Baurecht

Aktenzeichen  Vf. 5-VII-14

Leitsatz

1. Verfassungsrechtliche Überprüfung eines Bebauungsplans anhand der Maßstäbe des Rechtsstaatsprinzips und des Willkürverbots. (amtlicher Leitsatz)
2. Die Staatszielbestimmungen des Art. 141 Abs. 1 S. 4 und Abs. 2 BV haben gegenüber den der Planung zugrunde liegenden städtebaulichen Anliegen der Gemeinde keinen abstrakten Vorrang. Es bleibt Aufgabe der Gemeinde, sich im Rahmen sachgerechter Abwägung selbst darüber schlüssig zu werden, welchen Belangen sie letztlich das stärkere Gewicht beimessen will. (redaktioneller Leitsatz)
3. Der Verfassungsgerichtshof hat nicht zu überprüfen, ob die Festsetzungen in einem Bebauungsplan die bestmögliche oder gerechteste Lösung darstellen. Er kann nicht seine eigenen Abwägungen und Überlegungen an die Stelle derjenigen des Normgebers setzen. (redaktioneller Leitsatz)
4. Hat sich der Normgeber bei einer Kollision verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung anderer Belange entschieden, so liegt ein Verstoß gegen Art. 118 Abs. 1 BV nur dann vor, wenn sich ein sachgerechter Grund für die getroffene Regelung bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise schlechthin nicht feststellen lässt. (redaktioneller Leitsatz)

Gründe

Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs
Aktenzeichen: Vf. 5-VII-14
vom 18. Februar 2016
Leitsatz:
…
erlässt in dem Verfahren über die Popularklage
Frau E. W. u. a. in W.
auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit
des Bebauungsplans und Grünordnungsplans „W.-H. – E.er Weg“ des Marktes We. vom 25. Oktober 2013
durch die Richterinnen und Richter Küspert, Mette, Ruderisch, Dr. Heßler, Dr. Kainz, Dhom, Koch, Müller, Hilzinger ohne mündliche Verhandlung in der nichtöffentlichen Sitzung vom 18. Februar 2016 folgende Entscheidung:
Der Antrag wird abgewiesen.
Gründe:
I.
Die Popularklage betrifft die Frage, ob der Bebauungsplan und Grünordnungsplan „W.-H. – E.er Weg“ (im Folgenden: Bebauungsplan) des Marktes We. (im Folgenden: Markt) vom 25. Oktober 2013 gegen Normen der Bayerischen Verfassung verstößt.
1. Der Bebauungsplan überplant im Anschluss an die vorhandene Bebauung eine circa 1,9 ha große Fläche am östlichen Rand des Ortsteils He. des Marktes. Die überplante Fläche liegt im Bereich eines Höhenzugs (eiszeitliche Fernmoräne) und weist eine leichte Südhanglage auf. An der Oberkante des Höhenzugs befindet sich das Grundstück Fl.Nr. 12, auf dem ein Wohn- und ein Wirtschaftsgebäude einer ehemaligen landwirtschaftlichen Hofstelle stehen, die zum Abbruch vorgesehen sind; die übrigen Grundstücke sind unbebaut. Das Plangebiet wird im Norden durch die He.-straße und im Westen durch den E.er Weg begrenzt. Im Süden und Osten befinden sich landwirtschaftliche Nutzflächen. Als zulässige Art der baulichen Nutzung setzt der Bebauungsplan ein reines Wohngebiet fest. Mittels Baugrenzen werden insgesamt 18 Bauräume auf 18 gekennzeichneten Grundstücksparzellen (GS 1 bis GS 18) ausgewiesen. Zur Regelung des Nutzungsmaßes ist als Höchstgrenze eine Grundflächenzahl von 0,35 bestimmt; im nordwestlichen Teilbereich (Grundstück Fl.Nr. 12) wird die maximal zulässige Höhe der Gebäude, gemessen von der Fußbodenoberkante des Erdgeschosses, auf 10,50 m und im Übrigen Baugebiet auf 8,50 m begrenzt. Es ist offene Bauweise festgesetzt. Mit Ausnahme auf dem Grundstück Fl.Nr. 12 ist die höchstzulässige Zahl der Wohnungen in Wohngebäuden auf zwei begrenzt. Weiterhin sind im Plangebiet eine viertelkreisförmige Verkehrsfläche zur inneren straßenmäßigen Erschließung und eine Umrandung durch öffentliche und private Grünflächen mit Baumpflanzungen festgesetzt. Im Südosten ist als Ausgleichsmaßnahme eine öffentliche Grünfläche mit zu pflanzenden Obst- und Laubbäumen festgelegt.
Nach der Planbegründung sollen mit der Neuaufstellung des Bebauungsplans Wohnraum und Bauflächen für Familien zu erschwinglichen Kosten zur Verfügung gestellt werden. Der Bedarf an Bauland, insbesondere auch für Einheimische, wachse kontinuierlich an. Im Markt würden nur Planungen für zwei Baugebiete umgesetzt; darin gebe es noch fünf freie Baugrundstücke, für die aber bereits Verkaufsverhandlungen geführt würden. Innerhalb der letzten vier Jahre seien insgesamt 16 Parzellen verkauft worden; ca. 50% der Bewerber kämen aus der Gemeinde und einer Nachbargemeinde, 50% aus dem Landkreis und der Region. Die Anfrage nach Bauplätzen steige drastisch. Es sei davon auszugehen, dass das Plangebiet aufgrund des Nachfragedrucks und der günstigen geografischen Lage sowie der hohen zu erwartenden Wohnqualitäten in weniger als zehn Jahren bebaut werde.
2. In seiner Sitzung vom 27. Juli 2011 beschloss der Marktgemeinderat die Aufstellung des Bebauungsplans. Nach Durchführung einer Bürgerversammlung fasste er am 23. Februar 2012 in öffentlicher Sitzung Beschluss über einen ersten Planentwurf. In der Zeit vom 10. April bis 11. Mai 2012 wurde die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt. Gleichzeitig fand die frühzeitige Beteiligung der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange statt. Mit Schreiben vom 10. Mai 2012 erhoben die Antragsteller Einwendungen. In der Sitzung vom 27. September 2012 beschloss der Marktgemeinderat Änderungen des Entwurfs. In der Zeit vom 22. Juli bis 23. August 2013 wurde erneut eine Beteiligung der Öffentlichkeit sowie in der Zeit vom 5. Juli bis 23. August 2013 eine Beteiligung der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange durchgeführt. Mit Schreiben vom 22. August 2013 erhoben die Antragsteller wiederum Einwendungen. Am 24. Oktober 2013 beschloss der Marktgemeinderat den Bebauungsplan mit einzelnen Änderungen als Satzung. Am 25. Oktober 2013 fertigte der erste Bürgermeister diesen aus. Am 23. November 2013 erfolgte die öffentliche Bekanntmachung.
II.
Mit ihrer Popularklage rügen die Antragsteller Verstöße gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV), weil der Bebauungsplan dem Baugesetzbuch widerspreche und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht gewahrt sei. Verletzt seien ferner das Gemeinwohlprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 2 BV), die allgemeine Verpflichtung zur Achtung und Befolgung der Verfassung (Art. 117 Satz 2 BV), das Willkürverbot (Art. 118 Abs. 1 BV), die Gebote, Boden, Wasser und Luft als natürliche Lebensgrundlagen zu schützen, die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes zu erhalten und dauerhaft zu verbessern, die heimischen Tier- und Pflanzenarten und ihre notwendigen Lebensräume sowie kennzeichnende Orts- und Landschaftsbilder zu schonen und zu erhalten (Art. 3 Abs. 2 i. V. m. Art. 141 Abs. 1 Satz 4 BV), sowie das Verbot gemeinschädlicher Rechtsgeschäfte (Art. 151 Abs. 2 Satz 4 BV) und das Gebot der Nutzbarmachung von Bodenwertsteigerungen für die Allgemeinheit (Art. 161 Abs. 2 BV). Zur Begründung führen sie im Wesentlichen aus:
1. Der Bebauungsplan sei nicht erforderlich. Einen Nachweis über den tatsächlichen Bedarf an Wohnbauflächen habe der Markt nicht vorgelegt. Dass alle Potenziale überprüft worden seien und keine Alternativflächen zur Verfügung stünden, habe er nicht glaubhaft gemacht. Bereits wenige Wochen nach dem Satzungsbeschluss habe der Marktgemeinderat festgestellt, dass in We.-Ga. (Ma.weg-Ost) eine Fläche für ca. sechs Bauplätze zur Verfügung stehe. Auf der Homepage des Marktes würden Bauplätze in herrlicher Umgebung mit guter Infrastruktur in We. und im Teilort We2. angepriesen. In jedem Teilort des Marktes weise der Flächennutzungsplan Wohnbauflächen aus. Ein Wohnbedarf oder ein Interesse an einem Bauplatz von Bürgern des Marktes und des Ortsteils He. bestehe nicht. Die Schaffung eines Einheimischenmodells habe der Markt selbst abgelehnt. Von 16 in den letzten Jahren verkauften Bauplätzen seien nur fünf an Bürger des Marktes vergeben worden. Nach Angaben des Bayerischen Landesamts für Statistik und Datenverarbeitung seien im Jahr 2009 nur ein Bauantrag, im Jahr 2010 vier Bauanträge und im Jahr 2011 elf Bauanträge genehmigt bzw. Wohngebäude errichtet worden. Davon abweichende Angaben des Marktes seien vermutlich manipuliert. Auf die Ausweisung von Mischgebietsflächen im Plangebiet habe er mit der Begründung verzichtet, dass diese problemlos im Innenbereich eines der Ortsteile untergebracht werden könnten. Da es im Gemeindebereich für Baugrundstücke mit niedrigen Preisen wenig Nachfrage gebe, sei ein Baugebiet in attraktiver Lage zu hohen Preisen ausgewiesen worden. Mit dem Verkauf der im Eigentum des Marktes stehenden Grundstücke im Plangebiet solle ein Beitrag zur Haushaltssanierung geleistet werden. Auch das Landratsamt Oberallgäu habe im Planaufstellungsverfahren Bedenken hinsichtlich der Erforderlichkeit der Planung geäußert, die der Markt nicht geteilt habe. Dass in der abschließenden Stellungnahme keine Einwendungen mehr erhoben worden seien, beruhe auf einer unzulässigen Absprache zwischen Landratsamt und Markt. Der Stellungnahme sei eine Anlage ohne Unterschrift beigefügt, nach der der Markt „außerhalb der offiziellen Stellungnahme“ in sieben Punkten redaktionelle Berichtigungen und Ergänzungen vorzunehmen habe.
Es sei zudem von einer Gefälligkeitsplanung auszugehen, weil 37,5% der überplanten Flächen im Privateigentum eines prominenten Bürgers und seiner Angehörigen stünden, die von der Wertsteigerung der Grundstücke infolge der Baugebietsausweisung profitierten. Der Markt habe mit diesen ein Tauschgeschäft abgeschlossen; dabei seien die Bauplätze GS 8 und GS 9, die an die bestehende Bebauung in He. angrenzten und künftig im Innenbereich lägen, gegen zwei höherwertige, im Südwesten des Plangebiets an der Grenze zum Außenbereich gelegene Bauplätze GS 14 und GS 15 getauscht worden. Hierdurch sei dem Markt vermutlich ein Schaden in Höhe von 60.000 € entstanden. Diese Verträge seien gemeinschädlich und unsittlich und verstießen gegen Art. 151 Abs. 2 BV. Die Ergebnisse dieses Grundstücksgeschäfts seien entgegen einer Behauptung des ersten Bürgermeisters des Marktes nicht öffentlich bekannt gemacht worden.
