Aktenzeichen M 9 K 18.1607
Leitsatz
1. Eine Veränderungssperre ist unzulässig, wenn sich der Inhalt der beabsichtigten Planung noch in keiner Weise absehen lässt, wenn die Gemeinde lediglich beschließt, zu planen, oder wenn die Gemeinde nur das städtebaulich Unerwünschte feststellt. (Rn. 37) (redaktioneller Leitsatz)
2. Der Erlass einer Veränderungssperre setzt nicht voraus, dass die Planung bereits einen Stand erreicht hat, der nahezu den Abschluss des Verfahrens ermöglicht. Ein detailliertes und abgewogenes Planungskonzept ist nicht zu fordern. Auch das Abwägungsmaterial muss noch nicht vollständig vorliegen. (Rn. 37) (redaktioneller Leitsatz)
3. Bei der Überprüfung der Rechtmäßigkeit der einer Veränderungssperre zugrunde liegenden konkretisierten planerischen Konzeption kann es nur darauf ankommen, ob die Gemeinde mit ihrer Planung ein Ziel verfolgt, das mit dem Instrument der Bauleitplanung rechtmäßig (überhaupt) erreicht werden kann. (Rn. 40) (redaktioneller Leitsatz)
4. Eine Regelung in einem Bauleitplan kann selbst dann unbedenklich sein, wenn ihr Hauptzweck in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen besteht. Im Übrigen können positive Planungsziele auch durch negative Festsetzungen erreicht werden. (Rn. 43) (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Kläger haben die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrags vorläufig vollstreckbar.
Gründe
Die Klage hat keinen Erfolg.
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Die Klägerin zu 1. hat keinen Anspruch auf die Erteilung der beantragten Baugenehmigung für die Nutzungsänderung von Büroflächen in einen Beherbergungsbetrieb für Arbeiter, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO, Art. 68 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 BayBO (nachfolgend 1.). Die verfügte Nutzungsuntersagung, wie auch die Zwangsgeldandrohung im Bescheid des Beklagten vom 15. März 2018 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin zu 2. nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, Art. 76 BayBO (nachfolgend unter 2.).
1. Die Klägerin zu 1. hat keinen Anspruch auf die Erteilung der beantragten Baugenehmigung für die Nutzungsänderung von Büroflächen in einen Beherbergungsbetrieb für Arbeiter, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO, Art. 68 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 BayBO.
Einem entsprechenden Anspruch steht die wirksame Veränderungssperre u.a. für das Baugrundstück als sogenannter materieller Versagungsgrund entgegen.
Bedenken gegen die Wirksamkeit der Veränderungssperre bestehen im Gegensatz zu den Äußerungen des Klägerbevollmächtigten nicht.
Warum die Veränderungssperre in formeller Hinsicht nicht wirksam sein soll, ist nicht ersichtlich. Abgesehen davon, dass es sich dabei um einen materiellen Fehler handeln würde, bestehen gegen die hinreichende Bestimmtheit keine Bedenken, nähere Erläuterungen außer der bloßen, entsprechenden Behauptung enthält die Klage dazu nicht. Soweit der Klägerbevollmächtigte möglicherweise wegen eines schlecht kopierten Exemplars den Umgriff des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans (und den Geltungsbereich der Veränderungssperre) nicht eindeutig erkennen konnte, ist darauf hinzuweisen, dass ausweislich der hierzu vorgelegten Unterlagen alles eindeutig erkennbar und bestimmt genug bezeichnet ist.
Die Veränderungssperre ist auch in materieller Hinsicht unter keinem Gesichtspunkt zu beanstanden.
Nach § 14 Abs. 1 BauGB darf eine Veränderungssperre nur erlassen werden, wenn die Gemeinde mit einem gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB bekannt gemachten und damit bauplanungsrechtlich beachtlichen Aufstellungsbeschluss ein Bebauungsplanverfahren eingeleitet hat. Außerdem muss die Planung beim Erlass der Veränderungssperre soweit konkretisiert sein, dass die Erforderlichkeit einer Sicherung gemäß § 14 BauGB beurteilt werden kann. Denn nur dann ist die Veränderungssperre „zur Sicherung der Planung“ erlassen worden (BayVGH, B.v. 23.5.2018 – 2 NE 17.2189 – juris).
