Aktenzeichen 3 CE 18.2248
Leitsatz
1. Die einseitige Erledigungserklärung ist von der Rechtsprechung als eigenes Prozessrechtsinstitut anerkannt. An die Stelle des durch die ursprüngliche Klage bestimmten Streitgegenstandes tritt der Streit über die Feststellung, dass sich das Hauptsacheverfahren erledigt hat. (Rn. 6) (redaktioneller Leitsatz)
2. Widerspricht der Beklagte der Erledigungserklärung, so prüft das Gericht die Zulässigkeit und Begründetheit der ursprünglich erhobenen Klage nur dann, wenn ein berechtigtes Interesse auf Seiten des Beklagten an einer Sachentscheidung vorliegt. (Rn. 8) (redaktioneller Leitsatz)
3. Diese Grundsätze über die Behandlung einer einseitig gebliebenen Erledigungserklärung im Klageverfahren gelten im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes grundsätzlich entsprechend. (Rn. 5) (redaktioneller Leitsatz)
4. Ein berechtigtes Interesse des Beklagten, durch Aufrechterhaltung seines Klageabweisungsantrags eine Sachentscheidung gegen den Willen des Klägers zu erzwingen, kommt im Verfahren des vorläufigen Rechtschutzes wegen dessen summarischen Chrakters nicht zum Tragen. (Rn. 17) (redaktioneller Leitsatz)
Verfahrensgang
M 5 E 18.2275 2018-10-05 Bes VGMUENCHEN VG München
Tenor
I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
II. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
III. Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,- Euro festgesetzt.
Gründe
Die zulässige Beschwerde der Antragsgegnerin bleibt ohne Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat zu Recht als Folge der einseitigen Erledigungserklärung der Antragstellerin festgestellt, dass sich das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes erledigt hat.
1. Die im Jahr 1963 geborene Antragstellerin steht als Verwaltungsoberinspektorin im Stadtjugendamt in den Diensten der Antragsgegnerin. Da sie seit dem 23. Februar 2016 dienstunfähig erkrankt war, ordnete die Antragsgegnerin zunächst mit Schreiben vom 10. Mai 2017 deren allgemeinärztliche Untersuchung durch eine Amtsärztin an. Nach Durchführung dieser Untersuchung und auf Verlangen der Amtsärztin forderte die Antragsgegnerin die Antragstellerin mit Bescheid vom 22. März 2018 auf, am 19. April 2018 eine amtsärztliche Zusatzbegutachtung im nervenärztlichen (d.h. im neurologisch-psychiatrischen) Bereich durchführen zu lassen. Mit Schreiben vom 11. April 2018 setzte die Antragsgegnerin wegen terminlicher Verhinderung der Antragstellerin einen neuen Untersuchungstermin am 15. Mai 2018 fest. Am 14. Mai 2018 stellte der Bevollmächtigte der Antragstellerin beim Verwaltungsgericht München einen Antrag auf einstweilige Anordnung zur Freistellung der Antragstellerin von der Untersuchungspflicht. Den Untersuchungstermin am 15. Mai 2018 nahm die Antragstellerin nicht wahr. In ihrer Antragserwiderung vom 7. Juni 2018 führte die Antragsgegnerin aus, dass die Untersuchungsanordnung vom 22. März 2018 durch das zwischenzeitliche Verstreichen des Untersuchungstermins obsolet geworden sei. Auf Basis dieser Anordnung werde die Antragsgegnerin keinen neuen Untersuchungstermin ansetzen, da die Terminierung Teil der Untersuchungsanordnung gewesen sei. Der Erklärung der Erledigung des Rechtsstreits in der Hauptsache durch die Antragspartei widersprach die Antragsgegnerin.
2. Das Verwaltungsgericht München hat mit Beschluss vom 5. Oktober 2018 zu Recht festgestellt, dass sich das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes erledigt hat.
