Europarecht

Aktenzeichen  22 B 19.840

Leitsatz

1. Sind Fördervoraussetzungen zulässigerweise in Förderrichtlinien geregelt, so müssen diese von der zuständigen Bewilligungsbehörde gleichmäßig, im Einklang mit Art. 23 und 44 BayHO, ohne Verstoß gegen andere Rechtsvorschriften und gemäß dem Förderzweck angewendet werden. Die Verwaltungsgerichte haben sich auf die Prüfung zu beschränken, ob bei der Anwendung einer solchen Richtlinie im Einzelfall der Gleichheitssatz verletzt worden ist oder ggf. ein sonstiger Verstoß gegen einschlägige materielle Rechtsvorschriften vorliegt. (Rn. 26) (redaktioneller Leitsatz)
2. Eine Förderrichtlinie darf nicht gerichtlich ausgelegt werden, sondern sie dient nur dazu, eine dem Gleichheitsgrundsatz entsprechende Ermessensausübung der Behörde zu gewährleisten. (Rn. 26) (redaktioneller Leitsatz)
3. Nicht als förderungswürdig angesehen wird in der Förderpraxis der Antragsteller, der entschlossen ist, die förderfähige Maßnahme auch unabhängig von einer Förderung durchzuführen. Zu Tage tritt eine solche unbedingte Entschlossenheit dadurch, dass der Antragsteller sich bereits vor der Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn dem Vertragspartner derart „ausgeliefert“ hat, dass er das Zustandekommen und den Bestand eines rechtswirksamen Vertrags und die Pflicht zu dessen Erfüllung nicht mehr einseitig beseitigen kann. (Rn. 31) (redaktioneller Leitsatz)
4. Förderunschädlich ist ein vor dem Förderantrag abgegebenes Vertragsangebot des Antragstellers gegenüber dem Vertragspartner, das – auf welche rechtstechnische Weise auch immer – derart gestaltet ist, dass der Antragsteller für den Fall der Versagung der beantragten Zuwendung an sein Angebot oder den bereits geschlossenen Vertrag nicht gebunden und insoweit nicht allein vom „guten Willen“ des Vertragspartners abhängig ist. (Rn. 32) (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

Au 8 K 17.1909 2018-07-17 Urt VGAUGSBURG VG Augsburg

Tenor

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.
II. Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Die Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Rücknahmebescheid vom 7. Dezember 2017 zwar mit einer unzutreffenden Begründung, aber im Ergebnis zu Recht aufgehoben. Denn dieser vom Kläger mit einer zulässigen Anfechtungsklage angegriffene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Der Beklagte hat den angefochtenen Rücknahmebescheid vom 7. Dezember 2017 auf Art. 48 BayVwVfG gestützt, da er den Zuwendungsbescheid vom 10. Juni 2016 als rechtswidrig angesehen hat. Art. 48 BayVwVfG setzt einen rechtswidrigen Verwaltungsakt voraus. Nur unter dieser Voraussetzung ist Raum für eine weitergehende Prüfung gemäß Art. 48 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Art. 48 Abs. 2 bis 4 BayVwVfG. Die rechtsfehlerhaft auf Art. 48 BayVwVfG gestützte Aufhebung eines rechtmäßigen Verwaltungsakts dagegen kann nur ausnahmsweise dann aufrechterhalten werden, wenn – was vorliegend nicht ersichtlich ist – zugleich die Voraussetzungen für einen rechtmäßigen Widerruf gemäß Art. 49 BayVwVfG gegeben wären und sich die Behörde bei ihrer Entscheidung der unterschiedlichen Ermessensrahmen bewusst war (vgl. Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 48 Rn. 50).
Der Zuwendungsbescheid vom 10. Juni 2016 ist rechtmäßig. Die mit ihm bewilligte Zuwendung ist eine freiwillige Leistung, die der Freistaat Bayern auf der Grundlage von und im Einklang mit Art. 44 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 23 der Bayerischen Haushaltsordnung – BayHO – und den Förderrichtlinien zur Durchführung des bayerischen 10.000-Häuser-Programms (Bekanntmachung des damaligen Bayer. Staatsministeriums für Wirtschaft und Medien, Energie und Technologie vom 29.7.2015 – Az. 91-9151/3/1 – AllMBl 2015, 399) – nachfolgend: „Förderrichtlinien“ – gewährt. Er gewährt sie nach billigem Ermessen und im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel. In diesem Rahmen hat der Freistaat Bayern das Gleichbehandlungsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG) zu beachten, daneben auch den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung aufgrund einer ständigen Verwaltungspraxis gemäß den einschlägigen Richtlinien. Gefördert wurde der Einbau einer Photovoltaikanlage in das vom Kläger errichtete Fertighaus. Darüber, dass dies eine nach den einschlägigen Förderrichtlinien im Grunde förderfähige Maßnahme ist, besteht unter den Beteiligten kein Streit.