2. Der Bebauungsplan verstoße gegen das in Nr. 3.2 angeführte Ziel des geltenden Landesentwicklungsprogramms (LEP), wonach in den Siedlungsgebieten die vorhandenen Potenziale der Innenentwicklung möglichst vorrangig zu nutzen und Ausnahmen nur zulässig seien, wenn Potenziale der Innenentwicklung nicht zur Verfügung stünden. Nach der Begründung zu Nr. 3.2 LEP sei ein kommunales Flächenmanagement, in dem die Entwicklungspotenziale vollständig erfasst, kontinuierlich aktualisiert und laufend in notwendige Planungsverfahren eingespeist würden, ein geeignetes Instrument zur systematischen Erfassung und zum Nachweis vorhandener und verfügbarer Flächenpotenziale und zum Abgleich mit dem ermittelten Bedarf. Die Notwendigkeit einer solchen Flächenmanagement-Datenbank habe der Markt verkannt. Diese sei aufgrund des 65,22 km2 großen Gemeindegebiets und der acht Teilorte unentbehrlich. Nach einer Weisung der Bayerischen Staatsminister für Umwelt und Gesundheit sowie des Innern vom 9. September 2009 (Az. 83-2009/131596) sei die Einsetzung der Flächenmanagement-Datenbank zur Erfassung der Innenentwicklungspotenziale auch in kleineren Kommunen bei vertretbarem Zeitaufwand möglich. Zudem müssten in der Bauleitplanung Anzahl und Flächen der Innenentwicklungspotenziale und der unternommenen Aktivierungsbemühungen nachprüfbar dargelegt werden. Dieser Weisung sei der Markt nicht nachgekommen. Er habe auch gegen das Ziel gemäß Nr. 1.2.1 LEP verstoßen, wonach der demografische Wandel bei allen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, insbesondere bei der Daseinsvorsorge und der Siedlungsentwicklung, zu beachten sei. Nach der Begründung zu Nr. 1.2.1 LEP seien Baulandausweisungen zur Bewältigung des Einwohnerrückgangs grundsätzlich ungeeignet und könnten die negativen Folgen des demografischen Wandels sogar verstärken. Dennoch habe der Markt seine Entscheidung im Rahmen der Abwägung dahingehend begründet, dass die Sterberaten und Wegzüge die Geburten und Zuzüge deutlich überwögen und das neue Wohngebiet einen Beitrag zur Stabilisierung der demografischen Entwicklung leisten solle. Die Ausweisung des Neubaugebiets verunstalte das Landschaftsbild und verletze den Grundsatz gemäß Nr. 7.1.3 LEP, wonach weithin sichtbare Bauwerke nicht auf landschaftsprägenden Geländerücken errichtet werden sollten. Insbesondere die geplanten beiden Mehrfamilienhäuser an höchster Stelle des Höhenrückens beeinträchtigten das Landschaftsbild auf weite Sicht. Es könnten zwei riesige Wohnblocks mit einer Grundfläche von 374 m2 und einer Firsthöhe von 10,5 m entstehen. Soweit das Plangebiet in der Planbegründung als Fläche mit geringer Bedeutung für Naturhaushalt und Landschaftsbild eingestuft werde, stehe dies in krassem Widerspruch zum Umweltbericht, wonach mit dem geplanten Projekt hinsichtlich des Schutzgutes Landschaftsbild mittlere bis hohe Auswirkungen verbunden seien.
3. Ebenso widerspreche der Bebauungsplan den Vorgaben des Regionalplans der Region Allgäu (16) für einen verantwortungsvollen Flächenverbrauch. Die Begründung zu Teil B V 1.1 des Regionalplans, wonach von der künftigen Siedlungsentwicklung erwartet werde, dass sie zur Erhaltung des Lebensraumes der einheimischen Bevölkerung beitrage und dem Erholungscharakter der Landschaft Rechnung trage, sei nicht berücksichtigt worden. Gleiches gelte für das Ziel nach Teil B V 1.3 des Regionalplans, wonach insbesondere einer unorganischen Ausweitung der Siedlungsgebiete in besonders exponierte Lagen wie Kuppen und Oberhangteile von Höhenrücken vor allem im Süden und Westen der Region entgegengewirkt werden solle und zur Eingrenzung des Flächenverbrauchs insbesondere vorhandene Baulandreserven und leer stehende Gebäude genutzt sowie Nachverdichtungen in den Siedlungsgebieten vorgenommen werden sollten, sowie für das Ziel nach Teil B V 1.2 des Regionalplans, dass in allen Gemeinden in der Regel eine organische Siedlungsentwicklung stattfinden solle. Eine von außen herangetragene Zuwanderung falle nach der Begründung des Regionalplans gerade nicht darunter. Ebenso verstoße der Bebauungsplan gegen das Ziel in Teil A I 2 des Regionalplans, dass die Naturgüter Boden, Wasser und Luft als natürliche Lebensgrundlagen soweit als möglich nachhaltig gesichert und falls erforderlich wieder hergestellt werden sollten. Schließlich liege ein Verstoß gegen das Ziel in Teil B V 1.7 des Regionalplans vor, wonach die Städte und Dörfer in allen Teilen der Region in ihrer Funktion, Struktur und Gestalt erhalten, – wo erforderlich – erneuert und weiterentwickelt werden sollten und dabei auf gewachsene und landschaftstypische Dorfstrukturen und Ortsbilder besondere Rücksicht genommen werden solle. Der Ortsteil He. sei geprägt durch seinen ländlichdörflichen Charakter mit einer denkmalgeschützten Kirche, einer Gaststätte, einem Vereinsheim und 36 Wohnhäusern mit ca. 160 Einwohnern. Bei Umsetzung des Bebauungsplans würde der Ortsteil schlagartig um 50% vergrößert; die Einwohnerzahl würde verdoppelt. Insbesondere durch die beiden Mehrfamilienhäuser an höchster Stelle des Höhenrückens würden nicht nur das Orts- und Landschaftsbild beeinträchtigt, sondern auch die Sozialstruktur von He. nachhaltig verändert. Die Behauptung des Marktes, dass ein in der Nähe des Plangebiets durch einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan zugelassenes Vorhaben zur Errichtung eines Sport-Park-Hotels mit Reithalle den Umgebungscharakter von He. deutlich verändere, sei unzutreffend. Diese Planung sei bereits teilweise realisiert und weise keinen Bezug zum angegriffenen Bebauungsplan auf. Zweifelhaft sei außerdem, ob der Bebauungsplan dem Ziel nach Teil A I 2 des Regionalplans entspreche, wonach die Naturgüter Boden, Wasser und Luft als natürliche Lebensgrundlagen soweit als möglich nachhaltig gesichert werden sollten, weil nach dem Umweltbericht die anlagen- und betriebsbedingten Auswirkungen des Bebauungsplans bezogen auf das Grundwasser als „mittel“ eingestuft worden seien. Zumindest wäre eine hydrologische Beurteilung der Untergrundverhältnisse des Moränengebiets erforderlich.
4. Der Bebauungsplan sei abwägungsfehlerhaft, willkürlich und verstoße gegen Art. 117 Satz 2 BV.
Eine Bebauung möglicher Alternativflächen westlich des Feuerwehrhauses sei mit der Begründung abgelehnt worden, dass diese Flächen im Flächennutzungsplan nicht als Wohnbauland dargestellt seien, obwohl der Flächennutzungsplan parallel zum Bebauungsplan geändert werden könne. Die Möglichkeit, Bauplätze im Innenbereich zu schaffen, habe der Marktgemeinderat nicht in Erwägung gezogen. Nach Auskunft des ersten Bürgermeisters bestehe eine Nachfrage explizit nach einem attraktiven Baugebiet wie im Ortsteil He.. Die Behauptung in der Planbegründung, dass Alternativflächen in anderen Ortsteilen fehlten und alle Potenziale überprüft worden seien, treffe nicht zu. Allein in He. gebe es eine Vielzahl von Baulücken. Die Antragsteller selbst seien Eigentümer zweier unbebauter Grundstücke; sie seien aber nie gefragt worden, ob sie diese als Bauplätze zur Verfügung stellen würden. Überlegungen zur Verlegung eines Kinderspielplatzes, um drei Baugrundstücke für Einheimische zu schaffen, habe der Markt nicht weiterverfolgt. Bedenken des Landratsamts im Hinblick auf eine fehlende Prüfung von Alternativen habe der Markt mit der unzutreffenden Begründung verworfen, dass Alternativflächen fehlten.
Weiterhin habe der Markt die Belange des Bodenschutzes, der heimischen Tierarten und der Erhaltung kennzeichnender Orts- und Landschaftsbilder unzureichend in die Abwägung einbezogen. Die Einstufung des Baugebiets als Fläche mit geringer Bedeutung für Naturhaushalt und Landschaftsbild in der Planbegründung stehe in krassem Widerspruch zu den Feststellungen des Umweltberichts, wonach mit dem geplanten Projekt hinsichtlich des Schutzgutes Landschaftsbild mittlere bis hohe Auswirkungen verbunden seien. Die Behauptung in der Planbegründung, der Marktgemeinderat habe sich äußerst differenziert und ausführlich mit der besonders exponierten Lage des Baugebiets und dem charakteristischen Orts- und Landschaftsbild in diesem Bereich auseinandergesetzt und aus diesem Grund mehrere unterschiedliche Erschließungs- und Bebauungsplanvarianten mit unterschiedlichen einschränkenden Festsetzungen, unterschiedlicher Straßenführung, unterschiedlichen Grundstücksgrößen und Grünflächenanteilen ausführlich diskutiert, treffe nicht zu. Eine diesbezügliche Abwägung sei den Niederschriften über die Marktgemeinderatssitzungen nicht zu entnehmen. Es sei daher entweder ein Abwägungsausfall gegeben oder, wenn entsprechende Abstimmungen in nicht öffentlichen Sitzungen erfolgt sein sollten, ein Verstoß gegen verbindliche Vorgaben der Gemeindeordnung.
Es liege auch ein Abwägungsmangel im Hinblick auf die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung vor. Die Frage, ob infolge des Abrisses der beiden bestehenden Gebäude auf dem Grundstück Fl.Nr. 12 artenschutzrechtliche Verbotstatbestände erfüllt würden, hätte bereits vor dem Satzungsbeschluss geklärt werden müssen.
Willkürlich und unverhältnismäßig sei, dass die Grundstücksparzellen GS 1 und GS 2 von der Begrenzung der Zahl der Wohneinheiten in Wohngebäuden auf zwei nach Nr. 1.3.7 des Satzungstextes ausgenommen worden seien.
5. Der Bebauungsplan sei entgegen § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickelt worden. Insbesondere der südöstliche Teil des Plangebiets sei im Flächennutzungsplan nicht als Wohnbaufläche dargestellt. Obwohl das Landratsamt im Rahmen der Behördenbeteiligung insoweit eine Ergänzung der Planbegründung gefordert habe, sei diese nicht erfolgt.
6. Der Markt verstoße gegen den Gemeinwohlgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 Satz 2 BV) und gegen das Gebot des Art. 161 Abs. 2 BV, dass Bodenwertsteigerungen, die ohne besonderen Arbeits- oder Kapitalaufwand entstünden, für die Allgemeinheit nutzbar zu machen seien. Denn private Grundstückseigentümer würden ohne einen solchen Aufwand für 37,5% der überplanten Flächen einen Wertzuwachs erfahren.
7. Die Ausweisung von teilweise übergroßen Baugrundstücken im Plangebiet verletze den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, den Gleichheitssatz und das Gebot des Flächensparens. Die Ausweisung des neuen Baugebiets verstoße gegen die Grundsätze des Bodenschutzes und der vorrangigen Innenentwicklung sowie den Verfassungsauftrag des Art. 141 Abs. 1 Satz 4 BV.
III.
1. Der Bayerische Landtag hat sich am Verfahren nicht beteiligt.
2. Die Bayerische Staatsregierung hat von einer Äußerung abgesehen.
3. Der Markt We. hält die Popularklage für unbegründet.
a) Die Planung sei erforderlich im Sinn des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Sie diene der Fortentwicklung und Abrundung der bestehenden Besiedlung und sei von den städtebaulichen Belangen des § 1 Abs. 6 Nrn. 2 und 4 BauGB getragen. Nach dem Baubuch des Marktes seien im Jahr 2009 fünf und in den Jahren von 2010 bis 2013 jeweils zehn Bauanträge für Wohnbauvorhaben gestellt worden. Das Planungserfordernis hänge nicht vom Nachweis eines durch einen spürbaren Nachfragedruck ausgelösten unabweisbaren Bedürfnisses ab. Es sei Aufgabe des Marktes, Wohnbauflächen nicht ausschließlich für die einheimische Bevölkerung auszuweisen. Im Gemeindegebiet stünden keine nennenswerten anderweitigen Wohnbauflächen zur Verfügung, um den Siedlungsbedarf befriedigen zu können. Der Markt selbst habe keine Wohnbaugrundstücke, die er an Bauwillige veräußern könne. Eine Verlagerung von Wohnbebauung an einen innerörtlichen Standort sei nicht problemlos möglich, weil dort andere Umgebungsbedingungen herrschten. Die für eine gewerbliche Nutzung in Betracht kommenden Standorte seien für eine reine Wohnnutzung nicht gleichwertig geeignet. Die Behauptung der Antragsteller, dass bereits wenige Wochen nach dem Satzungsbeschluss sechs weitere Bauplätze zur Verfügung gestellt worden seien, treffe nicht zu. Hinsichtlich des Bebauungsplans „Ma.weg-Ost“ beabsichtige der Markt zwar die Ausweisung von Baugrundstücken, ein entsprechender Aufstellungsbeschluss sei aber noch nicht gefasst worden. Die von den Antragstellern genannten, im Flächennutzungsplan dargestellten Bauflächen seien nicht baureif. Sämtliche Grundstücke stünden nicht im Eigentum des Marktes und seien nach den vorliegenden Informationen für Bebauungszwecke nicht verfügbar. Rechtswidrige Absprachen zwischen dem Landratsamt und dem Markt gebe es nicht. Die ursprünglichen Einwendungen des Landratsamts seien im Gegenteil sorgfältig abgewogen und von dem beauftragten Planungsbüro in die Planunterlagen eingearbeitet worden. Die übrigen Änderungen hätten redaktionellen Charakter. Wie aus der Stellungnahme des Landratsamts vom 20. August 2013 hervorgehe, habe dieses seine ursprünglich erhobenen Einwände insbesondere hinsichtlich der Erforderlichkeit nicht weiterverfolgt.