Folgende Grundsätze über die Behandlung einer einseitig gebliebenen Erledigungserklärung im Klageverfahren gelten aufgrund der im Ausgangspunkt gleichen Interessenlage gelten für einen Antragsteller im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes grundsätzlich entsprechend (BayVGH, B.v. 1.12.2003 – 3 CE 03.2098 – juris Rn. 17; Clausing in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: September 2018, § 161 Rn. 35; Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 161 Rn. 8, 29a):
Im Gegensatz zur übereinstimmenden Erledigungserklärung (§ 161 Abs. 2 VwGO) ist die einseitige Erledigungserklärung unter Widerspruch des Beklagten gesetzlich nicht geregelt. Da in dieser Konstellation der Kläger ein schutzwürdiges Interesse daran hat, unter Freistellung der ihn bei einer Klagerücknahme treffenden Kostenlast (§ 155 Abs. 2 VwGO), den Prozess gleichwohl zu beenden, ist die einseitige Erledigungserklärung von der Rechtsprechung als eigenes Prozessrechtsinstitut anerkannt (Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 161 Rn. 113; Schoch/Schneider/Bier, a.a.O. § 161 Rn. 27). Sie führt nach ständiger Rechtsprechung zu einer Änderung des Streitgegenstandes. An die Stelle des durch die ursprüngliche Klage bestimmten Streitgegenstandes tritt der Streit über die Feststellung, dass sich das Hauptsacheverfahren erledigt hat (vgl. BVerwG, U.v. 27.2.1969 – VIII C 37, 38.67 – BVerwGE 31, 318/319 – juris Rn. 12; VGH BW, B.v. 12.3.1996 – 1 S 2856/95 – DÖV 1996, 792 – juris Rn. 13; Kopp/Schenke, a.a.O., § 161 Rn. 20). Der Sache nach stellt dies eine Klageänderung eigener Art (sui generis) dar, die nicht den Einschränkungen nach §§ 91, 142 VwGO unterworfen ist (stRspr; u.a. BVerwG, U.v. 12.4.2001 – 2 C 16.00 – BVerwGE 114, 149 – juris Rn. 12; U.v. 22.1.1998 – 2 C 4.97 – Buchholz 310 § 161 VwGO Nr. 113 S. 16 m.w.N. – juris Rn. 17; BVerwG, U.v. 25.4.1989 – 9 C 61.88 – juris Rn. 10).
Widerspricht der Beklagte der Erledigungserklärung mit der Begründung, es sei keine Erledigung eingetreten, ist umstritten, ob für die Feststellung der Erledigung der Hauptsache die Klage zum Zeitpunkt der Erledigung zulässig gewesen sein muss (verneinend: vgl. BVerwG, U.v. 31.10.1990 – 4 C 7.88 – BVerwGE 87, 62 – juris Rn. 20; Sodan/Ziekow, a.a.O., § 161 Rn. 150 ff. m.w.N.; Brandt/Domgörgen, Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, 4. Aufl. 2018, P.III.4. Rn. 47; Kremer, NVwZ 2003, 797/802 m.w.N.; bejahend: BVerwG, U.v. 25.4.1989 – 9 C 61.88 – BVerwGE 82, 41/43 – juris Rn. 10; offengelassen: BVerwG, U.v. 12.4.2001 – 2 C 16.00 – BVerwGE 114, 149/151 – juris Rn. 13).
Widerspricht der Beklagte der Erledigungserklärung, weil er trotz der Erledigung eine Sachentscheidung über die belastende Maßnahme anstrebt, muss ein berechtigtes Interesse auf Seiten des Beklagten an einer Sachentscheidung vorliegen. Nur dann prüft das Gericht sowohl die Zulässigkeit als auch die Begründetheit der ursprünglich erhobenen Klage.
Gemessen daran, ist die bloße Feststellung der Erledigung des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes ohne die Prüfung, ob der ursprüngliche Eilantrag bis zum Eintritt des erledigenden Ereignisses zulässig und begründet war, nicht zu beanstanden. Denn zwischen den Beteiligten steht zum einen außer Streit, dass sich das Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes erledigt hat (2.1.), zum anderen liegt kein schutzwürdiges Interesse der Antragsgegnerin an einer Sachentscheidung im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes vor (2.2.).