Gegen Art. 23 BayHO wird indes dann verstoßen, wenn Zuwendungen einem Empfänger gewährt werden, der zeigt, dass er das staatliche Interesse an der Zweckerfüllung auch befriedigen, also sein an sich förderfähiges Vorhaben verwirklichen würde, ohne dass ihm hierfür staatliche Zuwendungen gewährt würden (BayVGH, B.v. 6.12.2016 – 22 ZB 16.2037 – juris Rn. 18). Diesem förderrechtlichen Grundsatz dient es auch, dass ein vorzeitiger Maßnahmenbeginn der staatlichen Zustimmung bedarf, damit der Staat auf die Ausgestaltung des Vorhabens noch Einfluss nehmen und so das Erreichen des staatlicherseits erwünschten Zwecks sicherstellen kann. Bei einem Maßnahmenbeginn vor der Prüfung der Maßnahme wäre ein solcher Einfluss nicht mehr möglich. Dementsprechend bestimmt Nr. 1.3 der Verwaltungsvorschriften zu Art. 44 BayHO, dass Zuwendungen nur für solche Vorhaben bewilligt werden dürfen, die noch nicht begonnen worden sind. Vorliegend meint der Beklagte, der Förderung stehe ein solcher vor der Bewilligung der Zuwendung erfolgter und damit „förderschädlicher“ vorzeitiger Maßnahmenbeginn durch den Kläger entgegen. Diese Ansicht teilt der Verwaltungsgerichtshof nicht.
1.1. Fehl geht indes die (in einem Leitsatz formulierte und in den Rn. 31 ff. seines Urteils dargelegte) Begründung des Verwaltungsgerichts, die Abgabe eines verbindlichen Angebots durch den potentiellen Zuwendungsempfänger zum Abschluss eines Vertrags über eine nach dem 10.000-Häuser-Programm grundsätzlich förderfähige Maßnahme stelle keinen förderschädlichen Maßnahmenbeginn dar, und diese Bewertung ergebe sich aus einer Auslegung der Verwaltungsvorschriften zu Art. 44 BayHO i.V.m. den Förderrichtlinien und den hierzu vom Staat erstellten Merkblättern (insbesondere dem „Merkblatt A“) und weiteren Unterlagen, ein Maßnahmenbeginn (der, wenn er vor der Beantragung der Förderung vorgenommen wird, „förderschädlich“ ist) liege erst im Vertragsschluss.
Vielmehr gilt: Sind die Fördervoraussetzungen – wie hier – zulässigerweise in Förderrichtlinien geregelt, so müssen diese von der zuständigen Bewilligungsbehörde gleichmäßig (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 Abs. 1 BV), im Einklang mit Art. 23 und 44 BayHO, ohne Verstoß gegen andere Rechtsvorschriften und gemäß dem Förderzweck angewendet werden, wie dieser in den selbst gegebenen Richtlinien zum Ausdruck kommt. Die Verwaltungsgerichte haben sich auf die Prüfung zu beschränken, ob bei der Anwendung einer solchen Richtlinie im Einzelfall der Gleichheitssatz verletzt worden ist oder ggf. ein sonstiger Verstoß gegen einschlägige materielle Rechtsvorschriften vorliegt. Entscheidend ist daher allein, wie die zuständige Behörde die Richtlinie im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger, zu einer Selbstbindung führenden Verwaltungspraxis gehandhabt hat und in welchem Umfang sie infolgedessen an den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 Abs. 1 BV) gebunden ist. Dabei darf eine solche Richtlinie nicht – wie Gesetze oder Rechtsverordnungen – gerichtlich ausgelegt werden, sondern sie dient nur dazu, eine dem Gleichheitsgrundsatz entsprechende Ermessensausübung der Behörde zu gewährleisten (BVerwG, U.v. 16.6.2015 – 10 C 15.14 – juris Rn. 24; BayVGH, B.v. 17.11.2010 – 4 ZB 10.1689 – juris Rn. 19; BayVGH. B.v. 27.7.2009 – 4 ZB 07.1132 – juris Rn. 13). Ein Anspruch auf die Förderung besteht im Einzelfall über den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung und den Gleichheitssatz dann, wenn die in den Richtlinien dargelegten Fördervoraussetzungen vorliegen und vergleichbare Anträge in ständiger Förderpraxis des Beklagten auch positiv verbeschieden werden.
