Aktenzeichen AN 3 K 16.01528
Leitsatz
Es ist nicht von einer unzulässigen Verhinderungsplanung auszugehen, wenn dem Aufstellungsbeschluss deutlich eine städtebauliche Konzeption zu entnehmen ist in Form von Planungszielen (zB Wahrung der sich aus der vorhandenen Nutzung ergebenden städtebaulichen Funktion des Gebietes, Einhaltung der landesplanerischen Ziele), die Gegenstand einer Festsetzung nach § 9 Abs. 1 oder 2a BauGB sein können. Dass die Gemeinde einen Bauantrag erst zum Anlass ihrer Bauleitplanung und Veränderungssperre genommen hat, ist ohne Belang. (Rn. 47) (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen. Das Urteil ist insoweit vorläufig vollstreckbar.
3. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Gründe
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung. Der Ablehnungsbescheid des Landratsamtes … vom 19. Juli 2016 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Im für die vorliegende Verpflichtungsklage maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung steht dem klägerseits geltend gemachten Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung die von der Beigeladenen zur Sicherung ihrer Bauleitplanung erlassene Veränderungssperre entgegen.
Die Kammer hat weder Zweifel an der formellen (dazu 1.) noch an der materiellen (dazu 2.) Wirksamkeit dieser Veränderungssperre. Ferner kommt die Erteilung einer Ausnahme nach § 14 Abs. 2 BauGB nicht in Betracht (dazu 3.).
1. Sowohl der Bebauungsplanaufstellungsbeschluss, dessen Wirksamkeit und Bekanntmachung Voraussetzung für die Wirksamkeit der Veränderungssperre sind, als auch die Satzung über die Veränderungssperre sind ordnungsgemäß zu Stande gekommen.
Die Beigeladene hat am 19. November 2015 einen Aufstellungsbeschluss zur 3. Änderung des Bebauungsplans Nr. … – Einzelhandelsausschluss gefasst.
Am 19. November 2015 hat sie den Beschluss über eine Veränderungssperre zur Sicherung der eben genannten Planung erlassen.
Am 26. Oktober 2017 wurde der Beschluss gefasst, die Veränderungssperre um ein weiteres Jahr zu verlängern, § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB, da die Bauleitplanung noch nicht abgeschlossen ist.
Weitere Gesichtspunkte, die zu Bedenken hinsichtlich der formellen Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre führen könnten, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
2. Die Veränderungssperre ist auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden.
a) Sinn und Zweck einer Veränderungssperre nach § 14 BauGB ist die Sicherung der gemeindlichen Planungshoheit. Mit der Veränderungssperre sollen auf den im Bereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans liegenden Grundstücken, wozu die Grundstücke des Klägers gehören, vorübergehend solche Veränderungen, die die geplante städtebauliche Ordnung beeinträchtigen oder gar unmöglich machen würden, verhindert werden.
Wegen des demnach mittels der Veränderungssperre entstehenden repressiven Verbots mit Befreiungsvorbehalt ist im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 GG unabdingbar, dass die zu sichernde Planung im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Veränderungssperre einen Stand erreicht hat, der ein Mindestmaß des Inhalts der beabsichtigten zu sichernden Planung erkennen lässt (vgl. z.B. BVerwG v. 16.12.2013 – 4 BN 18.13).
Dieses nötige Mindestmaß der Erkennbarkeit des zukünftigen Bebauungsplaninhalts erfordert nicht, dass dem Aufstellungsbeschluss bereits eine endgültige Planungskonzeption zugrunde liegt, vielmehr genügt es, dass die Gemeinde bei Erlass des Aufstellungsbeschlusses zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung im Geltungsbereich des künftigen Bebauungsplans entwickelt hat, z.B. durch die Absicht der Festsetzung eines bestimmten Baugebietstyps oder bestimmter sonstiger Nutzungen nach § 9 Abs. 1 BauGB (vgl. z.B. BayVGH v. 19.5.2009 – 14 N 08.1090 m.w.N.).