Es liege auch keine Gefälligkeitsplanung vor. Die Planung diene nicht lediglich den privaten Interessen Einzelner, sondern vorrangig den Interessen des Marktes, interessierten Bauwilligen eine ausreichende Anzahl von Wohnbauflächen zur Verfügung stellen zu können. Ebenso wenig stünden der Planung unüberwindbare artenschutzrechtliche Hindernisse entgegen. Die Berücksichtigung artenschutzrechtlicher Belange müsse dem jeweiligen Abbruchverfahren vorbehalten bleiben, weil im Bebauungsplan ein Abbruch von Gebäuden nicht festgesetzt werden könne.
b) Der Bebauungsplan sei nicht wegen eines Verstoßes gegen die Ziele des Landesentwicklungsprogramms oder des Regionalplans Allgäu (16) verfassungswidrig. Der Markt habe mit seiner Planung die Belange des Bodenschutzes sowie der Erhaltung kennzeichnender Orts- und Landschaftsbilder in die Abwägung einbezogen und ihnen das nötige Gewicht beigemessen. Die von den Antragstellern angesprochenen Soll-Ziele entfalteten keinen Verbindlichkeitsanspruch. Zu den Zielen des Regionalplans gehörten auch die Gebote einer organischen Siedlungsentwicklung und der Ausweisung von Neubauflächen möglichst in Anbindung an bestehende Siedlungseinheiten. Mit dem Bebauungsplan werde eine östliche Ortsabrundung mit anschließender Ortsrandeingrünung erreicht. Damit werde die Bebauung in unmittelbarer Nähe der Kirche als zentrale Mitte von He. definiert, so dass etwa gleichwertige Siedlungsbereiche westlich und östlich der Kirche geschaffen würden. Den Belangen des Bodenschutzes werde mit der Ortsrandeingrünung und den Ausgleichsflächen ausreichend Rechnung getragen. Infolge der Angliederung der neuen Siedlungsfläche an die bestehende Bebauung und der höhenmäßigen Anpassung der Baukörper an die benachbarte Bebauung werde das kennzeichnende Landschaftsbild nicht zerstört. Vielmehr füge sich die Planung dadurch in das Landschaftsbild ein. Die Oberkante des Höhenzugs sei schon bisher nicht frei von Bebauung. Der Bebauungsplan setze die Besiedlung im Bereich der Oberkante lediglich unmittelbar angrenzend an den Siedlungsrand nach Osten fort. Die festgesetzte Bebauung orientiere sich dabei an der bestehenden Bebauung.
c) Es liege kein Verstoß gegen das Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 BauGB vor. Dass der nordwestliche Bereich im Flächennutzungsplan als gemischte Baufläche dargestellt sei, sei unerheblich, weil auch auf Mischgebietsflächen Wohnnutzung grundsätzlich zulässig sei. Die dem Flächennutzungsplan zugrunde liegende Konzeption werde durch diese Abweichung nicht infrage gestellt. Im Übrigen seien die Darstellungen im Flächennutzungsplan nicht parzellenscharf.
d) Das Abwägungsgebot sei nicht verletzt. Ein Flächenmanagement sei bei einem Markt mit ca. 5.000 Einwohnern nicht zwingend geboten, weil aufgrund des relativ geringen Versiegelungsgrads die vorhandenen Baulücken sich für die kommunalen Entscheidungsträger unter Berücksichtigung ihrer Ortskenntnisse relativ einfach ausmachen ließen. Der Markt habe sich in der Planbegründung und den dem Satzungsbeschluss vorangegangenen Abwägungsentscheidungen mit den wesentlichen Fragestellungen auseinandergesetzt. Der Wohnbedarf der Bevölkerung stelle einen öffentlichen Belang dar, der bei der Bauleitplanung zu berücksichtigen und in Art. 106 Abs. 1 BV verankert sei. Aus dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen nach Art. 141 Abs. 1 BV folge keine Unveränderlichkeit der Bodennutzung. Ein übermäßiger Bodenverbrauch liege nicht vor. Die Anbindung an den Siedlungskern zur organischen Ortsabrundung in östlicher Richtung mit einem Realisierungshorizont von zehn Jahren sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dem Interesse am Erhalt der freien Landschaft stehe das Anliegen des Marktes gegenüber, Wohnbauflächen für bauwillige Interessenten zur Verfügung zu stellen. Angesichts des Bevölkerungsschwunds sei es nicht zu beanstanden, dass der Markt nicht nur die Schaffung von Wohnraum für die einheimische Bevölkerung im Blick gehabt habe, sondern in gewissem Umfang auch die Möglichkeit für einen Zuzug auswärtiger jüngerer Familien zur Verbesserung der Altersstruktur habe schaffen wollen. Der Bebauungsplan sei darauf ausgerichtet, die Beeinträchtigungen für den Naturhaushalt und das Landschaftsbild möglichst gering zu halten. Die zugelassene Bebauung auf dem Grundstück Fl.Nr. 12 orientiere sich zum einen am Bestand der ehemaligen landwirtschaftlichen Hofstelle und zum anderen an der Höhe der westlich des Plangebiets vorhandenen Bebauung. Im Übrigen existiere für das Gebiet nördlich von He. in einer Entfernung von ca. 500 m zum Plangebiet ein vorhabenbezogener Bebauungsplan zur Errichtung eines Sport-Park-Hotels mit Reithalle. Nach seiner baulichen Realisierung könne dieses Vorhaben von He. aus eingesehen werden und werde den Umgebungscharakter des Ortsteils deutlich verändern.
e) Art. 161 Abs. 2 BV und der Gemeinwohlgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 Satz 2 BV seien nicht verletzt. Diese Normen verbürgten keine selbstständigen Grundrechte. Der Wertzuwachs der im Eigentum des Marktes stehenden Grundstücke im Plangebiet komme der Allgemeinheit zugute. Hinsichtlich der im Privateigentum stehenden Flächen habe der Programmsatz des Art. 161 Abs. 2 BV bei der Bewertung der Tauschflächen im Rahmen der Grundstücksneuordnung angemessen Berücksichtigung gefunden. Entgegen dem Vorbringen der Antragsteller handle es sich bei dem Grundstückstausch nicht um einen flächengleichen Tausch. Bei der Bewertung von Leistung und Gegenleistung des Tauschgeschäfts, das sich auf Bauerwartungsland, Bauland und landwirtschaftliche Nutzflächen beziehe, seien die unterschiedlichen Entwicklungsstufen der Grundstücke angemessen berücksichtigt und entsprechende Ausgleichszahlungen vereinbart worden. Die Nichtöffentlichkeit der Sitzung des Marktgemeinderats bei Grundstücksgeschäften ergebe sich aus der Geschäftsordnung des Marktes. Die im Rahmen dieser Sitzungen gefassten Beschlüsse würden der Öffentlichkeit bekannt gegeben, sobald die Gründe für die Geheimhaltung weggefallen seien. Die Frage der Umlegung betreffe den Planvollzug. Für das Umlegungsverfahren sei im Verhältnis zum Grundstückstausch gesetzlich kein Vorrang festgelegt. Aus Art. 117 BV ließen sich keine konkreten Pflichten für den Markt ableiten.
IV.
Die Popularklage ist zulässig.
1. Ein Bebauungsplan, der von einer Gemeinde als Satzung beschlossen wurde, kann sowohl insgesamt als auch wegen einzelner Festsetzungen Gegenstand einer Popularklage gemäß Art. 98 Satz 4 BV, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG sein (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 13.5.2015 BayVBl 2015, 677 m. w. N.).
2. Die Antragsteller haben nach Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG in hinreichend substanziierter Weise dargelegt, aus welchen Gründen der angegriffene Bebauungsplan mit einer weitreichenden Neuüberplanung von bislang landwirtschaftlich genutzten Flächen im Außenbereich nach ihrer Auffassung gegen ein durch die Verfassung gewährleistetes Grundrecht verstößt. Nach ihrem Vorbringen, das sich auch mit den in der Planbegründung und den Sitzungsniederschriften des Marktgemeinderats enthaltenen tragenden Überlegungen des Marktes hierzu auseinandersetzt, erscheint zumindest eine Verletzung des im Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 BV) enthaltenen Willkürverbots wegen der gerügten Verstöße gegen das bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 7 BauGB) nicht von vornherein ausgeschlossen.
Da die Popularklage in zulässiger Weise erhoben ist, erstreckt der Verfassungsgerichtshof seine Prüfung auf alle in Betracht kommenden Normen der Bayerischen Verfassung, auch wenn diese – wie z. B. das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) – keine Grundrechte garantieren (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH BayVBl 2015, 677/678 m. w. N.).
V.
Die Popularklage ist unbegründet. Der angegriffene Bebauungsplan ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
1. Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) ist nicht gegeben.
Prüfungsmaßstab im Popularklageverfahren sind allein die Vorschriften der Bayerischen Verfassung, nicht aber Normen des Bundesrechts. Ein möglicher Verstoß einer landesrechtlichen Norm, wie sie ein gemäß § 10 Abs. 1 BauGB als gemeindliche Satzung zu beschließender Bebauungsplan darstellt, gegen Bundesrecht kann zwar zu einer Verletzung des Rechtsstaatsprinzips führen. Unter dem Blickwinkel des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV kann der Verfassungsgerichtshof jedoch nicht umfassend prüfen, ob der Normgeber einer landesrechtlichen Regelung – hier die Gemeinde als Satzungsgeber – die rechtlichen oder tatsächlichen Voraussetzungen einer bundesrechtlichen Ermächtigung in jeder Hinsicht zutreffend beurteilt und ermittelt und ob er andere bundesrechtliche Normen in ihrer Bedeutung für den Inhalt seiner Regelung richtig eingeschätzt hat. Das Rechtsstaatsprinzip der Bayerischen Verfassung erstreckt seine Schutzwirkung nicht in den Bereich des Bundesrechts mit der Folge, dass jeder formelle oder inhaltliche Verstoß gegen Bundesrecht zugleich als Verletzung der Bayerischen Verfassung anzusehen wäre. Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV wäre vielmehr erst dann betroffen, wenn der Normgeber des bayerischen Landesrechts offensichtlich den Bereich der Rechtsordnung des Bundes verlassen und Landesrecht eindeutig ohne Rechtsetzungsbefugnis geschaffen hätte. Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip kann außerdem erst dann angenommen werden, wenn der Widerspruch der erlassenen Norm zum Bundesrecht nicht nur offensichtlich zutage tritt, sondern auch inhaltlich nach seinem Gewicht als schwerwiegender, krasser Eingriff in die Rechtsordnung zu werten ist (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH BayVBl 2015, 677/678 m. w. N.).
Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Der angegriffene Bebauungsplan steht weder in verfahrensrechtlicher noch in materieller Hinsicht in einem offensichtlichen und schwerwiegenden Widerspruch zum Bundesrecht.
a) Offensichtliche und schwerwiegende Fehler des Verfahrens bei der Aufstellung des Bebauungsplans sind nicht erkennbar.
Entgegen dem Vorbringen der Antragsteller ist der Bebauungsplan insbesondere nicht deswegen ersichtlich verfahrensfehlerhaft zustande gekommen, weil nicht alle Sitzungen des Marktgemeinderats, in denen der Bebauungsplan Gegenstand der Beratungen war, öffentlich durchgeführt wurden. Abgesehen davon, dass in der fachgerichtlichen Rechtsprechung umstritten ist, ob ein Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz des Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO zwingend die Rechtswidrigkeit des in nichtöffentlicher Sitzung gefassten Beschlusses zur Folge hätte (vgl. BayVGH vom 20.4.2015 BayVBl 2015, 630 Rn. 13 m. w. N.), haben die Antragsteller nicht dargelegt, welche für das Bebauungsplanverfahren wesentlichen Beschlüsse der Markt im Einzelnen in nichtöffentlicher Sitzung gefasst haben soll, ohne dass berechtigte Gründe für einen Ausschluss der Öffentlichkeit vorgelegen hätten (vgl. Art. 52 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 GO).
b) Auch ein offensichtlicher und schwerwiegender Mangel der Begründung des Bebauungsplans liegt nicht vor.