1.2. Die rechtliche Prüfung im vorliegenden Fall hat demnach nicht daran anzusetzen, wie die für den Zuwendungsbescheid vom 10. Juni 2016 maßgeblichen Förderrichtlinien, die hierzu erstellten Merkblätter und andere Unterlagen auszulegen wären, sondern daran, welche Förderpraxis des Beklagten dem Zuwendungsbescheid zugrunde lag. Diese Förderpraxis indes war vorliegend nach der Überzeugung des Gerichts dergestalt, dass als „Maßnahmenbeginn“ (der im Fall eines Maßnahmenbeginns vor der Stellung des Förderantrags ohne Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn förderschädlich gewesen ist) nicht erst der Abschluss eines entsprechenden Vertrags über eine förderfähige Maßnahme (i.d.R. ein Kauf- oder Werkvertrag mit einer Liefer- oder Baufirma) anzusehen war, sondern grundsätzlich bereits das bindende Angebot des Kunden (vorliegend des Klägers) zum Abschluss eines solchen Vertrags. Ausnahmsweise war demnach ein Vertragsangebot dann nicht bindend und daher nicht förderschädlich, wenn die Bestellung (das Angebot zum Abschluss eines Kauf- oder Werkvertrags) von der Gewährung der Zuwendung nach dem 10.000-Häuser-Programm abhängig gemacht wurde. Dazu konnte das Angebot insbesondere eine (aufschiebende oder auflösende) Bedingung (§ 158 BGB) oder ein Rücktritts- bzw. Widerrufsrecht des Bestellers vorsehen, jeweils eindeutig bezogen auf die (Nicht-)Gewährung der betreffenden Zuwendung.
Der Beklagte meint – über diese Voraussetzungen noch hinausgehend – allerdings, förderunschädlich sei nach der damaligen Förderpraxis nur ein solches Angebot eines Kunden (hier: des Klägers) gewesen, das entweder erst nach der Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn oder zwar vor dieser Zustimmung abgegeben worden sei, in letzterem Fall aber die rechtliche Bindung des Kunden an sein Angebot (vgl. § 145 BGB) davon abhängig gemacht wurde, dass diesem eine Zuwendung nach dem 10.000-Häuser-Programm gewährt werden würde. Außerdem müsse diese die Bindung des Kunden einschränkende Erklärung im selben Schriftstück wie der Auftrag enthalten gewesen sein (gewissermaßen unter Wahrung der „Urkundeneinheit“). Eine derartige gleichmäßige Förderpraxis des Beklagten hat sich allerdings jedenfalls für den vorliegend relevanten Zeitraum vom online-Förderantrag des Klägers (am 13.10.2015) bis zum Zuwendungsbescheid (vom 10.6.2016) nicht feststellen lassen. Der Beklagte hat diesbezüglich (mit E-Mail vom 27.9.2019 auf Nachfrage des Senats) vorgetragen, die Vollzugshinweise des bayerischen Wirtschaftsministeriums gebe es zwar in schriftlicher Form erst seit Juli 2018. Sie seien aber die „Verschriftlichung“ der seit dem Beginn des 10.000-Häuser-Programms praktizierten ständigen Verwaltungspraxis. Diese Verwaltungspraxis sei in Dienstbesprechungen des Wirtschaftsministeriums mit den beiden Bewilligungsbehörden (Regierungen von Niederbayern und Unterfranken) im Hinblick auf das Thema „vorzeitiger Maßnahmenbeginn“ immer wieder erörtert worden; dabei sei stets – mündlich – vereinbart worden, an der Verwaltungspraxis festzuhalten, wonach auf die verbindliche Auftragserteilung durch den Antragsteller als relevantem Anknüpfungszeitpunkt für die Frage des förderschädlichen vorzeitigen Maßnahmenbeginns abzustellen sei.
Dass die „Verbindlichkeit“ eines Kundenauftrags nur mittels einer im Angebot enthaltenen Bedingung, wonach die Gültigkeit des Angebots an die Gewährung einer Zuwendung nach dem 10.000-Häuser-Programm geknüpft sei, ausgeschlossen werden könne, und außerdem der Kundenauftrag selbst und die diesen Auftrag einschränkende Bedingung im selben Schriftstück („Urkundeneinheit“) enthalten sein müssten, ergibt sich aus den verschriftlichten Vollzugshinweisen und den übrigen Förderunterlagen dagegen nicht.
Den genannten Vollzugshinweisen zum 10.000-Häuser-Programm lassen sich die vorgenannten Einschränkungen nicht entnehmen. So heißt es dort unter Nr. 1 („Allgemein“): „Als Maßnahmebeginn in diesem Sinne gilt der Abschluss eines der Ausführung der Maßnahme zuzurechnenden Leistungs- oder Lieferungsvertrages“. Auf dem zum Programmteil „EnergieSystem-Haus“ zugehörigen Merkblatt A und im Förderantrag werde „der Maßnahmenbeginn als „Erteilung des ersten Auftrages für Bauleistungen definiert“; in der ständigen Förderpraxis werde auf die Definition im Merkblatt A abgestellt und der „Maßnahmenbeginn mit der Auftragserteilung durch den Antragsteller definiert“. Unter Nr. 2 („Fertighäuser“) heißt es: „Indem der Antragsteller durch Unterzeichnung der Vertragsunterlagen vor elektronischer Antragstellung ein bindendes Angebot zum Abschluss eines solchen Vertrages abgibt, liegt ein förderschädlicher, vorzeitiger Maßnahmebeginn im Sinne der Förderpraxis vor. Lediglich eine Einschränkung dieser Willenserklärung wird als förderunschädlich anerkannt, wenn sie sich ausdrücklich auf die Gewährung von Fördermitteln bezieht und im bindenden Angebot des Antragstellers enthalten war. Nur durch einen solchen, rechtzeitig eingegangenen Vorbehalt in der Auftragserteilung kann somit der Zeitpunkt für den (förderschädlichen) Maßnahmenbeginn nach hinten verschoben werden“.
