Baurecht

Aktenzeichen  1 N 15.625

Leitsatz

Eine Planung, die in nicht zu beanstandender Weise auf die bestandsorientierte Bewahrung des Dorfcharakters durch die Festsetzung einer Obstwiese abzielt, muss einen damit verbundenen (teilweisen) Entzug eines nicht ausgeübten Baurechts ausreichend in der Abwägung berücksichtigen. Wird dabei nur die städtebauliche Erforderlichkeit der Festsetzung in die Erwägungen eingestellt, liegt eine Fehleinschätzung des Gewichts der betroffenen Eigentümerbelange vor. (Rn. 11 – 14)

Tenor

I. Der Bebauungsplan Nr. 10/B. für einen Teilbereich nördlich des G. Wegs ist unwirksam.
II. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Antragstellerin zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Der gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zulässige Normenkontrollantrag hat Erfolg. Der Bebauungsplan Nr. 10/B. für einen Teilbereich nördlich des G. Wegs ist unwirksam, weil er hinsichtlich der Festsetzung einer Obstwiese auf dem Grundstück FlNr. … der Antragstellerin abwägungsfehlerhaft ist. Der beachtliche Mangel führt zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans.
Nach § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und die privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Das setzt eine zutreffende Ermittlung und Bewertung der für die Abwägung erheblichen Belange voraus (§ 2 Abs. 3 BauGB). Von der Planung berührte schutzwürdige Eigentümerinteressen und die mit den Festsetzungen verfolgten Belange müssen im Rahmen der Abwägung unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des Gleichheitssatzes in ein ausgewogenes Verhältnis gebracht werden (vgl. BVerfG, B.v. 19.12.2002 – 1 BvR 1402/01 – NVwZ 2003, 727). Dabei muss das der Planung zugrundeliegende Konzept im Bebauungsplan möglichst widerspruchsfrei umgesetzt werden. Mängel bei der Ermittlung, der Bewertung oder der Gewichtung der abwägungserheblichen Belange sind beachtlich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 BauGB).
Zwar ist das der Planung zugrundeliegende Konzept der Antragsgegnerin nicht zu beanstanden, nämlich die Begrenzung einer weiteren Verdichtung der Wohnbebauung und damit einhergehend die bestandsorientierte Bewahrung des Dorfcharakters und die Durchgrünung des Plangebiets (Begründung des Bebauungsplans vom 27. März 2014, Nr. 5). Was im Sinn des § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich ist, bestimmt sich nach der planerischen Konzeption der Gemeinde (vgl. BVerwG, U.v. 7.5.1971 – 4 C 76.68 – DVBl 1971, 759). Welche städtebaulichen Ziele sich eine Gemeinde hierbei setzt, liegt grundsätzlich in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, diejenige „Städtebaupolitik“ zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht (vgl. BVerwG, B.v. 14.8.1995 – 4 NB 21.95 – Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 86). Bauleitplanung erschöpft sich dabei nicht darin, bereits eingeleitete Entwicklungen zu steuern. Sie ist auch ein Mittel, um städtebauliche Ziele für die Zukunft zu formulieren und aktiv auf eine Änderung des städtebaulichen Status Quo hinzuwirken (vgl. BVerwG, U.v. 26.3.2009 – 4 C 21.07 – BVerwGE 133, 310). Dazu zählt auch, eine bereits vorhandene Bebauung durch eine verbindliche Bauleitplanung zu überplanen, um den bereits entstandenen städtebaulichen