Baurecht

Aktenzeichen  M 9 K 17.1970

Leitsatz

Wird ein Bebauungsplan durch das Normenkontrollgericht für unwirksam erklärt, so kann die Gemeinde ihre Planungshoheit im Anschluss im Rahmen des ergänzenden Verfahrens wieder ohne die Beschränkung des § 17 Abs. 2 BauGB ausüben und absichern. Ein neues Sicherungsmittel liegt dabei auch unabhängig davon vor, ob der neue Bauleitplan inhaltlich – völlig/überwiegend/teilweise/ vereinzelt – andere Festsetzungen enthält. (Rn. 30) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Berufung wird zugelassen.

Gründe

Die nach zulässiger Antragsumstellung gegebene, zulässige Fortsetzungsfeststellungsklage ist unbegründet; der Zurückstellungsbescheid ist rechtmäßig gewesen, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO.
Eine sicherungsfähige Planung lag vor, was nicht infrage gestellt wird. Die Zurückstellungsentscheidung konnte sich weiter auch auf den ursprünglichen Aufstellungsbeschluss vom 27. Juli 2010 stützen (1.) und musste nicht die Voraussetzungen von § 17 Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 BauGB erfüllen (2.). Selbst dann, wenn man § 17 Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 BauGB anwenden wollte, wäre die Zurückstellung rechtmäßig (3.).
1. Der nach § 15 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 14 Abs. 1 BauGB notwendige Aufstellungsbeschluss lag im Zeitpunkt der Zurückstellung – 11. April 2017 – vor.
Weder kommt es – jedenfalls dann, wenn die seinerzeit dem Planaufstellungsbeschluss zugrunde liegenden Planungsvorstellungen der Gemeinde, wie hier, nicht aufgegeben wurden – auf eine besondere „Aktualität“ des Aufstellungsbeschlusses an (statt aller Brügelmann, BauGB, Stand: 95. Lfg., September 2015, § 214 Rn. 151) noch wird ein Aufstellungsbeschluss durch das nachfolgende Inkrafttreten des betreffenden Bebauungsplans verbraucht. Soweit die Klägerseite Letzteres vertritt, verkennt sie das Wesen eines ergänzenden Verfahrens, § 214 Abs. 4 BauGB, das Teil des Bebauungsplanverfahrens ist, an dessen Ende ein (einheitlicher) Plan steht (siehe auch Brügelmann, a.a.O., § 214 Rn. 149 und 151).
Dass die Beigeladene am 27. Juni 2017 einen „neuen“ Aufstellungsbeschluss gefasst hat, war zwar überobligatorisch, schadet aber nicht und begründet insbesondere keinen von der Klägerseite vermuteten Widerspruch. Nach § 13a Abs. 3 Satz 3 BauGB erfolgt die Bekanntmachung nach Abs. 3 Satz 1 nach Abschluss der Vorprüfung des Einzelfalls. Solange die Beteiligungen nach § 13a Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 13 Abs. 2 BauGB dieser Vorprüfung nachfolgen, ist ein neuer Aufstellungsbeschluss unnötig (vgl. Schwarz, LKV 2008, 12, 17; Kröninger u.a., BauGB, Stand: 4. Auflage 2018, § 13a Rn. 27; nicht nur, aber auch angesichts § 214 Abs. 2a Nr. 2 BauGB zu weitgehend, aber nicht tragend BayVGH, U.v. 17.11.2016 – 2 N 14.2613 – Umdruck), dieser wäre nicht nachzuholen gewesen. Dafür gibt es gerade die Sondervorschrift des § 13a Abs. 3 Satz 3 BauGB für die Bekanntmachung nach § 13a Abs. 3 Satz 3 Satz 1 BauGB, die nach § 13a Abs. 3 Satz 2 BauGB mit der ortsüblichen Bekanntmachung nach § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB verbunden werden kann, aber auch ein Verschieben des Bekanntmachungszeitpunkts rechtfertigt (vgl. BeckOK BauGB, Stand: 43. Ed. 1.11.2018, § 13a Rn. 30). Die dem Sicherungsmittel nachfolgende und wohl durch die Entscheidung des Normenkontrollgerichts motivierte Bekanntmachung vom 27. Juni 2017 schadet aber nicht, sondern verdeutlicht nur die Intention der Beigeladenen, an der Planung festzuhalten.
2. Auf die Voraussetzungen von § 17 Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 BauGB – die Verlängerung eines Sicherungsmittels steht von vorn herein nicht im Raum, da die Veränderungssperren vor 2013 ausgelaufen waren – kommt es weiter nicht an. Es liegt kein erneutes Sicherungsmittel vor, sondern ein neues Sicherungsmittel.
a) Vorab ist darauf hinzuweisen, dass § 17 BauGB – u.a. mit den Geltungsfristen aus § 17 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 BauGB – auf Zurückstellungen nicht „direkt“ anwendbar ist (vgl. Brügelmann, 82. Lfg, Mai 2012, § 17 Rn. 2 und § 15 Rn. 37; auch BVerwG, B.v. 13.10.2014 – 4 B 11.14 – juris). Das folgt allein schon daraus, dass diverse Regelungen wie das automatische Außerkrafttreten, § 17 Abs. 5, Abs. 6 BauGB auf den Zurückstellungsbescheid als Verwaltungsakt nicht anwendbar sind (statt aller Brügelmann, a.a.O.), und weiter daraus, dass § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB eine abschließende Regelung, vor allem eine eigene Höchstfrist von 12 Monaten, festlegt. Eine Anwendung des Anrechnungsgebots, § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB, kommt für die umgekehrte Abfolge, d.h. Veränderungssperre – Zurückstellung, weder direkt noch indirekt in Betracht (vgl. Brügelmann, 82. Lfg, Mai 2012, § 17 Rn. 2).
Vorliegend steht aber keine direkte Anwendung des § 17 BauGB auf Zurückstellungen und auch keine Ver- bzw. Anrechnung unterschiedlicher Sicherungsmittel im Raum: Die Zurückstellung unterliegt denselben Voraussetzungen wie die Veränderungssperre, da § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB an § 14 BauGB anknüpft; d.h. in den Fällen, in denen nach § 17 Abs. 3 BauGB keine (erneute) Veränderungssperre mehr erlassen könnte oder – § 17 Abs. 2 BauGB – nur unter besonderen Umständen, darf ein Bauvorhaben auch nicht mehr zurückgestellt werden bzw. nur unter besonderen Umständen (vgl. u.a. NdsOVG, U.v. 24.4.2007 – 1 KN 22/07 – juris; VGH BW, U.v. 18.5.1990 – 8 S 909/89 – juris; OVG SH, U.v. 27.3.1981 – 1 A 158/80 – BauR 1982, 52ff.; EZBK, BauGB, Stand: 129. EL Mai 2018, BauGB § 15 Rn. 26). Damit werden quasi nur „sicherungsmittelintern“ Zeiten vorangegangener Veränderungssperren mit Zeiten einer hypothetisch nachfolgenden Veränderungssperre verrechnet.
b) § 17 Abs. 3, Abs. 2 BauGB sind hier aber deswegen nicht anwendbar, weil ein neues Sicherungsmittel vorliegt, das – da § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB an § 14 BauGB anknüpft, s.o. – den Regeln der ersten Veränderungssperre unterworfen ist. Dies folgt daraus, dass eine Einheit aus mehreren Sperrmaßnahmen iSd §§ 14 ff. BauGB, die zur Sicherung einer künftigen Planung getroffen werden, nicht mehr vorhanden ist, wenn, wie hier, alle vorangegangen Veränderungssperren eine von Gemeindeseite bereits vollständig abgeschlossene und in Kraft gesetzte – also keine irgendwann einmal eintretende, zukünftige, eventuell sogar nur vorgeschobene – Planung gesichert hatten und wenn zwischen den Sicherungsmitteln eine zeitliche Spanne von mehr als dreieinhalb Jahren und die Zäsur einer Normenkontrollentscheidung lagen.
Zwischen den Sicherungsinstrumenten liegen hier mehr als dreieinhalb Jahre und ein Normenkontrollverfahren: Die Veränderungssperre im ursprünglichen Bauleitplanverfahren ist bereits am 31. August 2013 ausgelaufen, die Zurückstellung wurde nach dem Normenkontrollverfahren erst im April 2017 erlassen.
aa) Zwischenzeitlich hätte der Kläger seine Grundstücke vom 1. September 2013 bis zum 5. Dezember 2013 zunächst i.R.v. § 34 BauGB oder § 33 BauGB ohne weiteres bebauen können; § 33 BauGB schafft insoweit nur einen positiven Zulassungstatbestand, keinen Verhinderungsgrund (statt aller Battis u.a., BauGB, Stand: 13. Aufl. 2016, § 33 Rn. 2). Der Zeitraum beträgt mehr als drei Monate. Es stellt ein Versäumnis des Klägers dar, seinen Bauantrag erst viel später, nämlich am 5. Dezember 2016 eingereicht zu haben. Ob das beantragte Bauvorhaben hätte genehmigt werden können, ist dabei irrelevant. Demnach ist vorliegend schon zweifelhaft, ob sich die nachfolgenden Problempunkte überhaupt stellen, da ein ausreichendes bauverbotsfreies (und „bebauungsplanfreies“) Fenster zwischen zwei Sicherungsmitteln vorlag.
Auch nach Inkrafttreten des Bebauungsplans hätte der Kläger sein Grundstück nach § 30 Abs. 1 BauGB i.V.m. den Festsetzungen des Bebauungsplans bebauen können, es gab für ihn auch hier kein Bauverbot. Dass er es nicht (mehr) seinen Vorstellungen entsprechend bebauen konnte – er hat den Bebauungsplan zwar bekämpft, der Normenkontrollantrag aber zeitigt keine aufschiebende Wirkung -, ist irrelevant, da die Baufreiheit, Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, während der Geltungsdauer eines Bebauungsplans nicht genommen, sondern nur einer Inhalts- und Schrankbestimmung, Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG, unterworfen ist.
bb) Wird ein Bebauungsplan in einem solchen Fall in der Folge durch das Normenkontrollgericht für unwirksam erklärt, so kann die Gemeinde ihre Planungshoheit im Anschluss wieder ohne die Beschränkung des § 17 Abs. 2 BauGB ausüben und absichern. Ein neues Sicherungsmittel liegt dabei auch unabhängig davon vor, ob der neue Bauleitplan inhaltlich – völlig/überwiegend/teilweise/ vereinzelt – andere Festsetzungen enthält.
Dies folgt zum einen bereits generell daraus, dass der Inhalt des späteren Bauleitplans im Zeitpunkt des Beschlusses über ein ihn flankierendes Sicherungsmittel nicht absehbar ist; auch im Rahmen eines ergänzenden Verfahrens können neue Inhalte in den Feststellungsbeschluss Eingang finden, u.a. wegen des Ergebnisses erneuter Beteiligungen bspw. nach § 4 Abs. 2 BauGB.
Zum anderen ist es widersinnig, zwingend materielle Veränderungen zu verlangen, wenn das Normenkontrollgericht nur Formfehler beanstandet hatte.
Eine solche Forderung lässt sich, anders als die Klägerseite meint, auch dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, B.v. 29.3.2007 – 4 BN 11/07 – juris) nicht entnehmen. Das BVerwG billigte vielmehr grundsätzlich das Vorgehen einer Gemeinde, eine nachfolgende Planung neu zu sichern, wenn ihr Bebauungsplan durch das Normenkontrollgericht für unwirksam erklärt wurde (kritisch dazu … in: Schiwy, BauGB, Band I, Stand: 1. November 2018, § 17 Rn. 43). Die Ausführungen zu den Voraussetzungen einer „anderen“ Planung (BVerwG, a.a.O., Rn. 5) sollten von vorn herein nur eine Rechtfertigung für die Situation geben, dass die Gemeinde dabei kein bauverbotsfreies Zeitfenster zwischen zwei Sicherungsmitteln offen hält; ein solches Vorgehen soll demnach jedenfalls dann zulässig sein, wenn sie ihre Planungsabsichten im beschriebenen Sinn wechselt (vgl. Gatz, jurisPR-BVerwG 15/2007 Anm. 2). Im vorliegenden Fall liegt dieses bauverbotsfreie Fenster – hier: mehr als dreieinhalb Jahre – nach allen dazu vertretenen Auffassungen aber unproblematisch vor. Die mit Schriftsatz vom 27. November 2018 geäußerte klägerische Ansicht, dass damit nur ein „kurzer Abstand“ zwischen den Sicherungsmitteln gegeben sei, ist nicht nachvollziehbar; in der Literatur werden mitunter bereits 3 Monate als ausreichend angesehen (Széchényi in: JD, BauGB, Stand: 9. Auflage 2018, § 17 Rn. 27). Dass diese durch das BVerwG aufgestellte Einschränkung weitergehend auch auf andere Fallgestaltungen, insbesondere auf ein ergänzendes Verfahren zur Behebung eines Formfehlers nach mehr als dreieinhalb Jahren Anwendung finden sollte, lässt sich aus der Entscheidung nicht ableiten (vgl. auch Schrödter, BauGB, Stand: 8. Auflage 2015, § 17 Rn. 15f. und Gatz, jurisPR-BVerwG 15/2007 Anm. 2).
Zudem soll eine „andere Planung“ i.S.d. BVerwG ohnehin auch dann vorliegen, wenn die Gemeinde zwar auf Beanstandungen des Normenkontrollgerichts reagiert, an ihrem bisherigen Planungskonzept aber festhält (BVerwG, a.a.O., Rn. 5). Die Aufzählung in Rn. 5 ist dabei nicht abschließend, wie sich bereits aus der Einleitung des Absatzes ergibt. Die Lesart, stets „materielle Änderungen“ zu verlangen, würde in einem Fall wie dem vorliegenden dazu führen, dass die Gemeinde gezwungen wäre, pro forma auch eine inhaltliche Abweichung „einzubauen“ – was über die Beanstandung des Normenkontrollgerichts aber hinausgeht und wozu keine Veranlassung besteht, wenn das Planungskonzept im Übrigen beanstandungsfrei blieb und weiterhin unverändert gewünscht ist.
Dieses Ergebnis entspricht auch dem Sinn und Zweck des ergänzenden Verfahrens. Die Durchführung eines Verfahrens nach § 214 Abs. 4 BauGB ist von vorn herein nicht vergleichbar und ein anderer Sachverhalt als die Konstellation, dass ein Grundstück aufgrund wechselnder, nicht ins Werk gesetzter Planungen und nur geringfügiger, eventuell vorgeschobener Anpassungen über lange Zeit für eine Bebauung (bewusst) „gesperrt“ wird. In derartigen Fällen mag es gerechtfertigt sein, für eine neue Planung auch ein grundlegend anderes Konzept zu verlangen. Vorliegend wurde die Gemeinde dagegen nach einer in Kraft gesetzten Planung, die dem Kläger Baurecht verschaffte, zu neuen planerischen Schritten – und zu einem diese flankierenden Sicherungsmittel – nur durch die Entscheidung des Normenkontrollgerichts gezwungen. Ihr dann unabhängig vom Rechtscharakter der beanstandeten Fehler die Möglichkeit zu geben, das folgende ergänzende Verfahren zu sichern, bringt keinen von Gesetzes wegen ausgeschlossenen Vorteil; die Bebaubarkeit der Grundstücke wird durch die Möglichkeit, in einem solchen Fall ein neues Sicherungsmittel zu verhängen, nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt (BVerwG, a.a.O.). Andernfalls würde man ein ergänzendes Verfahren wie das hier durchgeführte sanktionieren und entwerten, das gerade zeigt, dass die Planung nach wie vor realisiert werden soll und nicht etwa nur eine Verhinderungsplanung darstellt.
Auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (U.v. 24.11.2008 – 1 N 08.140 -; B.v. 2.2.2007 – 2 N 05.1176 – juris -; auf letztere Entscheidung folgte die Revisionsentscheidung des BVerwG, a.a.O.) geht in Konstellationen, in denen sich die inhaltlichen Festsetzungen der verworfenen und der neuen Planung decken, von der Zulässigkeit neuer Sicherungsmittel aus: Das Erfordernis einer „anderen“ Planung setze schon begrifflich das Bestehen einer früheren Planung voraus; eine solche frühere Planung existiere aber aufgrund der ex-tunc-Entscheidung des Normenkontrollgerichts ohnehin nicht mehr.
cc) Dass die Beigeladene vorliegend das ergänzende Verfahren gewählt hat, ist nicht zu beanstanden, wollte sie doch ersichtlich ihr bisheriges Planungskonzept weiter verfolgen. Das Fehlen der Vorprüfung nach § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB ist ein beachtlicher Mangel, der gerade im Rahmen eines ergänzenden Verfahrens beseitigt werden soll (so Brügelmann, BauGB, Stand: 65. Lfg., Februar 2008, § 13a Rn. 157 und 161; EZBK, BauGB, Stand: 130. EL August 2018, § 13a Rn. 93).
Nach alledem ist nur noch ergänzend darauf hinzuweisen, dass der Fall auch insofern eine herausgehobene Stellung hat, als dass der formelle Fehler hier sehr weit zurückreicht – auf die nachzuholende Vorprüfung folgen u.a. alle Verfahrensschritte nach § 13a Abs. 2 Nr. 1 BauGB i.V.m. § 13 Abs. 2 BauGB -, was ihn von vergleichsweise unkomplizierten Konstellationen wie bspw. der Nachholung einer missglückten Ausfertigung abhebt.
3. Die Dauer der ursprünglichen Sperren bliebe weiter selbst dann außer Betracht, wenn man § 17 Abs. 2, Abs. 3 BauGB anwenden wollte, da zwischen den Sperren mit einem Zeitraum von mehr als dreieinhalb Jahren eine Zeitspanne ohne Veränderungssperre liegt, die lang genug ist – siehe insoweit bereits auch Ziff. 2 lit. b -, um es den Eigentümern zu erlauben, Vorhaben sorgfältig zu planen und die benötigten Genehmigungen einzuholen (EZBK, BauGB, Stand: 129. EL Mai 2018, § 17 Rn. 59 m.w.N.). Im Übrigen wird darauf hingewiesen, dass, wollte man entgegen der hier vertretenen Auffassung § 17 Abs. 2, Abs. 3 BauGB weiter anwenden, aufgrund der Zäsur durch die Normenkontrollentscheidung auch besondere Umstände, § 17 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 BauGB, vorlägen, die die Ausschöpfung des 4-Jahres-Zeitraums erlaubten. Es ist ein besonderer Verfahrensablauf gegeben, den die Gemeinde nicht zu vertreten hat (dazu BVerwG, U.v. 10.9.1976 – IV C 39/74 – juris; EZBK, BauGB, Stand: 129. EL Mai 2018, § 17 Rn. 37).
Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass der Kläger sein Bauvorhaben auch ohne den Bebauungsplan und ohne die Zurückstellung nicht hätte verwirklichen können, wie sich aus den Gründen des Parallelurteils im Verfahren M 9 K 17.1223 ergibt.
Die Kostenentscheidung fußt auf § 154 Abs. 1, Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO – die Beigeladene hat einen Antrag gestellt und sich damit in ein Kostenrisiko begeben, weswegen es der Billigkeit entspricht, dem Kläger auch ihre außergerichtlichen Kosten aufzubürden -, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708f. ZPO.
Die Berufung war zuzulassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Frage, ob ein neues, von den Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 VwGO unabhängiges Sicherungsmittel auch im Rahmen eines ergänzenden Verfahrens zur Behebung eines formellen Fehlers in Betracht kommt, betrifft eine in der Rechtsprechung bislang noch nicht abschließend geklärte fallübergreifende, verallgemeinerungsfähige Rechtsfrage, die für das hiesige Urteil entscheidungserheblich war und auch für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich und damit klärungsfähig ist, und die im Interesse der Rechtssicherheit, der Rechtseinheit oder der Fortbildung des Rechts einer Klärung im Berufungsverfahren bedarf.