Wenn in diesen Vollzugshinweisen unter „Maßnahmenbeginn“ einerseits der „Abschluss eines Vertrages“, andererseits von einem „bindenden Angebot des Antragstellers“, außerdem von einem ausdrücklich auf die Gewährung von Fördermitteln bezogenen „Vorbehalt“ oder „Einschränkung dieser Willenserklärung“ und von „im bindenden Angebot … enthalten“ die Rede ist, schließlich auf Definitionen im Merkblatt A abgestellt wird, so entnimmt der Verwaltungsgerichtshof dieser „Verschriftlichung“ Folgendes: Nicht als förderungswürdig angesehen wird in der Förderpraxis derjenige Antragsteller, der – erkennbar – entschlossen ist, die an sich förderfähige Maßnahme auf jeden Fall, also auch unabhängig von einer Förderung, durchzuführen. Zu Tage tritt eine solche unbedingte Entschlossenheit dadurch, dass der Antragsteller sich bereits vor der Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn dem potentiellen Vertragspartner (z.B. der Fertighausfirma) derart „ausgeliefert“ hat, dass er das Zustandekommen und den Bestand eines rechtswirksamen Vertrags und die Pflicht zu dessen Erfüllung nicht mehr einseitig beseitigen kann, nachdem der Angebotsempfänger das Angebot angenommen hat. Auch eine Zusatzerklärung, mit der sich der Antragsteller vor einem solchen „Ausgeliefertsein“ an den potentiellen Vertragspartner schützt und das Angebot einschränkt, soll nach dem Willen des die Förderung gewährenden Staates die Förderschädlichkeit des Angebots nicht in jedem Fall abwenden, sondern nur dann, wenn die Einschränkung erkennbar gerade wegen der Ungewissheit über die Bewilligung der erhofften Zuwendung erklärt worden ist. Zur Vermeidung der Förderschädlichkeit des Angebots ungenügend wäre dieser Förderpraxis zufolge daher z.B. eine solche Einschränkung, die der Auftraggeber nicht im Hinblick auf das 10.000-Häuser-Programm, sondern etwa wegen seiner Ungewissheit über eine erforderliche Kreditfinanzierung oder einen noch zu schließenden Grundstückskaufvertrag erklärt hat (wie im Fall von BayVGH, B.v. 11.4.2019 – 22 ZB 18.2291 – juris Rn. 22).
Förderunschädlich ist dagegen unter Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ein vor dem Förderantrag abgegebenes Vertragsangebot des Antragstellers gegenüber dem potentiellen Vertragspartner, das – auf welche rechtstechnische Weise auch immer – jedenfalls derart gestaltet ist, dass der Antragsteller für den Fall der Versagung der beantragten Zuwendung an sein Angebot oder den bereits geschlossenen Vertrag nicht gebunden und insoweit nicht allein vom „guten Willen“ des Vertragspartners abhängig ist. Unter „Angebot“ in diesem Sinn können auch die in verschiedenen Schriftstücken enthaltenen Erklärungen verstanden werden, wenn diese Schriftstücke zusammengehören und dies für die Vertragsparteien nach dem objektiven Empfängerhorizont erkennbar ist. Eine hiervon abweichende Förderpraxis, die ausschließlich eine bestimmte rechtstechnische Konstruktion (ein unter eine aufschiebende Bedingung gestelltes Angebot) oder eine bestimmte formale Gestaltung („Urkundeneinheit“) als förderunschädlich ansähe, obwohl andere zivilrechtliche Konstruktionen oder formale Gestaltungen ein im Hinblick auf den Förderzweck aus der Sicht des Hauskäufers gleichwertiges rechtliches Ergebnis erreichen würden, müsste auf Bedenken stoßen. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet eine gleichmäßige Verwaltungspraxis. Dazu gehört das Verbot einer nicht durch sachliche Unterschiede gerechtfertigten Differenzierung zwischen verschiedenen Sachverhalten bei der Förderung und auch bei der Praxis der Rückforderung (BayVGH, U.v. 25.7.2013 -4 B 13.727 – juris Rn. 41). Im Einklang hiermit hat der Vertreter des Staatsministeriums für Wirtschaft, Landesentwicklung und Energie in der mündlichen Verhandlung am 2. Oktober 2019 zur Förderpraxis erklärt, das Ministerium habe im Januar 2019 ein Hinweisschreiben an die Regierungen verfasst, weil es habe feststellen müssen, dass „im Fördervollzug alles akzeptiert worden war, was eine Bindung bei der Auftragserteilung einschränkte“, und damit die im obengenannten Sinn zu verstehende großzügigere Förderpraxis jedenfalls bis zu dem genannten Zeitpunkt bestätigt.
