Europarecht

Aktenzeichen  AN 10 K 17.01531

Leitsatz

1. Die tierschutzrechtliche Erlaubnis zur Ausbildung von Hunden kann mit Auflagen versehen, werden, die den Zielen des Tierschutzes dienen. (Rn. 23) (redaktioneller Leitsatz)
2, Eine Auflage, nach der ein wirksamer Impfschutz von an der Gruppenausbildung teilnehmenden Hunden sicherzustellen ist, ist nicht verhältnismäßig und daher rechtswidrig. (Rn. 29 – 33) (redaktioneller Leitsatz)
3. Eine Vorschrift, nach der eine Erlaubnis unter Befristungen, Bedingungen und Auflagen erteilt werden kann, ermächtigt nicht dazu, die Genehmigung unter den Vorbehalt des Widerrufs oder der nachträglichen Aufnahme, Änderung und Ergänzung von Auflagen zu stellen. (Rn. 37 und 41) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

1. Die Nebenbestimmungen zu Teilziffer 2.g) und Ziffer 3 des Bescheids der Beklagten vom 14. Juli 2017 werden aufgehoben.
2. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.
3. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die Klage ist zulässig (I.) und begründet (II).
I.
Die Klage ist zulässig, insbesondere als Anfechtungsklage, gerichtet auf die isolierte Aufhebung der Nebenbestimmungen zu Tz. 2.g. und Ziffer 3 zum Bescheid über die Erteilung der Erlaubnis gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 f TierSchG vom 14. Juli 2017, statthaft.
Bei der Nebenbestimmung zu Tz. 2.g., wonach am Gruppentraining teilnehmende Hunde eines wirksamen Impfschutzes bedürfen, handelt es sich um eine Auflage zur Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 f TierSchG. Die Anordnung enthält eine selbstständige Regelung und ist selbstständig durchsetzbar. Als Auflage ist die Nebenbestimmung zum Impfschutz mit einer isolierten Anfechtungsklage anfechtbar (vgl. BVerwG, U.v. 22.11.2000 – 11 C 2/00, juris). Da es sich nicht um eine modifizierende Auflage handelt, die den Erlaubnisinhalt verändert, scheidet eine isolierte Anfechtbarkeit auch nicht ausnahmsweise offenkundig von vornherein aus (vgl. BVerwG, U.v. 22.11.2000, a.a.O. und U.v. 17.2.1984 – 4 C 70/80, juris).
Soweit sich die Klägerin weiter gegen den Vorbehalt des Widerrufs sowie der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Auflagen wendet, scheidet eine isolierte Anfechtbarkeit ebenfalls nicht offenkundig von vornherein aus. Denn bei verständiger Würdigung der Interessenlage ist anzunehmen, dass die Beklagte den Erlaubnisbescheid auch erteilt hätte, wenn sie auf den Widerrufs- und Änderungsvorbehalt verzichtet hätte.
II.
Die Klage ist auch begründet. Die angefochtenen Nebenbestimmungen der Impfauflage (1.), des Widerrufsvorbehalts (2.) und des Vorbehalts der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Auflagen (3.) sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten,
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Der streitgegenständliche Bescheid ist materiell teilbar. Der begünstigende Hauptverwaltungsakt, hier die Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 f TierSchG, kann ohne die angefochtenen Nebenbestimmungen mit diesem Inhalt bestehen bleiben (vgl. BVerwG, U.v. 22.11.2000, a.a.O.).
1.
Die in Tz. 2.g. enthaltene Anordnung, dass teilnehmende Hunde einer Gruppe zum Schutz der übrigen Gruppenmitglieder unter wirksamen Impfschutz mindestens gegen Tollwut, Staupe, Hepatitis, Leptospirose, Parvovirose und Zwingerhusten stehen, soweit sie altersbedingt impffähig sind, ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
Rechtsgrundlage für die genannte Auflage zum Erlaubnisbescheid ist Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG i.V.m. § 11 Abs. 2 a TierSchG in der bis zum 12. Juli 2013 geltenden Fassung (TierSchG a.F.), wobei § 11 Abs. 2 a TierSchG a.F. gemäß § 21 Abs. 5 TierSchG Anwendung findet.
Nach Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, nur mit einer Nebenbestimmungen versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Für die Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 f TierSchG besteht bei Erfüllung der Voraussetzungen nach § 11 Abs. 2 Nr. 1 bis 4 TierSchG a.F. (vgl. § 21 Abs. 5 TierSchG) ein gebundener Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis. Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG findet insoweit Anwendung. Nach § 11 Abs. 2 a TierSchG a.F. kann die Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 TierSchG unter Auflagen erteilt werden, soweit es zum Schutz der Tiere erforderlich ist.