Nach § 9 Abs. 8 BauGB ist dem Bebauungsplan eine Begründung mit den Angaben nach § 2 a BauGB beizufügen. Diesen Anforderungen hat der Markt entsprochen. Dem angegriffenen Bebauungsplan ist eine Begründung beigegeben, in der sowohl seine Ziele, Zwecke und wesentlichen Auswirkungen als auch die in einem Umweltbericht aufgrund einer Umweltprüfung ermittelten und bewerteten Belange des Umweltschutzes dargelegt sind. Soweit die Antragsteller (sinngemäß) beanstanden, dass die Begründung unvollständig sei, weil der Markt den tatsächlichen Bedarf an Bauflächen im Gemeindegebiet nicht nachprüfbar dargestellt habe, begründet dies keinen verfassungsrechtlich relevanten Mangel der Bauleitplanung, weil eine nur unvollständige Begründung schon einfachgesetzlich nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Halbsatz 2 BauGB ohne Einfluss auf die Wirksamkeit des Bebauungsplans ist. Das wäre selbst dann der Fall, wenn man eine unzureichende Darstellung des Bauflächenbedarfs als unvollständige Begründung zu einem wesentlichen Punkt der Planung ansehen würde. Anderes gilt nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Halbsatz 3 BauGB nur in Bezug auf den Umweltbericht (vgl. BVerwG vom 4.8.2009 BVerwGE 134, 264 Rn. 20), dessen Vollständigkeit aber auch von den Antragstellern nicht infrage gestellt wird.
c) Der Bebauungsplan ist nicht wegen eines das Rechtsstaatsprinzip verletzenden Verstoßes gegen den Grundsatz der städtebaulichen Erforderlichkeit verfassungswidrig.
Ob ein Bebauungsplan erforderlich ist, beurteilt sich nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Nach dieser Vorschrift haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Was im Sinn des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB erforderlich ist, bestimmt sich nach der planerischen Konzeption der Gemeinde. Welche städtebaulichen Ziele sich eine Gemeinde hierbei setzt, liegt grundsätzlich in ihrem planerischen Ermessen. Das Gesetz ermächtigt die Gemeinde zu einer Städtebaupolitik, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Dazu gehört auch die Entscheidung, ob und in welchem Umfang sie Teile des Gemeindegebiets als Wohnbauflächen zur Verfügung stellt. Die Gemeinde braucht nicht ausschließlich öffentliche Interessen zu verfolgen. Es muss sich jedoch (auch) um Belange handeln, die eine Bauleitplanung rechtfertigen können. Hierzu gehören vor allem die in § 1 Abs. 6 BauGB aufgeführten öffentlichen (städtebaulichen) Belange. Nicht erforderlich sind Bauleitpläne, wenn sie einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind (vgl. VerfGH vom 23.8.2012 BayVBl 2013, 17 f. m. w. N.). Hierzu zählen auch Gefälligkeitsplanungen, die ohne sonstige städtebauliche Rechtfertigung nur den privaten Interessen Einzelner dienen (vgl. BVerwG vom 30.12.2009 ZfBR 2010, 272/273). Nicht erforderlich ist eine Planung ferner dann, wenn sie aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen auf Dauer oder auf unabsehbare Zeit nicht vollzogen werden kann. In dieser Auslegung setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Bauleitplanung eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt. Sie betrifft die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Dafür ist das Abwägungsgebot maßgeblich, das im Hinblick auf gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerunbeachtlichkeit und heranzuziehende Erkenntnisquellen abweichenden Maßstäben unterliegt. Deswegen kann die Abgewogenheit einer Bauleitplanung und ihrer Festsetzungen nicht bereits zum Maßstab für deren städtebauliche Erforderlichkeit gemacht werden (vgl. BVerwG vom 5.5.2015 BauR 2015, 1620/1621 m. w. N.).
Danach bestehen hier hinsichtlich der Erforderlichkeit des Bebauungsplans keine verfassungsrechtlichen Bedenken.
aa) Ausweislich der Planbegründung (S. 16) dient die Planung vor allem dem Zweck, Wohnraum und Bauflächen für Familien zu erschwinglichen Kosten zur Verfügung zu stellen. Damit verfolgt die Gemeinde ein legitimes Planungsziel. Sie kann sich insoweit auf die öffentlichen Belange der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung (§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB) sowie der Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und des Umbaus vorhandener Ortsteile (§ 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB) berufen. Soweit die Antragsteller Zweifel hinsichtlich des tatsächlichen Bedarfs an Wohnbauflächen geltend machen und ausführen, dass in verschiedenen Ortsteilen des Marktes noch freie Baugrundstücke zur Verfügung stünden, zeigen sie schon deswegen keinen (offensichtlichen) Verstoß gegen den Erforderlichkeitsgrundsatz auf, weil die Planungsbefugnis nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB nicht von dem Nachweis abhängt, dass hierfür ein durch spürbaren Nachfragedruck ausgelöstes unabweisbares Bedürfnis besteht. Der Plangeber darf regelmäßig innerhalb des von ihm verfolgten planerischen Konzepts auch ohne konkrete Analyse des aktuellen Bedarfs die planerischen Voraussetzungen schaffen, die es ermöglichen, im Vorgriff auf zukünftige Entwicklungen einer Bedarfslage gerecht zu werden, die sich erst für die Zukunft abzeichnet (vgl. VerfGH vom 23.2.2010 VerfGHE 63, 17/23 f.; BVerwG vom 19.9.2002 BVerwGE 117, 58/65). Deshalb kommt es im Rahmen der Erforderlichkeitsprüfung grundsätzlich nicht darauf an, ob es in anderen Ortsteilen noch freie Bauplätze gibt, auf denen sich eine Wohnbebauung möglicherweise ebenfalls realisieren ließe (vgl. VGH BW vom 17.6.2010 ZfBR 2011, 281/287; OVG NW vom 14.7.2014 ZfBR 2014, 774/776).
bb) Auch eine § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB offensichtlich verletzende sog. Gefälligkeitsplanung liegt nicht vor. Selbst wenn die Behauptung der Antragsteller zuträfe, dass der Bebauungsplan erlassen wurde, um einen bestimmten Grundstückseigentümer zu begünstigen, läge darin noch nicht ohne Weiteres ein Verstoß gegen den Erforderlichkeitsgrundsatz. Eine Planung darf privaten Interessen dienen und durch private Interessenträger angestoßen sein, solange sie zumindest auch durch hinreichende städtebauliche Gründe getragen ist (vgl. VerfGH vom 4.5.2012 VerfGHE 65, 73/83 f.; BVerwG ZfBR 2010, 272/273 f.; OVG NW vom 13.6.2013 -2 D 124/12.NE – juris Rn. 44; OVG SH vom 17.7.2014 – 1 KN 3/14 – juris Rn. 48; OVG RhPf vom 6.5.2015 – 8 C 10974/14 – juris Rn. 21). Auch muss sie nicht grundstückswertneutral sein (vgl. OVG Berlin-Bbg vom 13.6.2013 – 2 A 5.11 -juris Rn. 29; vom 4.12.2009 – 2 A 23.08 – juris Rn. 31). Die Grenzen der unzulässigen Gefälligkeitsplanung sind erst dann überschritten, wenn die Planung ausschließlich den Zweck hat, private Interessen zu befriedigen (vgl. OVG NW vom 12.2.2014 BauR 2014, 2042/2046). Dafür bestehen hier keine Anhaltspunkte. Die Planung des Marktes ist jedenfalls auch an den genannten städtebaulichen Zielen ausgerichtet. Dass und unter welchen Umständen der Markt im Plangebiet gelegene Grundstücke im Wege zivilrechtlicher Tauschgeschäfte auf Privatpersonen übertragen hat und ob diese wirksam sind, spielt für die Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans keine Rolle. Der Bebauungsplan ist nicht eigentümerbezogen, sondern städtebaulichbodenrechtlich zu betrachten (vgl. BVerwG vom 6.8.2013 BauR 2013, 1812).
cc) Ebenso wenig ist offensichtlich, dass der Planung ein unüberwindbarer artenschutzrechtlicher Verbotstatbestand entgegenstünde, der die Vollzugsunfähigkeit des Bebauungsplans zur Folge hätte. Ein solches Hindernis ergibt sich insbesondere nicht deswegen, weil der Markt nicht bereits im Planaufstellungsverfahren im Rahmen einer naturschutzfachlichen Untersuchung geklärt hat, ob beim Vollzug des Bebauungsplans durch den Abriss der beiden bestehenden Gebäude auf dem Grundstück Fl.Nr. 12 artenschutzrechtliche Verbotstatbestände im Sinn des § 44 Abs. 1 BNatSchG verwirklicht werden.
Zwar hat die Gemeinde, auch wenn nicht die Planung selbst, sondern erst ihr Vollzug zu einem Verstoß gegen die besonderen artenschutzrechtlichen Verbote führen kann, schon im Planaufstellungsverfahren vorausschauend zu ermitteln und zu beurteilen, ob die vorgesehenen Festsetzungen auf unüberwindbare artenschutzrechtliche Hindernisse stoßen; denn ein Bebauungsplan ist vollzugsunfähig und damit nicht erforderlich im Sinn des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, wenn seiner Umsetzung zwingende artenschutzrechtliche Verbote des § 44 BNatSchG entgegenstehen (vgl. VerfGH vom 3.12.2013 VerfGHE 66, 187/193; BVerwG vom 6.10.2011 – 4 BN 19.11 – juris Rn. 18; OVG NW vom 17.2.2011 NuR 2012, 135/140 f.; vom 21.4.2015 – 10 D 21/12.NE – juris Rn. 163 ff.; OVG RhPf vom 14.10.2014 DVBl 2015, 42 Rn. 58). Dies bedeutet aber nicht, dass die Gemeinde – wie bei der fachlichen Planfeststellung (vgl. dazu BVerwG vom 9.7.2009 NVwZ 2010, 123 Rn. 44) – bereits auf der Planungsebene zwingend eine umfassende spezielle artenschutzrechtliche Prüfung vorzunehmen hat. Ihre Ermittlungspflicht beschränkt sich im Planaufstellungserfahren vielmehr ausschließlich auf die Frage, ob die Umsetzung des Bebauungsplans zwangsläufig an artenschutzrechtlichen Hindernissen scheitern muss (vgl. VerfGHE 66, 187/193 f.; OVG NW vom 21.4.2015 – 10 D 21/12.NE – juris Rn. 167; OVG RhPf DVBl 2015, 42 Rn. 58). Hierzu hat sie grundsätzlich die vom Vollzug voraussichtlich betroffenen Arten sowie Art und Umfang ihrer voraussichtlichen Betroffenheit unter Hinzuziehung naturschutzfachlichen Sachverstands überschlägig zu ermitteln und zu bewerten, wobei ihr hinsichtlich der Frage, ob artenschutzrechtliche Verbotstatbestände erfüllt werden, eine naturschutzfachliche Einschätzungsprärogative zukommt (vgl. BayVGH vom 24.8.2015 – 2 N 14.486 – juris Rn. 37). Lässt sich eine Verwirklichung artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände beim Planvollzug nicht ausschließen, bedarf es auch der Klärung, ob die Umsetzung der vorgesehenen Festsetzungen nicht durch die Erteilung einer artenschutzrechtlichen Ausnahme (§ 45 Abs. 7 BNatSchG) oder Befreiung (§ 67 Abs. 2 BNatSchG) ermöglicht werden kann (vgl. BVerwG vom 25.8.1997 NVwZ-RR 1998, 162/163 zu §§ 20 f und 31 BNatSchG 1987; OVG NW NuR 2012, 135/141; Scharmer in Brügelmann, BauGB, § 1 a Rn. 406 ff.; Gellermann in Schrödter, Baugesetzbuch, 8. Aufl. 2015, § 1 a Rn. 177 ff.; Heugel in Lütkes/Ewer, Bundesnaturschutzgesetz, 2011, § 44 Rn. 46). Gleiches gilt für die Anordnung von funktionserhaltenden Vermeidungs- oder vorgezogenen Ausgleichsmaßnahmen (sog. CEF-Maßnahmen) im Sinn des § 44 Abs. 5 Sätze 2 und 3 BNatSchG, durch die ein Verstoß gegen die Verbotstatbestände des § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG kraft Gesetzes ausgeschlossen wird (vgl. Scharmer in Brügelmann, BauGB, § 1 a Rn. 409). Sind solche Maßnahmen möglich, ist das Vollzugshindernis überwindbar und ein Verstoß gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ausgeschlossen.
Dies hat der Markt hier offenbar angenommen. Da im Zeitpunkt der Planaufstellung zu möglicherweise vorkommenden artenschutzrechtlich relevanten Arten (Fledermaus- und Avifauna) innerhalb der beiden Gebäude keine gesicherten Erkenntnisse vorlagen, hat er das Vorhandensein dieser Arten – im Wege einer grundsätzlich zulässigen „worstcase-Annahme“ (vgl. BVerwG vom 6.11.2013 BVerwGE 148, 373 Rn. 51) – unterstellt und ist aufgrund seiner fachlichen Einschätzung zu dem Ergebnis gekommen, dass beim Vollzug des Bebauungsplans insoweit geeignete Maßnahmen zur Vermeidung von Verstößen gegen artenschutzrechtliche Verbote (Evakuierung der Bestände, ggf. Schaffung von Ersatzhabitaten z. B. durch Aufstellung von geeigneten Nistkästen) ergriffen werden können (vgl. Umweltbericht S. 21). Dass diese fachliche Beurteilung in schwerwiegender Weise fehlerhaft ist, ist weder von den Antragstellern vorgetragen noch sonst ersichtlich. In der fachgerichtlichen Rechtsprechung und in der Kommentarliteratur sind – im Gegenteil – die Umsiedlung und die Bereitstellung von Ersatzquartieren als funktionserhaltende Maßnahmen nach § 44 Abs. 5 Satz 2 bzw. 3 BNatSchG durchaus anerkannt (vgl. HessVGH vom 20.2.2014 ESVGH 64, 198 Rn. 44 ff.; Heugel in Lütkes/Ewer, Bundesnaturschutzgesetz, § 44 Rn. 49; Lau in Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2011, § 44 Rn. 41 f.).
d) Der Bebauungsplan verstößt nicht in verfassungsrechtlich relevanter Weise gegen die Pflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB, Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung anzupassen.