1.3. Vorliegend hat der Kläger seinen Förderantrag am 13. Oktober 2015 online über das vom Beklagten eingerichtete Internetportal gestellt. Sein Angebot zum Abschluss eines Vertrags mit dem Unternehmen H* … Haus (nachfolgend: Fertighaus-Firma) über die Errichtung eines Fertighauses hatte der Kläger dagegen schon am 29. September 2015 unterschrieben und dem potentiellen Vertragspartner (der Fertighaus-Firma) zugeleitet. Dieses Angebot zum Vertragsschluss bestand nicht isoliert aus dem mit „Auftrag zur Lieferung und Erstellung Ihres H* … Hauses“ überschriebenen, vorgedruckten, ausgefüllten und vom Kläger (und einem Fachberater und Vermittler der Fertighaus-Firma) unterzeichneten Schriftstück. Zum Angebot gehörten vielmehr weitere Dokumente, bei denen es sich teils um Zeichnungen (Schnitte, Pläne), teils um Vertragsbedingungen, teils um vom Kläger unterschriebene Zusatzerklärungen handelte. Diese Zusatzdokumente als Teil des Angebots zum Vertragsschluss anzusehen rechtfertigt sich deshalb, weil die unterschriebenen Zusatzerklärungen dasselbe Unterschriftsdatum wie der „Auftrag“ (29.9.2015) tragen, außerdem auch denselben Eingangsstempel (29.9.2015), der – allen erkennbaren Umständen nach – von der Fertighaus-Firma aufgestempelt wurde, und die Anlagen zudem in einem Bestätigungsschreiben des Vertragspartners vom 22. Oktober 2015 (vgl. Bl. 173 der Behördenakte) als „Bestandteile des Auftrags“ bezeichnet werden. Einer ausdrücklichen Bezugnahme auf den (eigentlichen) Auftrag vom 29. September 2015, wie sie z.B. im „Zusatzauftrag Anlage-Nr.: 1“ vorgenommen wurde, bedarf es nicht, um die Zusatzdokumente rechtlich als Bestandteile eines einzigen, in seiner Gesamtheit zu sehenden Angebots aufzufassen.
Bei einer dieser vorgedruckten Zusatzerklärungen handelt es sich um ein Blatt, das in der linken oberen Ecke die handschriftliche Ziffer 2 aufweist, vom Kläger (nebst seiner Ehefrau) und dem Fachberater am 29. September 2015 unterschrieben wurde. Es trägt die Überschrift „Kostenfreies Rücktrittsrecht – Öffentliche Mittel – für 10.000 Dächer Programm + Beantwortung offener Punkte – siehe Anlage“; die Worte „für 10.000 Dächer Programm + Beantwortung offener Punkte – siehe Anlage“ sind – erkennbar an der Positionierung und der abweichenden Schrifttype – nachträglich in den Text eingefügt worden. Dieses Blatt trägt – anders als die übrigen Anlagen zum „Auftrag“ – nicht das Logo der Fertighaus-Firma. Die Erklärung für diese Auffälligkeiten hat der in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht als Zeuge vernommene Fachberater mit seiner Aussage gegeben, wonach der „Hausauftrag“ am 29. September 2015 in seiner Anwesenheit unterschrieben worden sei und diesem Auftrag neben einem (so die Bezeichnungen des Zeugen) „Vorbehalt Baugenehmigung“ ein weiterer „Vorbehalt Finanzierung öffentliche Mittel“ beigefügt gewesen sei; der letztgenannte „Vorbehalt“ habe nach seiner Erinnerung eine von ihm angebrachte Ergänzung „10.000-Häuser-Programm“ getragen. Grund hierfür sei gewesen, dass er damals der Erste im Team gewesen sei, der den Kunden dieses Förderprogramm zur Finanzierung empfohlen habe, und dass die Unterlagen der Fertighaus-Firma auf dieses Programm noch nicht ausgerichtet gewesen seien. Der vorgedruckte Text unter Nr. 2 dieses Blattes lautet: „Unter der Bedingung, dass die Förderstelle einen entsprechenden Antrag des Bauherren auf Gewährung öffentlicher Mittel für das Vertragsobjekt aus sachlichen Gründen nicht bewilligt, hat der Bauherr ein kostenfreies Rücktrittsrecht“.
