Aktenzeichen AN 3 K 18.01312
Leitsatz
1. Aus der gesetzlichen Vorgabe, den öffentlichen Nutzen „angemessen“ in die Eigenbeteiligung einzustellen, sowie der Erkenntnis, dass sich aus Straßenbaumaßnahmen erwachsende Vorteile einer rechnerisch exakten Bemessung von vornherein entziehen, weshalb nur nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab vorgegangen werden kann, folgt zwangsläufig, dass der Gemeinde bei der Entscheidung über die Eigenbeteiligungssätze im Einzelnen ein Bewertungsspielraum zuzubilligen ist, der nicht voll der gerichtlichen Kontrolle unterliegt. (Rn. 46) (redaktioneller Leitsatz)
2. Die gemeindliche Eigenbeteiligung ist so abzustufen, dass der Vorteil, der der Allgemeinheit im Verhältnis zu den Anliegern zuwächst, ausreichend differenziert berücksichtigt wird, wobei dabei das Maß der zu erwartenden Inanspruchnahme der ausgebauten Straße durch die Anlieger einerseits und die Allgemeinheit andererseits maßgeblich ist. (Rn. 47) (redaktioneller Leitsatz)
3. Die Gemeinden sind auf Grund des Differenzierungsgebots gehalten, zumindest drei Straßenkategorien entsprechend ihrer Verkehrsfunktion aufzustellen, nämlich Wohnstraßen, Straßen mit starkem innerörtlichem Verkehr und Durchgangsstraßen. Darüber hinaus muss sich die in Bezug auf den jeweiligen Straßentyp festgelegte Eigenbeteiligung der Gemeinde sachgerecht in das System der festgelegten Anteilsätze einfügen. (Rn. 47) (redaktioneller Leitsatz)
4. Das Instrument der besonderen Einzelsatzung wurde entworfen, um diejenigen Fälle der Verbesserung oder Erneuerung einer Ortsstraße abrechenbar zu machen, in denen die in der Stammsatzung festgelegten Höchstmaße für die anrechenbaren Breiten und Flächen der Anlagen oder der Anteil der Beitragsschuldner offensichtlich den Vorteilen der Anlieger und der Allgemeinheit nicht gerecht werden; sie soll also den gesetzlichen Anforderungen des Art. 5 Abs. 3 BayKAG an die gemeindliche Eigenbeteiligung in denjenigen Ausnahmefällen Rechnung tragen, in denen das in der Stammsatzung niedergelegte Eigenbeteiligungssystem zu derart unangemessenen Ergebnissen führt, dass auf seiner Grundlage die sachliche Beitragspflicht nicht entstehen kann. (Rn. 51) (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
1. Der Bescheid der Beklagten vom 2. September 2016 wird aufgehoben.
2. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist insoweit vorläufig vollstreckbar.
3. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
4. Die Berufung wird zugelassen.
Gründe
Die zulässige Klage ist begründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 2. September 2016 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Streitgegenstand vorliegender Klage ist der Vorauszahlungsbescheid der Beklagten vom 2. September 2016, mit welchem der Kläger als Eigentümer des Grundstücks FlNr. …, … * und … in …, zu einer Vorauszahlung auf den Straßenausbaubeitrag bezüglich der … herangezogen worden ist.
Vorliegend ist die sachliche Beitragspflicht mangels einer tragfähigen Rechtsgrundlage in Form einer Sondersatzung schon nicht entstanden.
Die von der Beklagten vorgenommene verminderte Kostenumlegung entbindet die Beklagte nämlich nicht, für die Verteilungsregelung zwischen Anliegern und Allgemeinheit hinsichtlich des Vorteils der Ausbaumaßnahmen eine Sondersatzung zu erlassen (dazu 1.). Eine solche war aufgrund einer atypischen Straßensituation auch notwendig (dazu 2.).
Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KAG sollen die Gemeinden u.a. für die Erneuerung oder Verbesserung von Ortsstraßen Beiträge von denjenigen Grundstückseigentümern und Erbbauberechtigten erheben, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Straße besondere Vorteile bietet. In den als Grundlage der Beitragserhebung gemäß Art. 2 Abs. 1 KAG zu erlassenden Abgabesatzungen können die Gemeinden nähere Bestimmungen treffen. Kommt die Straße neben den Beitragspflichtigen nicht nur unbedeutend auch der Allgemeinheit zugute, muss diese Satzung eine Eigenbeteiligung der Gemeinde vorsehen, die die Vorteile für die Allgemeinheit angemessen berücksichtigt (Art. 5 Abs. 3 Satz 1 bis 3 KAG). Aus der gesetzlichen Vorgabe, den öffentlichen Nutzen „angemessen“ in die Eigenbeteiligung einzustellen, sowie der Erkenntnis, dass sich aus Straßenbaumaßnahmen erwachsende Vorteile einer rechnerisch exakten Bemessung von vornherein entziehen, weshalb nur nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab vorgegangen werden kann, folgt zwangsläufig, dass der Gemeinde bei der Entscheidung über die Eigenbeteiligungssätze im Einzelnen ein Bewertungsspielraum zuzubilligen ist, der nicht voll der gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Die Ermächtigung des Satzungsgebers, einen Spielraum auszuschöpfen, findet ihre rechtliche Grenze erst in den allgemeinen abgaberechtlichen Grundsätzen des Prinzips, dass ein Beitrag einen Ausgleich für einen Vorteil darstellen muss, des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des Willkürverbots. Innerhalb dieser Grenzen ist es jedoch nicht zu beanstanden, wenn die Gemeinde typische Fallgruppen in einer vereinheitlichenden Weise erfasst, die das Heranziehungsverfahren praktikabel, überschaubar und effizient gestaltet (vgl. BayVGH, U.v. 16.8.2001 – 6 B 97.111).
Ausgehend davon ist die gemeindliche Eigenbeteiligung so abzustufen, dass der Vorteil, der der Allgemeinheit im Verhältnis zu den Anliegern zuwächst, ausreichend differenziert berücksichtigt wird. Maßgeblich ist dabei das Maß der zu erwartenden Inanspruchnahme der ausgebauten Straße durch die Anlieger einerseits und die Allgemeinheit andererseits. Die Gemeinden sind auf Grund des Differenzierungsgebots gehalten, zumindest drei Straßenkategorien entsprechend ihrer Verkehrsfunktion aufzustellen, nämlich Wohnstraßen, Straßen mit starkem innerörtlichem Verkehr und Durchgangsstraßen. Darüber hinaus muss sich die in Bezug auf den jeweiligen Straßentyp festgelegte Eigenbeteiligung der Gemeinde sachgerecht in das System der festgelegten Anteilsätze einfügen (BayVGH, U.v. 29.10.1984 – 6 B 82 A.2893). Es obliegt dem Satzungsermessen der Gemeinde festzulegen, nach welchen Straßentypen zu unterscheiden ist. Dabei kann sie sich aus Gründen der Praktikabilität auf relativ grobe Unterscheidungen beschränken.
Die Einstufung einer bestimmten Straße zu einem Straßentyp auf der Grundlage der Satzung unterliegt allerdings der vollen gerichtlichen Nachprüfung. Die von der Satzung verwendeten Begriffe sind regelmäßig nicht straßenrechtlich, sondern beitragsrechtlich zu verstehen, so dass maßgeblich auf die Funktion der Straße abzustellen ist. Die Zuordnung zu einer in der Ortssatzung der Gemeinde vorgesehenen Straßenkategorie hat sich an ihren wesentlichen, für die Straße insgesamt bedeutsamen und sie überwiegend charakterisierenden Merkmalen auszurichten, wobei von der Funktion der Straße im Gesamtverkehrsnetz der Gemeinde auszugehen ist, wie sie durch ihre Lage, die Art der Ausgestaltung und die Belastung ihre Ausprägung gefunden hat. Dabei sind Lage, Ausgestaltung und Verkehrsbelastung allerdings nur Indizien, sie können zur Verkehrsfunktion und damit letztlich ausschlaggebenden tatsächlichen Verkehrsbedeutung der Straße in Widerspruch stehen (vgl. z.B. BayVGH, B.v. 27.2.2008 – 6 ZB 05.3393).
Diesem Differenzierungsgebot hat die Beklagte in ihrer Straßenausbaubeitragssatzung vom 26. Juli 2007 in der Fassung der Änderungssatzung vom 26. Februar 2015 (ABS), auf die die Beklagte den hier angefochtenen Vorauszahlungsbescheid gestützt hat, Folge geleistet.
Für die Abrechnung der … kann diese ABS jedoch keine Anwendung finden, da offensichtlich keine der dort abgebildeten Straßenkategorien im vorliegenden Fall den Vorteilen der Anlieger und der Allgemeinheit gerecht wird. Bei der … handelt es sich um einen Straßentyp, bei dem die in der ABS festgelegte Eigenbeteiligung die nach der Möglichkeit der Inanspruchnahme zu bemessenden Vorteilen für die Allgemeinheit verfehlt. Um die durchgeführten Erneuerungs- bzw. Verbesserungsmaßnahmen für die … abrechnen zu können, bedarf es daher des Erlasses einer Sondersatzung.