Eine Veränderungssperre ist unzulässig, wenn sich der Inhalt der beabsichtigten Planung noch in keiner Weise absehen lässt (vgl. BVerwG, B.v. 9.8.1991 – 4 B 135.91 – juris; BVerwG, B.v. 15.8.2000 – 4 BN 35.00 – juris), wenn die Gemeinde lediglich beschließt, zu planen, oder wenn die Gemeinde nur das städtebaulich Unerwünschte feststellt. Denn die nachteiligen Wirkungen einer Veränderungssperre sind nicht erträglich, wenn die Sperre zur Sicherung einer Planung dienen soll, die sich ihrem Inhalt nach noch in keiner Weise absehen lässt (vgl. BVerwG, U.v. 19.2.2004 – 4 CN 13.03 – NVwZ 2004, 984). Umgekehrt ist nicht erforderlich, dass die Planung bereits einen Stand erreicht hat, der nahezu den Abschluss des Verfahrens ermöglicht. Ein detailliertes und abgewogenes Planungskonzept ist nicht zu fordern. Auch das Abwägungsmaterial muss noch nicht vollständig vorliegen. Den Mindestanforderungen ist beispielsweise genügt, wenn die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre bereits einen bestimmten Baugebietstyp ins Auge gefasst hat. Die Art der baulichen Nutzung gehört zu den für die Bauleitplanung wichtigen Festsetzungselementen (vgl. BVerwG, B.v. 15.8.2000 a.a.O.). Es ist nicht erforderlich, dass der Planaufstellungsbeschluss bereits Aussagen über den sonstigen Inhalt der beabsichtigten Planung macht. Jedoch muss erkennbar sein, in welche Richtung die Planung geht.
Eine solche Planung liegt hier vor. Vorliegend lässt die Planung mehr als ein Mindestmaß an inhaltlichen Aussagen des künftigen Bebauungsplans Nr. 79 „Gewerbegebiet östlich der … Straße“ erkennen. Laut der Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses ist – auszugsweise – städtebauliches Ziel des Bebauungsplans, die im Gewebegebiet vorhandenen gewerblichen Nutzungen im Bestand zu sichern (das bezieht sich auf das derzeit bereits bestehende Gewerbegebiet östlich der … Straße) und das Gebiet zukünftig produzierendem Gewerbe vorzubehalten. Sensible Nutzungen, die wohnähnlichen Charakter haben, insbesondere Beherbergungsbetriebe, Boardinghäuser, soziale Einrichtungen mit Wohncharakter (Alten- und Pflegeheime etc.), Arbeiterunterkünfte etc. sollen im Baugebiet nicht zulässig sein. Im Übrigen wird auf die im Verfahren vorgelegten Planunterlagen, aus denen sich ersehen lässt, was Inhalt des zukünftigen Bebauungsplans sein soll, Bezug genommen.
Insbesondere steht der Annahme einer wirksamen Veränderungssperre auch nicht, wie der Klägerbevollmächtigte meint, entgegen, dass die mit der Veränderungssperre gesicherte Planung der Beigeladenen undurchführbar wäre, weil ein Bebauungsplan dieses Inhalts nicht wirksam aufgestellt werden könnte. Das ist hier nämlich nicht der Fall, außerdem geht die Klage hierzu von einem falschen Verständnis dieses Prüfungspunktes aus.