Ziele der Raumordnung sind nach Art. 2 Nr. 2 BayLplG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen (Art. 17 Satz 1 Halbsatz 2 BayLplG) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Sie sind anders als Grundsätze nicht bloß Maßstab, sondern als räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung des Planungsraums bereits das Ergebnis der landesplanerischen Abwägung und einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe nicht zugänglich (vgl. BVerwG vom 16.12.2010 BVerwGE 138, 301 Rn. 7 zu § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG). Unter Raumordnungsplänen sind nach Art. 2 Nr. 7 BayLplG die zusammenfassenden, überörtlichen und fachübergreifenden Pläne gemäß Art. 19 und 21 BayLplG zu verstehen, mithin das Landesentwicklungsprogramm und die Regionalpläne. Maßgeblich für die Frage, ob ein Bauleitplan gegen das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB verstößt, sind wegen des Erfordernisses der dauerhaften Übereinstimmung von Landesplanung und gemeindlicher Bauleitplanung jeweils die im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung geltenden Fassungen dieser Raumordnungspläne (vgl. BVerwG vom 8.3.2006 BRS 70 Nr. 3 S. 14/16; vom 8.3.2006 NVwZ 2006, 932/933). Das sind hier – ungeachtet dessen, dass der Markt seiner Planung noch das Landesentwicklungsprogramm Bayern vom 8. August 2006 (GVBl S. 471) zugrunde gelegt hat – zum einen das nach § 4 der Verordnung über das Landesentwicklungsprogramm Bayern (LEP) vom 22. August 2013 (GVBl S. 550) am 1. September 2013 in Kraft getretene Landesentwicklungsprogramm, zum anderen der Regionalplan der Region Allgäu (16) vom 10. Januar 2007 (RABl Schw. S. 1 ff.) in der Fassung der Änderungsverordnung vom 6. Mai 2008 (RABl Schw. S. 50 f.).
Verfassungsrechtlich beachtliche Verstöße des Bebauungsplans gegen die in diesen Plänen enthaltenen Ziele sind nicht erkennbar.
aa) Ein offenkundiger und schwerwiegender Widerspruch gegen Ziele des geltenden Landesentwicklungsprogramms liegt nicht vor.
(1) Soweit die Antragsteller einen Verstoß gegen die in Nr. 3.2 LEP formulierte Planaussage rügen, wonach in den Siedlungsgebieten die vorhandenen Potenziale der Innenentwicklung möglichst vorrangig zu nutzen und Ausnahmen zulässig sind, wenn Potenziale der Innenentwicklung nicht zur Verfügung stehen, handelt es sich nicht offensichtlich um ein hinreichend bestimmtes, vom Verordnungsgeber abschließend abgewogenes Ziel der Raumordnung im Sinn von § 1 Abs. 4 BauGB i. V. m. Art. 2 Nr. 2 BayLplG. Ob eine Planaussage hinreichend bestimmt ist, um Zielqualität zu besitzen, hängt von ihrem materiellen Gehalt ab. Bereits aus der Formulierung muss sich ergeben, dass es sich um eine die gesetzliche Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB begründende Handlungsanweisung mit Letztentscheidungscharakter und nicht um eine Anregung oder Abwägungsdirektive handelt, die einer weiteren abwägenden Konkretisierung und Ausformung durch die untere Planungsebene zugänglich ist (vgl. BVerwG vom 9.4.2014 ZfBR 2014, 479 f. zu § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG). Demnach erscheint schon fraglich, ob die allgemeine Vorgabe des „Vorrangs“ der Innenentwicklung vor der Außenentwicklung sachlich ausreichend bestimmbar ist (ablehnend OVG RhPf vom 23.1.2013 -8 C 10946/12 – juris Rn. 23). Jedenfalls aber weist die Relativierung dieser Vorgabe durch den ausdrücklichen Vorbehalt der „möglichst“ vorrangigen Nutzung der Innenentwicklungspotenziale darauf hin, dass dieser Planaussage kein striktes Gebot für die kommunale Bauleitplanung zukommen sollte, unbebaute Außenbereichsflächen nur dann als Bauland auszuweisen, wenn vorhandene Potenziale in den Siedlungsgebieten vollständig ausgenutzt sind, sondern den Gemeinden im konkreten Einzelfall noch Spielraum für eine Konkretisierung auf der unteren Planungsebene belassen werden sollte. Dafür spricht auch die Begründung zu dieser – nachträglich in den Verordnungsentwurf (vgl. LT-Drs. 16/15998) eingefügten -Ergänzung, wonach Potenziale der Innenentwicklung nicht zur Verfügung stehen, wenn wegen gegenläufiger Eigentümerinteressen eine gemeindlich geplante bauliche Nutzung faktisch nicht der Innenentwicklung zugeführt werden kann. Damit sollten nach dem Willen des Verordnungsgebers die Gemeinden die aufgrund der Realitäten des Grundstücksmarktes bei der Umsetzung des gemeindlichen Planungswillens bestehenden Schwierigkeiten bereits auf der Planungsebene stärker berücksichtigen können (vgl. LT-Drs. 16/15998). Dass die Planaussage Nr. 3.2 LEP selbst gemäß Art. 14 Abs. 3 BayLplG als Ziel „(Z)“ gekennzeichnet ist, steht einer Verneinung der Zielqualität nicht entgegen, weil die Kennzeichnung nicht konstitutiv ist (vgl. BVerwG vom 1.7.2005 ZfBR 2005, 807 f. zu § 3 Nr. 2 ROG 1998).
(2) Mit dem Einwand, der Markt habe es entgegen der Begründung zu Nr. 3.2 LEP unterlassen, zur Erfassung der Innenentwicklungspotenziale im Gemeindegebiet auf die den Kommunen zur Verfügung gestellte Flächenmanagement-Datenbank zurückzugreifen, machen die Antragsteller ebenfalls keinen Verstoß gegen ein Ziel der Raumordnung im Sinn des § 1 Abs. 4 BauGB i. V. m. Art. 2 Nr. 2 BayLplG geltend. Als Ziele kommen nur im Landesentwicklungsprogramm selbst, nicht aber in der Begründung festgelegte Plansätze in Betracht. Letztere dienen lediglich der Erläuterung des Landesentwicklungsprogramms aus der Sicht des Verordnungsgebers, teilen jedoch nicht dessen normativen Charakter (vgl. § 1 Satz 1 der Verordnung über das Landesentwicklungsprogramm Bayern; VerfGH vom 29.2.2012 VerfGHE 65, 54/57). Abgesehen davon enthält die Begründung zu Nr. 3.2 LEP keine Vorgabe für den nachgeordneten Planungsgeber, sondern führt das kommunale Flächenmanagement lediglich beispielhaft als geeignetes Instrument für die Erfassung und den Nachweis von Flächenpotenzialen an.
(3) Ebenso wenig zeigen die in Nr. 1.2.1 LEP bzw. der Begründung hierzu enthaltenen Aussagen, dass bei der Siedlungsentwicklung der demografische Wandel zu beachten ist, Baulandausweisungen zur Bewältigung des Einwohnerrückgangs grundsätzlich ungeeignet sind und zur Vermeidung eines mit Baulandausweisungen geführten kommunalen Wettbewerbs um Einwohner die Siedlungsentwicklung auf die Bevölkerungsentwicklung abzustimmen ist, einen offensichtlichen Verstoß gegen das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB auf. Gleiches gilt hinsichtlich des von den Antragstellern gerügten Verstoßes gegen die Aussage in der Begründung zu Nr. 3.1 LEP, wonach bei Planungsentscheidungen frühzeitig die prognostizierte Bevölkerungsentwicklung sowie die Altersstruktur der Bevölkerung berücksichtigt werden sollen. Bei dem ferner gerügten Verstoß gegen die Planaussage in Nr. 7.1.3 LEP, wonach Freileitungen, Windkraftanlagen und andere weithin sichtbare Bauwerke insbesondere nicht in schutzwürdigen Tälern und auf landschaftsprägenden Geländerücken errichtet werden sollen, handelt es sich schon nach Kennzeichnung des Verordnungsgebers („G“) lediglich um einen Grundsatz der Raumordnung und damit ebenfalls nicht um ein Ziel der Raumordnung.
(4) Die Rechtsausführungen in den von den Antragstellern angeführten Schreiben der Bayerischen Staatsminister für Umwelt und Gesundheit sowie des Innern vom 9. September 2009 an die Oberbürgermeisterinnen, Oberbürgermeister, Ersten Bürgermeisterinnen und Ersten Bürgermeister in Bayern (Az. 83-2009/131596) sowie an die Landrätinnen und Landräte (Az. 83-2009/131612), mit denen den Kommunen die von den Staatsministerien entwickelte Flächenmanagement-Datenbank als Instrument zur Erfassung der Innenentwicklungspotenziale zur Verfügung gestellt wurde, beziehen sich auf die frühere Soll-Bestimmung in Teil B VI 1.1 des Landesentwicklungsprogramms in der Fassung vom 8. August 2006, die ebenfalls kein Ziel der Raumordnung beinhaltete (vgl. BayVGH vom 20.4.2011 BayVBl 2012, 110 Rn. 107). Entgegen der Annahme der Antragsteller lässt sich diesen Schreiben im Übrigen, soweit darin ausgeführt ist, dass die Datenbank auch in kleineren Kommunen problemlos und mit überschaubarem Zeitaufwand angewandt werden kann, keine Weisung gegenüber den Kommunen entnehmen, gegen die der Markt verstoßen haben könnte.
bb) Ebenso wenig widerspricht der Bebauungsplan offensichtlich und schwerwiegend den Zielen des Regionalplans der Region Allgäu (16).
(1) Ob es sich bei den von den Antragstellern angeführten, als Soll-Ziele formulierten Planaussagen in Teil B V 1.2 und 1.3 Abs. 1 des Regionalplans, wonach in allen Gemeinden in der Regel eine organische Siedlungsentwicklung stattfinden soll und insbesondere einer unorganischen Ausweitung der Siedlungsgebiete in besonders exponierte Lagen wie Kuppen und Oberhangteile von Höhenrücken vor allem im Süden und Westen der Region entgegengewirkt werden soll, um verbindliche Ziele der Raumordnung im Sinn des § 1 Abs. 4 BauGB handelt (offengelassen in VerfGHE 63, 17/25; verneinend für Teil B V 1.3 BayVGH BayVBl 2012, 110 Rn. 107 ff.), kann dahingestellt bleiben. Denn jedenfalls liegt kein offenkundiger und schwerwiegender Widerspruch gegen diese Plansätze vor. Von einer unorganischen, d. h. völlig regellosen und in dieser Anordnung geradezu funktionslosen Bebauung, die keine nach der Siedlungsstruktur angemessene Fortentwicklung der Bebauung innerhalb des gegebenen Bereichs darstellt (vgl. BVerwG vom 6.11.1968 BVerwGE 31, 22/26; vom 19.2.2014 BayVBl 2014, 477), kann im Hinblick auf die unmittelbare und planmäßige Anbindung des Plangebiets an die vorhandene Bebauung hier nicht gesprochen werden. Auch erscheint der Umfang der Erweiterungsfläche mit 16 Bauplätzen im Verhältnis zur Größe, Lage, Struktur und Ausstattung des gesamten Gemeindegebiets nicht so bedeutsam, dass von einer nicht mehr angemessenen Fortentwicklung der Bebauung gesprochen werden könnte. Maßstab ist insoweit nicht der einzelne Ortsteil einer Gemeinde, sondern das gesamte Gemeindegebiet (vgl. Absatz 1 der Begründung zu Teil B V 1.2 des Regionalplans).
(2) Der Bebauungsplan steht ferner nicht im Widerspruch zu der Forderung in Teil B V 1.3 Abs. 2 des Regionalplans, dass zur Eingrenzung des Flächenverbrauchs insbesondere vorhandene Baulandreserven und leer stehende Gebäude genutzt sowie Nachverdichtungen in den Siedlungsgebieten vorgenommen werden sollen. Diesem Soll-Ziel kann bereits seinem Wortlaut nach nicht das von den Antragstellern unterstellte strikte Gebot für die kommunale Bauleitplanung entnommen werden, unbebaute (Außenbereichs-)Flächen nur dann als Bauland auszuweisen, wenn die vorhandenen Potenziale in den Siedlungsgebieten vollständig ausgenutzt sind (vgl. VerfGHE 63, 17/25). Dagegen spricht auch Absatz 2 der Begründung zu Teil B V 1.3 des Regionalplans, wonach „flächensparende Bauweisen und Innenentwicklung vor Außenentwicklung“ zwar „wichtige Gesichtspunkte“ im Umgang mit unvermehrbarem Grund und Boden sind, diesen aber kein uneingeschränkter Vorrang beigemessen wird.