Das Instrument der besonderen Einzelsatzung wurde entworfen, um diejenigen Fälle der Verbesserung oder Erneuerung einer Ortsstraße abrechenbar zu machen, in denen die in der Stammsatzung festgelegten Höchstmaße für die anrechenbaren Breiten und Flächen der Anlagen oder der Anteil der Beitragsschuldner offensichtlich den Vorteilen der Anlieger und der Allgemeinheit nicht gerecht werden. Diese Satzung soll also den gesetzlichen Anforderungen des Art. 5 Abs. 3 KAG an die gemeindliche Eigenbeteiligung in denjenigen Ausnahmefällen Rechnung tragen, in denen das in der Stammsatzung niedergelegte Eigenbeteiligungssystem zu derart unangemessenen Ergebnissen führt, dass auf seiner Grundlage die sachliche Beitragspflicht nicht entstehen kann. Welche „Vorteile für die Allgemeinheit“, die dieser „neben den Beitragspflichtigen“ zugute kommen, dabei in die Bewertung einzubeziehen sind, wird in Art. 5 Abs. 3 KAG nicht erwähnt, erschließt sich aber aus der Gegenüberstellung zu den in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KAG angeführten, zur Beitragserhebung berechtigenden „besonderen Vorteilen“ der Anlieger: Im einen wie im anderen Fall ist beitrags- und eigenbeteiligungsrelevant allein „die Möglichkeit der Inanspruchnahme“. Der Erlass einer Sondersatzung ist dann geboten, wenn es um die Abrechnung eines Straßentyps geht, bei dem die in der Stammsatzung festgelegten Eigenbeteiligungen die nach der Möglichkeit der Inanspruchnahme zu bemessenden Vorteile für die Allgemeinheit verfehlen (BayVGH, U.v. 11.12.2003 – 6 B 99.1271; VG Ansbach, U.v. 29.7.2010 – AN 18 K 09.01289). Dabei stellt der BayVGH auch klar, dass trotz der Neufassung von Art. 5 Abs. 3 in Satz 4 und 5 KAG der Erlass von Sondersatzungen nicht gehindert wird (BayVGH U.v. 5.2.2007 – 6 BV 05.2153).
1. Entgegen der Auffassung der Beklagten stand ihr die Alternative einer nur teilweisen Umlegung der Ausbaukosten statt des Erlasses einer Sondersatzung im vorliegenden Fall nicht zur Verfügung.
Wie der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil vom 11. Dezember 2003 (a.a.O.) unter Abänderung seiner bisherigen Rechtsprechung ausführt, ist die Überlegung, dass die Notwendigkeit einer Sondersatzung mit dem Überschreiten eines bestimmten Aufwandsniveaus in Zusammenhang steht, nicht richtig.
Die Kammer ist der Ansicht, dass eine Sondersatzung in solchen Fällen notwendig ist, in denen der Verteilungsmaßstab Anlieger/Allgemeinheit aufgrund atypischer Gegebenheiten zu unangemessen Ergebnissen führt. Fehlt es trotz atypischer Situation an einer Sondersatzung, so fehlt es in erster Linie an einer tauglichen Rechtsgrundlage und damit am Entstehen der sachlichen Beitragspflicht. Die Abrechnung der tatsächlichen oder fiktiven Ausbaukosten wird erst auf Ebene der Höhe des Aufwands relevant. Die Beklagte hätte auf dieser Ebene wohl ohne Beanstandung den tatsächlichen Aufwand in Form von teurem Granitpflaster abrechnen können. Dass sie letztlich nur verminderte Kosten abgerechnet hat, entbindet sie nicht von der Pflicht zum Erlass einer Sondersatzung in atypischen Fällen. Denn nur durch eine förmliche Einzelsatzung kann ein verbindlicher Verteilungsmaßstab festgelegt werden, der den Vorteil für die Allgemeinheit und die Anlieger bestimmbar abbildet.
Fehlt es an einer solchen Satzung trotz atypischer Lage, fehlt es folglich an einer tragfähigen Rechtsgrundlage.
2. Eine solche Sondersatzung war nach Auffassung der Kammer aufgrund atypischer Gegebenheiten hier auch notwendig.
Die atypische Situation ergibt sich vorliegend daraus, dass die … einen Straßentyp darstellt, der sich im Hinblick auf die in der Stammsatzung festgelegten Eigenbeteiligungen, die dem zu bemessenden Vorteil für die Allgemeinheit entsprechen, unter keine der in der ABS der Beklagten enthaltenen Straßenkategorien subsumieren lässt.
