Baurecht

Aktenzeichen  M 1 E 16.3167

Leitsatz

Bei der Anwendung ermessenslenkender Verwaltungsvorschriften (hier: Kriterienkatalog zur Vergabe eines Baugrundstücks im Einheimischenmodell) kommt einer Gemeinde in gewissem Umfang die Interpretationshoheit zu. Insoweit ist entscheidend, wie die Gemeinde die Verwaltungsvorschriften im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt hat und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz des Art. 3 GG und Art. 118 Abs. 1 S. 1 BV gebunden ist. (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I.
Der Antrag wird abgelehnt.
II.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
III.
Der Streitwert wird auf 27.404,- Euro festgesetzt.

Gründe

I.
Die Beteiligten streiten um die Vergabe eines Baugrundstücks im Rahmen eines Einheimischenmodells.
Die Antragsgegnerin hatte am 17. Juli 2007 Richtlinien für die Grundstücksvergabe an Einheimische beschlossen, die am 1. August 2007 in Kraft traten. Nach dem dritten Absatz dieser Richtlinien sind Bürger ohne Ausnahme dann nicht antragsberechtigt, wenn sie unter anderem über Grundbesitz verfügen. Am 11. August 2015 beschloss die Antragsgegnerin neue Vergaberichtlinien (VRL 2015). Unter Nr. 1 VRL 2015 geht es um den antragsberechtigten Personenkreis, unter Nr. 2 um eine Rangfolge innerhalb des antragsberechtigten Personenkreises. Nr. 1.6 Sätze 1 und 3 VRL 2015 lauten: „Grundsätzlich nicht antragsberechtigt sind Personen, die bereits Eigentümer oder Erbbauberechtigte eines bebauten oder bebaubaren Grundstücks sind. (…) Ausnahmen können zugelassen werden, sollten die Wohnung, das Haus oder das Grundstück keine angemessenen Wohnverhältnisse für den Antragsteller und die mit ihm in künftiger Haushaltsgemeinschaft lebenden Familienmitglieder gewährleisten“.
Die Antragsgegnerin beschloss am 5. April 2016 den Bebauungsplan „…“ und machte ihn am 15. April 2016 bekannt. Am 7. Juni 2016 beschloss die Antragsgegnerin, 10 Grundstücke im Umgriff dieses Bebauungsplans im Rahmen eines Einheimischenmodells zu vergeben. Aus der Sitzungsniederschrift der Gemeindesratssitzung vom 7. Juni 2016 geht hervor, dass 22 Bewerbungen eingegangen waren, hiervon vier Bewerbungen aus anderen Gründen unberücksichtigt blieben und von den verbleibenden 18 Bewerbungen fünf Bewerber Eigentümer oder Erbbauberechtigte eines bebauten oder bebaubaren Grundstücks sind. Von diesen fünf Bewerbungen war ein Bewerber nicht antragsberechtigt, weil die Ausnahme für angemessene Wohnverhältnisse aufgrund der Größe des bereits vorhandenen Wohnraums nicht gegeben war. Die verbleibenden vier Bewerbungen (eine davon ist die Bewerbung des Antragstellers) „könnten ausnahmsweise zugelassen werden“, weil sie die angemessenen Wohngrenzen i. S. d. Nr. 1.6 VRL 2015 nicht überschreiten. Somit „würden 13 Bewerbungen verbleiben, die aufgrund der Vergabekriterien mit den entsprechenden Punkten ausgewertet würden. Dann ergäbe sich eine Reihenfolge 1 bis 13 für diese 13 Bewerbungen“. Die vier ausnahmsweise zugelassenen Bewerbungen würden „ebenfalls anhand der Vergabekriterien mit den entsprechenden Punkten ausgewertet und erscheinen als Nachrücker 14-17 in der ermittelten Reihenfolge“.