(3) Ebenso wenig weist der von den Antragstellern angeführte Plansatz in Teil B V 1.7 des Regionalplans, wonach die Städte und Dörfer in allen Teilen der Region in ihrer Funktion, Struktur und Gestalt erhalten, – wo erforderlich – erneuert und weiterentwickelt werden sollen und dabei auf gewachsene und landschaftstypische Dorfstrukturen und Ortsbilder besondere Rücksicht genommen werden soll, die ein Ziel im Sinn des § 1 Abs. 4 BauGB kennzeichnende Verbindlichkeit auf. Der Plansatz erschöpft sich in einer Soll-Forderung. Abweichungsvoraussetzungen für atypische Sachverhalte lassen sich mit der gebotenen tatbestandlichen Bestimmtheit weder aus diesem Plansatz selbst noch aus weiteren Planaussagen oder einer Zusammenschau mit anderen Festlegungen herleiten (vgl. zu diesem Erfordernis BVerwGE 138, 301 Rn. 9; BayVGH vom 3.1.2013 BayVBl 2013, 406 Rn. 5).
(4) Gleiches gilt hinsichtlich der allgemein für die Region Allgäu formulierten Planaussage in Teil A I 2, dass in der Region die Naturgüter Boden, Wasser und Luft als natürliche Lebensgrundlagen soweit als möglich nachhaltig gesichert und falls erforderlich wieder hergestellt werden sollen. Im Übrigen kann dem diesbezüglichen Vorbringen der Antragsteller, es sei aufgrund des Umweltberichts, in dem der Eingriff bezogen auf das Grundwasser als „mittel“ eingestuft werde, „zweifelhaft“, ob das schützenswerte Gut Wasser nachhaltig gesichert werde, kein verfassungsrechtlich relevanter offensichtlicher Widerspruch gegen diese Planaussage entnommen werden.
(5) Soweit die Antragsteller ferner Verstöße gegen die Begründung des Regionalplans zu Teil B V 1.1, 1.2, 1.3 und 2.3.1 rügen, handelt es sich – wie ausgeführt -mangels Rechtsnormqualität schon nicht um Ziele der Raumordnung im Sinn des § 1 Abs. 4 BauGB.
e) Ein offensichtlicher und schwerwiegender Verstoß gegen das Gebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB, Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln, liegt ebenfalls nicht vor.
Zwar stimmen die Festsetzungen des Bebauungsplans mit den Darstellungen des Flächennutzungsplans in mehrfacher Hinsicht nicht überein: Die Flächen des Plangebiets sind im rechtsgültigen Flächennutzungsplan des Marktes vom 3. Juli 2006 im Nordwesten als gemischte Baufläche (§ 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB, § 1 Abs. 1 Nr. 2 BauNVO), im mittleren Bereich teilweise als Wohnbaufläche (§ 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB, § 1 Abs. 1 Nr. 1 BauNVO), teilweise als Grünfläche (Ortsrandeingrünung, § 5 Abs. 2 Nr. 5 BauGB) sowie im Südosten zu einem kleinen Teil als Fläche für die Landwirtschaft (§ 5 Abs. 2 Nr. 9 BauGB) dargestellt. Von diesen Darstellungen weichen die Festsetzungen des Bebauungsplans insoweit ab, als die gemischte Baufläche nunmehr als reines Wohngebiet (§ 3 BauNVO) ausgewiesen und das Wohngebiet nach Süden, Südosten und Osten über die im Flächennutzungsplan als „Ortsrandeingrünung“ und als Fläche für die Landwirtschaft dargestellten Flächen hinaus ausgedehnt wird. Zugleich wird die im Süden und Osten an die Wohnbaufläche anschließende „Ortsrandeingrünung“ gegenüber den Darstellungen des Flächennutzungsplans deutlich verschmälert. Ferner werden auf den im Flächennutzungsplan als Wohnbaufläche und als Fläche für die Landwirtschaft dargestellten Flächen private Grünflächen bzw. Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur und Landschaft festgesetzt.
Hieraus ergibt sich indes noch kein verfassungsrechtlich relevanter Verstoß gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB. Mit dem Gebot, die Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln, verlangt das Gesetz keine exakte Umsetzung der Darstellungen des Flächennutzungsplans in Bebauungsplanfestsetzungen. Vielmehr lässt der Flächennutzungsplan aufgrund seiner geringeren Detailschärfe Gestaltungsspielräume offen, die auf der Ebene der verbindlichen Bauleitplanung ausgefüllt werden können (vgl. BVerwG vom 12.2.2003 NVwZ-RR 2003, 406). Abweichungen sind daher zulässig, wenn sie sich aus dem Übergang in eine konkretere Planungsstufe rechtfertigen und die Grundkonzeption des Flächennutzungsplans unberührt lassen (vgl. BVerwG vom 7.3.2007 DVBl 2007, 634/635). Unter diesen Voraussetzungen sind Änderungen nicht nur in räumlicher Hinsicht durch eine Verschiebung von im Flächennutzungsplan vorgegebenen Grenzen (vgl. BVerwG vom 26.2.1999 NVwZ 2000, 197/198), sondern auch hinsichtlich der dargestellten Nutzungsart möglich (vgl. BVerwG vom 26.1.1979 BauR 1979, 206/207).
Nach diesem Maßstab dürften sich hier die Abweichungen noch im Rahmen des dem Markt durch § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB eingeräumten Spielraums halten, zumindest dessen Grenzen nicht offensichtlich und schwerwiegend überschreiten. Weder die Änderung der gemischten Baufläche in ein reines Wohngebiet noch die Verschiebung des im Flächennutzungsplan als Grünfläche und Fläche für die Landwirtschaft dargestellten Randstreifens und die Verkleinerung der Ortsrandbegrünung des Plangebiets erscheinen mit der vorgegebenen Darstellung des Flächennutzungsplans gänzlich unvereinbar; die Abweichungen sind nach ihrem Umfang nicht so erheblich, dass hierdurch der im Flächennutzungsplan angelegte Charakter grundlegend verändert würde.
Jedenfalls aber wäre eine Verletzung des Entwicklungsgebots nach § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB rechtlich unbeachtlich, weil durch die Abweichung die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende städtebauliche Entwicklung des Marktes nicht beeinträchtigt würde. Maßgebend ist insoweit nicht die städtebauliche Entwicklung, die der Flächennutzungsplan für den Bereich des Plangebiets an sich vorsieht, sondern das planerische Konzept für einen größeren, in der Regel das gesamte Gemeindegebiet umfassenden Bereich (vgl. VerfGH vom 22.4.2005 VerfGHE 58, 94/105; vom 29.1.2008 VerfGHE 61, 9/15; BVerwG NVwZ 2000, 197/198). Solche über das Plangebiet hinauswirkenden Folgen haben die genannten Abweichungen von den Darstellungen im Flächennutzungsplan angesichts der verhältnismäßig geringen Größe des Plangebiets nicht.
f) Ebenso wenig ist offensichtlich, dass der Markt bei der Aufstellung des Bebauungsplans in offensichtlicher und schwerwiegender Weise das Abwägungsgebot (§ 2 Abs. 3, § 1 Abs. 7 BauGB) verletzt hätte.
Das Abwägungsgebot verpflichtet die Gemeinde, die für die Planung bedeutsamen öffentlichen und privaten Belange (Abwägungsmaterial) zu ermitteln und zu bewerten (§ 2 Abs. 3 BauGB) sowie sie gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen (§ 1 Abs. 7 BauGB). Gegen das rechtsstaatlich fundierte Gebot gerechter Abwägung wird verstoßen, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet oder in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl. BVerwG BauR 2015, 1620/1622; VerfGHE 66, 187/196). Eine Verletzung des Abwägungsgebots liegt jedoch nicht vor, wenn aufgrund einer vertretbaren Bewertung der berührten Belange im Fall der Kollision einzelner Belange bestimmte bevorzugt und andere zurückgesetzt werden. Die darin liegende Gewichtung der von der Planung berührten Belange gehört vielmehr zum Wesen der planerischen Gestaltungsfreiheit der Gemeinde (vgl. VerfGH BayVBl 2015, 677/679). Mängel bei der Ermittlung und Bewertung sind beachtlich, wenn sie wesentliche Punkte betreffen und wenn der Mangel offensichtlich und von Einfluss auf das Ergebnis des Verfahrens gewesen ist (§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Mängel im Abwägungsvorgang sind ebenfalls nur erheblich, wenn sie offensichtlich sind und Einfluss auf das Abwägungsergebnis hatten (§ 214 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB).
Nach diesen Maßstäben ist nicht ersichtlich, dass der Bebauungsplan in verfassungsrechtlich zu beanstandender Weise gegen das Abwägungsgebot verstößt.
aa) Ein offensichtlicher und schwerwiegender Verstoß gegen die verfahrensrechtliche Ermittlungs- und Bewertungspflicht nach § 2 Abs. 3 BauGB liegt nicht vor.
(1) Weder dem Vorbringen der Antragsteller noch den Normaufstellungsunterlagen kann mit der verfassungsrechtlich gebotenen Offensichtlichkeit entnommen werden, dass es der Markt im Hinblick auf den nach § 1 a Abs. 2 BauGB in die Abwägung einzustellenden Belang des sparsamen Umgangs mit Grund und Boden unterlassen hat, den Wohnbedarf der Bevölkerung und die Potenziale der Innenentwicklung als Abwägungsmaterial hinreichend zu ermitteln.
Nach der fachgerichtlichen Rechtsprechung ist bei der Ausweisung neuer Wohngebiete zwar eine entsprechende Bedarfsermittlung in der Regel notwendig (vgl. OVG RhPf vom 23.1.2013 – 8 C 10946/12 – juris Rn. 31 f.). Auch trifft es zu, dass weder in der Begründung des Bebauungsplans noch in den sonstigen Unterlagen nachprüfbar dokumentiert ist, wie der Bedarf an Wohnbauflächen im Plangebiet hier ermittelt wurde. Den Normaufstellungsunterlagen lässt sich dazu im Wesentlichen nur entnehmen, dass in den letzten vier Jahren insgesamt 16 Parzellen verkauft worden seien, die Nachfrage nach Bauplätzen steige und – trotz des vom Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung für das Gemeindegebiet prognostizierten Bevölkerungsrückgangs von ca. 3,4% bis zum Jahr 2028 -der Bedarf an Bauland insbesondere auch von Einheimischen wachse (vgl. Planbegründung S. 16 f.; Niederschrift über die 63. Sitzung des Marktgemeinderats vom 27. September 2012 S. 8 f. und 23). Es fehlt insoweit an einer nachvollziehbaren Darstellung des für die Überprüfung einer methodisch einwandfreien Prognose erforderlichen gegenwärtigen und künftigen Bedarfs etwa anhand konkreter Angaben über die Bevölkerungszahlen und einer Auflistung der Nachfragen nach Baugrundstücken (zur gerichtlichen Überprüfbarkeit von Prognoseentscheidungen vgl. BVerwG vom 29.10.2009 – 3 C 26.08 – juris Rn. 25; vom 4.4.2012 BVerwGE 142, 234 Rn. 59). Ebenso fehlen eine Darstellung der Erfassung und Bewertung der Innenentwicklungspotenziale im Gemeindegebiet mit konkreten Angaben zu den innerhalb des Ortsbereichs vorhandenen freien und für Wohnzwecke nutzbaren Flächen sowie eine Erläuterung dazu, ob und gegebenenfalls welche dieser Flächen für die Innenentwicklung geeignet sind und tatsächlich zur Verfügung stehen. Die in den Normaufstellungsakten befindlichen Informationen, dass im gesamten Gemeindegebiet in den im Eigentum des Marktes stehenden Baugebieten nur fünf bzw. sechs freie Baugrundstücke, im Geltungsbereich bestehender Bebauungspläne zwei im Privateigentum stehende Bauplätze sowie Baulücken und leer stehende Bausubstanz in geringem Umfang vorhanden seien (vgl. Planbegründung S. 16 f.; Niederschrift über die 63. Sitzung des Marktgemeinderats vom 27. September 2012 S. 8 f.), reichen für eine überprüfbare, eine Verletzung des § 2 Abs. 3 BauGB ausschließende Ermittlung des Abwägungsmaterials nicht aus.
