). Der Geltungsbereich der Vorkaufsrechtssatzung muss sich daher grundsätzlich auf den Bereich konzentrieren, auf den sich die in Aussicht genommene Maßnahme erstreckt (BayVGH, B.v. 24.2.2010 a.a.O. Rn. 34; OVG Rh-Pf, B.v. 4.3.2003 – 8 A 10154/03 – juris Rn. 4, 5). Dabei ist der Gemeinde mit Blick auf den offenen Planungsvorgang, dessen Ergebnis erst am Ende feststehen kann, zuzugestehen, die Abgrenzung unter Praktikabilitätsaspekten vorzunehmen. Allzu strenge Anforderungen sind auch insofern nicht zu stellen. Im Ergebnis kommt es am Maßstab des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit darauf an, ob die räumliche Abgrenzung der Satzung im Lichte der zu sichernden Maßnahme als vernünftig und sachgerecht angesehen werden kann (BayVGH, B.v. 24.2.2010 a.a.O. Rn. 34; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Mai 2018, § 25 Rn. 20; Roos in Brügelmann, BauGB, Stand: Januar 2018, § 25 Rn. 21). Es muss eine ausgewogene Relation zwischen einerseits der Planung und den hierfür in Betracht kommenden städtebaulichen Maßnahmen und andererseits dem Umfang der Flächen, für die das Satzungsvorkaufsrecht vorgesehen ist, bestehen (Paetow in Berliner Kommentar zum BauGB, Stand: Juni 2018, § 25 Rn. 6). Ob die Begründung eines Vorkaufsrechts mit Blick auf die Größe des festgesetzten Geltungsbereichs der hierauf bezogenen Satzung der Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung in diesem Sinne dient, kann aber nur beurteilt werden, wenn bei der Gemeinde zumindest ungefähre Vorstellungen hinsichtlich des räumlichen Bedarfs vorhanden sind. Vom Sicherungszweck und daher von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nicht abgedeckt ist, ohne nähere Planungsvorstellungen zunächst einmal durch Begründung und anschließende Ausübung von Vorkaufsrechten über einen Zeitraum vieler Jahre einen Grundstock an Flächen zu erwerben, um erst dann – nach Maßgabe des Umfangs und des Zuschnitts der ggf. tatsächlich erworbenen Grundstücke – die eigentliche Planung städtebaulicher Maßnahmen im Ansatz zu beginnen.
cc) Hinreichend konkret von der Antragsgegnerin in Betracht gezogene, durch eine Vorkaufssatzung sicherbare städtebauliche Maßnahmen bestanden im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses am 23. Februar 2016 nur hinsichtlich der räumlichen Teile des Geltungsbereichs der streitgegenständlichen Satzung, die seinerzeit im einschlägigen Flächennutzungsplan als „Flächen für den Gemeinbedarf“ dargestellt waren (Areal der „G…gärten“ und des Pfarramts), nicht aber für darüber hinausgehende Teile.
Darstellungen in einem Flächennutzungsplan sowie der Rekurs der Gemeinde auf die Entwicklungsziele des Flächennutzungsplans genügen grundsätzlich den Anforderungen des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB an die notwendige Konkretisierung einer städtebaulichen Maßnahme (Schrödter in Schrödter, BauGB, 8. Aufl. 2015, § 25 Rn. 7; Jarass/Kment, BauGB, 2. Aufl. 2017, § 25 Rn. 4; Reidt in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 25 Rn. 7; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, Stand: Mai 2018, § 25 Rn. 19). Mit dem Erlass des Flächennutzungsplans und der dort erfolgten Darstellung vom Gemeinbedarfsflächen in unmittelbarer Nähe zum Grundschul- und Kindergartenkomplex hat die Antragsgegnerin auch im vorliegenden Fall hinreichend konkrete städtebauliche Maßnahmen in Betracht gezogen und entsprechende Planungen sogar in einer gesetzlich vorgesehenen Form fixiert (vgl. § 5 BauGB). Die Antragsgegnerin hat sich dabei im Rahmen der durch § 5 BauGB eröffneten Planungsmöglichkeiten gehalten. Denn gem. § 5 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a BauGB kann die Ausstattung des Gemeingebiets mit Einrichtungen des Gemeinbedarfs – also mit der Allgemeinheit dienenden baulichen Anlagen und Einrichtungen wie z.B. Schulen (vgl. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, Stand: Mai 2018, § 5 Rn. 26) – im Flächennutzungsplan als Grundzug der Bodennutzung (vgl. § 5 Abs. 1 BauGB) dargestellt werden. Allein schon aus dem räumlichen Zusammenhang ergibt sich, dass die Antragsgegnerin mit der Flächennutzungsplanung im Blick hatte, am Standort (außerhalb des Geltungsbereichs der Satzung) bereits bestehende Schul-, Kinderbetreuungs- und / oder Sportnutzungen auf Flächen im unmittelbaren Umgriff zu erweitern oder zu intensivieren. Der Teil des Geltungsbereichs der Vorkaufssatzung, der im Flächennutzungsplan als Gemeinbedarfsfläche dargestellt ist, umfasst ca. 7.000 m2, mithin eine überschaubare Größenordnung, die mit Blick auf die in der Beschlussvorlage für die Stadtratssitzung am 23. Februar 2016 thematisierten städtebaulichen Maßnahmen und unter Berücksichtigung eines verbleibenden Planungsspielraums auch ohne weitere Konkretisierung des Flächenbedarfs als noch vernünftig, sachgerecht und daher verhältnismäßig angesehen werden kann.