Zustand rechtlich festzuschreiben (vgl. BVerwG, B.v. 16.1.1996 – 4 NB 1.96 – NVwZ-RR 1997, 83). Die Antragsgegnerin verfolgt mit ihrem Konzept ein legitimes städtebauliches Anliegen von Gewicht, das auch eine Einschränkung nicht ausgenutzter Baurechte rechtfertigen kann. Denn es gibt keinen Planungsgrundsatz, dass nicht ausgenutztes Baurecht bei der Überplanung eines Gebiets aufrechterhalten werden muss (vgl. BVerwG, B.v. 26.8.2009 – 4 BN 35.09 – BauR 2010, 54; B.v. 16.1.1996 – 4 NB 1.96 – ZfBR, 1996, 223). Den Gemeinden ist es dabei gestattet, bei beschränkenden Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung und zu den überbaubaren Grundstücksflächen nach § 34 Abs. 1 BauGB bestehendes, aber nicht ausgenutztes Baurecht zu reduzieren, sofern dadurch die Plankonzeption nicht konterkariert wird (vgl. BVerwG, B.v. 15.5.2013 – 4 BN 1.13 – ZfBR 2013, 573; BayVGH, U.v. 25.10.2010 – 1 N 06.2609 – BayVBl 2011, 764). Soweit eine derartige Bauleitplanung alsdann eine bislang vorhandene Bebaubarkeit eines Grundstücks einschränkt, ist dies keine Frage der Erforderlichkeit der Planung, sondern vielmehr eine Frage der Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung (vgl. BVerwG, U.v. 5.5.2015 – 4 CN 4.14 – NVwZ 2015, 1537; B.v. 11.5.1999 – 4 BN 15.99 – NVwZ 1999, 1338). Dafür ist das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB maßgeblich, das im Hinblick auf die gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerbeachtlichkeit und heranzuziehende Erkenntnisquellen abweichenden Maßstäben unterliegt. Deswegen kann die Abgewogenheit einer Bauleitplanung und ihrer Festsetzungen nicht bereits zum Maßstab für die städtebauliche Erforderlichkeit gemacht werden. Etwas anderes gilt auch nicht für Bebauungspläne der Innenentwicklung (vgl. BVerwG, B.v. 31.7.2014 – 4 BN 12.14 – NVwZ 2015, 161; BayVGH, U.v. 27.10.2014 – 1 N 13.586 und 1 N 13.604 – juris Rn. 27). Nicht zu beanstanden sind angesichts des der Gemeinde insoweit zustehenden weiten Planungsermessens und des weder vorgetragenen noch erkennbaren Planungsbedürfnisses für die Einbeziehung weiterer Grundstücke auch die Beschränkung des Umgriffs auf die Grundstücke der Antragstellerin sowie die Tatsache, dass die Bauleitplanung ihren Ausgang in dem Bauantrag der Antragstellerin genommen hat. Denn die Gemeinden können solche Vorgänge zum Anlass nehmen, um ihre städtebaulichen und gestalterischen Vorstellungen in Bebauungsplänen festzuschreiben (vgl. BVerwG, U.v. 19.2.2004 – 4 CN 16.03 – BVerwGE 120, 138).
Allerdings hat die Antragsgegnerin bei der Umsetzung ihres Konzepts die Belange der Antragstellerin im Hinblick auf die Festsetzung einer Obstwiese (Festsetzung B 11.5) auf FlNr. … und dem damit verbundenen Entzug eines nicht ausgenutzten Baurechts nicht ausreichend berücksichtigt und damit Art, Ausmaß und Gewicht der potentiellen Beeinträchtigung des Grundeigentums der Antragstellerin durch die Planung verkannt und gegen die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG verstoßen (vgl. BVerfG, B.v. 19.12.2002 – 1 BvR 1402/01 – NVwZ 2003, 727). Private Belange, die der Gemeinde bekannt sind, muss die Gemeinde berücksichtigen, wenn sie in der konkreten Planungssituation einen städtebaulich relevanten Bezug haben (vgl. BVerwG, U.v. 9.4.2008 – 4 CN 1.07 – BVerwGE 131, 100).