Der Veränderungssperre liegt (nur) eine konkretisierte planerische Konzeption zu Grunde, die, selbst wenn es sich schon, wie hier, um einen Bebauungsplanentwurf handelt, nicht dessen abschließenden Detaillierungsgrad zu erreichen braucht und – vor allem – gegenüber Änderungen mit Rücksicht auf das zu durchlaufende Bebauungsplan-Aufstellungsverfahren sowie auf das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB „offen“ sein und bleiben muss. Das bedeutet aber umgekehrt auch, dass bei einer Überprüfung der Rechtmäßigkeit der der Veränderungssperre zu Grunde liegenden konkretisierten planerischen Konzeption nicht so vorgegangen werden kann (und darf), als ob die einzelnen Elemente dieser Konzeption oder diese insgesamt schon als Bebauungsplan behandelt werden könnten, dessen Rechtmäßigkeit dann einer gewissermaßen vorbeugenden Inzidentprüfung unterworfen würde (Szechenyi in: Jäde/Dirnberger, § 14 Rn. 19f.). Vielmehr kann es nur darauf ankommen, ob die Gemeinde mit ihrer Planung ein Ziel verfolgt, das mit dem Instrument der Bauleitplanung rechtmäßig (überhaupt) erreicht werden kann (BVerwG, B.v. 27.7.1990 – 4 B 156.89 – juris; B.v. 21.12.1993 – 4 NB 40.93 – juris).
Vor dem Hintergrund dieser Maßgaben sind die Einwände des Klägerbevollmächtigten gegen die Wirksamkeit der Veränderungssperre aber nicht dazu geeignet, diese in Frage zu stellen. Denn der Klägerbevollmächtigte stützt sich lediglich auf seine Prognose, dass sich der Bebauungsplan der Beigeladenen, der mit der Veränderungssperre geschützt werden soll, nach seinem Inkrafttreten als unwirksam erweisen wird. Das ist jedoch nicht relevant für die Beurteilung der materiellen Wirksamkeit der Veränderungssperre im Hinblick auf eine verwirklichungsfähige Planung. Denn alles, was noch in der Zukunft des Planungsprozesses liegt, scheidet aus der Beurteilung der Frage aus, ob das planerische Konzept die Veränderungssperre zu tragen vermag. Soweit der Klägerbevollmächtigte also etwa meint, eine den konfligierenden Nutzungen in der Umgebung gerecht werdende Festsetzung der Art der Nutzung oder eine Bewältigung der Lärm- und sonstigen Immissionskonflikte würde nicht gelingen, kann er damit die materielle Wirksamkeit der Veränderungssperre nicht in Frage stellen, weil es sich dabei – und bei allen anderen Umständen, welche die Klagebegründung aufwirft – um Fragen bzw. Aufgabenstellungen handelt, deren Beantwortung dem Bauleitplanverfahren obliegt. Grundsätzliche Einwände, die dafür sprechen würden, dass Ziele verfolgt würden, die mit den in Frage kommenden Festsetzungen überhaupt und von vornherein nicht erreichbar wären, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Auch die vom Klägerbevollmächtigten bemängelten Umstände, dass im derzeitigen Verfahrensstadium keine Lärmkontingente und keine andere Erschließungsplanung vorgesehen sind, führen im jetzigen Verfahrensstadium des Bebauungsplan-Aufstellungsverfahren nicht zur Unwirksamkeit der Veränderungssperre, ebenso wenig wie die Ausführungen in der mündlichen Verhandlung, etwa zur Frage, ob auf dem Baugrundstück nun ein Seniorenwohnheim gewollt sei oder nicht.
Die Veränderungssperre ist zur Erreichung des mit ihr verfolgten Sicherungszwecks auch erforderlich. Die durch die Veränderungssperre gesicherte Planung stellt entgegen der Ansicht des Antragstellers keine gegen den Erforderlichkeitsgrundsatz des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB verstoßende und daher unzulässige Verhinderungs- oder Negativplanung dar. Hierunter wird eine Planung verstanden, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, ohne dass die nach den Darstellungen bzw. Festsetzungen zulässigen Nutzungen in Wirklichkeit gewollt sind, sondern nur vorgeschoben werden, um andere Nutzungen zu verhindern (vgl. BayVGH, U.v. 19.11.2007 – 1 N 05.2521 – juris). Dabei ist zu berücksichtigen, dass mit jeder Regelung in einem Bauleitplan neben der zulassenden (positiven) Wirkung grundsätzlich auch eine ausschließende (negative) Wirkung verbunden ist. Eine Regelung kann selbst dann unbedenklich sein, wenn ihr Hauptzweck in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen besteht (vgl. BVerwG, B.v. 18.12.1990 – 4 NB 8.90 – DVBl. 1991, 445). Im Übrigen können positive Planungsziele auch durch negative Festsetzungen erreicht werden (vgl. BVerwG, B.v. 27.1.1999 – 4 B 129.98 – BayVBl 1999, 410).