Anders verhält es sich mit dem sonstigen Geltungsbereich der Vorkaufssatzung, also hinsichtlich der vom Vorkaufsrecht umfassten Teile, die im Flächennutzungsplan in der zum Satzungsbeschluss gelten Fassung nicht als „Flächen für den Gemeinbedarf“ dargestellt sind. Entgegen den Ausführungen in der Beschlussvorlage … trifft es tatsächlich nicht zu, dass die Vorkaufssatzung die im Flächennutzungsplan dargestellte städtebauliche Entwicklung nachzeichnet. Der Flächennutzungsplan stellt – sowohl im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung als auch bereits im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses – für den Geltungsbereich der Vorkaufssatzung tatsächlich nur zu einem untergeordneten Teil Gemeinbedarfsflächen dar. Neben Grünflächen finden sich vor allem – so auch für den Bereich des Antragstellergrundstücks – dargestellte Mischgebietsnutzungen. Eine hinreichend konkrete informelle Planung ist hinsichtlich der Bereiche außerhalb der dargestellten Gemeinbedarfsflächen nicht ersichtlich. Auch nach den eigenen Angaben der Antragsgegnerin im Normenkontrollverfahren gab es im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses keine sonstigen konkreten formellen oder informellen Planungen zur Erweiterung der Gemeinbedarfsflächen und Gemeinbedarfsnutzungen im betroffenen Geltungsbereich der Vorkaufssatzung. Zwar kann das notwendige Minimum an zu sichernder gemeindlicher Planungsvorstellung ggf. auch im Informationsmaterial, das dem beschließenden kommunalen Gremium im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses als Basis der Entscheidung diente, schriftlich festgelegt sein (zum Rekurs auf die Satzungsbegründung vgl. etwa BayVGH, B.v. 24.2.2010 – 1 ZB 08.3231 – juris Rn. 32). Allein die Tatsache, dass die Antragsgegnerin nach der Beschlussvorlage für den Satzungsbeschluss die Notwendigkeit einer neuen städtebaulichen Ordnung sah,
– weil – in nicht näher konkretisierter Zukunft – die – nicht näher substantiierte -Erweiterung der Grundschule als geboten bewertet werde, weil die Räumlichkeiten der Grundschule mittelfristig nicht ausreichten,
– weil die Thematik einer Ganztagsschule im Raum stehe,
– weil diese Nutzung durch die Errichtung eines Kinderhorts oder einer Kinderkrippe ergänzt werden könne, um insgesamt an diesem Standort die Einrichtungen der frühkindlichen Förderung zu konzentrieren und
– weil vorsorglich ein Flächenpuffer für sportliche Zwecke berücksichtigt werden sollte,
genügt in dieser Abstraktheit nicht für ein gem. § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB sicherungsfähiges „In-Betracht-Ziehen“ städtebaulicher Maßnahmen. Hieraus ergeben sich allenfalls allgemeine Erwägungen, was einmal notwendig sein und deshalb später geplant werden könnte. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses hinreichend konkrete Vorstellungen der Antragsgegnerin zum voraussichtlichen Flächenbedarf geplanter Maßnahmen vorlagen, um neben den dargestellten Gemeinbedarfsflächen mit rd. 7.000 m2 einen darüber hinausgehenden Geltungsbereich der Vorkaufssatzung von weiteren ca. 23.000 -24.000 m2 zu rechtfertigen. Mangels Ausweisungen im Flächennutzungsplan, mangels gestarteter Verfahren der Bauleitplanung und mangels sonstiger informeller Planungen mit zumindest rudimentären Rückschlussmöglichkeiten auf einen ungefähren Flächenbedarf war bei Erlass der Vorkaufssatzung noch völlig unklar, um welchen Flächenbedarf es zumindest in groben Zügen überhaupt gehen könnte. Weil die Antragsgegnerin nicht im Ansatz eine ungefähre Vorstellung entwickelt und für den beschließenden Gemeinderat aufbereitet hat, kann m.a.W. überhaupt nicht beurteilt werden, ob die hier zur Beurteilung