Das Fehlen einer entsprechenden Dokumentation lässt indes nicht den Schluss zu, dass die Bedarfsermittlung – entgegen den Ausführungen in der Planbegründung – tatsächlich unterblieben und ein verfassungsrechtlich relevanter offensichtlicher Ermittlungsfehler gegeben ist. Nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB ist zudem schon einfachgesetzlich ein Mangel der Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials nach § 2 Abs. 3 BauGB nur dann beachtlich, wenn er offensichtlich und auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen ist. Offensichtlichkeit liegt nach der fachgerichtlichen Rechtsprechung vor, wenn ein Mangel auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Mitglieder des Gemeinderats über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist (vgl. BVerwG vom 13.12.2012 BVerwGE 145, 231 Rn. 16). Dass ein Mangel der Abwägung lediglich negativ nicht ausgeschlossen werden kann, genügt nicht. Liegt – wie hier – eine Lücke in den Aufstellungsunterlagen vor, kann dies im Einzelfall den Schluss zulassen, dass insoweit ein Abwägungsmangel gegeben ist. Für die Annahme der „Offensichtlichkeit“ reicht das aber nicht aus (vgl. BVerwG vom 29.1.1992 NVwZ 1992, 662/663 zu § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB). Eine andere Beurteilung ergäbe sich nur dann, wenn objektiv erfassbare Umstände vorlägen, die positiv und klar auf einen entsprechenden Mangel hindeuten (vgl. BVerwG vom 7.11.1997 NVwZ 1998, 956/959; vom 31.7.2012 BVerwGE 144, 1 Rn. 98; vom 14.11.2012 BauR 2013, 440 Rn. 11).
Das ist hier nicht der Fall. Die von den Antragstellern angeführten Indizien reichen nicht aus, um einen offensichtlichen Mangel der Ermittlung und Bewertung im Sinn des § 2 Abs. 3 i. V. m. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB zu belegen; erst recht ist kein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV zu begründen.
(a) Die Behauptung, im Gemeindegebiet stehe eine Vielzahl von Baulücken als Innenentwicklungspotenzial zur Verfügung, genügt hierfür schon deswegen nicht, weil die Antragsteller nicht darlegen, um welche Flächen es sich im Einzelnen handelt. Gleiches gilt hinsichtlich der Angabe, sie selbst seien Eigentümer zweier geeigneter Bauplätze, jedoch nicht gefragt worden, ob sie diese zur Verfügung stellten. Im Übrigen ist angesichts anderslautender fachgerichtlicher Rechtsprechung jedenfalls nicht offensichtlich, dass die Verpflichtung der Gemeinden zur Untersuchung von Möglichkeiten der Innenentwicklung auch Grundstücke erfasst, die im Privateigentum stehen (vgl. OVG RhPf vom 6.10.2011 – 1 C 11322/10 – juris Rn. 63; VGH BW vom 29.10.2013 NVwZ-RR 2014, 171/174; vom 22.10.2014 VBlBW 2015, 237 Rn. 75).
(b) Soweit die Antragsteller geltend machen, bereits in seiner Sitzung am 23. Januar 2014 und damit kurze Zeit nach dem Satzungsbeschluss vom 24. Oktober 2013 habe der Marktgemeinderat festgestellt, dass in We.-Ga. (Ma.weg-Ost) eine Fläche für ca. sechs Bauplätze zur Verfügung stehe, kommt es hierauf nicht an, weil für die Abwägung allein die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses maßgebend ist (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Dass diese Feststellung schon im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses möglich gewesen wäre, ist nicht ersichtlich. Aus diesem Grund ist auch dem Umstand, dass auf der Homepage des Marktes Bauplätze in herrlicher Umgebung mit guter Infrastruktur in We. und im Teilort We2. angepriesen werden, keine entscheidungserhebliche Bedeutung zuzumessen.
(c) Mit dem Hinweis, dass laut Bayerischem Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung im gesamten Gemeindegebiet im Jahr 2009 nur ein Bauantrag, im Jahr 2010 vier Bauanträge und im Jahr 2011 elf Bauanträge genehmigt worden bzw. Wohngebäude errichtet worden seien, wird ein offensichtlicher Ermittlungsfehler schon deswegen nicht aufgezeigt, weil der Markt bei seiner Bedarfsprognose nicht auf die Zahl der in der Vergangenheit erteilten Baugenehmigungen, sondern auf die Anzahl der Grundstückskäufe und der Anfragen nach Bauplätzen abgestellt hat (vgl. Planbegründung S. 16).
(d) Auch aus der von den Antragstellern angeführten Äußerung des Marktes, die im Flächennutzungsplan dargestellte Mischbaufläche (Grundstück Fl.Nr. 12) könne problemlos im Innenbereich eines der Ortsteile untergebracht werden (vgl. Planbegründung S. 17), reicht für die Annahme eines offensichtlichen Verstoßes gegen die Ermittlungspflicht nicht aus, weil hieraus nicht zwingend gefolgert werden kann, dass die betreffende Innenbereichsfläche für eine Wohnnutzung geeignet ist. Zwar dient ein Mischgebiet gemäß § 6 Abs. 1 BauNVO auch dem Wohnen. Wegen des Erfordernisses einer sowohl in qualitativer als auch in quantitativer Hinsicht gleichgewichtigen Durchmischung von Wohnen und nicht wesentlich störendem Gewerbe (vgl. BVerwG vom 11.4.1996 ZfBR 1997, 51; OVG NW vom 27.11.2014 – 7 D 35/13.NE – juris Rn. 45) bedeutet dies aber nicht, dass auf jedem der in einem Mischgebiet gelegenen Grundstücke im konkreten Einzelfall auch ein Wohnbauvorhaben zulässig ist.
(e) Soweit die Antragsteller bemängeln, dass alternative Planungsmöglichkeiten vom Markt nicht in Betracht gezogen (Alternativfläche zwischen Feuerwehrhaus und Golfplatz, weitere im Flächennutzungsplan in den Teilorten dargestellte Wohnbauflächen) bzw. frühzeitig ausgeschlossen worden seien (Verlegung des Kinderspielplatzes auf das Grundstück Fl.Nr. 856/1 Gemarkung We2.), legen sie nicht dar, aus welchen Gründen sich diese Alternativen für den Markt als eindeutig vorzugswürdige Lösung hätten aufdrängen müssen (zu diesem Erfordernis vgl. VerfGH vom 27.6.2012 VerfGHE 65, 125/139 m. w. N.).
(f) Schließlich reicht auch die Tatsache, dass der Markt die Ausweisung von Baugrundstücken mit den Bindungen des sog. Einheimischenmodells mangels Interesses von einheimischen Bürgern nicht weiterverfolgt hat, zum Beleg des Fehlens eines Bedarfs an Wohnbauflächen nicht aus. Denn von einer fehlenden Nachfrage nach Grundstücken, die den speziellen Bindungen eines solchen Modells unterliegen (vgl. BayVGH vom 30.4.2013 – 4 ZB 13.472 – juris Rn. 5), kann nicht generell auf einen fehlenden Bedarf an Wohnbaugrundstücken geschlossen werden.
(2) Kein offensichtlicher Verstoß gegen die Ermittlungspflicht ergibt sich auch aus der Rüge der Antragsteller, der Markt habe es im Hinblick auf die Feststellungen des Umweltberichts zu den anlage- und betriebsbedingten Auswirkungen des Bebauungsplans auf das Grundwasser fehlerhaft unterlassen, eine hydrologische Beurteilung der Untergrundverhältnisse des Moränengebiets einzuholen. Zwar trifft es zu, dass nach den Ausführungen im Umweltbericht sowohl eine gewisse Beeinträchtigung des Grundwassers durch den Anschnitt von Schichtwasser als auch eine gewisse Reduzierung der Grundwasserneubildungsrate nicht gänzlich ausgeschlossen werden können. Im Umweltbericht wird hierzu aber weiter dargelegt, dass durch die Einstellung der landwirtschaftlichen Nutzung auf den betreffenden Flächen die Gefahr von Nährstoffeinträgen in das Grundwasser reduziert werde und tendenziell daher eher von einer Verbesserung der Grundwasserqualität auszugehen sei (vgl. Umweltbericht S. 9). Mögliche Unsicherheiten im Hinblick auf abwägungsrelevante Beeinträchtigungen des Schutzgutes Grundwasser (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 7 Buchst. a BauGB), die offensichtlich weitere Ermittlungen geboten hätten, lassen sich dem Umweltbericht demnach nicht entnehmen. Auch seitens der Träger öffentlicher Belange wurden im Verfahren diesbezüglich keine Bedenken erhoben.
bb) Auch die vom Markt vorgenommene Abwägung der widerstreitenden Belange ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
(1) Offensichtliche und schwerwiegende Abwägungsmängel im Hinblick auf die Belange des Orts- und Landschaftsbilds liegen nicht vor.
Zu den in die Abwägung einzustellenden öffentlichen Belangen gehören neben den bundesrechtlich insbesondere in § 1 Abs. 6 BauGB aufgeführten Interessen, zu denen die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbilds zählt (§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB), auch die sich aus Art. 141 Abs. 1 Satz 4 BV ergebenden, von den Antragstellern als verletzt gerügten Gebote, Boden, Wasser und Luft als natürliche Lebensgrundlagen zu schützen und kennzeichnende Orts- und Landschaftsbilder zu schonen und zu erhalten, sowie die in Art. 141 Abs. 2 BV verankerte Aufgabe, die Natur und die Landschaft zu schützen und zu pflegen. Der landesrechtliche Normgeber, der aufgrund einer bundesrechtlichen Ermächtigung tätig wird, hat jedenfalls dort, wo ihm ein Gestaltungsspielraum eingeräumt ist, auch die ihn bindende Bayerische Verfassung zu beachten. Gibt das Bundesrecht dem landesrechtlichen Normgeber – wie in § 1 Abs. 7 BauGB – nur einen Rahmen, innerhalb dessen er verschiedene Lösungen wählen kann, dann ist Landesverfassungsrecht innerhalb dieses Gestaltungsspielraums nicht verdrängt. Art. 141 Abs. 1 Satz 4 und Abs. 2 BV bestimmen in den Grundzügen die wichtigsten Aufgaben, die sich aufgrund der Staatsfundamentalnorm des Art. 3 Abs. 2 BV stellen. Art. 3 Abs. 2 BV sowie Art. 141 Abs. 1 Satz 4 und Abs. 2 BV sind keine bloßen Programmsätze, sondern enthalten bindendes objektives Verfassungsrecht, an dem die Handlungen und Unterlassungen von Staat, Gemeinden und Körperschaften des öffentlichen Rechts zu messen sind (vgl. VerfGHE 65, 125/136 f.; 66, 187/196 f., jeweils m. w. N.). Allerdings haben die Staatszielbestimmungen des Art. 141 Abs. 1 Satz 4 und Abs. 2 BV gegenüber den der Planung zugrunde liegenden städtebaulichen Anliegen der Gemeinde keinen abstrakten Vorrang. Vielmehr bleibt es Aufgabe der Gemeinde, sich im Rahmen sachgerechter Abwägung selbst darüber schlüssig zu werden, welchen Belangen sie letztlich das stärkere Gewicht beimessen will (vgl. VerfGH BayVBl 2015, 677/680; BVerwG vom 15.10.2002 NVwZ-RR 2003, 171 zu Art. 20 a GG).
Der Markt hat den Belang der Erhaltung des kennzeichnenden Orts- und Landschaftsbilds in die Abwägung eingestellt und sich auch mit der besonders exponierten Lage des Baugebiets auseinandergesetzt (vgl. Planbegründung S. 19 f.). Dabei hat er zur Verringerung der negativen Auswirkungen für das Orts- und Landschaftsbild alternative Bebauungsplanvarianten mit einschränkenden Festsetzungen abgewogen und unter Festlegung weitreichender grünordnerischer Maßnahmen (Ortsrandeingrünung, Eingrünung der Erschließungsstraße, Pflanzgebote), einschränkender Maßfestsetzungen zur Begrenzung der Höhe der Baukörper sowie gestalterischer Anordnungen zur Firstrichtung und Dachgestaltung den Belang des Orts- und Landschaftsbilds hinter den Belang der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung (§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB) zurückgestellt. Eine verfassungsrechtlich relevante Fehlgewichtung der Belange ist insoweit nicht zu erkennen. Dies gilt auch für die im Bereich der höchsten Stelle im Nordwesten des Plangebiets zugelassenen Mehrfamilienhäuser, die sich nach den Erwägungen des Marktes hinsichtlich ihrer Höhenentwicklung (maximale Gebäudehöhe von 10,5 m) nicht an den übrigen Gebäuden des Plangebiets, sondern an der Gebäudehöhe des nächstgelegenen, westlich benachbarten Gebäudes auf dem Anwesen He.-straße 8 (richtig wohl: 18) orientieren (vgl. Niederschrift über die 63. Sitzung des Marktgemeinderats vom 27. September 2012 S. 14).
(2) Ein offensichtlicher und schwerwiegender Abwägungsmangel ergibt sich auch nicht aus der von den Antragstellern als fehlerhaft gerügten Behandlung der in § 1 a Abs. 2 Sätze 1 und 2 BauGB normierten öffentlichen Belange des sparsamen und schonenden Umgangs mit Grund und Boden sowie der Beschränkung der Umnutzung von Landwirtschaftsflächen auf den notwendigen Umfang.