Die Antragsgegnerin hat unter Hinweis auf das Planungskonzept eine Bebaubarkeit auf dem Grundstück FlNr. … ausgeschlossen. Mit der Festsetzung einer Obstwiese auf dem Grundstück FlNr. … verfolgt sie ausweislich der Begründung (Nr. 5) das Ziel, zur Sicherung der Qualitäten im Ortsbild und der städtebaulichen Grundstruktur die Gebäudekubatur und Stellung der ehemaligen Hofstelle im Wesentlichen beizubehalten und die Bebauung im westlichen Teil des Planungsgebiets, wo nördlich und südlich ebenfalls Wohnsiedlungen anschließen, zu konzentrieren. Demgegenüber soll der östliche Teil des Planungsgebiets von einer Bebauung freigehalten werden, weil er der dörflichen Struktur zugeordnet und die typische Anordnung von Gebäuden und Freiräumen erhalten bleiben soll. Die im Verfahren genannten Gesichtspunkte, die Antragsgegnerin habe sich zunächst über ein Baurecht auf FlNr. … im Rahmen der Bauleitplanung Gedanken gemacht, sei aber davon ausgegangen, dass ein Bauwunsch der Antragstellerin dort nicht bestehe, eine Bebaubarkeit des Grundstücks FlNr. … sei im Hinblick auf die Erschließung für schwierig erachtet worden und deshalb ein (umfangreicheres) Baurecht auf die FlNr. … und … verlagert worden, überzeugen nicht. Nach den Feststellungen im Ortstermin und den übereinstimmenden Erklärungen der Beteiligten bestehen keine Zweifel, dass das Grundstück FlNr. … vor der Aufstellung des Bebauungsplans als dem nicht beplanten Innenbereich im Sinn von § 34 BauGB zugehörig zu qualifizieren war. Dass das Grundstück von der FlNr. … noch etwas ansteigt und deutlich erhöht oberhalb des Straßenniveaus liegt, steht einer Bebauung nicht entgegen. Die Antragstellerin hat dazu ausgeführt, dass eine Erschließung über das Grundstück FlNr. … erfolgen und die notwendigen Stellplätze in einer gemeinsamen Tiefgarage untergebracht werden könnten, sodass die vorhandene Stützmauer an der Straßenseite nicht angetastet werden müsste. Die pauschale Formulierung in den Beschlussvorlagen der Verwaltung, bei der Ausarbeitung des Bebauungsplans seien die Planungen und Belange der Eigentümer aufgenommen und in das städtische Konzept eingeflossen (zur Sitzung des Bauausschusses am 4. Juni 2013), die verhältnismäßig groß erscheinenden begrünten Bereiche seinen bedingt durch die Konzentrierung der Bebauung und der notwendigen Stellplätze im westlichen Teil des Plangebiets (zur Sitzung des Bauausschusses am 4. Februar 2014) sowie die Ausführungen in der Begründung (Nr. 5), die Planung sei aus städtebaulicher Sicht als Kompromiss im Rahmen der Abwägung der privaten und der öffentlichen Belange und der baurechtlichen Situation vertretbar, können nicht als ausreichende Berücksichtigung der privaten Eigentumsbelange der Antragstellerin angesehen werden. Die Antragsgegnerin stellt damit allein auf die (städtebauliche) Erforderlichkeit der Freihaltung des östlichen Teils des Grundstücks von Bebauung und den Erhalt der dörflichen Strukturen sowie die Konzentrierung der Bebauung im westlichen Teil der Grundstücke ab, ohne die Belange der Antragstellerin betreffend das Grundstück FlNr. … in den Blick zu nehmen. Entgegen ihrer Ansicht wird im vorliegenden Fall auch nicht lediglich grundsätzlich zulässiges Baurecht an eine andere Stelle verlagert. Im Rahmen der Abwägung ist nicht nur eine Bebauung im westlichen Teil des Plangebiets in Betracht zu ziehen, sondern (zusätzlich) auch im östlichen Bereich. Ein ausreichender Abgleich der zulässigen Baurechte nach § 34 BauGB mit den getroffenen Festsetzungen ist nicht erfolgt. Damit liegt eine mit den angeführten verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG nicht zu vereinbarende Fehleinschätzung des Gewichts der betroffenen Belange vor. Das städtebauliche nachvollziehbare Anliegen der Antragsgegnerin entband sie nicht von ihrer Pflicht, die besondere Bedeutung eines (teilweisen) Entzugs eines bestehenden Baurechts abwägend zu berücksichtigen und etwa zu prüfen, ob der mit der Festsetzung verfolgte Zweck nicht auch unter einer weitergehenden Schonung des Grundbesitzes der Antragstellerin zu erreichen gewesen wäre. Die Antragsgegnerin kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, sie sei davon ausgegangen, dass ein Bauwunsch der Antragstellerin auf FlNr. … nicht bestehe, weil diese zunächst den Eindruck erweckt habe, als ob sie mit der Ausweisung des überwiegenden Teils des Grundstücks als Obstwiese einverstanden gewesen sei. Denn jedenfalls hat die Antragstellerin im weiteren Verlauf des Verfahrens unmissverständlich Einwände in Bezug auf die ihr entstehenden Nachteile der Anordnung und der vorzeitigen Festlegung eines Bauraums im westlichen Planbereich erhoben und moniert, dass selbst Anbauten ohne Baugenehmigung in den Grünflächen nicht möglich seien sowie die dörfliche Struktur im östlichen Bereich in Frage gestellt. Die Antragsgegnerin hat sich damit vor der Beschlussfassung über den Bebauungsplan nicht ausreichend befasst, sondern im Wesentlichen die Auffassung vertreten, mit der Planung werde den Wünschen der Antragstellerin Rechnung getragen. Die Antragsgegnerin hat damit die Bedeutung der von der Festsetzung betroffenen privaten Eigentumsbelange der Antragstellerin unzureichend erfasst.