In der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs ist geklärt, dass bei der Einordnung einer Straße in die Kategorien der Ausbaubeitragssatzung auf die Zweckbestimmung abzustellen ist, wie sie sich aus einer Gesamtbewertung von Art und Größe der Gemeinde, deren weiterreichenden Verkehrsplanungen, deren Lage und Führung der Straße im gemeindlichen Straßennetz und dem gewählten Ausbauprofil ergibt. Verkehrszählungen kommt danach allenfalls die Bedeutung eines Bestätigungsmerkmals zu (BayVGH, B.v. 5.3.2009 – 6 ZB 08.2960).
Die … ist Teil des Gesamtkonzepts „historischen Altstadt“ von … Entlang der … führt die südliche Stadtmauer, von der man einen Blick auf das … hat. Zusammen mit der … ist die … eine von zwei Straßen in …, die in westlicher Richtung in den berühmten …garten führt.
Unbestritten von den Beteiligten ist … sowohl bei nationalen als auch internationalen Touristen insbesondere für seine historische Altstadt berühmt. Dies hat zur Folge, dass in den Straßen der Altstadt ein enormer Fußgängerverkehr stattfindet, der sich nicht nur als Ziel- und Quellverkehr zu exponierten Grundstücken darstellt, sondern dadurch, dass die historische Altstadt als Gesamtkonzept wahrgenommen und somit auch in ihrer Gesamtheit besucht wird, demnach auch überwiegend Durchgangsverkehr in den Straßen betrieben wird.
Zwar befinden sich in der … touristisch attraktive Ziele wie das Kriminalmuseum oder die Gaststätte „…“. Zu beachten ist allerdings zum einen, dass Touristen meist interessiert sind, die gesamte Altstadt ohne ein konkretes Ziel abzulaufen, zum anderen die … einer von zwei Eingängen zum …garten ist, die Fußgänger sie somit nur als Durchgangsstraße benutzen. Nicht ersichtlich ist für die Kammer, dass die … der „Haupteingang“ zum …garten sein soll. Gerade weil die … auf ihrer Südseite einen Ausblick auf das … enthält, werden sich viele Touristen entscheiden, vom Marktplatz über eine der Verbindungsstraßen in die … und über diese in den …garten zu laufen.
Dies ergibt sich insbesondere auch daraus, dass im aktuellen Stadtführer von … (Sales Guide … 2018, abzurufen unter https://www. …*) der Weg zum …garten bzw. aus ihm heraus über die … angegeben wird. Die Gaststätte „…“ wird in der Broschüre gar nicht erwähnt, das Kriminalmuseum wird über die … angelaufen. Dies bestätigt, dass die … für einen Großteil der Fußgänger eine reine Durchgangsstraße ist, die zudem noch in überdurchschnittlich hohem Maße von der Allgemeinheit zuzurechnenden Touristen benutzt wird, was von der Beklagten auch nicht bestritten wird.
Aus alledem ergibt sich, dass nach Auffassung des Gerichts die Einstufung der … als Anliegerstraße mit einem Verteilungsmaßstab von 20% Anlieger und 80% Allgemeinheit derart unangemessen ist, dass es für die Entstehung der sachlichen Beitragspflicht zur Abrechnung der Erneuerungs- bzw. Verbesserungsmaßnahmen der … einer gesonderten Rechtsgrundlage in Form einer Sondersatzung bedurfte, da die ABS der Beklagten insoweit nicht anwendbar ist.
Da die Beklagte keine Sondersatzung erlassen hat, fehlt es dem streitgegenständlichen Bescheid an einer tragfähigen Rechtsgrundlage.
Aus diesem Grund war der Bescheid der Beklagten vom 6. September 2016 mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO aufzuheben.
Der Ausspruch zur sofortigen Vollziehbarkeit findet seine Grundlage in § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Kammer hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache im Sinn von § 124 Abs. 1 und 2 Ziffer 3 i.V.m. § 124a Abs. 1 VwGO zugelassen, da die Frage, ob in einer Situation, in der das in der Stammsatzung niedergelegte Eigenbeteiligungssystem zu derart unangemessenen Ergebnissen führt, alternativ zur Sondersatzung eine nur teilweise Kostenumlegung erfolgen kann, soweit ersichtlich nicht Gegenstand der ständigen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs ist.