Die sog. Bodenschutzklausel des § 1 a Abs. 2 Satz 1 BauGB und die sog. Umwidmungssperre des § 1 a Abs. 2 Satz 2 BauGB enthalten zwar kein „Versiegelungsverbot“ und keine „Baulandsperre“ in dem Sinn, dass eine über die Ortsränder ausgreifende Siedlungsentwicklung nur dann möglich ist, wenn innerörtliche Entwicklungsmöglichkeiten ausgeschöpft sind. Auch wenn Natur und Landschaft erstmals auf Flächen außerhalb des Ortsbereichs in Anspruch genommen werden sollen, setzt § 1 a Abs. 2 Satz 1 BauGB der Gemeinde keine strikten, im Rahmen der planerischen Abwägung unüberwindbaren Grenzen. Die in § 1 a Abs. 2 Sätze 1 und 2 BauGB genannten Grundsätze sind aber in der Abwägung zu berücksichtigen (§ 1 a Abs. 2 Satz 3 BauGB). Ob sie sich im Einzelfall durchsetzen, hängt von dem Gewicht der ihnen gegenüberstehenden öffentlichen bzw. privaten Belange ab. Ihr Zurückstellen bedarf einer Rechtfertigung, die dem Gewicht dieser vom Gesetzgeber herausgehobenen Belange Rechnung trägt (vgl. VerfGH vom 17.3.2011 VerfGHE 64, 20/29; OVG NW ZfBR 2014, 774/777).
Danach liegt hier ein offensichtlicher Abwägungsfehler nicht vor. Der Markt hat die gegen die Planung sprechenden Belange, insbesondere auch die Eingriffe in Grund und Boden und die Einschränkung der landwirtschaftlichen Nutzung, in der Abwägung berücksichtigt und sich im Interesse des sparsamen Umgangs mit Grund und Boden bemüht, die negativen Folgen der Planung durch Beschränkungen der Bebauung und der Bodenversiegelung sowie durch die Festsetzung von Vermeidungs- und Ausgleichsmaßnahmen zu begrenzen. Letztlich hat er aber diese Belange im Hinblick auf den bestehenden Bedarf an Wohnbauflächen und das Fehlen ausreichender innerörtlicher Alternativflächen zurückgestellt und sich für die Ausweisung der Flächen im Anschluss an eine bestehende Bebauung in He. entschieden (vgl. Planbegründung S. 17 bis 20; Niederschrift über die 63. Sitzung des Marktgemeinderats vom 27. September 2012 S. 23 f.). Das ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen dagegen, dass sich der Markt bei der Abwägung auch von dem Gedanken der Stabilisierung der Bevölkerungsentwicklung hat leiten lassen (vgl. Planbegründung S. 17), zumal es sich hierbei um ein legitimes abwägungserhebliches öffentliches Interesse handelt (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 2 Alt. 5 BauGB; OVG Berlin-Bbg vom 14.2.2006 OVGE 27, 34/38; ThürOVG vom 11.12.1997 ThürVGRspr 1998, 86/91; Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 1 Rn. 126).
(3) Ebenso wenig ergibt sich ein verfassungsrechtlich relevanter Abwägungsmangel hinsichtlich der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung des § 1 a Abs. 3 BauGB.
Insbesondere kann eine offensichtliche Fehlgewichtung naturschutzrechtlicher Belange nicht deswegen angenommen werden, weil der Markt im Rahmen der Anwendung der Eingriffsregelung das Plangebiet zusammenfassend lediglich als Fläche mit geringer Bedeutung für Naturhaushalt und Landschaftsbild eingestuft hat. Bei dieser Einstufung hat sich der Markt an dem vom Bayerischen Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen herausgegebenen Leitfaden „Bauen im Einklang mit Natur und Landschaft“ (2. Aufl. Jan. 2003) orientiert (vgl. Planbegründung S. 24, 25 und 27) und dementsprechend zur Ermittlung des Ausgleichsbedarfs das Plangebiet unter Berücksichtigung der bereits bestehenden Gebäudesubstanz, der teilweisen Versiegelung des Bodens sowie der vorhandenen intensiv genutzten Grünlandflächen als Gebiet mit geringer Bedeutung für Naturhaushalt und Landschaftsbild der Kategorie I zugeordnet (vgl. Leitfaden S. 9 ff., Abbildung 7 und Anhang Teil A Liste 1 a). Verfassungsrechtliche Bedenken ergeben sich hieraus nicht (zur Rechtmäßigkeit der Anwendung des Leitfadens vgl. BayVGH vom 13.4.2006 BayVBl 2007, 17/18; vom 24.5.2012 – 2 N 12.448 – juris Rn. 56).
Soweit die Antragsteller bemängeln, die Einstufung des Plangebiets als Fläche mit geringer Bedeutung für Naturhaushalt und Landschaftsbild in der Planbegründung stehe in krassem Widerspruch zu den Bewertungen im Umweltbericht, wonach die anlagen- und betriebsbedingten Auswirkungen der Planung auf das Landschaftsbild „mittel bis hoch“ seien (vgl. Umweltbericht S. 13 und S. 22), verkennen sie, dass sich die jeweiligen Einstufungen auf unterschiedliche Gegenstände beziehen. Während der auf der Grundlage von § 2 Abs. 4, § 2 a Satz 2 Nr. 2 BauGB erstellte Umweltbericht eine zusammenfassende Bewertung der Umweltauswirkungen des geplanten Projekts im Hinblick auf das Schutzgut „Landschaftsbild“ enthält, wurde im Rahmen der Bestandsaufnahme zur Ermittlung des Ausgleichsbedarfs entsprechend den Vorgaben des Leitfadens keine Einzelbewertung von Auswirkungen des Vorhabens auf dieses Schutzgut vorgenommen, sondern das Plangebiet aufgrund einer Gesamtbetrachtung aller betroffenen Schutzgüter mit Bedeutung für Landschaftsbild und Naturhaushalt nach § 1 a Abs. 3 Satz 1 BauGB eingestuft.
2. Die Festsetzungen der Bebauungsplans verstoßen nicht gegen das Willkürverbot (Art. 118 Abs. 1 BV).
Der Gleichheitssatz verbietet Willkür. Er lässt Differenzierungen zu, die durch sachliche Erwägungen gerechtfertigt sind. Dabei bleibt es dem Ermessen des Normgebers überlassen zu bestimmen, in welcher Weise dem Gedanken der Angemessenheit, Billigkeit und Zweckmäßigkeit Rechnung zu tragen ist. Nur wenn die äußersten Grenzen dieses Ermessens überschritten sind, wenn für die getroffene Regelung jeder sachliche Grund fehlt, ist der Gleichheitssatz verletzt. Dementsprechend weit ist auch der Gestaltungsspielraum einer Gemeinde bei der Aufstellung eines Bebauungsplans. Der Verfassungsgerichtshof hat nicht zu überprüfen, ob die Festsetzungen in einem Bebauungsplan die bestmögliche oder gerechteste Lösung darstellen. Er kann nicht seine eigenen Abwägungen und Überlegungen an die Stelle derjenigen des Normgebers setzen. Hat sich der Normgeber bei einer Kollision verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung anderer Belange entschieden, so liegt ein Verstoß gegen Art. 118 Abs. 1 BV nur dann vor, wenn sich ein sachgerechter Grund für die getroffene Regelung bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise schlechterdings nicht feststellen lässt (vgl. VerfGHE 64, 20/30 m. w. N.).
Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs kann ein Bebauungsplan gegen das Willkürverbot des Art. 118 Abs. 1 BV verstoßen, wenn eine Gemeinde offensichtlich den Grundsatz der Erforderlichkeit der Bauleitplanung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB verletzt oder bei der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB die sich aus Art. 141 Abs. 1 Satz 4 oder Abs. 2 BV ergebenden Verpflichtungen in krasser Weise verkennt (vgl. VerfGHE 64, 20/30). Gleiches gilt, wenn sie in offensichtlich fehlerhafter Weise gegen das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB oder das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB verstößt. Dies ist aufgrund der oben unter 1. dargelegten Erwägungen jedoch nicht der Fall.
Soweit sich die Antragsteller zudem dagegen wenden, dass nach Nr. 1.3.7 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans die Grundstücksparzellen GS 1 und GS 2 auf dem Grundstück Fl.Nr. 12 von der allgemeinen Beschränkung der höchstzulässigen Zahl der Wohneinheiten pro Gebäude auf zwei ausgenommen wurden, begründet dies ebenfalls keinen Verstoß gegen das Willkürverbot. Die Festsetzung beruht auf der Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB. Mit der Begrenzung der Zahl der Wohnungen in den Wohngebäuden auf grundsätzlich zwei wollte der Markt zur Verwirklichung seiner planerischen Zielsetzung, Wohnraum und Bauflächen für Familien zu schaffen, offensichtlich das städtebauliche Ziel einer einheitlichen Struktur des Gebiets in Bezug auf die Wohnform (z. B. Ein- und Zweifamilienhäuser) erreichen (vgl. BVerwG vom 8.10.1998 BVerwGE 107, 256/260). Von dieser Beschränkung sollten die wegen der größeren Grundstücksfläche und des höheren Nutzungsmaßes mit einem größeren Bauvolumen ausgestatteten Gebäude auf dem Grundstück Fl.Nr. 12 ausgenommen werden, um ihre Nutzung als Mehrfamilienhäuser oder Gebäude mit anderen als reinen Wohnnutzungen (vgl. § 3 Abs. 2 bis 4 BauNVO) zu ermöglichen bzw. zu erleichtern. Hierbei handelt es sich um sachgerechte Erwägungen, die eine Differenzierung hinsichtlich der Zahl der zulässigen Wohnungen rechtfertigen.
3. Ein Verstoß gegen Art. 117 Satz 2 BV liegt ebenfalls nicht vor. Danach haben alle die Verfassung und die Gesetze zu achten und zu befolgen, an den öffentlichen Angelegenheiten Anteil zu nehmen und ihre körperlichen und geistigen Kräfte so zu betätigen, wie es das Wohl der Gesamtheit erfordert. Diese Verfassungsnorm begründet indes keine Pflichten für die Träger der öffentlichen Hand, deren Bindung an Recht und Gesetz sich bereits aus dem im Rechtsstaatsprinzip enthaltenen Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes ergibt, sondern normiert Grundpflichten der Bürger (vgl. VerfGH vom 4.4.1950 VerfGHE 3, 15/25; vom 13.4.1967 – Vf. 11-VI-67 – amtl. Umdruck S. 5; vom 6.11.1967 VerfGHE 20, 183/186; vgl. auch Stenographische Berichte über die Verhandlungen des Verfassungsausschusses der Bayerischen Verfassunggebenden Landesversammlung, Bd. I S. 216, Bd. II S. 322, 324 f.).
4. Ebenso wenig ist durch den Bebauungsplan Art. 161 Abs. 2 BV verletzt, wonach Steigerungen des Bodenwertes, die ohne besonderen Arbeits- oder Kapitalaufwand des Eigentümers entstehen, für die Allgemeinheit nutzbar zu machen sind. Ob diese als Programmsatz ausgestaltete Verfassungsnorm (vgl. VerfGH vom 20.6.1966 – Vf. 28-VI-66 – amtl. Umdruck S. 7) einen Verfassungsauftrag nicht nur an den Gesetzgeber, sondern auch gegenüber den Gemeinden enthält, bei der Ausweisung von Plangebieten bestehende Handlungsmöglichkeiten zur Nutzbarmachung planbedingter Bodenwertsteigerungen für die Allgemeinheit auszuschöpfen (vgl. Funke in Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 5. Aufl. 2014, Art. 161 Rn. 3), muss nicht entschieden werden. Selbst wenn das zu bejahen wäre, hätte dies auf die Wirksamkeit des Bebauungsplans keinen Einfluss. Denn Art. 161 Abs. 2 BV normiert das Gebot der Nutzbarmachung „unverdienter“ Wertzuwächse nicht als Voraussetzung für durch Maßnahmen der Allgemeinheit bewirkte Bodenwertsteigerungen, sondern als deren Folge.
5. Entsprechendes gilt für den Einwand der Antragsteller, die mit einigen Bürgern abgeschlossenen Tauschverträge seien wegen eines Verstoßes gegen Art. 151 Abs. 2 Satz 4 BV nichtig. Nach dieser Verfassungsnorm sind gemeinschädliche und unsittliche Rechtsgeschäfte, insbesondere alle wirtschaftlichen Ausbeutungsverträge, rechtswidrig und nichtig. Abgesehen davon, dass Art. 151 Abs. 2 BV kein unmittelbar vollziehbares Recht enthält (vgl. VerfGH vom 4.8.1999 VerfGHE 52, 79/91; Lindner in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2009, Art. 151 Rn. 2), hätte die Nichtigkeit der Verträge nicht auch die Rechtsunwirksamkeit des Bebauungsplans als Satzung (§ 10 BauGB) zur Folge.
VI.
Das Verfahren ist kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).