Dem Antragsteller, der sich am … März 2016 für die Vergabe eines Grundstücks beworben hatte, teilte die Antragsgegnerin mit E-Mail vom 8. Juni 2016 diesen Beschluss vom 7. Juni 2016 mit und führt weiter aus: „In der ermittelten Reihenfolge belegen Sie die Platzziffer 14. D. h. sollten vor Ihnen liegende Bewerber abspringen, würden Sie nachrücken.“
Mit E-Mail vom … Juni 2016 und Schreiben vom … Juni 2016 sowie vom … Juli 2016 bemängelte der Antragsteller gegenüber der Antragsgegnerin die Zuteilung als rechtsfehlerhaft.
Die Antragsgegnerin trat mit Schreiben vom 30. Juni 2016 dieser Rechtsauffassung entgegen und teilte dem Antragsteller am 14. Juli 2016 mit, sie bleibe bei ihrer Auffassung, dass ihm zu Recht kein Grundstück zugeteilt worden sei. Ein Gesprächsbedarf sei nicht gegeben, sie werde mit der Grundstücksvergabe fortfahren.
Der Antragsteller stellte am … Juli 2016 beim Bayerischen Verwaltungsgericht München einen Eilantrag nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO und beantragt,
die Antragsgegnerin zu verpflichten, bis zur Entscheidung in der Hauptsache alle Maßnahmen zu unterlassen, die auf die Vergabe von Grundstücken im Bereich des Einheimischenmodells „…“ gerichtet sind.
Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus, zwar habe er Grundeigentum im Sinne von Nr. 1.6 VRL 2015, doch sei ihm von der Antragsgegnerin am 8. Juni 2015 eine Platzziffer zugeteilt worden. Dadurch habe sie ihn als antragsberechtigt behandelt, weshalb sie ihn bei einer Vergabeentscheidung zusammen mit den übrigen 13 Antragsberechtigten gleichermaßen berücksichtigen müsse. Durch das Bilden von zwei Untergruppen innerhalb der Gruppe „Antragsberechtigte“, indem die Antragsgegnerin ihn auf eine Ersatzbewerberliste setze, weiche sie von den Vergaberichtlinien 2015 ab und verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz sowie gegen den Grundsatz auf fehlerfreie Ermessensausübung. Er unterschreite die maßgebliche Einkommens- und Vermögensgrenze. Sein Wohnungseigentum gewährleiste keine angemessenen Wohnverhältnisse im Sinne von Nr. 1.6 VRL 2015. Die Grundstücksvergabe stehe nach den Angaben der Antragsgegnerin unmittelbar bevor.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie führt aus, der Antragsteller habe keinen Zuteilungsanspruch, da er nicht antragsberechtigt sei. Nr. 1.6 Satz 3 und 4 VRL 2015 sähen eine Zulassung von Ausnahmen bei nicht antragsberechtigten Personen vor. Eine Prüfung, ob der Antragsteller die dort geregelten Voraussetzungen erfülle, habe bislang nicht stattgefunden. In der Entscheidung, bereits vor dieser Prüfung eine Vergabeentscheidung zugunsten von Antragsberechtigten zu treffen, sei sie frei. Der Grundstücksverkehrswert ohne Erschließung betrage 231,- Euro/m², der Verkaufspreis für Einheimische ohne Erschließung hingegen 95,- Euro/m²; das kleinste zu vergebende Grundstück sei 713 m² groß, das größte zu vergebende Grundstück hingegen 899 m².
Hinsichtlich des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.
II.
Der zulässige Antrag ist unbegründet. Zwar ist ein Anordnungsgrund gegeben, da die Antragsgegnerin dem Antragsteller am 14. Juli 2016 mitgeteilt hat, mit der Grundstücksvergabe fortzufahren. Jedoch hat der Antragsteller keinen Anordnungsanspruch, da er im Sinne der Vergaberichtlinien der Antragsgegnerin nicht antragsberechtigt ist.