2.1. Das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes hat sich erledigt.
Darüber herrscht unter den Beteiligten auch Einigkeit – schließlich beantragte auch die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 16. Juli 2018 festzustellen, „dass sich die Hauptsache durch Zeitablauf erledigt hat (…)“ – selbst wenn konträre Auffassungen über das zur Erledigung führende Ereignis bestehen.
Das Bundesverwaltungsgericht nimmt die Erledigung eines Verwaltungsaktes – unabhängig von einem Verzichtswillen – an, wenn alle Beteiligten übereinstimmend einen Verwaltungsakt als obsolet ansehen und konsensual davon ausgehen, dass die Sach- und Rechtslage auf einer neuen „Geschäftsgrundlage“ zu beurteilen ist (BVerwG, U.v. 27.3.1998 – 4 C 11.97 – NVwZ 1998, 729; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 43 Rn. 209a). Dieser Rechtsgedanke kann in gleicher Weise auf die Untersuchungsanordnung als selbstständige Verfahrenshandlung i.S.d. § 44a Satz 2 VwGO übertragen werden, da auch der Verfahrenshandlung die Steuerungsfunktion verloren geht, wenn die Beteiligten dieser übereinstimmend keinerlei tatsächliche oder rechtliche Bedeutung mehr beimessen. So verhält es sich hier.
Alle Beteiligten sahen übereinstimmend die Untersuchungsanordnung vom 22. März 2018 als obsolet an und gingen übereinstimmend davon aus, dass die Sach- und Rechtslage auf Grundlage einer neuen Untersuchungsanordnung zu beurteilen ist. Mit Schreiben vom 7. Juni 2018 teilte die Antragsgegnerin mit, dass sie auf Basis der Anordnung vom 22. März 2018 keinen neuen Untersuchungstermin ansetzen werde, weil die Terminierung Teil der Untersuchungsanordnung gewesen, und sie daher „obsolet“ geworden sei. Damit bringt die Antragsgegnerin zum Ausdruck, dass sie zum einen die Untersuchungsanordnung vom 22. März 2018 als nicht mehr geeignete Grundlage für die Anordnung einer amtsärztlichen Zusatzbegutachtung im nervenärztlichen Bereich ansieht, zum anderen eine amtsärztliche Untersuchung nur auf der Grundlage einer neuen Anordnung und damit einer neuen „Geschäftsgrundlage“ erfolgen kann. Im Gegenzug gab die Antragstellerin mit ihrer Erledigungserklärung vom 25. Juni 2018 unter Hinweis auf die „Zusicherung“ der Antragsgegnerin ebenfalls zu erkennen, dass der Untersuchungsanordnung vom 22. März 2018 keine rechtliche Wirkung mehr beigemessen wird. Konsequenterweise erließ die Antragsgegnerin daraufhin unter dem 18. Juli 2018 eine weitere Untersuchungsanordnung, gegen die die Antragstellerin mit ihrem neuen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung vom 19. September 2018 vorging. Damit stellten sich die Beteiligten bewusst auf eine neue, veränderte Sach- und Rechtslage ein, die sie ihrem weiteren Verhalten nunmehr zugrunde legen. Die Rechtsordnung hält die Beteiligten insofern nicht an einer von ihnen als „erledigt“ angesehenen Verfahrenshandlung fest (vgl. BVerwG, U.v. 27.3.1998 – 4 C 11.97 – NVwZ 1998, 729 – juris Rn. 17).