Der Beigeladenen ist es danach nicht verwehrt, auf Bauanträge mit der Aufstellung eines Bebauungsplans zu reagieren, der diesen die materielle Rechtsgrundlage entzieht. Angesichts des oben (Seite 11f.) in Bezug genommenen positiven Planungskonzepts der Antragsgegnerin kann die Erforderlichkeit der Veränderungssperre nicht in Abrede gestellt werden.
Das Vorhaben ist auch nicht ausnahmefähig i.S.v. § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB. Das beantragte Vorhaben soll gerade aus Sicht der Beigeladenen bauplanungsrechtlich unter Geltung des zu sichernden Aufstellungsbeschlusses nicht (mehr) zulässig sein. Laut dem von der Beigeladenen beschlossenen Aufstellungsbeschluss für das neue Bebauungsplangebiet sollen u.a. sensible Nutzungen, die wohnähnlichen Charakter haben, insbesondere Beherbergungsbetriebe, Boardinghäuser, soziale Einrichtungen mit Wohncharakter (Alten- und Pflegeheime etc.) und Arbeiterunterkünfte im Baugebiet nicht zulässig sein.
2. Auch die im Bescheid vom 15. März 2018 Nr. 2 verfügte Nutzungsuntersagung für den bereits laufenden Betrieb des Arbeiterwohnheims ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin zu 2. nicht in ihren Rechten, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, Art. 76 Satz 2 BayBO.
Gemäß Art. 76 Satz 2 BayBO kann die Bauaufsichtsbehörde, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden, diese Nutzung untersagen.
Die Tatbestandsvoraussetzungen für die Nutzungsuntersagung liegen vor. Das bereits betriebene Arbeiterwohnheim ist nicht genehmigt und damit formell illegal. Eine entsprechende Baugenehmigung existiert nicht. Anders als im Parallelfall Az. M 9 K 18.1605 hinsichtlich des Lagerplatzes wird hier die Genehmigung des Arbeiterwohnheims auch nicht ernsthaft behauptet. Jedenfalls beziehen sich die dort vorgetragenen Argumente – der Entwässerungsplan von 1972 und die Baugenehmigung für eine Lagerhalle und eine LKW-Garage – nicht auf das Arbeiterwohnheim. Für dieses wird lediglich ausgeführt, dass es bereits in Betrieb gewesen sei, als im Jahr 2015 bzw. 2016 die Klägerin zu 1. und in ihrem Gefolge dann die Klägerin zu 2. das Grundstück übernommen haben. Daraus folgt aber auch keine Baugenehmigung. Letztlich geht das Nicht-Vorhandensein einer Baugenehmigung für die untersagte Nutzung zu Lasten der Klägerin zu 2., die aus der Existenz einer Baugenehmigung für sich positive Folgen herleiten möchte. Die ausgeübte Nutzung ist, worauf es für die Nutzungsanordnung nach herrschender Meinung nicht ankommt (Jäde, Bayerisches Bauordnungsrecht, Rn. 491 m.w.N.), auch materiell illegal. Wie oben unter 1. ausführlich dargelegt, ist sie nicht genehmigungsfähig. Auch die Ermessensausübung und die Störerauswahl sind nicht zu beanstanden.
Auch die verfügte Zwangsgeldandrohung unterliegt keinen Bedenken.
Nach alledem wird die Klage abgewiesen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO sowie aus § 162 Abs. 3 und § 154 Abs. 3 Hs. 1 VwGO. Dass die Kläger auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen tragen, entspricht der Billigkeit, weil die Beigeladene sich durch eigene Antragstellung auch selbst einem Kostenrisiko ausgesetzt hat. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO, § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