Dieses mit der Nr. 2 versehene Blatt gelangte nie zu den Verwaltungsverfahrensakten; der Kläger hat es erst im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgelegt, und auch dort sehr spät, nämlich als Anlage K5 zum Schriftsatz vom 18. Juni 2018 (Bl. 86 der Verwaltungsgerichtsakte). Der Grund dafür lässt sich anhand der Verwaltungsverfahrens- und Gerichtsakten, des Vortrags der Beteiligten und der Entscheidungsgründe des erstinstanzlichen Urteil wie folgt rekonstruieren: Der Fachberater hat den Kläger seit Anfang September 2015 zu dessen Wunsch, ein Fertighaus zu kaufen und hierfür auch öffentliche Fördermittel in Anspruch zu nehmen, beraten; er hat mit dem Kläger auch den gesamten Auftrag an die Fertighaus-Firma unterschriftsreif vorbereitet und entsprechend gestaltet. Die Fertighaus-Firma hat in ihrer Mitteilung vom 13. Oktober 2015 an den Kläger ausdrücklich auf dessen Wunsch, das Förderprogramm „10.000 Häuser“ des Freistaats Bayern beanspruchen zu wollen, Bezug genommen. Sie hat insoweit dem Kläger bestätigt, „dass ein Vertrag zur Lieferung und Herstellung eines Hauses zwischen Ihnen und H* … Haus erst rechtswirksam zu Stande kommt, wenn der Bauherr das Dokument „Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn“ von der Förderstelle erhalten hat. Bis zu diesem Zeitpunkt können Sie jederzeit kostenlos von der Realisierung Ihres Bauvorhabens mit H* … Haus Abstand nehmen“. Als Anlage zu ihrer Mitteilung vom 13. Oktober 2015 hat die Fertighaus-Firma dem Kläger aber das Formular für eine andere, noch zu unterschreibende Zusatzvereinbarung „10.000-Häuser-Programm, Bayern“ zugesandt und hierzu erklärt, die von ihm schon unterzeichnete Zusatzvereinbarung „Rücktrittsrecht Öffentliche Mittel“ werde gegen diese beiliegende Vereinbarung ausgetauscht (vgl. Bl. 157, 158 der Behördenakte). Diese „Vertragsanlage – 10.000-Häuser-Programm, Bayern“ hat der Kläger (ohne den Fachberater) dann erst am 25. Oktober 2015 unterschrieben und dem Vertragspartner zugeleitet; inhaltlich entspricht diese „Vertragsanlage“ – soweit es um das Wirksamwerden des Vertrags geht – der oben genannten Bestätigung vom 13. Oktober 2015. Dass die Verwaltungsbehörde nicht von der Zusatzerklärung „Kostenfreies Rücktrittsrecht – Öffentliche Mittel – für 10.000 Dächer Programm + Beantwortung offener Punkte – siehe Anlage“ vom 29. September 2015 (Bl. 86 der Gerichtsakte) Kenntnis erlangte, liegt – so ist aus dem Akteninhalt zu schließen – daran, dass die Behörde bei der Prüfung des Verwendungsnachweises den Kläger mehrmals erfolglos zur Vorlage aller Vertragsunterlagen aufforderte, sich auf Bitte des Klägers schließlich an die Fertighaus-Firma wandte und die benötigten Unterlagen von dort erhielt. In diesem der Behörde übersandten Aktenkonvolut fehlte aber gerade jene Zusatzerklärung vom 29. September 2015 mit der handschriftlichen Nummer 2, denn sie war durch die ausgetauschte neue, aber erst am 25. Oktober 2015 unterschriebene, auf das „10.000-Häuser-Programm“ zugeschnittene Erklärung ersetzt worden. Den Grund dafür, dass dieses Blatt (mit der Nr. 2, Anlage K5 zum Schriftsatz vom 18.6.2018, Bl. 86 der Gerichtsakte) erst so spät vorgelegt wurde, hat der Klägerbevollmächtigte in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof erklärt. Er hat angegeben, er habe auf die Einwände des Beklagten hin, wonach sich aus den vorhandenen Vertragsunterlagen kein rechtzeitiger auf das 10.000-Häuser-Programm bezogener Vorbehalt des Klägers ergebe, nochmals nachdrücklich bei der Fertighaus-Firma nach etwaigen weiteren, bislang der Behörde nicht übersandten Vertragsunterlagen gefragt und daraufhin das besagte Blatt (Bl. 86 der Gerichtsakte) erhalten. Diese Erklärung des Bevollmächtigten ist vereinbar mit der „Auftragsbestätigung“ der Fertighaus-Firma an den Kläger vom 22. Oktober 2015 (Bl. 173 der Behördenakte), auf der zwar eine „Anlage 2“ gelistet, jedoch als „hinfällig (Rücktrittsrecht 10.000-Häuser-Programm)“ bezeichnet ist; der geschilderte Ablauf erklärt auch, weshalb diese „Anlage 2“ mit einem Schrägstrich praktisch über den gesamten Text durchgestrichen wurde. Außer durch den Austausch der beiden das 10.000-Häuser-Programm betreffenden Erklärungen sind nach dem erstinstanzlichen Urteil zusätzliche Irritationen dadurch entstanden, dass das Verwaltungsgericht wohl irrtümlich von einer „Anlage Nr. 6“ geschrieben hat.