Das Bundesverwaltungsgericht hat im Beschluss vom 1. Oktober 2009 – 4 BN 34.09 – zur hinreichenden Konkretisierung des Planungszieles Folgendes ausgeführt:
„Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts darf eine Veränderungssperre erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll (U.v. 19.2.2004 – BVerwG 4 CN 16.03 – BVerwGE 120, 138 bis 146 f.). Dabei hat der Senat hervorgehoben, dass ein Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung auch zur Konzeption des § 14 BauGB gehört. Nach seinem Abs. 2 Satz 1 kann eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind. Daraus folgt, dass das Mindestmaß an Vorstellungen, die vorliegen müssen, um eine Veränderungssperre zu rechtfertigen, zugleich geeignet sein muss, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat. Diese Vorstellungen können sich jedoch nicht nur aus Niederschriften über die Gemeinderatssitzung, sondern auch aus allen anderen erkennbaren Unterlagen und Umständen ergeben. Hierzu kann beispielsweise auch die anderen Akten zu entnehmende oder bekannte Vorgeschichte gehören.“
Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof führt im Beschluss vom 20. November 2013 – 9 N 13.1681, hierzu u.a. Folgendes aus:
„Sofern ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, kann die Gemeinde gemäß § 14 Abs. 1 BauGB eine Veränderungssperre zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich beschließen. Voraussetzung für den Erlass einer Veränderungssperre ist somit zunächst nur ein Planaufstellungsbeschluss der Gemeinde. Dies wird allerdings ausgeglichen durch das Erfordernis einer zu sichernden Planung. Die Anforderungen, die im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre an die Konkretisierung der planerischen Vorstellungen der Gemeinde zu stellen sind, sind jedoch mit Rücksicht auf die gemeindliche Planungshoheit denkbar gering. Der von der Veränderungssperre flankierte Aufstellungsbeschluss muss lediglich ein Mindestmaß dessen erkennen lassen, was Gegenstand und Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplanes bzw. der zu erwartenden Bebauungsplanänderung ist und welchen Inhalt die neue Planung haben soll. Die Gemeinde muss bereits positive planerische Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans soweit entwickelt haben, dass diese geeignet sind, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde über die Vereinbarkeit eines Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu steuern.“
Diese insoweit an die planerische Vorstellung der Gemeinde zu stellenden Mindestanforderungen sind nach Auffassung des Gerichts vorliegend erfüllt.
Ausweislich der ausführlichen Begründung des Aufstellungsbeschlusses zur 3. Änderung des Bebauungsplans vom 19. November 2015 ist Ziel des Einzelhandelsausschlusses zum einen, den landesplanerischen Zielen nachzukommen. Laut dem Ziel 5.3.1 des Landesentwicklungsprogramms Bayern 2013 sollen Flächen für Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur an zentralen Orten ausgewiesen werden. Im Mittelpunkt dieses Ziels steht die verbrauchernahe, d.h. wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung und der damit einhergehende Schutz zentraler Orte, denen eine überörtliche Versorgung zugewiesen wurde (hier das Mittelzentrum … und eben nicht die beigeladene Gemeinde, siehe Anhang 1 des LEP Bayern 2013). Eine weitere Ansiedlung von Einzelhandel in besagtem Gebiet würde eine negative Kaufkraftsogwirkung zu Lasten des ausgewiesenen überörtlichen Versorgungszentrums … mit sich bringen. Die Ziele des Landesentwicklungsprogramms sind von allen öffentlichen Stellen gemäß Art. 3 BayLplG als rechtsverbindliche Vorgaben zu beachten (VGH München U.v. 24.8.2015 – 2 N 14.486).
Des Weiteren würde eine weitere Ansiedlung von Einzelhandel den Zielen der Städtebauförderung und dem Ortsentwicklungskonzept der Beigeladenen widersprechen. Es soll in Zukunft die weitere Entwicklung des Gebietes rund um die schon bestehenden Einzelhandelsbetriebe auf produzierende Gewerbe, Handwerk oder Dienstleistungen ausgelegt werden, um den Gebietscharakter eines Gewerbegebiets mit Gewerbegebieten aller Art, und eben nicht nur Einzelhandelsbetrieben, zu bewahren.