1. Bei der Vergabe von Grundstücken im Rahmen eines Einheimischenmodells handelt es sich um eine Subventionierung von Ortsansässigen, um diesen einerseits den (verbilligten) Erwerb von Grund und Boden in ihrer Heimatgemeinde zu ermöglichen und sie andererseits in der Gemeinde zu halten, um ein „Ausbluten“ gerade von ländlichen Gegenden zu verhindern. Die Vergabe erfolgt dabei im Wege pflichtgemäßer Ermessensausübung unter Beachtung des Grundsatzes der Gleichbehandlung gemäß Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz (GG), Art. 118 Abs. 1 Satz 1 Bayerische Verfassung (BV). Um ihr Vergabeermessen zu konkretisieren, können die Gemeinden Vergaberichtlinien aufstellen. Erlässt eine Gemeinde – wie hier geschehen – solche Vergaberichtlinien, so begründet sie damit eine bestimmte Verwaltungspraxis, die zu einer Selbstbindung der Gemeinde führt, so dass sie die Grundstücke nur nach Maßgabe der Vergaberichtlinien vergeben darf. Weicht sie von diesen ab, so kann der betroffene Bürger die Verletzung der Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 Abs. 1 Satz 1 BV geltend machen (BayVGH, B. v. 30.4.2013 – 4 ZB 13.472 – juris Rn. 5).
2. Die Entscheidung der Antragsgegnerin, den Antragsteller nicht als Antragsberechtigten sondern als „Nachrücker“ zu behandeln, ist rechtlich nicht zu beanstanden.
2.1 Da der Antragsteller anteiliger Eigentümer einer Doppelhaushälfte ist und damit Eigentümer eines bebauten Grundstücks im Sinne von Nr. 1.6 Satz 1 VRL 2015, zählt er nicht zum antragsberechtigten Personenkreis nach Nr. 1.1 VRL 2015.
2.2 Eine Antragsberechtigung ergibt sich für den Antragsteller auch nicht aus Nr. 1.6 Satz 3 VRL 2015 in Verbindung mit einer hierauf gestützten Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin, da diese eine solche Entscheidung entgegen der Ansicht des Antragstellers nicht getroffen hat. Nach Nr. 1.6 Satz 3 VRL 2015 können vom Grundsatz in Nr. 1.6 Satz 1 VRL 2015, wonach Grundbesitz einer Antragsberechtigung zur Vergabe von Bauland an Einheimische entgegensteht, Ausnahmen zugelassen werden. Nach dem Wortlaut von Nr. 1.6 Satz 3 VRL 2015 ist hierfür Voraussetzung, dass angemessene Wohnverhältnisse nicht gewährleistet sind.
2.2.1 Die Antragsgegnerin hat eine Ermessensentscheidung des Inhalts, dass der Antragsteller mit den 13 antragsberechtigten Personen gleichgestellt wird, nicht getroffen. Dies wird aus der Niederschrift zur Gemeinderatssitzung der Antragsgegnerin vom 7. Juni 2016 und auch aus der Mitteilung an den Antragsteller mit E-Mail vom 8. Juni 2016 deutlich. Der Niederschrift ist nicht die Absicht der Antragsgegnerin zu entnehmen, die „vier verbleibenden Bewerbungen“ den 13 Bewerbungen von antragsberechtigten Personen gleichzustellen. Vielmehr hat der Gemeinderat entschieden, diese „vier verbleibenden Bewerbungen“ als „Nachrücker“ zu behandeln. Das hat die Antragsgegnerin dem Antragsteller am 8. Juni 2016 auch so mitgeteilt. Für dieses Ergebnis spricht auch der Umstand, dass die Antragsgegnerin für die „vier verbleibenden Bewerbern“ Platzziffern mit Nummern hinter der Gruppe der 13 Antragsberechtigten vergeben hat. Damit hat sie ihre Absicht untermauert, diesen „vier verbleibenden Bewerbern“ jeweils nur eine nachrückende Position einzuräumen, sie aber nicht durch Ermessensentscheidungen nach Nr. 1.6 Satz 3 VRL 2015 in den Kreis der antragsberechtigten Personen aufzunehmen.