1.4. Rechtlich ist das vom Kläger am 29. September 2015 der Fertighaus-Firma gegenüber abgegebene Angebot zum Vertragsschluss – in seiner Gesamtheit, also unter Einschluss auch der oben genannten „Anlage 2“ – als ein Angebot unter Einschluss eines auf die staatliche Zuwendung bezogenen Rücktrittsrechts zu werten, das wegen des Ausschlusses einer Bindung des Kunden der Förderpraxis des Freistaates Bayern zum 10.000-Häuser-Programm und dem Förderzweck entsprochen hat. Stellt man, wie der Beklagte dies vorliegend durchgängig in seinem Vortrag beansprucht hat, – erstens – darauf ab, ob sich der Förderantragsteller im Zeitpunkt seines Förderantrags bereits gebunden (im oben beschriebenen Sinn dem potentiellen Vertragspartner also „ausgeliefert“) hatte oder ob er (um einen förderschädlichen vorzeitigen Maßnahmenbeginn zu vermeiden) sich die Loslösung vom Vertrag unabhängig von der Bereitschaft des Vertragspartners gesichert hatte, und ist – zweitens – das derart gestaltete Angebot geeignet, dieses Ziel zu erreichen, dann kommt es nicht darauf an, ob und wann der Vertragspartner nach dem maßgeblichen Zeitpunkt der Förderantragsstellung auf das dergestalt eingeschränkte Angebot des Kunden eingeht, ob er es ablehnt oder nur modifiziert annimmt; unerheblich ist daher der vom Beklagten eingewandte Umstand, dass die „Anlage 2“ nicht von einem Vertretungsberechtigten der Fertighaus-Firma unterschrieben und ob die Vereinbarung seitens der Fertighaus-Firma nachträglich genehmigt wurde. Vorliegend hat der Kläger am 29. September 2015 zweifelsfrei ein Angebot gegenüber der Fertighaus-Firma abgegeben, das nur dann zu einer fortbestehenden Bindung und Pflicht zur Vertragserfüllung führen sollte, wenn der Kläger für den Fall einer Versagung der beantragten Fördermittel nach dem 10.000-Häuser-Programm gegenüber der Fertighaus-Firma nichts Gegenteiliges erklären würde.
Zu diesem Verständnis des Vertragsangebots des Klägers gelangt der Verwaltungsgerichtshof, ohne das oben (unter 1.1) beschriebene, vom Bundesverwaltungsgericht betonte Verbot einer Auslegung von Förderrichtlinien für ansonsten nicht normierte freiwillige staatliche Zuwendungen außer Acht zu lassen. Denn dieses Verbot hindert die Gerichte nicht, diejenigen zivilrechtlichen Erklärungen der Parteien (insbesondere des Förderantragstellers) entsprechend § 157 BGB auszulegen, die die förderfähige Maßnahme zum Gegenstand eines Dienst-, Kauf- oder Werkvertrags oder eines gemischten Vertrags gemacht haben.
Gemäß § 346 Abs. 1 BGB müssen die Vertragspartner im Fall des Rücktritts einander die empfangenen Leistungen zurückgewähren und die gezogenen Nutzungen herausgeben. Wenn demnach der Auftraggeber vollständig kostenfrei (wie ihm bestätigt wurde) von dem „Auftrag“ Abstand nehmen kann, so kommt die Formulierung eines derart eingeschränkten Angebots im Ergebnis einem Angebot zu einem nur unter einer aufschiebenden Bedingung zu schließenden Vertrag nahezu gleich. Dass dieses Verständnis nicht nur im Allgemeinen zutreffend ist, sondern auch im konkreten Fall vom Vertragspartner des Klägers so verstanden wurde, belegt (auch wenn es auf diese wohl nach dem 13.10.2015 beim Kläger eingegangene Erklärung nicht ankommt) das Schreiben der Fertighaus-Firma vom 13. Oktober 2015 (Bl. 157 der Behördenakte), in dem – über den Wortlaut des Angebots des Klägers vom 29. September 2015 noch hinausgehend – bestätigt wird, dass der Vertrag zur Lieferung und Erstellung des Fertighauses „erst [dann] rechtswirksam zu Stande“ komme, wenn der Kläger das Dokument „Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn“ erhalten habe. Hiergegen einzuwenden, es bedürfe ja noch gerade des Einverständnisses des potentiellen Vertragspartners, damit ein derart weitreichendes „Rücktrittsrecht“ wirksam vereinbart sei, und hierin liege ein rechtlich erheblicher Unterschied zur rechtlichen Konstruktion der aufschiebenden Bedingung, wäre ein Trugschluss. Denn wenn der potentielle Vertragspartner das Vertragsangebot, mit dem sich der Anbietende ein solches „kostenfreies Rücktrittsrecht“ ausbedingt, nicht annimmt, dann kommt ein Vertrag (zunächst) überhaupt nicht zustande – dieser Zustand ist ebensowenig „förderschädlich“ wie ein Angebot, das an eine Bedingung geknüpft ist. Deshalb würde sich an der Bewertung des Angebots des Klägers auch dann nichts ändern, wenn – wie der Beklagte meint – die Fertighaus-Firma sich vom Inhalt der “Anlage 2“ (Bl. 86 der Gerichtsakte) distanziert hätte (dies ist allerdings nicht der Fall, vielmehr hat – wie ausgeführt – die Firma die vom Kläger erklärte Einschränkung inhaltlich mit ihrem Brief vom 13.10.2015 gerade bestätigt).