§ 11 Abs. 2 a Satz 2 Nrn. 1 bis 6 TierSchG a.F. zählt beispielhaft entsprechende Nebenbestimmungen auf. Die Auflage muss ausweislich der Gesetzesbegründung den Zielen des Tierschutzes dienen (BT-Drucks. 13/7015, S. 21). Dabei kommen insbesondere Auflagen in Betracht, die die Einhaltung des § 2 TierSchG sicherstellen, d.h. Auflagen, die die ausreichende Befriedigung der Grundbedürfnisse gemäß § 2 Nr. 1 TierSchG im Blick haben, dass das Tier seiner Art und seinen Bedürfnissen entsprechend angemessen ernährt, gepflegt und verhaltensgerecht untergebracht wird (BayVGH, B.v. 19.11.2009 – 9 ZB 07.2282, juris), Auflagen, die sicherstellen, dass die Möglichkeit des Tieres zu artgemäßer Bewegung nicht so eingeschränkt wird, dass ihm Schmerzen, vermeidbare Leiden oder Schäden zugefügt werden, § 2 Nr. 2 TierSchG, oder Auflagen, die gemäß § 2 Nr. 3 TierSchG im Blick haben, dass der Tierhalter oder Betreuer des Tieres über die für eine angemessene Ernährung, Pflege und verhaltensgerechte Unterbringung des Tieres erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten verfügt. Dabei dient eine Auflage der Gefahrenabwehr, so dass der Erlass einer solchen Auflage nicht voraussetzt, dass bereits Verstöße gegen § 2 TierSchG festgestellt wurden oder mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwarten sind (BayVGH, B.v. 19.11.2009 – 9 ZB 07.2282, juris). Soweit die Auflage zugleich andere Rechtsgüter mittelbar schützt, ist dies als Reflexwirkung zulässig, solange ihre hauptsächliche Zielrichtung der Schutz der Tiere bleibt (Hirt/Maisack/Moritz, 3. Aufl. 2016, § 11 TierSchG Rn. 28). Es ist somit unerheblich, wenn mit der Auflage auch Ziele außerhalb des Tierschutzrechts verfolgt werden, solange es sich um eine bloße Nebenfolge handelt, die Ziele des Tierschutzes nach § 2 TierSchG aber Hauptzweck der Auflage sind (vgl. OVG Lüneburg, B.v. 12.7.2011 – 11 LA 540/09, juris).
Gemessen an diesem Maßstab ist die Auflage, dass am Gruppentraining teilnehmende Hunde über einen wirksamen Impfschutz verfügen müssen, von der Ermächtigungsgrundlage in § 11 Abs. 2 a TierSchG a.F. umfasst, im Ergebnis jedoch unverhältnismäßig.
Zunächst dient die Auflage hauptsächlich dem Tierschutz. Sie verfolgt den Zweck, das in § 11 Abs. 2 i.V.m. § 2 TierSchG vorgegebene Schutzniveau durch genauere Regelungen auszugestalten, um auf diese Weise einen wirksamen Tierschutz zu erreichen (vgl. Hirt/Maisack/Moritz, 3. Aufl. 2016, § 11 TierSchG Rn. 28; OVG Lüneburg, B.v. 12.7.2011 – 11 LA 540/09, juris; VG Ansbach, U.v. 19.12.2016 – AN 10 K 15.00338, juris). Die Gesundheitsvorsorge durch Impfungen ist auch Bestandteil des in § 2 Nr. 1 TierSchG enthaltenen Pflegegebots. Von der Beklagten wird die Auflage auch als tierschutzrechtliche Auflage verstanden, da eine Impfung dem Schutz der Hunde dient (vgl. Stellungnahme des Veterinäramtes vom 13. September 2017). Da bei einem gruppenweisen Zusammentreffen von Hunden ein erhöhter Infektionsdruck für Tierkrankheiten besteht, verfolgt die Auflage damit das Ziel, die Hunde mit einer Impfung vor einer Ansteckung und vor vermeidbaren Erkrankungen und Leiden zu schützen. Dabei handelt es sich um ein legitimes tierschutzrechtliches Ziel. Dass die Nebenbestimmung zugleich dem Schutz der Hundepopulation insgesamt dient und ein tierseuchenschutzrechtlicher Zweck verfolgt wird, ist lediglich Reflex der Regelung (vgl. OVG Lüneburg, B.v. 12.7.2011 – 11 LA 540/09, juris; VG Schleswig-Holstein, U.v. 2.3.2017 – 1 A 56/15, juris).