Damit ist die zu sichernde Planung hinreichend konkretisiert im oben ausgeführten Sinne der obergerichtlichen Rechtsprechung.
b) Es mangelt auch nicht an dem erforderlichen Vorliegen einer positiven Planungskonzeption.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts z.B. vom 8. September 2016 – 4 BN 22.16, liegt eine Negativplanung und damit ein Verstoß gegen § 1 Abs. 3 BauGB nicht schon deswegen vor, weil die Gemeinde die Planung aus Anlass eines konkreten, bisher zulässigen Vorhabens betreibt, das sie verhindern will, oder weil sie das Ziel verfolgt, eine Ausweitung bestimmter bisher zulässiger Nutzungen zu verhindern, selbst wenn dies jeweils den Hauptzweck einer konkreten Planung darstellt. Vielmehr sind derartige Regelungen als „Negativplanung“ erst dann unzulässig, wenn sie nicht dem planerischen Willen der Gemeinde entsprechen, sondern nur zur Verhinderung einer anderen Nutzung vorgeschoben sind.
Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof führt in seiner Entscheidung vom 7. Juni 2010, 15 ZB 09.1235, dazu Folgendes aus:
„Eine Planung, die durch den Wunsch ausgelöst wurde, ein Vorhaben zu verhindern, kann für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB sein. Auf den Anlass und den Zeitpunkt der Entwicklung eines Bauleitplanes kommt es in aller Regel nicht an. Entscheidend ist vielmehr, dass die beabsichtigte Bauleitplanung zur städtebaulichen Entwicklung und Ordnung in Beziehung steht und nach der planerischen Konzeption der Gemeinde erforderlich ist.“
Auch gezielte Veränderungssperren, mit denen die Gemeinde erst auf einen konkreten Bauantrag hin mit der Einleitung der Bauleitplanung reagiert und dabei auch das Vorhaben verhindern will, sind zulässig. Die Gemeinde hat ihre Bauleitpläne immer dann aufzustellen, wenn es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich im Sinn des § 1 Abs. 3 BauGB ist, dabei kommt es in erster Linie auf die Sicht der Gemeinde selbst an, sie darf die städtebauliche Entwicklung in ihrem Gemeindegebiet bestimmen und sich dabei grundsätzlich von „gemeindepolitischen“ Motiven, die sich jederzeit ändern können, leiten lassen (BVerwG v. 19.2.2004 – 4 CN 16.03 – juris).
Unter Zugrundelegung dieser sich aus der zitierten Rechtsprechung zur Veränderungssperre ergebenden Sichtweise ist vorliegend nicht von einer unzulässigen Verhinderungsplanung auszugehen.
Dem Aufstellungsbeschluss ist deutlich eine städtebauliche Konzeption zu entnehmen in Form von Planungszielen (z.B. Wahrung der sich aus der vorhandenen Nutzung ergebenden städtebaulichen Funktion des Gebietes, Einhaltung der landesplanerischen Ziele), die Gegenstand einer Festsetzung nach § 9 Abs. 1 oder 2a BauGB sein können. Dass die Beigeladene wohl den Bauantrag des Klägers erst zum Anlass ihrer Bauleitplanung und Veränderungssperre genommen hat, ist nach eben genannter Rechtsprechung ohne Belang.
c) Es ist auch nichts dafür erkennbar, dass der zukünftige Bebauungsplan von vorneherein an rechtlichen Mängeln leiden würde, die schlechterdings nicht behebbar wären (vgl. z.B. BVerwG v. 21.12.1993 – 4 NW 40.93; BayVGH v. 24.5.2000 – 26 N 99.969).
Das Vorbringen des Klägers, der mit Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 24. September 2015 festgestellte Abwägungsmangel des vormaligen Bebauungsplans der Beigeladenen liege auch beim hier streitgegenständlichen Bebauungsplan vor, greift nicht.
Zum einen kommt es zum Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses schon nicht darauf an, ob der – noch nicht beschlossene – Bebauungsplan von einer ordnungsgemäßen und gerechten Abwägung getragen wird. Denn als bloßes Mittel der Sicherung der Bauleitplanung, das nicht dazu dient, bauliche und sonstige Nutzungen der Grundstücke vorzubereiten und zu leiten, unterliegt die Veränderungssperre selbst nicht dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB (BVerwG, B.v. 8.9.2016 – 4 BN 22.16).