stehende Vorkaufssatzung hinsichtlich des gewählten Geltungsbereichs der Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung dient oder nicht. Auch soweit die Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren vorgetragen hat, es seien mittelfristig verschiedene Projekte angedacht, etwa weil aufgrund eines Hochwasserschadens und eines prognostisch steigenden Bedarfs an Mittagsbetreuung die Grundschule erweitert werden müsse, weil die Zufahrtssituation zur Schule verbessert werden müsse und weil auch Flächen im Zusammenhang mit einer angedachten Erweiterung der Sporthalle des TSV m… benötigt würden, ergeben sich hieraus keine Ansatzpunkte, wonach die Antragsgegnerin im relevanten Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses hinreichend konkrete Vorstellung entwickelt hatte, in welcher Art und Weise sowie in welchem ungefähren flächenbezogenen Umfang im betroffenen Bereich städtebauliche Maßnahmen für die Verwirklichung von Gemeinbedarfsvorhaben umgesetzt werden sollten. Aufgrund der genannten Umstände stand bei Erlass der von der Antragstellerin im vorliegenden Normenkontrollverfahren angegriffenen Vorkaufssatzung mithin die Bodenbeschaffung im Vordergrund, um ggf. über Vorkaufsfälle zunächst sukzessive Teilflächen des Satzungsgebiets zu erwerben und erst im Anschluss – also nach bereits erfolgtem Erwerb bestimmter (Teil-) Flächen im Wege der Vorkaufsrechtsausübung – in eine konkretere Planung einzusteigen. Dies genügt den Anforderungen des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB aber nicht (s.o.).
b) Die Antragsgegnerin vermag sich für die im Flächennutzungsplan nicht als Gemeinbedarfsflächen dargestellten Teile des Geltungsbereichs der Vorkaufssatzung auch nicht auf § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB als Ermächtigungsgrundlage zu stützen. Hiernach kann die Gemeinde im Geltungsbereich eines Bebauungsplans durch Satzung ihr Vorkaufsrecht an unbebauten Grundstücken begründen. Zwar wurde das Areal der vom Geltungsbereich der Vorkaufssatzung umfassten „G…gärten“ von dem im Jahr 1996 bekanntgemachten Bebauungsplan „A… r… Straße“ als „Fläche für Gemeinbedarf“ festsetzt. Diesen Bebauungsplan sah der Senat aber in seinem Beschluss vom 6. Juli 2009 (15 ZB 08.170) im Rahmen eines Antrags auf Zulassung der Berufung inzident als unwirksam an. In der Beschlussvorlage für die Stadtratssitzung am 23. Februar 2016 als Basis wird bezugnehmend hierauf von der Unwirksamkeit dieses Bebauungsplans ausgegangen. Der Erlass der Vorkaufssatzung war mithin nicht von der Zielrichtung der Antragsgegnerin getragen, Festsetzungen dieses Bebauungsplans umzusetzen, zumal laut den von der Antragsgegnerin vorgelegten Planungsunterlagen eine Heilung des Mangels nicht erfolgte (vgl. § 214 Abs. 4 BauGB). Zudem setzt dieser Bebauungsplan für die vom Geltungsbereich der streitgegenständlichen Vorkaufssatzung umfassten Bereiche keine Gemeinbedarfsflächen fest, die nicht auch im Flächennutzungsplan als solche dargestellt sind. Die im Geltungsbereich des Bebauungsplans „m…- …- …“ gelegenen FlNrn. …, … und … sind bereits bebaut (bei der „kleinen“ FlNr. … handelt es sich nach Mitteilung der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung um ein Gartengrundstück, welches dem Wohngrundstück FlNr. … zugeordnet ist); zudem ging es der Antragsgegnerin mit dem Erlass der Vorkaufssatzung auch nicht um die Durchsetzung von Festsetzungen dieses Bebauungsplans auf den genannten Grundstücken. Für die weiteren (weit überwiegenden) Flächen im Geltungsbereich der streitgegenständlichen Satzung existieren keine Bebauungspläne, auch sind solche laut Mitteilung der Antragsgegnerin nicht in Aufstellung.