Allerdings ist die Impfauflage nicht verhältnismäßig.
Die Impfauflage verfolgt zwar das legitime Ziel, am Gruppentraining teilnehmende Hunde vor Ansteckung und einer Erkrankung und damit vor vermeidbaren Leiden zu schützen. Impfungen stellen für die Verhinderung von Infektionskrankheiten auch ein taugliches Mittel dar. Dies lässt sich der Präambel der Leitlinie zur Impfung von Kleintieren der Ständigen Impfkommission Veterinärmedizin (4. Aufl., Stand: 3.3.2017, S.6) entnehmen. Diese Leitlinie sieht das Gericht als antizipiertes Sachverständigengutachten an (vgl. bereits VG Ansbach, U.v. 19.12.2016 – AN 10 K 15.00338, juris Rn. 31).
Allerdings ist bereits daran zu zweifeln, ob die Impfauflage zur Erreichung des Zwecks geeignet ist. Der Auflage ist insoweit die Eignung abzuerkennen, die am Gruppentraining teilnehmenden Tiere vor vermeidbaren Leiden zu bewahren, als der Klägerin nicht bei allen Hunden die Feststellung eines wirksamen Impfschutzes, wie es die Auflage verlangt, gelingen wird (vgl. dazu auch VG Schleswig-Holstein, U.v. 2.3.2017 – 1 A 56/15, juris). Zudem ist zu berücksichtigen, dass es einen allgemeingültigen Standardimpfschutz für Hunde nicht gibt. Die Ständige Impfkommission Veterinärmedizin empfiehlt lediglich eine standardisierte Grundimmunisierung bis zu einem Lebensalter von 15 Monaten (Leitlinie zur Impfung von Kleintieren, 4. Aufl., Stand: 3.3.2017, S.8). Darüber hinaus werden Wiederholungsimpfungen empfohlen. Dafür wird jedoch kein standardisiertes Impfschema vorgegeben, sondern es soll die individuelle Notwendigkeit der Impfung für das einzelne Tier berücksichtigt werden. Insofern stellt die Leitlinie ausdrücklich kein starres Impfprogramm auf, sondern stellt eine Entscheidungshilfe für den anwendenden Tierarzt dar (Ständige Impfkommission Veterinärmedizin, Leitlinie zur Impfung von Kleintieren, 4. Aufl., Stand: 3.3.2017, S. 6, 7, 9). Daraus folgt, dass sich zwar noch eine vorhandene Grundimmunisierung feststellen lässt, ob der Hund jedoch über wirksamen Impfschutz ab dem Alter von 15 Lebensmonaten verfügt, lässt sich schwer feststellen. Es ist auch nicht Aufgabe der Klägerin, die individuelle Notwendigkeit von (Wiederholungs-)Impfungen festzustellen. Dafür ist der Tierarzt zuständig. Es entspricht im Übrigen auch nicht den Anforderungen an die Sachkunde der Klägerin, den Impfstatus des einzelnen Hundes entsprechend der individuellen Notwendigkeit festzustellen (VG Schleswig-Holstein, U.v. 2.3.2017 – 1 A 56/15, juris Rn. 37; vgl. auch VG Würzburg, U.v. 25.10.2012 – W 5 K 11.590, juris Rn. 56).
Jedenfalls ist die Impfauflage nicht verhältnismäßig. Dies gilt zunächst vor dem Hintergrund des damit verbundenen technischen Aufwandes, der eine Kontrolle des Impfstatus unzumutbar macht: Ein Blick in den Impfpass genügt nicht, um dem Impfpass einem Hund zuordnen zu können. Für die Identitätsfeststellung ist ein spezielles Lesegerät erforderlich, um einen dem Hund implantierten Mikrochip auslesen zu können und dessen Identifikationsnummer zu erfahren. Erst dann ist Impfpass und Hund zweifelsfrei zuordenbar. Dieser Auslesevorgang ist der Klägerin nicht möglich, wenn sie nicht über ein entsprechendes Lesegerät verfügt (vgl. dazu auch VG Schleswig-Holstein, U.v. 2.3.2017 – 1 A 56/15, juris Rn. 42).
Darüber hinaus ist eine mit der Auflage angeordnete laufende Impfkontrolle der Klägerin ebenfalls nicht zumutbar. Nach dem Wortlaut der Auflage ist sicherzustellen, dass teilnehmende Hunde einer Gruppe unter wirksamen Impfschutz stehen. Bei länger andauernden oder mehrmaligen Kursteilnahmen wird die Klägerin verpflichtet, sich den Impfpass zur Kontrolle des Impfstatus auch mehrmals vorlegen zu lassen. Der dadurch entstehende administrative Aufwand einer laufenden Überwachung des Impfstatus ist nicht angemessen.
Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist zudem dadurch verletzt, dass die Klägerin Hunde ohne wirksamen Impfstatus in den meisten Fällen nicht mehr ausbilden könnte. Ein Ausweichen nicht geimpfter Hunden auf ein Einzeltraining ist nicht ohne weiteres möglich, da sich die meisten Ausbildungsformen nur in Hunde-Halter-Gruppen praktizieren lassen. Insbesondere stellt die Interaktion zwischen Hunden Kernelement zahlreicher Ausbildungsstufen und Ausbildungsformen dar, etwa in der „Welpen-Spielstunde” oder der „Junghund-Gruppe”. Das Erlernen und Trainieren von Sozialverhalten gegenüber Artgenossen ist nur in einer Gruppe möglich. Auch dem Hundehalter die Fähigkeit zu vermitteln, seinen Hund und sein Verhalten, auch gegenüber anderen Hunden, richtig zu deuten, lässt sich im Rahmen eines Einzeltrainings nicht erreichen.
Zudem spricht gegen die Rechtmäßigkeit der Impfauflage, dass bei der Festlegung von Auflagen nach § 11 Abs. 2 a TierSchG a.F. die Erlaubnisvoraussetzungen des § 11 Abs. 2 TierSchG a.F. zu berücksichtigen sind. Dazu zählen neben den erforderlichen fachlichen Kenntnissen und Fähigkeiten der für die Tätigkeit verantwortlichen Person (Nr. 1) und deren Zuverlässigkeit (Nr. 2) Anforderungen an die der Tätigkeit dienenden Räume und Einrichtungen (Nr. 3). Weitergehende Anforderungen mögen im Einzelfall gerechtfertigt sein. Allerdings folgt aus dem gegebenenfalls sogar bestimmungsgemäßen Aufeinandertreffen im Rahmen einer Gruppenausbildung kein Vorsorgegebot oder eine Vermeidungspflicht der Klägerin hinsichtlich Ansteckungen, zu denen es kommen kann, weil die Halter ihre Hunde nicht haben impfen lassen. Insbesondere trifft die Klägerin das Pflegegebot des § 2 Nr. 1 TierSchG nur im Umfang der von ihr ausgeübten erlaubnispflichtigen Tätigkeit. Die Impfung der auszubildenden Hunde ist hiervon ebenso wenig erfasst wie deren Überwachung (BayVGH, B.v. 14.3.2018 – 9 ZB 17.429, Rn. 5). In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass es keine gesetzliche Impfpflicht für Hunde gibt, sondern lediglich Empfehlungen (vgl. Leitlinie zur Impfung von Kleintieren, 4. Auflage, Stand: 3.3.2017, S. 8). Der Umgang mit Impfungen bleibt daher jedem Hundehalter selbst überlassen, so dass das eingeforderte Impfgebot auch aus diesem Grund unverhältnismäßig ist.
Nach alledem ist die formulierte Impfauflage rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
2.
Die Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 f TierSchG nur unter dem Vorbehalt des Widerrufs zu erteilen, ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
Nach Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, nur mit einer Nebenbestimmungen versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden.
a. Eine Rechtsvorschrift, die die Hinzufügung eines Widerrufsvorbehalts gestattet, ist nicht ersichtlich.
Grundsätzlich gestattet Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG i.V.m. § 11 Abs. 2 a TierSchG a.F, dass dem Erlaubnisbescheid Nebenbestimmungen hinzugefügt werden können. Nach § 11 Abs. 2 a Satz 1 TierSchG a.F. kann die Erlaubnis, soweit es zum Schutz der Tiere erforderlich ist, unter Befristungen, Bedingungen und Auflagen erteilt werden. Dagegen spricht die Vorschrift gerade nicht von einem Vorbehalt des Widerrufs. Der Gesetzgeber jedoch differenziert den Widerrufsvorbehalt von Befristungen, Bedingungen und Auflagen (vgl. Art. 36 Abs. 2 BayVwVfG). § 11 Abs. 2 a Satz 1 TierSchG a.F. ist daher keine Rechtsvorschrift, die die Hinzufügung eines Widerrufsvorbehalts gestattet.