2.2.2 Der Antragsteller hat auch keinen Anspruch darauf, dass die Antragsgegnerin ihm durch eine Entscheidung nach Nr. 1.6 VRL 2015 die Position eines Antragsberechtigten vermittelt. Sie kann auch eine Verwaltungspraxis begründen, nicht antragsberechtigte Bewerber weiterhin als nicht antragsberechtigt anzusehen und sie – unabhängig von Nr. 1.6 VRL 2015 – als „Nachrücker“ zu behandeln.
Bei den Bestimmungen des Kriterienkatalogs, den die Antragsgegnerin bei der Auswahl der Bewerber um ein Grundstück im Einheimischenmodell herangezogen hat, handelt es sich nicht um Rechtsnormen, sondern um ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften, bei deren Anwendung der Antragsgegnerin in gewissem Umfang die Interpretationshoheit zukommt (vgl. BVerwG, U. v. 23.4.2003 – 3 C 25.02 – BayVBl. 2004, 23 – juris Rn. 14). Allein ein Verstoß gegen den Kriterienkatalog würde deshalb noch nicht zu einem Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz gegenüber dem Antragsteller führen. Entscheidend wäre vielmehr, wie die Antragsgegnerin den Kriterienkatalog im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt hat und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 118 Abs. 1 Satz 1 BV gebunden ist (BayVGH, B. v. 26.4.2007 – 4 CE 07.266 – BayVBl. 2008, 86 – juris Rn. 12, m. w. N.) Da die Antragsgegnerin die im Jahr 2015 neu beschlossenen Vergaberichtlinien im vorliegenden Vergabeverfahren erstmals angewendet hat, hat sich nicht bereits vorher eine gegensätzliche ständige Verwaltungspraxis zur Anwendung von Nr. 1.6 VRL 2015 herausgebildet: Deshalb liegt in der Vergabeentscheidung vom 7. Juni 2016 weder ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz noch eine fehlerhafte Ermessensausübung vor.
3. Aus diesem Grund kommt es auf die Frage, ob der Antragsteller die Vermögensgrenze nach Nr. 1.5 VRL 2015 überschreitet, nicht an.
4. Der Streitwert beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG) i. V. m. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Zur Bewertung des Interesses des Antragstellers an einer Subventionierung beim Kauf eines Baugrundstücks kann der geldwerte Vorteil dieser Begünstigung (vgl. Nr. 44.1 des Streitwertkatalogs) Berücksichtigung finden (BayVGH, B. v. 26.4.2007 – 4 C 07.342 – juris Rn. 2). Neben der Differenz des im Einheimischenmodell angebotenen Grundstückspreises zum Marktwert des Grundstücks (die Angaben der Antragsgegnerin hierzu zugrunde gelegt: 231,- Euro/m² – 95,- Euro/m² = 136,- Euro/m²), ferner bei Mittelung des Größe der zu vergebenden Grundstücke (713 m² + 899 m² ./. 2 = 806 m²) und bei Multiplikation des Differenzwerts mit dem Ergebnis der Mittelung (109.616,- €) sind auch die vom Käufer eines im Einheimischemodell vergebenen Grundstücks hinzunehmenden Veräußerungs- und Vermietungsbeschränkungen zu berücksichtigen, die den wirtschaftlichen Wert der Subvention schmälern (BayVGH, B. v. 26.4.2007 a. a. O.). Dieser Nachteil ist mit einem Abzug um ein Halb zu berücksichtigen (54.808,- €); für das Eilverfahren ist hiervon wiederum die Hälfte des Wertes als angemessen anzusetzen (Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs).