Europarecht

Aktenzeichen  Au 7 K 17.1021

Leitsatz

1. Die Notwendigkeit der Feuerwehraufwendungen ist eine vom Gericht in vollem Umfang aus einer ex-ante-Sicht zu prüfende Rechtsfrage (vgl. BayVGH BeckRS 2009, 43641 Rn. 33). (Rn. 44) (redaktioneller Leitsatz)
2. Der landesrechtlich zu bestimmende Begriff der “Polizei” im Sinne des Straßenverkehrsrechts ist in Art. 7a S. 1 ZustGVerk aF weiter gefasst als im Polizeiaufgabengesetz und kann auch die Feuerwehr erfassen, wenn und soweit Polizei (im institutionellen Sinne) nicht oder nicht rechtzeitig ausreichend zur Verfügung steht. (Rn. 58 – 68) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die Klage richtet sich gegen den von der Beklagten geltend gemachten Kostenersatz für den Feuerwehreinsatz am 15. Januar 2016 in Höhe von 3.094,80 EUR.
I.
Die Klage ist zulässig.
Das Widerspruchsverfahren, das vorliegend fakultativ möglich ist (vgl. Art. 15 Abs. 1 Nr. 1 Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung/AGVwGO), wurde ordnungsgemäß durchgeführt (§ 68 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO). Die Kfz-Haftpflichtversicherung hat mit Schreiben vom 3. Januar 2017 gegen den Bescheid der Beklagten vom 7. Dezember 2016 Widerspruch eingelegt. Ob sich die Klägerin gemäß Art. 14 Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz (BayVwVfG) durch ihre Kfz-Haftpflichtversicherung im Widerspruchsverfahren wirksam vertreten lassen konnte (vgl. hierzu: VGH BW, B.v. 25.11.2016 – 1 S 1750/16; a.A.: VG Stuttgart, U.v. 27.2.2017 – 9 K 4495/15), ist vorliegend nicht streitentscheidend, da die Klägerin ebenfalls mit Schreiben vom 3. Januar 2017 selbst Widerspruch eingelegt hat.
II.
Die zulässige Klage kann jedoch in der Sache keinen Erfolg haben.
Der Bescheid der Beklagten vom 7. Dezember 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts … vom 6. Juni 2017 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für die Anforderung der Kosten ist Art. 28 des Bayerischen Feuerwehrgesetzes – BayFwG i.V.m. § 1 der Satzung über Aufwendungs- und Kostenersatz für Einsätze und andere Leistungen der Freiwilligen Feuerwehren der Stadt … vom 11. Dezember 2013. Gemäß Art. 28 Abs. 1 BayFwG „können“ die Gemeinden Aufwendungen für Einsätze der gemeindlichen Feuerwehr verlangen. Der Aufwendungsersatz wird durch Leistungsbescheid geltend gemacht, auf ihn soll verzichtet werden, wenn die Inanspruchnahme der Billigkeit widerspräche.
Gemäß Art. 28 Abs. 2 Nr. 1 BayFwG kann Kostenersatz verlangt werden für Einsätze im abwehrenden Brandschutz und im technischen Hilfsdienst, bei denen (soweit hier von Interesse) die Gefahr oder der Schaden durch den Betrieb von Kraftfahrzeugen veranlasst war, mit Ausnahme der Einsätze oder Tätigkeiten, die unmittelbar der Rettung oder Bergung von Menschen und Tieren dienen.
Gemäß Art. 28 Abs. 3 Nr. 1 BayFwG ist zum Ersatz der Kosten verpflichtet, wer im Fall des Absatzes 2 Nr. 1 die Gefahr, die zu dem Einsatz der Feuerwehr geführt hat, verursacht hat; gemäß Art. 28 Abs. 3 Nr. 2 BayFwG ist der Halter des Kraftfahrzeugs, durch das ein Feuerwehreinsatz veranlasst war, zum Ersatz verpflichtet.
Art. 28 Abs. 4 BayFwG bestimmt, dass die Gemeinden durch Satzung Pauschalsätze für den Ersatz der Kosten festlegen können. Dies hat die Beklagte in dem Verzeichnis der Pauschalsätze (Anlage zur Satzung über Aufwendungs- und Kostenersatz für Einsätze und andere Leistungen der Freiwilligen Feuerwehren der Stadt …) getan und zwar sowohl hinsichtlich der Streckenkosten (Nr. 1), der Ausrückestundenkosten (Nr. 2) als auch der Arbeitsstundenkosten (Nr. 3) und der Personalkosten (Nr. 6).
2. Die rechtlichen Voraussetzungen für die Geltendmachung von Kostenersatz für den streitgegenständlichen Einsatz der Feuerwehr der Beklagten liegen vor. Der geleistete Einsatz unterfällt Art. 28 Abs. 2 Nr. 1 BayFwG, da ein Einsatz im technischen Hilfsdienst zu leisten war wegen einer Gefahr, die ersichtlich durch den Betrieb eines Kraftfahrzeugs veranlasst war. Der in Abs. 2 Nr. 1 definierte Ausnahmefall – Einsatz bzw. Tätigkeiten, die unmittelbar der Rettung oder Bergung von Menschen oder Tieren dienten – wurde ordnungsgemäß berücksichtigt.
Die Bergung der bei dem Unfall tödlich verunglückten Person wurde durch Einsatzkräfte der verschiedenen Feuerwehren vorgenommen. Welche Einsatzkräfte im Einzelnen hierbei tätig wurden, lässt sich nicht mehr feststellen. Jedoch beginnt die Abrechnung des Einsatzes der FF der Beklagten laut Einsatzbericht und insbesondere laut der nachvollziehbaren Zeugenaussage des Einsatzleiters in der mündlichen Verhandlung erst nach der erfolgten Menschenrettung (vgl. S. 3, 4 der Sitzungsniederschrift). Im Einsatzbericht wird von einer Einsatzzeit von 4,5 Stunden ausgegangen, was der Zeitspanne zwischen 17:30 Uhr bis 22:00 Uhr entspricht. Dabei wurden bereits 25 Minuten von der tatsächlichen Einsatzzeit vom Ausrücken bis zum Einrücken abgezogen. Dass die Bergung der verunglückten Person um 17:30 Uhr bereits abgeschlossen war, geht insbesondere aus dem Aktenvermerk von der Polizeiobermeisterin (POM’in) … von der Polizeiinspektion (PI) … hervor, die um 17:25 Uhr an der Unfallstelle eintraf. Zu diesem Zeitpunkt war die Unfallverursacherin bereits aus dem Pkw befreit und wurde im Rettungswagen behandelt. Selbst wenn Einsatzzeiten für Personen und Fahrzeuge abgerechnet wurden, noch bevor die unmittelbare Menschenrettung abgeschlossen war, würde dies aber auch zu keinem anderen Ergebnis führen.
a) Es kann nämlich grundsätzlich nicht davon ausgegangen werden, dass der Einsatz insgesamt nicht abgerechnet werden konnte, weil er unmittelbar der Bergung eines Menschen gedient hätte, oder eine Berechnung erst ab der Bergung der Toten aus dem Pkw hätte erfolgen dürfen. Es ist zwischen dem Einsatz allgemein und den unmittelbar der Bergung dienenden Tätigkeiten zu unterscheiden. Ein Einsatz, der ausschließlich der Bergung oder Rettung eines Menschen gedient hätte, mit der Folge, dass unter Umständen auch die An- und Abfahrt nicht hätte in Rechnung gestellt werden dürfen (vgl. hierzu BayVGH, U.v. 7.3.2006 – 4 BV 04.2957 – juris, zu einer früheren Fassung des Gesetzes), lag hier nicht vor. Schon vom Wortlaut des Gesetzes in seiner derzeitigen Fassung wird in Art. 28 Abs. 2 Nr. 1 BayFwG hinsichtlich der unmittelbaren Bergung von Menschen zwischen einerseits „Einsätzen“ und andererseits „Tätigkeiten“ unterschieden. Insoweit erfolgte eine Änderung des Gesetzes durch das Gesetz zur Änderung des Bayerischen Feuerwehrgesetzes vom 25. Februar 2008 (GVBl S. 40), da die frühere Formulierung zu Unklarheiten geführt habe. Ausweislich der Gesetzesbegründung diente diese Änderung der Formulierung ausdrücklich der Klarstellung, dass Einsätze im technischen Hilfsdienst, die ausschließlich der unmittelbaren Rettung oder Bergung von Mensch und Tier dienen, insgesamt (inklusive An- und Abfahrt) kostenfrei sind. Werden daneben allerdings weitere technische Hilfeleistungen durchgeführt, die nicht der unmittelbaren Rettung oder Bergung von Mensch und Tier dienen, sind lediglich die einzelnen Tätigkeiten, die der unmittelbaren Rettung oder Bergung von Mensch und Tier dienen, kostenfrei. In diesen Fällen soll insbesondere die An- und Abfahrt auch kostenpflichtig sein (LT/Drs. 15/8978, S. 13).
Vorliegend hat der Einsatzleiter plausibel dargestellt, dass sich die abgerechneten Zeiten – wie sich aus dem Einsatzbericht ersehen ließe – nur auf die Zeit nach Beendigung der Menschenrettung ab 17:30 Uhr bis zum Eintreffen in dem Gerätehaus (Einsatzbetriebsende) um 22:00 Uhr beziehen (vgl. S. 3, 4 der Sitzungsniederschrift).
Dabei ist auch das Ausleuchten des Landeplatzes für den Hubschrauber mit dem Fahrzeug LF16/12 und neun Feuerwehrdienstleistenden eine halbe Stunde lang, Teil des abrechenbaren Einsatzes. Das Ausleuchten dient – selbst wenn es bereits stattgefunden hätte während die Menschenrettung noch nicht abgeschlossen war – nicht der unmittelbaren Menschenrettung. Es handelt sich dabei vielmehr um eine sonstige Tätigkeit der technischen Hilfeleistung, die nicht wie die unmittelbare Menschenrettung – wie z.B. das Befreien der Person aus dem Kraftfahrzeug – zum Kernbereich des ehrenamtlichen Engagements gehört, für den aus feuerwehrethischen Gründen keine Kosten erhoben werden sollen.
Die Kostenfreiheit von Tätigkeiten, die der unmittelbaren Rettung oder Bergung von Menschen und Tieren dienen, wurde daher zur Überzeugung des Gerichts in der Abrechnung ordnungsgemäß berücksichtigt.
b) Es handelt sich bei den durch die Freiwillige Feuerwehr der Beklagten getätigten Aufwendungen auch um „notwenige Aufwendungen“ im Sinne des Art. 28 Abs. 1 BayFwG.
Nach der allgemein vertretenen Ansicht sind diejenigen Aufwendungen als notwendig anzusehen, die von der Feuerwehr im Zeitpunkt der Alarmierung für erforderlich gehalten werden durften, um den Einsatz erfolgreich durchführen zu können (Forster/Pemler/Remmele, Bayerisches Feuerwehrgesetz, Art. 28 Rn. 8). Ob der Feuerwehreinsatz und die dabei getroffenen Maßnahmen nach Art und Umfang erforderlich sind, ist eine vom Gericht in vollem Umfang zu prüfende Rechtsfrage, wobei allerdings die „ex-ante-Sicht“ maßgeblich ist, es also auf den Sach- und Kenntnisstand zum Zeitpunkt des behördlichen Handelns ankommt (vgl. BayVGH, U.v. 3.9.2009 – 4 BV 08.696 – juris Rn. 33). Maßgeblich ist folglich nicht, was rückblickend, also nach dem Einsatz („ex post“), als objektiv erforderlich anzusehen war. Anderenfalls, also bei rückblickender Betrachtungsweise, bestünde die Gefahr, dass die Feuerwehr zunächst darauf angewiesen wäre, die näheren Umstände einer Gefahrenlage zu erkunden, um zu verhindern, dass ihr wegen eines denkbaren, objektiv überhöhten Personal- und Materialeinsatzes ein Teil der Kosten nicht erstattet wird. Bei einem derartigen Vorgehen könnte wertvolle Zeit verstreichen, bevor die Feuerwehr ausrückte; dies wäre aber wegen der möglichen Gefahren für Menschenleben oder Sachwerte nicht zu verantworten (Schober, Kostenersatz nach Feuerwehreinsätzen in Bayern, 3. Aufl., S. 37). Ferner ist es sachgerecht, wenn die Freiwillige Feuerwehr entsprechend ihres auf Erfahrungswerten basierenden Alarmierungskonzeptes und ihrer Ausrückeordnung, die Art und Umfang des sächlichen und personellen Einsatzes bei bestimmten Schadensereignissen vorsieht, verfährt um sicherzustellen, dass bei einem Schadensereignis mit in der Regel unbekanntem Ausmaß dies bereits im ersten Zugriff wirkungsvoll bekämpft werden kann und das erforderliche Personal und die technische Ausstattung bereitstehen (BayVGH, U.v. 20.2.2013 – 4 B 12.717 – juris Rn. 19, 21; VGH BW, U.v. 8.6.1998 – 1 S 1390/97 – juris Rn. 22).
aa) Dem ist die Beklagte bei dem von der Integrierten Leitstelle (ILS) gegebenen Meldebild hinsichtlich des eingesetzten Personals und der eingesetzten Fahrzeuge gerecht geworden. Im Alarmfax der ILS vom 15. Januar 2016 ist als Unfallgrund angegeben: „VU Person eingeklemmt“. Damit war es für den zuständigen Einsatzleiter der FF der Beklagten aus der maßgeblichen „ex-ante-Sicht“ sachgerecht, mit fünf Fahrzeugen und 22 Feuerwehrleuten – die tatsächliche Anzahl ergibt sich aus der Auflistung im Einsatzbericht in Zusammenschau mit der Aufzeichnung im Lageplan (vgl. Bl. 97 der Widerspruchsbehördenakte) und der Auflistung des Einsatzleiters vom 9. Januar 2018 – auszurücken. Weiter war nach der Zeugenaussage des Einsatzleiters zu beachten, dass seitens der Feuerwehr bei einer solchen Alarmierung zwei Rettungssätze vor Ort sein müssen und ein Lkw beteiligt war – was die Situation verschärfe (vgl. S. 3 der Sitzungsniederschrift). Darüber hinaus herrschten an diesem Tag winterliche Verhältnisse bei Temperaturen um den Gefrierpunkt (vgl. Aktenvermerk POM‘in …; Stellungnahme des Kreisbrandrates vom 19.7.2018).
(1) Hinsichtlich des Personalaufwandes wurden jedoch nur zwölf Feuerwehrdienstleistende, anstelle der tatsächlich anwesenden 22 für eine Einsatzzeit von 4,5 Stunden abgerechnet. Die Abrechnung erklärt sich nach der Zeugenaussage des Einsatzleiters wie folgt (vgl. S. 3 der Sitzungsniederschrift):
Nach den Aufführungen im Einsatzbericht ergeben sich für die Fahrzeuge LF16/12 mit neun Feuerwehrdienstleistenden, RB mit drei Feuerwehrdienstleistenden, Versorgungs-Lkw mit fünf Feuerwehrdienstleistenden, MTW mit drei Feuerwehrdienstleistenden und MZF mit zwei Feuerwehrdienstleistenden insgesamt 57 Stunden an geleistetem Einsatz. Wie bereits gezeigt wurde dabei die Zeit, die die Menschenrettung in Anspruch nahm, nicht berücksichtigt. Wenn man von der Einsatzzeit von 4,5 Stunden (von 17:30 Uhr – nach Abschluss der Menschenrettung – bis 22:00 Uhr) ausgeht, ergeben sich zwölf Feuerwehrdienstleistende, die zur Abrechnung in Ansatz gebracht wurden. Zwar spiegelt diese Berechnung nicht die tatsächliche Einsatzrealität im hier zu entscheidenden Fall, da – wie aus dem Einsatzbericht ersichtlich ist – wesentlich mehr als die abgerechneten Feuerwehrdienstleistenden vor Ort waren und diese auch nicht alle die volle Einsatzzeit vor Ort waren. Doch vermochte der Einsatzleiter zur vollen Überzeugung des Gerichts darstellen, dass bei der Berechnung der in Ansatz zu bringenden Personalkosten von den tatsächlich abgeleisteten Einsatzstunden der tatsächlich anwesenden Feuerwehrdienstleistenden ausgegangen wurde, und dabei die Einsatzzeit für die Menschenrettung außen vor gelassen wurde.
Weiter ergibt sich aus dem Einsatzbericht und der Zeugenaussage des Einsatzleiters schlüssig, dass das Fahrzeug LF16/12 mit neun Feuerwehrdienstleistenden den Einsatzort nach einer halben Stunde wieder verlassen hat und nicht mehr an den Einsatzort zurückgekehrt ist. Tatsächlich anwesend waren dann von den ursprünglich 22 ausgerückten Feuerwehrdienstleistenden noch 13 Feuerwehrdienstleistende. Dass hiervon zugunsten der Klägerin nur zwölf Feuerwehrdienstleistende in Ansatz gebracht wurden, ergibt sich daraus, dass bei der Berechnung der abrechenbaren Einsatzstunden eine Abrundung von 12,67 auf zwölf vorgenommen wurde. Die halbe Stunde, die die neun Feuerwehrdienstleistenden für die Ausleuchtung des Landeplatzes für den Hubschrauber im Einsatz waren, wurde bei der Berechnung entsprechend, wie bereits gezeigt, ordnungsgemäß berücksichtigt.
Der zugegebenermaßen etwas ungewöhnlichen Berechnungsmethode, lag das nachvollziehbare Ansinnen des Einsatzleiters zugrunde, eine einfache Abrechnung zu ermöglichen, ohne dass die Klägerin benachteiligt wurde, weil nicht abrechenbare Einsatzzeiten verrechnet wurden.
Es steht danach zur vollen Überzeugung der Kammer fest, dass der Einsatz der bei der Berechnung der abzurechnenden zwölf Einsatzkräfte für 4,5 Stunden in Ansatz gebrachten 22 Personen und deren tatsächliche Einsatzzeit erforderlich waren und es sich deswegen um notwendige Aufwendungen im Sinne des Art. 28 Abs. 1 BayFwG handelt.
(2) Dasselbe gilt für den Einsatz der abgerechneten Fahrzeuge. Im Bereich der Fahrzeuge wurden die tatsächlichen Einsatzzeiten und die zurückgelegten Wegstrecken abgerechnet. Aus der Zeugenaussage des Einsatzleiters in der mündlichen Verhandlung (vgl. S. 3 f. der Sitzungsniederschrift), der Aufstellung des Einsatzleiters vom 9. Januar 2018, sowie aus dem Lageplan (vgl. Bl. 97 der Widerspruchsbehördenakte) ergeben sich die verschiedenen Einsatzorte und Wegstrecken der entsprechenden Fahrzeuge. Diese spiegeln sich in der Abrechnung nachvollziehbar wieder. Zweifel an deren tatsächlicher Notwendigkeit ergeben sich nicht.
bb) Weder für den Einsatz der Feuerwehrdienstleistenden noch den Einsatz der Fahrzeuge, ergeben sich für das Gericht Zweifel an der rechtlichen Notwendigkeit. Dies gilt insbesondere für den Einsatz der derselben für die verkehrslenkenden Maßnahmen.
Der größte Teil der eingesetzten Mittel und Personen war mit verkehrsleitenden Maßnahmen, wie Straßensperrungen und Umleitungen beschäftigt; insbesondere nachdem das Fahrzeug LF 16/12 mit neun Feuerwehrdienstleistenden eingerückt ist, waren die restlichen noch anwesenden 13 Personen nur noch mit verkehrsleitenden Maßnahmen beschäftigt. Dies ergibt sich aus dem Einsatzbericht und der Aufstellung des Einsatzleiters vom 9. Januar 2018, sowie aus dem Lageplan (vgl. Bl. 97 der Widerspruchsbehördenakte). Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin bringt diesbezüglich vor, dass Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit des Art. 7a des Bayerischen Verkehrswesen-Zuständigkeitsgesetzes (ZustGVerk) mit dem Bundesrecht – insbesondere § 44 der Straßen-Verkehrsordnung (StVO) – bestehen würden und daher nicht von notwendigen Aufwendungen auszugehen sei.
(1) Art. 7a ZustGVerk ist in seiner Fassung bis zum 30. Juni 2017 (a.F.) anzuwenden, da vorliegend eine Anfechtungsklage erhoben wurde. Dabei kommt es zur Beurteilung der Rechtmäßigkeit des streitgegenständlichen Bescheids auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung an. Dies war die Zustellung des Widerspruchsbescheids vom 6. Juni 2017 an den Prozessbevollmächtigten der Klägerin und damit laut Empfangsbekenntnis der 22. Juni 2017.
Nach Art. 7a Satz 1 ZustGVerk a.F. können zu der erforderlichen Sicherung von Einsatzstellen und Veranstaltungen – vorbehaltlich anderer Entscheidungen der Straßenverkehrsbehörden oder der Polizei – Führungsdienstgrade der Feuerwehr und Führungskräfte des Technischen Hilfswerks oder von ihnen im Einzelfall beauftragte Mannschaftsdienstgrade oder Helfer die Befugnisse nach § 36 Abs. 1 und § 44 Abs. 2 StVO ausüben, soweit Polizei im Sinn des Art. 1 des Polizeiaufgabengesetzes (PAG) nicht oder nicht rechtzeitig ausreichend zur Verfügung steht.
Würde diese Landesnorm dem Bundesrecht widersprechen, so dürfte die Feuerwehr grundsätzlich nicht die Befugnisse der Polizei nach § 36 Abs. 1, § 44 Abs. 2 StVO und der Straßenverkehrsbehörde nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 5 StVO ausüben und damit vor allem keine verkehrsleitenden Maßnahmen treffen. In diesem Fall wäre, nach Ansicht des Prozessbevollmächtigten der Klägerin, der Einsatz der Feuerwehr für diese Tätigkeiten mangels Befugnis auch nicht abrechenbar. Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin führt hierzu an, dass die Verwaltungsvorschriften der Polizei ausdrücklich vorschreiben würden, dass diese für Sicherungs- und Umleitungsmaßnahmen des Verkehrs nach einem Unfall zuständig sei und bei zu erwartenden länger anhaltenden Sperrungen die Straßen- und Autobahnmeisterei. Die Ausführung verkehrsleitender Maßnahmen liege grundsätzlich im Zuständigkeitsbereich der Straßenverkehrsbehörden, § 44 StVO. Art. 7a ZustGVerk widerspreche insofern dem Bundesrecht, weil in der Bundesrechtlichen StVO keine Ermächtigungsnorm für diese Aufgabendelegation zu Gunsten der Feuerwehr vorgesehen sei. Bei der Zuständigkeit einer Behörde (hier Polizei und Straßenmeisterei) könne sich diese nicht darauf hinausreden, dass sie kein Personal vorrätig habe. Es sei Sache des Gesetzgebers die Behörden so auszurüsten, dass sie ihren Aufgaben nachkommen könnten. Hier würde deutlich werden, dass der Gesetzgeber seine Behörden im Stich lasse und stattdessen meine, er könne sich auf Feuerwehreinsatzkräfte berufen, die die Arbeit schon erledigen würden.
(2) Der Argumentation des klägerischen Prozessbevollmächtigten ist nicht zu folgen. Zwar ist es zutreffend, dass in § 44 StVO die Lenkung des Verkehrs durch andere als die dort genannten Stellen nicht ausdrücklich vorgesehen ist und die Feuerwehr in der Norm auch nicht namentlich genannt wird. Bei der Regelung in Art. 7a Satz 1 ZustGVerk a.F. handelt es sich aber gerade nicht um eine unzulässige abweichende Aufgabendelegation.
Die Feuerwehr soll stattdessen nach der landesrechtlichen Definition in Art. 7a Satz 1 ZustGVerk a.F. als „Polizei“ im Sinne der StVO angesehen werden. Nach Art. 83, 84 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) verwalten die Länder die Polizeibehörden (mit Ausnahme der Bundespolizei). Es ist daher Aufgabe des Landesrechts, zu bestimmen, wer „Polizei“ im Sinne des Straßenverkehrsrechts ist. Art. 7a Satz 1 ZustGVerk nennt ausdrücklich die Polizei im Sinne des Art. 1 des Bayerischen Polizeiaufgabengesetzes (PAG) und lässt damit eine weitere Auslegung des Begriffs der Polizei zu. Art. 1 PAG bestimmt überdies den landesrechtlichen Polizeibegriff auch nur für dieses Gesetz. Der Polizeibegriff im Sinne des Polizeiaufgabengesetzes ist daher nicht mit der Polizei im Sinne der Straßenverkehrsordnung identisch. Der Polizeibegriff der Straßenverkehrsordnung ist weiter gefasst und kann auch die Feuerwehr erfassen.
Es ist in der verwaltungsrechtlichen Rechtsprechung anerkannt, dass die Feuerwehr Absperrungen und Umleitungen als Polizei einrichten kann (z.B. BayVGH B.v. 7.4.2011 – 4 CS 11.129, BayVGH B.v. 4.4.2012 – 4 ZB 11.1804). Dies ist schon alleine aus praktischen Gründen zur Gefahrenabwehr geboten. Es besteht stets die Möglichkeit, dass der Polizei nicht ausreichend Einsatzkräfte zur Verfügung stehen. Dies gilt insbesondere bei schlechten Wetterbedingungen oder einem erhöhten Verkehrsaufkommen. In solchen Fällen kommt es typischerweise zu einer hohen Zahl an Einsätzen, die einen Großteil der Polizeibeamten beschäftigen. Auch in solchen Situationen muss jedoch zu jeder Zeit die Sicherheit des öffentlichen Straßenverkehrs durch die Behörden gewährleistet werden. Der Rückgriff auf die Feuerwehr erscheint nicht nur als notwendig, sondern auch als sinnvoll, da sie über die entsprechenden Fahrzeuge, Ausrüstung und Einsatzkräfte verfügt. Das Ersuchen einer anderen Polizeibehörde mit freien Einsatzkräften, die aber möglicherweise weit von der Unfallstelle entfernt und ortsunkundig ist, gefährdet eine zeitnahe Beseitigung der Gefahr. Es ist zu besorgen, dass durch einen zu langen Anfahrtsweg und fehlende Ortskenntnisse eine rechtszeitige Verkehrsregelung nicht möglich ist. Dabei überwiegt das Interesse an einer frühzeitigen Personenrettung und an der Sicherheit des öffentlichen Straßenverkehrs das Interesse des Kostenschuldners an einem kostengünstigen Einsatz. Zudem ist zu bedenken, dass Entscheidungen der Straßenverkehrsbehörden und der Polizei ausdrücklich vorrangig bleiben.
Die entsprechende Intention des Landesgesetzgebers lässt sich auch der zugrundeliegenden Begründung des Gesetzesentwurfs der Staatsregierung vom 24. Mai 1996 (Bayerischer Landtag, Drucks. 13/4963) entnehmen. Dabei wurde erkannt, dass in der Praxis Mitglieder der Feuerwehr und des Technischen Hilfswerks zur Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung des öffentlichen Verkehrs häufig die Verkehrsregelung an Einsatzstellen und bei Veranstaltungen übernehmen, soweit Polizei nicht, nicht rechtzeitig oder nicht in ausreichender Stärke zur Verfügung steht. Das wird von den Verkehrsteilnehmern weitestgehend akzeptiert. Eine hinreichende Rechtsgrundlage für solche Tätigkeiten hat bis dato aber gefehlt (vgl. Bayerischer Landtag, Drucks. 13/4963, S. 1).
Das Gesetz über Zuständigkeiten im Verkehrswesen sollte daher um eine Vorschrift ergänzt werden, die der Feuerwehr und dem Technischen Hilfswerk in örtlich und zeitlich begrenzten Fällen dieselben Befugnisse für verkehrsregelnde Maßnahmen zuweist, wie die Polizei sie nach der Straßenverkehrsordnung innehat. Die Feuerwehr und das Technische Hilfswerk sollten daher insoweit die Rechtsstellung der Polizei im Sinne der Straßenverkehrsordnung erhalten. Dabei sollten die Feuerwehr und das Technische Hilfswerk nicht verpflichtet, diese Befugnisse tatsächlich auszuüben, sondern lediglich dazu berechtigt werden (vgl. Bayerischer Landtag, Drucks. 13/4963, S. 1).
In der Begründung zu dem entsprechenden Gesetzesentwurf, der mit Beschluss vom 11. Juli 1996 mit Wirkung zum 1. August 1996 in das Gesetz aufgenommen wurde, wird hierzu ausgeführt (vgl. Bayerischer Landtag, Drucks. 13/4963, S. 5):
Die Befugnisse der Feuerwehr zur Sicherung der Einsatzstellen waren damals nur in Art. 25, Art. 26 BayFwG in der bis zum 29. Februar 2008 geltenden Fassung (a.F.) geregelt. Danach konnten Führungsdienstgrade der Feuerwehr und von ihnen im Einzelfall beauftragte Mannschaftsdienstgrade das Betreten einer Schadensstelle und ihrer Umgebung verbieten oder Personen von dort verweisen und die Schadensstelle und den Einsatzraum der Feuerwehr sperren, wenn sonst der Einsatz behindert würde. Voraussetzung dieser Befugnis war, dass „Polizei nicht zur Verfügung steht“. Diese Befugnisse der Feuerwehr galten unstreitig auch für Maßnahmen, die sich auf den öffentlichen Verkehrsraum i. S. des Straßenverkehrsrechts beziehen. Gleichwohl war zweifelhaft, ob die genannte Befugnis der Feuerwehr auch konkrete Weisungen an Verkehrsteilnehmer umfasste. Keinesfalls umfasste sie die Anordnung vorläufiger verkehrsrechtlicher Maßnahmen zur Sicherung und Lenkung des Verkehrs (z. B. Aufstellung transportabler Verkehrszeichen), die der Polizei nach § 44 Abs. 2 StVO zusteht. Solche Befugnisse waren aber für die ordnungsgemäße Absicherung von Einsatzstellen immer schon erforderlich, da nicht in jedem Fall und während des gesamten Einsatzes Polizei zur Verfügung steht.
Deshalb – zugleich aber auch im Interesse einer weiteren Entlastung der Polizei und im Interesse einer besseren Absicherung von Veranstaltungen (z. B. motor- und radsportliche Veranstaltungen, Brauchtums- und kirchliche Veranstaltungen) – sei es notwendig gewesen, eine spezielle Rechtsgrundlage für die Tätigkeit der Feuerwehren (und des Technischen Hilfswerks) für verkehrsrechtliche Maßnahmen in solchen Fällen zu schaffen. Dies entspreche auch den vielfach vorgetragenen Wünschen aus den Reihen v. a. der Freiwilligen Feuerwehren, die diesen Zustand der „Rechtsunsicherheit“ beseitigt sehen wollten.
Dabei hat der Landesgesetzgeber gerade ausdrücklich berücksichtigt, dass er nicht durch Landesgesetze in den dem Bundesrecht vorbehaltenen straßenverkehrsrechtlichen Bereich eingreifen kann. So heißt es in der Gesetzesbegründung weiter (vgl. Bayerischer Landtag, Drucks. 13/4963, S. 5), dass zunächst versucht worden sei, eine entsprechende Rechtsgrundlage im Rahmen der bundesrechtlichen Straßenverkehrsordnung herbeizuführen. Eine Mehrheit der Länder sei hierzu wegen der unterschiedlichen landesrechtlichen Verhältnisse und Regelungen jedoch nicht erreichbar gewesen. In dem für die Straßenverkehrsordnung zuständigen Bund-Länder-Fachausschuss für die Straßenverkehrsordnung und die Verkehrspolizei (BLFA-StVO) habe jedoch Einigkeit darüber bestanden, dass zwar durch Landesgesetze nicht in den dem Bundesrecht vorbehaltenen straßenverkehrsrechtlichen Bereich eingegriffen werden könne, es aber gerade Aufgabe des Landesrechts sei, zu bestimmen, wer „Polizei“, auch im Sinne des Straßenverkehrsrechts, sei. Dabei sei auf die landesrechtlichen Vorschriften zur Ausführung z. B. des § 26 Abs. 1 des Straßenverkehrsgesetzes hinzuweisen. Dem folge der Gesetzentwurf, der vorsehe, solche Befugnisse für die Feuerwehren und das Technische Hilfswerk unter bestimmten Voraussetzungen auf landesrechtlicher Grundlage zu schaffen.
Art. 7a ZustGVerk a.F. überträgt also Mitgliedern der Feuerwehr und Angehörigen des Technischen Hilfswerks unter bestimmten Voraussetzungen die Befugnisse der Polizei im Sinne des § 36 Abs. 1 und des § 44 Abs. 2 StVO. Sie sind in diesem Rahmen „Polizei“ im Sinne der Straßenverkehrsordnung.
Die Befugnis für die Feuerwehr und das Technische Hilfswerk besteht dabei (zeitlich) nur dann, wenn und soweit Polizei (im institutionellen Sinn) nicht oder nicht rechtzeitig ausreichend zur Verfügung steht. Dadurch soll klargestellt werden, dass im Verhältnis zur Polizei kein Konkurrenzverhältnis entstehen kann und eine polizeiliche Präsenz und Tätigkeit ein gleichzeitiges Handeln der Feuerwehr und des Technischen Hilfswerks im Bereich der Verkehrsregelung ausschließt, soweit dies nicht im Einvernehmen mit der Polizei erfolgt. Die Nachrangigkeit der Verkehrsregelung durch die Feuerwehr und das Technische Hilfswerk wird zusätzlich dadurch verdeutlicht, dass die Befugnis im Einzelfalle nur vorbehaltlich anderer Entscheidungen der Straßenverkehrsbehörden oder der Polizei gegeben ist. Von diesen kann somit ggf. von vornherein ein Tätigwerden der Feuerwehren z. B. bei einer bestimmten Veranstaltung verhindert oder eingeschränkt werden (vgl. Bayerischer Landtag, Drucks. 13/4963, S. 6).
Daraus ergibt sich, dass der Feuerwehr in den Fällen des Art. 7a ZustGVerk nicht originär Befugnisse übertragen werden, für die auf bundesrechtlicher Ebene eine andere Zuständigkeit besteht, sondern dass die Feuerwehr als die zuständige Behörde – Polizei – die entsprechenden Aufgaben wahrnehmen darf. Dies ist in anderen Bundesländern gerade anders geregelt, so dass auch ein Vergleich mit einer entsprechenden Regelung in Thüringen zeigt, dass der Bayerische Landesgesetzgeber mit der Norm gerade nicht eine unzulässige Aufgabenübertragung vorgenommen hat. § 53b des Thüringer Brand- und Katastrophenschutzgesetz/ThürBKG lautet wie folgt: Abweichend von § 36 Abs. 1 und § 44 Abs. 2 Satz 1 der Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) kann eine Gemeinde zur Sicherung von gemeindlichen Veranstaltungen die Befugnisse für die Verkehrsregelung durch die örtliche Feuerwehr wahrnehmen lassen, soweit hierfür Polizeivollzugskräfte nicht oder nicht rechtzeitig ausreichend zur Verfügung stehen. Hier wird gerade eine vom Bundesrecht (so ausdrücklich der Wortlaut) abweichende Regelung getroffen. Damit ist die Bayerische Regelung insbesondere vor dem Hintergrund der Gesetzesbegründung und dem Wortlaut, der den Polizeibegriff differenziert, nicht vergleichbar.
Zweifel an der Vereinbarkeit der landesrechtlichen Norm des Art. 7a ZustGVerk mit dem Bundesrecht bestehen nach alledem nicht.
(3) Der Tatbestand der Norm war im vorliegenden Fall auch erfüllt. Polizei i. S. des Art. 1 PAG stand nicht ausreichend zur Verfügung. Es waren zunächst zwei Polizeibeamten der, an sich nicht zuständigen, PI … vor Ort. Aus dem Aktenvermerk von POM’in … und den Zeugenaussagen von Polizeioberkommissar (POK) … und dem Ersten Polizeihauptkommissar außer Dienst (EPHK a.D.) … geht eindeutig hervor, dass die an sich zuständige PI … keinerlei Kräfte zur Verfügung hatte (vgl. S. 5 f. der Sitzungsniederschrift). Anschließend gegen 17:55 Uhr kamen zunächst zwei Polizeibeamte der PI … an den Unfallort. Der Sachbearbeiter des Falles POK … und EPHK a.D. … trafen erst gegen 18:30 Uhr am Umfallort ein und übernahmen den Vorgang. Weitere Kräfte der Polizei waren nicht verfügbar, so dass die Feuerwehr dazu befugt war, verkehrsleitende Maßnahmen zu treffen. Nach den nachvollziehbaren Zeugenaussagen sowohl des Einsatzleiters der FF und POK … sowie EPHK a.D. … ist davon auszugehen, dass alle verkehrslenkenden Maßnahmen zwischen den Einsatzkräften der Feuerwehr und der zum maßgeblichen Zeitpunkt anwesenden zuständigen Polizeibeamten in Absprache vorgenommen wurden (vgl. S. 2, 3 und 5, 6 der Sitzungsniederschrift). Dies ergibt sich auch aus der Kurzmitteilung vom 28. Januar 2017 von POK … (Bl. 40 d.A.). Ob seitens der Polizei, eine Anweisung, wo genau zu sperren ist, an die Feuerwehdienstleistenden erfolgt ist, lässt sich nicht mehr aufklären, da die als Zeugen anwesenden Polizeibeamten erst zu einem späteren Zeitpunkt an der Unfallstelle eintrafen und die zuerst am Unfallort anwesenden Polizeibeamten der PI … aufgrund ihrer Unzuständigkeit ortsunkundig waren. Jedoch kommt es hierauf auch nicht an. Voraussetzung für die Vornahme von verkehrsleitenden Maßnahmen durch die Feuerwehr nach Art. 7 a ZustGVerk ist nicht eine Anweisung – nicht einmal eine Absprache, auch wenn diese sinnvoller Weise in der Praxis immer stattfindet, mit – der Polizei im Sinne des PAG, sondern lediglich, dass keine andere Entscheidungen der Straßenverkehrs- und Straßenbaubehörden sowie der Polizei vorliegt. Dies ist vorliegend zweifelsohne nicht der Fall.
Aus der Kurzmitteilung vom 28. Januar 2017 von POK … (Bl. 40 d.A.) geht ebenfalls hervor, dass die an sich für Straßensperrungen zuständige Straßenmeisterei, nicht in der Lage gewesen wäre, die nötigen verkehrsleitenden Maßnahmen vorzunehmen. Hiernach beträgt die Vorlaufzeit für eine von der Straßenmeisterei vorzunehmende Sperrung mindestens zwei Stunden (vgl. Bl. 41 d.A.), so dass diese Maßnahmen im vorliegenden Fall völlig ungeeignet gewesen wären. Es ist daher unerheblich, ob am Unfalltag eine Rücksprache mit der Straßenmeisterei stattfand oder nicht. Im Übrigen hat auch der Zeuge EPHK a.D. … glaubhaft und nachvollziehbar geschildert, dass er auf der Fahrt von seinem Heimatort zur Dienststelle an der Straßenmeisterei vorbeigekommen sei und habe sehen können, dass die Vorbereitungsmaßnahmen für den Winterdienst in vollem Gange waren. Dies ist angesichts der am Unfalltag vorherrschenden Witterung auch nicht in Zweifel zu ziehen. Im Übrigen ist bei einem Verkehrsunfall wie dem vorliegenden – bei dem es nur für eine verhältnismäßig kurze Zeit, aber dafür sofortiger Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der Sicherheit oder Ordnung des Straßenverkehrs bedarf – sowieso von der originären Zuständigkeit der Polizei nach § 44 Abs. 2 StVO auszugehen.
(4) Dafür, dass die konkret durchgeführten verkehrsleitenden Maßnahmen nicht notwendig gewesen wären, ist nichts ersichtlich. Vielmehr geht aus der Zeugenaussage des Einsatzleiters (vgl. S. 3 der Sitzungsniederschrift) in Verbindung mit dessen Aufstellung vom 9. Januar 2018 (Bl. 50 d.A.) und dem Lageplan (vgl. Bl. 97 der Widerspruchsbehördenakte) eindeutig hervor, dass alle vorgenommenen Sperrungen erforderlich waren, um die Unfallstelle weiträumig abzusichern.
c) Die weiteren Voraussetzungen für die Geltendmachung von Kostenersatz durch die Beklagte liegen im hier zu entscheidenden Fall ebenfalls vor. Insbesondere war der Feuerwehreinsatz, der Art. 28 Abs. 2 Nr. 1 BayFwG unterfällt, durch den Betrieb des Kraftfahrzeugs der Verstorbenen veranlasst. Dabei sind der Beklagten als Trägerin der Freiwilligen Feuerwehr (vgl. Art. 4 BayFwG) Aufwendungen für Personal und Material entstanden. Damit konnte die Beklagte von der Unfallverursacherin und Halterin des Fahrzeugs grundsätzlich den Ersatz ihrer notwendigen Aufwendungen verlangen und den Anspruch durch Leistungsbescheid geltend machen (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 BayFwG). Als Erbin der Halterin eines Kraftfahrzeuges, durch das ein Feuerwehreinsatz veranlasst wurde, sowie der unmittelbaren Verursacherin des Feuerwehreinsatzes ist die Klägerin nach Art. 28 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 2 BayFwG i.V.m. § 1967 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) kostenersatzpflichtig. Gemäß § 1967 BGB haften die Erben für Nachlassverbindlichkeiten. Die Klägerin ist unstreitig zusammen mit ihrer Schwester die Erbin nach der Verstorbenen.
d) Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Die Beklagte hatte über den Kostenersatz nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden, wobei sie die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit beachten musste.
Die Beklagte hat ihr Entschließungsermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Auch wenn Art. 28 Abs. 1 und 2 BayFwG nach ständiger Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (B.v. 17.4.2008 – 4 C 07.3356 – juris Rn. 9; U.v. 14.12.2011 – 4 BV 11.895 – juris Rn. 35) kein sog. intendiertes Ermessen in Richtung einer Kostenerhebung im Regelfall festlegt, genügt im Rahmen des Ermessens der Verweis auf das haushaltsrechtliche Gebot der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit nach Art. 61, Art. 62 GO, wenn – wie hier – besondere Umstände, die es angezeigt erscheinen lassen, auf den Kostenersatz zu verzichten, nicht zu erkennen sind. Solche zu berücksichtigende Gesichtspunkte ergeben sich nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs nicht, wenn die Unfallbeteiligten eines Autounfalls haftpflichtversichert sind (vgl. BayVGH U.v. 20.2.2013 – 4 B 12.717 – juris Rn. 21 m.w.N.).
Auf Aufwendungsersatz soll zwar nach Art. 28 Abs. 1 Satz 3 BayFwG verzichtet werden, wenn eine Inanspruchnahme der Billigkeit widerspräche. Eine solche Fallkonstellation ist jedoch ersichtlich fernliegend, wenn der Kostenersatz von einer Kfz-Haftpflichtversicherung abzudecken ist. Der Ansatz der gesamten Kosten ist hier nicht unverhältnismäßig. Die Abwägung des Interesses der Gemeinde an einem möglichst umfassenden Kostenersatz mit dem Interesse des Kostenpflichtigen, von Kosten verschont zu bleiben, deren Berechtigung sich „ex post“ in Zweifel ziehen lässt, ist nicht an dem Gesichtspunkt zu orientieren, dass der Kostenpflichtige bei herabgesetztem Kostenersatz möglicherweise erwägen könnte, die Kosten zur möglichen Wahrung seines Schadensfreiheitsrabatts bei der Versicherung selbst zu tragen.
Ein Ermessensfehler ist somit nicht feststellbar und die Beklagte hat die Klägerin daher zu Recht zum Ersatz ihrer notwendigen Auslagen herangezogen.
e) Weiter sind auch die Zweifel der Klägerin an der pauschalen Abrechnung der Personalkosten und die Forderung nach einer Offenlegung von Auszahlungen der Beklagten an die Feuerwehrdienstleistenden, sowie die Rüge, dass Streckenkosten nicht neben Ausrückestundenkosten geltend gemacht werden dürfen, unberechtigt.
Art. 28 Abs. 4 Satz 1 Halbs. 1 BayFwG ermächtigt die Gemeinden im Interesse einer Vereinfachung des Verwaltungsvollzugs, Pauschalsätze für den Ersatz der Kosten bei der Erfüllung von Aufgaben nach Art. 4 BayFwG – also sowohl im Pflichtaufgabenbereich als auch bei freiwilligen Aufgaben – durch Satzung festzulegen. Die Gemeinden werden durch diese Bestimmung der Notwendigkeit enthoben, zur Geltendmachung eines Ersatzanspruchs nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 BayFwG die bei dem einzelnen Feuerwehreinsatz entstanden Aufwendungen konkret zu ermitteln. Die Pauschalsätze müssen sich freilich der Höhe nach in etwa an den Kosten messen lassen, die tatsächlich angefallen sind. Danach konnten die Personalkosten pauschal abgerechnet werden (Art. 28 Abs. 4 Satz 1 BayFwG; s. auch BayVGH, U.v. 18.7.2008 – 4 B 06.1839 – juris Rn. 33).
Des Weiteren besteht auch kein Zweifel daran, dass neben den Ausrückestundenkosten auch die Kilometerpauschale für die eingesetzten Fahrzeuge abgerechnet werden können (vgl. zum Ganzen auch BayVGH, U.v. 18.7.2008 – 4 B 06.1839 – juris). Bereits aus dem Verzeichnis der Pauschalsätze in der Anlage zur Satzung über Aufwendungs- und Kostenersatz für Einsätze und andere Leistungen der Freiwilligen Feuerwehren der Stadt … geht hervor, dass es sich bei diesen Kosten nicht um dieselben Positionen handelt. Während die Streckenkosten einen Ersatz für die Aufwendungen, die der Gemeinde durch das Zurücklegen einer Wegstrecke entstehen, darstellen, wird mit der Pauschale für die Ausrückestundenkosten der Einsatz von Geräten und Ausrüstungen abgegolten, die zwar zu Fahrzeugen gehören, deren Kosten aber nicht durch die zurückgelegte Wegstrecke beeinflusst werden. Nach Art. 8 Abs. 3 Satz 1 KAG, der insoweit ohne Einschränkung Anwendung findet, gehören zu den ansatzfähigen Kosten z.B. auch angemessene Abschreibungen von den Anschaffungs- und Herstellungskosten und eine angemessene Verzinsung des Anlagekapitals (vgl. BayVGH, U.v. 18.7.2008 – 4 B 06.1839 – juris Rn. 28).
Hinsichtlich der Kalkulation im Einzelnen liegt kein Vortrag etwaiger Bedenken vor. Mangels Vorliegens eines substantiierten Sachvortrags hinsichtlich der der gemeindlichen Satzung zugrundeliegenden Kalkulation war eine weitere Sachverhaltsermittlung hinsichtlich der Berechnung der Höhe der Pauschalsätze nicht veranlasst.
III.
Die Beklagte forderte daher zu Recht von der Klägerin einen Kostenersatz für den Feuerwehreinsatz in Höhe von 3.094,80 EUR, mit der Folge, dass die Klage mit der Kostenfolge nach § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen war.
IV.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.