c) Soweit die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nicht vorliegen – also hinsichtlich der (flächenmäßig überwiegenden) Teile des Geltungsbereichs, die im Flächennutzungsplan in der zum Satzungsbeschluss geltenden Fassung nicht als „Flächen für den Gemeinbedarf“ dargestellt sind -, fehlt es der angegriffenen Satzung an der notwendigen Ermächtigungsgrundlage. Ein solcher Mangel führt zu Unwirksamkeit der Satzung. Eine Unbeachtlichkeit gemäß §§ 214, 215 BauGB kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil ein Mangel in der Anwendung der Rechtsgrundlage einer Satzung in § 214 BauGB nicht als möglicher Unbeachtlichkeitsfall aufgeführt ist (HessVGH, U.v. 26.1.2017 – 4 A 2586/16 – NVwZ-RR 2017, 704 = juris Rn. 87). Die mangelnden tatbestandlichen Voraussetzungen der Satzungsermächtigung des § 25 Abs. 1 Satz 1 BauGB hinsichtlich der Flächen, die im Flächennutzungsplan nicht als „Flächen für den Gemeinbedarf“ dargestellt sind, hat allerdings nicht die Gesamtunwirksamkeit der Vorkaufssatzung zur Folge, sondern lediglich die Unwirksamkeit, soweit sich deren Geltungsbereich auf die im Flächennutzungsplan (in der im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses geltenden Fassung) nicht als Gemeinbedarfsflächen dargestellten Flächen erstreckt.
Entsprechend den in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung für Normenkontrollanträge gegen Bebauungspläne entwickelten Grundsätzen (vgl. vgl. BVerwG, B.v. 20.8.1991 – 4 NB 3.91 – NVwZ 1992, 567 = juris Rn. 16 f.; B.v. 18.2.2009 – 4 B 54.08 – ZfBR 2009, 364 = juris Rn. 5; U.v. 11.9.2014 – 4 CN 3.14 – ZfBR 2015, 58 = juris Rn. 26; BayVGH, U.v. 4.8.2017 – 15 N 15.1713 – NVwZ-RR 2017, 953 = juris Rn. 40 m.w.N.; U.v. 27.2.2018 – 15 N 16.2381 – juris Rn. 52; U.v. 11.5.2018 – 15 N 17.1175 – KommJur 2018, 268 = juris Rn. 40) führt auch bei sonstigen kommunalen Satzungen – wie hier einer Vorkaufssatzung gem. § 25 Abs. 1 Satz 1 BauGB – die Ungültigkeit eines Teils einer kommunalen Satzungsbestimmung dann nicht zu ihrer Gesamtunwirksamkeit, wenn die übrigen Teile auch ohne den ungültigen Teil sinnvoll bleiben (Grundsatz der Teilbarkeit) und mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne diesen erlassen worden wären (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers) (vgl. SächsOVG, U.v. 31.8.2017 – 3 C 9/17 – KommJur 2017, 415 = juris Rn. 63 – Teilunwirksamkeit einer kommunalen Verordnung zur Öffnung von Verkaufsstellen an Sonntagen).