Nach alledem kann offen bleiben, ob sich die Untersuchungsanordnung bereits durch das Verstreichen des Untersuchungstermins am 15. Mai 2018 erledigt hat. Dies erscheint zweifelhaft, weil die Erledigung einer selbstständigen Verfahrenshandlung durch Zeitablauf nur dann eintreten kann, wenn die Zeitbestimmung zum wesentlichen Inhalt der Verfahrenshandlung gehört (vgl. BayVGH, B.v. 8.1.2013 – 3 CE 11.2345 – juris Rn. 18; B.v. 22.9.2015 – 3 CE 15.1042 – juris Rn. 24; zum Verwaltungsakt: BVerwG, B.v. 27.7.2005 – 6 B 37.05 – juris Rn. 6). Durch die mit Schreiben vom 11. April 2018 erfolgte Terminverlegung (auf den 15. Mai 2018) wurde die eigentliche Untersuchungsanordnung jedoch von der ursprünglich gleichzeitigen Fristbestimmung entkoppelt.
Aber selbst wenn sich die Vorstellung der Antragsgegnerin hinsichtlich einer Erledigung durch Terminablauf infolge eines Rechtsirrtums gebildet haben sollte, ist dies für ihr tatsächliches Verhalten, der Untersuchungsanordnung vom 22. März 2018 keine Bedeutung mehr zuzumessen, unerheblich (BVerwG, U.v. 27.3.1998 – 4 Ć 11.97 – NVwZ 1998, 729).
2.2. Mangels berechtigten Interesses hat die Antragsgegnerin keinen Anspruch auf Feststellung, dass der Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz nach § 123 VwGO unbegründet war.
Zwar wird grundsätzlich unter bestimmten Voraussetzungen in einem Klageverfahren in analoger Anwendung der Regelung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auch dem Beklagten zugebilligt, durch die Aufrechterhaltung seines Klagabweisungsantrags eine Sachentscheidung gegen den Willen des Klägers zu erzwingen (BVerwG, U.v. 3.6.1988 – 8 C 66/86 – BayVBl 1988, 602 – juris Rn. 6; B.v. 29.9.1988 – 7 B 185.87 – BayVBl 1989, 217 – juris Rn. 7 und U.v. 31.10.1990 – 4 C 7/88 – DVBl 1991, 214 – juris Rn. 19). Im Verfahren wegen der Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (§ 80 Abs. 5 VwGO; § 123 VwGO) kommen diese für das Klageverfahren entwickelten Rechtsgrundsätze aber wegen seines summarischen Charakters grundsätzlich nicht zum Tragen (vgl. BVerwG, B.v. 27.1.1995 – 7 VR 16.94 – DVBl 1995, 520 – juris Rn. 27; BayVGH, B.v. 21.08.1986 – 4 CE 86.01907 – BayVBl 1986, 758; VGH BW, B.v. 12.3.1996 – 1 S 2856/95 – DÖV 1996, 792 m.w.N. – juris Rn. 18). Einstweilige Rechtsschutzverfahren sind nicht dafür gedacht, durch feststellende Entscheidungen streitig gewesene Fragen zu klären (Sodan/Ziekow, a.a.O., § 161 Rn. 167), denn bindende Feststellungen stellen in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes eine Systemwidrigkeit dar (Kopp/Schenke, a.a.O., § 161 Rn. 27, 29a).