Demgegenüber können nach Auffassung des Senats die natürlichen Geländeverhältnisse die etwas größere Festsetzung der Grünfläche im Vergleich zu anderen Grünflächen in der Gemeinde rechtfertigen (vgl. BVerfG, B.v. 19.12.2002 – 1 BvR 1402/01 – NVwZ 2003, 727). Dass die Antragsgegnerin bei ihrer Abwägung letztlich den in der Begründung zum Bebauungsplan genannten Belangen den Vorrang vor den Belangen der Antragstellerin einräumt, liegt im Wesen des der Gemeinde eingeräumten planerischen Ermessen.
Die mit der Planung und der Festsetzung der Obstwiese verbundenen Nachteile für die Antragstellerin wiegen schwer, auch wenn ihr die Fläche als Obstwiese weiterhin zur Verfügung steht. Der Flächenverlust, den das Grundstück durch die Planung erleidet, beträgt ca. 510 m². Es ist weder vorgetragen noch erkennbar, dass dies durch ein großzügigeres Baurecht im westlichen Teil des Planungsgebiets vollständig kompensiert wurde. Eine Abwägung dahingehend, dass als milderes Mittel der Erhalt der Dorfstruktur auch durch eine (maßvolle) Bebauung auf der FlNr. … unter Festsetzung eines Grünstreifens zur Straße hin möglich sein könnte bzw. das mit dem Konzept verfolgte städtebauliche Anliegen die Einschränkung von nicht ausgenutztem Baurecht rechtfertigt, ist nicht erfolgt. Damit sind die schutzwürdigen Interessen der Antragstellerin, insbesondere soweit sie sich aus dem Eigentum und seiner Nutzung herleiten lassen, nicht ausreichend beachtet worden, obwohl die bisherigen planungsrechtlichen Verhältnisse und damit die Baulandqualität der Grundstücke der Antragstellerin der Antragsgegnerin bekannt waren.
Der rechtzeitig gerügte Fehler bei der Gewichtung des Abwägungsmaterials (§ 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB) ist den Normaufstellungsakten zu entnehmen und damit offensichtlich sowie auf das Abwägungsergebnis von Einfluss, weil die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Antragsgegnerin sich für Festsetzungen entscheiden würde, die der Antragstellerin in gewissem Umfang weitergehende Nutzungsmöglichkeiten eröffnen. Der Abwägungsfehler führt auch zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans (vgl. BVerwG, B.v. 17.7.1989 – 4 N 3.87 – BVerwGE 82, 225).
Angesichts des zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans führenden Fehlers braucht auf die übrigen Rügen der Antragstellerin nicht im Einzelnen eingegangen zu werden. Gleichwohl weist der Senat im Hinblick auf ein ergänzendes Bebauungsplanverfahren darauf hin, dass hinsichtlich der Festsetzung des Maßes der baulichen Nutzung insoweit keine rechtlichen Bedenken bestehen, als die Gemeinde bei der Festlegung der Größe der Grundflächen nach § 16 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO in erster Linie auf den Flächenbedarf des Hauptgebäudes abgestellt hat, den Bedarf für die Anlagen nach § 19 Abs. 4 Satz 1 BauNVO aber zugleich durch die Überschreitensregelung nach § 19 Abs. 4 Satz 2 oder 3 BauNVO berücksichtigt hat. Dabei hat sie das nach den §§ 16 ff BauNVO erforderliche „Summenmaß“ festgesetzt (vgl. König in König/Roeser/Stock, BauNVO, 3. Aufl. 2014, § 19 Rn. 25).
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, weil sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO hat die Antragsgegnerin die Entscheidung in Nummer I der Urteilsformel nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils in derselben Weise zu veröffentlichen wie den angegriffene Bebauungsplan (§ 10 Abs. 3 BauGB).