Die streitgegenständliche Vorkaufssatzung ist in Orientierung an den Darstellungen im Flächennutzungsplan räumlich teilbar zwischen den Bereichen, die als „Flächen für den Gemeinbedarf“ dargestellt sind, und solchen, bei denen das nicht der Fall ist. Der Senat hat auch keinen Zweifel daran, dass die Aufrechterhaltung der Vorkaufssatzung mit örtlicher Beschränkung auf im Flächennutzungsplan dargestellte Gemeinbedarfsflächen dem mutmaßlichen Willen des Stadtrats der Antragsgegnerin entspricht. Auch wenn hierüber im Verhältnis zum an sich gewollten Gesamtgeltungsbereich der beschlossenen Satzung mit mehr als 30.000 m2 nur ein deutlich kleineres Areal von ca. 7.000 m2 übrig bleibt, ist davon auszugehen, dass die im Falle der Vorkaufsrechtsausübung für die Gemeinde eröffnete Verfügbarkeit dieser verbleibenden Flächen unmittelbar westlich des bestehenden Grundschul- und Kindergartenkomplexes (Bereich der sog. „G…gärten“ und des katholischen Pfarramts) die Umsetzung von Gemeinbedarfsmaßnahmen nach Maßgabe der Beschlussvorlage für die Stadtratssitzung am 23. Februar 2016 erleichtern bzw. ermöglichen kann. Damit spricht alles dafür, dass der Stadtrat die Satzung mit einem hierauf begrenzten Geltungsbereich beschlossen hätte, wenn er gewusst hätte, dass der darüberhinausgehende Geltungsbereich an einem zur Unwirksam führenden Mangel leidet.
d) Die Teilunwirksamkeit der Satzung hat trotz der umfassenderen Antragstellung keine Ablehnung des Normenkontrollantrags im Übrigen zur Folge. Der Normenkontrollantrag eines Antragstellers, der nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO befugt ist, eine Satzung insgesamt anzugreifen, darf grundsätzlich nicht deshalb (mit nachteiliger Kostenfolge) als teilweise unbegründet abgelehnt werden, weil die streitgegenständliche Satzung nach dem von dem Normenkontrollgericht gefundenen Ergebnis nur teilweise für unwirksam zu erklären ist. Das gilt jedenfalls dann, wenn – wie vorliegend – das Grundstück des Antragstellers in dem abtrennbaren Teil des Geltungsbereichs der Satzung liegt, der unwirksam ist. Denn bei Stellung des Normenkontrollantrags kann von einem Antragsteller grundsätzlich nicht erwartet werden, dass er in Überlegungen zur möglichen Teilnichtigkeit des anzugreifenden Bebauungsplans eintritt. Er soll durch die Anfechtung des gesamten Bebauungsplans prozessual nicht schlechter stehen, als er stünde, wenn er die Teilbarkeit des Plans erkannt und sich mit der Folge des vollen Obsiegens auf die Anfechtung derjenigen Festsetzungen beschränkt hätte, die sich auf sein Grundstück auswirken (so für den vergleichbaren Fall der Teilunwirksamkeit eines Bebauungsplans: BVerwG, B.v. 4.6.1991 – 4 NB 35/89 – BVerwGE 88, 268 = juris Rn. 27; U.v. 3.4.2008 – 4 CN 3.07 – BVerwGE 131, 86 = juris Rn. 36; U.v. 9.4.2008 – 4 CN 1.07 – BVerwGE 131, 100 = juris Rn. 13 m.w.N.; BayVGH, U.v. 12.5.2015 – 15 N 13.2533 – juris Rn. 59; U.v. 27.10.2017 -9 N 12.1003 – juris Rn. 30). Zudem kam es der Antragstellerin im vorliegenden Fall ersichtlich in der Sache ausschließlich auf die Abwehr der Einbeziehung ihres Grundstücks (FlNr. …3) in den Geltungsbereich der Vorkaufssatzung an (vgl. BayVGH, U.v. 21.9.2009 – 9 N 07.1698 – juris Rn. 17).
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Eine Kostentragung durch die Antragstellerin gemäß § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO kommt nicht in Betracht, weil trotz bloßer Teilnichtigkeit der Vorkaufssatzung und der umfassenderen Antragstellung keine Teilabweisung auszusprechen ist – s.o. 2 d) – und damit auch kein teilweises Unterliegen der Antragstellerin vorliegt. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V. mit §§ 708 ff. ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO). Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO muss die Antragsgegnerin die Ziffer I. der Entscheidungsformel nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils in derselben Weise veröffentlichen wie die angefochtene Satzung.