Der Widerrufsvorbehalt ist auch kein zulässiges „Minus” gegenüber bzw. keine Sonderform der ausdrücklich zugelassenen auflösenden Bedingung. Im Gegensatz zu dieser lässt er nämlich den Bestand einer Erlaubnis nicht automatisch entfallen, sondern erfordert eine eigenständige Entscheidung der Behörde über den Widerruf, insbesondere die Ausübung des Ermessens, ob von der Widerrufsmöglichkeit Gebrauch gemacht wird (vgl. VG Münster, U.v. 9.3.2012 – 1 K 1146/11, juris, Rn. 38 mit Hinweis auf Dietz, Inhalt und Bestandskraft der Erlaubnis nach § 11 des Tierschutzgesetzes, NuR 1999, 681, 684 f.).
b. Im Übrigen dient der Vorbehalt des Widerrufs auch nicht der Sicherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen der Erlaubnis gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 f TierSchG für die gewerbsmäßige Ausbildung von Hunden für Dritte oder die Anleitung der Ausbildung durch den Tierhalter, Art. 36 Abs. 1 Alt. 2 BayVwVfG. Art. 36 Abs. 1 Alt. 2 BayVwVfG ermöglicht der Behörde, einen Verwaltungsakt bereits zu einem Zeitpunkt zu erlassen, in dem noch nicht alle Voraussetzungen für dessen Erlass erfüllt sind, so dass es nicht zunächst zur Versagung des beantragten Verwaltungsakts kommt mit anschließend erforderlicher Neubeantragung. Die Nebenbestimmung ist dann milderes Mittel. Dagegen dient Art. 36 Abs. 1 Alt. 2 BayVwVfG nicht dazu, bei der bloß abstrakten Möglichkeit einer späteren Rechts- und Tatsachenänderung den Erlass von Nebenbestimmungen zu gestatten. Hier ist vielmehr auf die gesetzliche Widerrufsmöglichkeit nach Art. 49 BayVwVfG zu verweisen (vgl. zur Parallelvorschrift des § 36 VwVfG Tiedemann, in: BeckOK VwVfG, 41. Ed. 1.10.2018, § 36 VwVfG Rn. 12 f.; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 36 VwVfG Rn. 122). Auch bei Dauerverwaltungsakten ermächtigt die Vorschrift nur zum Erlass solcher Nebenbestimmungen, die sicherstellen sollen, dass die Anspruchsvoraussetzungen im Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsakts einmalig erfüllt werden, nicht jedoch zum Erlass solcher Nebenbestimmungen, die sicherstellen sollen, dass die Anspruchsvoraussetzungen auch erfüllt bleiben (VG Münster, U.v. 9.3.2012 – 1 K 1146/11, juris Rn. 40; vgl. BVerwG, U.v. 9.12.2015 – 6 C 37/14, juris). Etwas anderes gilt nur dann, wenn bereits im Zeitpunkt der Entscheidung konkret zu erwarten ist, dass die anspruchsbegründenden Voraussetzungen alsbald wegfallen werden.
Im Zeitpunkt des Bescheiderlasses am 14. Juli 2017 lagen die Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung vor und es bestanden auch keine konkreten Anhaltspunkte, dass die Erlaubnisvoraussetzungen in Zukunft nicht mehr erfüllt werden würden. Daher fehlt es dem Widerrufsvorbehalt an einer Grundlage.
3.
Aus den gleichen Gründen ist der Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung und Ergänzung von Auflagen rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
Es besteht keine Rechtsvorschrift, die eine derartige Nebenbestimmung zulässt, die jedoch für den Erlass einer derartigen Nebenbestimmung bei einem gebundenen Verwaltungsakt gemäß Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG erforderlich ist. Zudem dient der Änderungsvorbehalt nicht der Sicherstellung der Erteilungsvoraussetzungen, deren alsbaldiger Wegfall im Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis konkret zu befürchten gewesen wäre.
4.
Die mit Bescheid vom 4. Juli 2017 erteilte Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 f TierSchG kann ohne die Impfauflage sowie ohne den Vorbehalt des Widerrufs und der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Auflagen sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben.
III.
Die Klage ist nach alledem erfolgreich. Als Unterlegene trägt die Beklagte die Kosten des Verfahrens, § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.