Ein Sachprüfungsanspruch der Antragsgegnerin ist auch deshalb nicht anzuerkennen, weil § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO (analog) im einstweiligen Rechtsschutzverfahren keine Anwendung findet. Das Feststellungsinteresse, das einen solchen Antrag allein rechtfertigt, kann in einem Eilverfahren nicht befriedigt werden. Die aufgrund summarischer Prüfung ergehende einstweilige Anordnung dient der vorläufigen Sicherung eines Rechts oder Regelung eines Rechtsverhältnisses; sie führt jedoch nicht zu einer rechtskräftigen Klärung der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit einer vollstreckbaren behördlichen Verfahrenshandlung (vgl. zur Ersatzvornahme: BayVGH, B.v. 16.8.2012 – 8 CE 11.2759 – BayVBl 2013, 607 – juris Rn. 19). Eine verbindliche Entscheidung über diese Frage trotz zwischenzeitlicher Erledigung der Hauptsache herbeizuführen, ist aber gerade Sinn der Regelung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO; sie ist daher nur in einem Hauptsacheverfahren möglich (Schoch/Schneider/Bier, a.a.O. § 161 Rn. 35 § 113 Rn. 8; BVerwG, B.v. 27.1.1995 – 7 VR 16.94 – NVwZ 1995, 586 – juris Rn. 27). Ist es der Antragstellerin verwehrt, die Rechtmäßigkeit der Anordnung klären zu lassen, so kann aus Gründen der Waffengleichheit für die Antragsgegnerin nichts anderes gelten. Hinzu kommt, dass die handelnde Behörde insoweit auch nicht schutzbedürftig ist, weil sie die Rechtmäßigkeit ihrer Maßnahme selbst zu verantworten hat und nicht wie der rechtsschutzsuchende Bürger in den Verwaltungsprozess zur Abwehr einer hoheitlichen Maßnahme gedrängt wird (Schoch/Schneider/Bier, a.a.O., § 161 Rn. 32). Der Hoheitsträger kann die erledigte Verfahrenshandlung jederzeit – wie getan – erneut erlassen, ohne auf die gerichtliche Klärung der Voraussetzungen angewiesen zu sein.
Dem kann die Antragsgegnerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass es in einem Fall wie dem vorliegenden nie zu einer Klärung der Rechtmäßigkeit der Untersuchungsanordnung komme, obgleich ein dringendes Interesse daran bestehe. Diese Ansicht wird bereits dadurch widerlegt, dass das Verwaltungsgericht über den zwischenzeitlich neu gestellten Eilantrag der Antragstellerin vom 19. September 2018 mit Beschluss vom 16. November 2018 (M 5 E 18.4661 – juris) in der Sache entschieden hat.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. § 161 Abs. 2 VwGO, der eine Kostenverteilung nach Billigkeitsgesichtspunkten ermöglicht, bezieht sich nur auf die Beendigung des Verfahrens durch übereinstimmende Erledigungserklärungen und ist auf den vorliegenden Fall der einseitig gebliebenen Erledigungserklärung nicht anwendbar (BVerwG, U.v. 1.9.2011 – 5 C 21.10 – juris Rn. 18). Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin sind auch die Kosten des Verfahrens nicht durch das Verschulden der Antragstellerin entstanden (§ 155 Abs. 4 VwGO). Der Vortrag der Antragsgegnerin, die späte Einreichung des Eilantrags habe ohne Not zu einem zwangsläufigen Verstreichen des angeordneten Untersuchungstermins vor der Befassung des Gerichts geführt, verfängt schon deshalb im Ansatz nicht, da die Nichtwahrnehmung des Termins – wie aufgezeigt – nicht allein ursächlich zur Erledigung des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes geführt hat. Als ebenfalls nicht tragfähig erweist sich der Einwand, die Antragstellerin würde ein Verschulden im Sinne des § 155 Abs. 4 VwGO treffen, weil sie einen Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz nach § 123 VwGO ohne vorgerichtliche Klärung ihrer Rechtmäßigkeitsbedenken gestellt habe. Die Antragstellerin nutzte damit lediglich die ihr durch die Verwaltungsgerichtsordnung zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten. Durch den Erlass der Untersuchungsanordnung vom 22. März 2018 und anschließende Terminfestsetzung gab die Antragsgegnerin hinreichend Veranlassung zur Stellung des Eilantrags (Rechtsgedanke des § 156 VwGO).
4. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2, § 47 GKG, wobei im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur die Hälfte des Auffangstreitwerts festzusetzen ist. In Fällen einer einseitigen Erledigungserklärung bemisst sich der Streitwert nach dem Wert der für erledigt erklärten Hauptsache und nicht (nur) nach dem Betrag der bis zur Erledigungserklärung entstandenen Kosten (BayVGH, B.v. 20.01.2016 – 10 CE 15.764 – NVwZ-RR 2016, 478 – juris Rn. 9 ff.).
5. Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).