Dem 10.000-Häuser-Programm liegt – wie ausgeführt – der Förderzweck zugrunde, erstens Gelder nur für eine grundsätzlich förderfähige Maßnahme und zweitens auch nur an denjenigen zu vergeben, der diese Maßnahme zumindest auch wegen der hierfür gewährten Zuwendung und der damit bewirkten finanziellen Entlastung vornimmt. Mit beiden Zielen nicht vereinbar ist die Förderung desjenigen, der sich zur Durchführung einer Maßnahme bereits unabänderlich gegenüber einem Vertragspartner verpflichtet hat, bevor die Behörde seine Maßnahme prüfen konnte oder ihm ausnahmsweise den vorzeitigen Beginn erlaubt hat. Beide Ziele werden dagegen aus den oben geschilderten Gründen sowohl mit einem Vertragsangebot unter aufschiebender Bedingung wie auch mit einem „Rücktrittsrecht“, wie es vorliegend der Kläger zum Inhalt seines Angebots gemacht hat, erreicht. Im Hinblick auf das Gleichheitsgebot wäre es dagegen rechtlich bedenklich, nur solchen Förderantragstellern eine Zuwendung zu gewähren, die ihr Vertragsangebot an eine Bedingung knüpfen bzw. den Vertragsschluss ausdrücklich unter eine (gerade auf das 10.000-Häuser-Programm und die Bewilligung einer Zuwendung nach diesem Programm bezogene) aufschiebende Bedingung stellen, dagegen solche Förderantragsteller auszuschließen, die den Bestand des Vertrags von denselben Gesichtspunkten und von der Nichtausübung ihres Rücktrittsrechts abhängig machen. Der rechtstechnische Unterschied, dass im erstgenannten Fall beim Ausbleiben der Bedingung ein Vertrag nicht zustande kommen kann, im letztgenannten Fall dagegen der bereits geschlossene Vertrag erst durch eine weitere Erklärung des Inhabers des Rücktrittsrechts beseitigt wird, rechtfertigt keine unterschiedliche Behandlung beider rechtlicher Konstruktionen. Denn auch derjenige Antragsteller, der eine aufschiebende Bedingung vereinbart hatte, kann sich bei Ablehnung einer Förderung noch dafür entscheiden, das Vorhaben auch ohne die Förderung doch noch durchzuführen und mit einer weiteren Erklärung einen Vertrag mit der Fertighausfirma abzuschließen. Bei beiden Rechtskonstruktionen hängt die tatsächliche Durchführung des Vertrages letztlich noch von einer Willensentschließung des Auftraggebers ab. Der bestehende formaljuristische Unterschied ist aus der Sicht des Auftraggebers als juristischem Laien nicht von Belang. Für ihn ist allein entscheidend, dass er bei Nichtgewährung der Förderung in welcher Form auch immer „nicht gebunden“ ist.
2. Wegen der Rechtmäßigkeit des Zuwendungsbescheids kommt es auf Fragen des Vertrauensschutzes nicht mehr an. Im Übrigen müsste der Beklagte, der den von ihm selbst in den Förderrichtlinien verwendeten Begriff des „Vertragsschlusses“ unjuristisch (und als Teil der Förderbestimmungen nicht auslegbar) verstehen will, gewahr sein, dass der Kläger als juristischer Laie den Begriff des „Auftrags“ ebenso unjuristisch als bindenden Auftrag ohne Rücktrittsrecht verstehen könnte.
Das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts erweist sich daher als im Ergebnis richtig, die Berufung des Beklagten daher als unbegründet.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe gegeben ist.