Zum anderen unterscheidet sich die neuere Bauleitplanung der Beigeladenen deutlich von der im durchgeführten Normenkontrollverfahren für unwirksam erklärten, weshalb eine Übertragung der Abwägungsmängel der früheren Planung auf die hier streitgegenständliche Planung nicht in Frage kommt. Die ursprüngliche Planung sah einen Einzelhandelsausschluss für das gesamte Gebiet vor, also auch für schon bestehenden Einzelhandel. Die neue Planung sieht dagegen einen Ausschluss von Einzelhandel nur auf Grundstücken vor, auf denen noch kein Einzelhandel existiert.
Unzulässig ist ein Bebauungsplan u.a. dann, wenn er aus rechtlichen Gründen vollzugsunfähig ist oder aus tatsächlichen Gründen auf unabsehbare Zeit keine Aussicht auf Verwirklichung bietet (vgl. VGH Baden-Württemberg v. 15.7.2002 – 5 S. 1601.01 – juris mit Verweis auf BVerwG v. 11.5.1999 – 4 BN 15.99 – NVwZ 1999, 1338); dafür ist vorliegend nichts erkennbar.
Gemessen an all dem ist festzustellen, dass die streitgegenständliche Veränderungssperre nicht wegen unbehebbarer Mängel des zukünftigen Bebauungsplans unwirksam ist.
3. Von der Veränderungssperre kann auch keine Ausnahme gemäß § 14 Abs. 2 BauGB zugunsten des Vorhabens des Klägers zugelassen werden.
Nach § 14 Abs. 2 BauGB kann von einer Veränderungssperre dann eine Ausnahme zugelassen werden, wenn überwiegende öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob dies der Fall ist, ist anhand einer Abwägung der betroffenen öffentlichen und der privaten Belange festzustellen. Ist zu befürchten, dass durch die Gewährung der Ausnahme die Durchführung der Planung unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert würde, so ist die Ausnahme zu versagen.
Berührt ein Vorhaben, wie das vorliegende, das die Errichtung eines Einzelhandelbetriebs umfasst, die Planungsabsicht der Gemeinde, die gerade darin besteht, die Errichtung von Einzelhandelsbetrieben zu verhindern, läuft es auch dem auf dieses Ziel ausgerichteten Sicherungszweck der Veränderungssperre zuwider. Die Planung der Gemeinde würde geradezu konterkariert, wenn in der Phase der Aufstellung des Bebauungsplans das klägerische Vorhaben mittels Ausnahme zugelassen würde (vgl. BayVGH v. 31.3.2009 – 14 B 08.2705).
Besteht somit ein öffentlicher Belang, der der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung entgegensteht, weil das Vorhaben den Zielen der Planung zuwiderläuft (BVerwG v. 17.5.1989 – 4 CB 6.89, NVwZ 1990, 58), überwiegt dieser öffentliche Belang auch das Interesse des Klägers an der Verwirklichung seines Vorhabens.
Ist wie vorliegend ein Vorhaben gegeben, das mit dem Sicherungszweck der Veränderungssperre nicht vereinbar ist, insbesondere der beabsichtigten Planung widerspricht, so darf dieses auch im Wege der Ausnahme nicht zugelassen werden, weil es dem auf dieses Planungsziel ausgerichteten Sicherungszweck der Veränderungssperre zuwiderlaufen würde und andernfalls die Veränderungssperre ihre Aufgabe nicht erfüllen könnte (vgl. BVerwG v. 9.2.1989 – 4 B 236.38, BauR 1989, 432).
Zusammenfassend ist nach alldem festzustellen, dass dem Kläger wegen der formell und materiell rechtmäßigen Veränderungssperre, von welcher auch keine Ausnahme nach § 14 Abs. 2 BauGB zu erteilen war, der behauptete Anspruch auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung nicht zusteht und die Klage somit abzuweisen war.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Da sich die Beigeladene durch eine eigene Antragstellung am Kostenrisiko des Verfahrens beteiligt hat, entspricht es der Billigkeit, dass ihre außergerichtlichen Kosten vom Kläger getragen werden (§§ 154 Abs. 3 1. Halbsatz, 162 Abs. 3 VwGO).
Streitwert: § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
