IT- und Medienrecht

Aktenzeichen  22 N 18.243

Leitsatz

1. Die anlassgebende Veranstaltung muss nicht in der Verordnung selbst benannt werden, mit der die sonntägliche Öffnung von Verkaufsstellen nach § 14 Abs. 1 LadSchlG zugelassen wird. (Rn. 35 und 36) (redaktioneller Leitsatz)
2. Die Zulassung einer anlassbezogenen sonntäglichen Ladenöffnung setzt voraus, dass die öffentliche Wirkung der traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Veranstaltung im Vordergrund steht und die typisch werktägliche Prägung der Ladenöffnung als Annex im Hintergrund bleibt, also der Besucherstrom, den die Veranstaltung für sich genommen auslöste, nach der anzustellenden Prognose die Zahl der Besucher überstiege, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen (vgl. BVerwG BeckRS 2016, 42071 Rn. 24 u. 25).  (Rn. 38) (redaktioneller Leitsatz)
3. Die Vorschriften einer Verordnung zur sonntäglichen Ladenöffnung sind hinsichtlich ihres räumlichen Geltungsbereichs nicht im Sinne einer nur beschränkt rechtskonformen Sonntagsöffnung teilbar. (Rn. 55) (redaktioneller Leitsatz)
4. Die Entscheidung nach § 14 Abs. 1 LadSchlG muss sich auf eine bestimmte anlassgebende Veranstaltung beziehen, die insbesondere bei Verordnungserlass nach Konzeption und Auswirkungen – auch für aufeinanderfolgende Jahre – soweit konkretisiert ist, dass der Verordnungsgeber feststellen kann, ob die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind und ob etwaige Beschränkungen beigefügt werden sollen. (Rn. 57, 61 und 62) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. § 2 Abs. 1 (soweit sich diese Vorschrift auf den 4. November 2018 bezieht) und § 3 Abs. 1 der Verordnung der Antragsgegnerin vom 1. August 2017 über die zusätzliche Öffnung der Verkaufsstellen an Sonntagen in den Jahren 2017, 2018 und 2019 (bekanntgemacht in der Fränkischen Landeszeitung vom 12. August 2017) sind unwirksam.
II. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Der Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist zulässig. Insbesondere ist die Antragstellerin als Gewerkschaft, deren Organisationsbereich ihrer Satzung zufolge u.a. im Handel tätige Arbeitnehmer umfasst und die im Bereich der Antragsgegnerin durch organisatorische Untergliederungen vertreten ist, durch die streitgegenständliche Zulassung von Sonntagsöffnungen von Verkaufsstellen nach § 14 LadSchlG möglicherweise in ihren Rechten verletzt und daher antragsbefugt nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Zur weiteren Begründung nimmt der Verwaltungsgerichtshof auf die diesbezüglichen näheren Ausführungen in seinem Urteil vom 24. Mai 2017 – 22 N 17.527 – (juris Rn. 41 f. und 50) Bezug.
Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die angegriffenen Vorschriften des § 2 Abs. 1 (bezogen auf die Zulassung einer Sonntagsöffnung am 4. November 2018) und des § 3 Abs. 1 der Verordnung der Antragsgegnerin vom 1. August 2017 sind unwirksam.
1. Die streitigen Normen sind nicht bereits deshalb unwirksam, weil in der Verordnung vom 1. August 2017 die jeweiligen Veranstaltungen, die jeweils den Anlass für die Zulassung der sonntäglichen Öffnung von Verkaufsstellen darstellen, nicht genannt werden. In der Verordnung wird lediglich bestimmt, dass die Verkaufsstellen im Stadtgebiet der Antragsgegnerin an bestimmten Sonntagen jeweils in der Zeit von 13.00 Uhr bis 18 Uhr geöffnet sein dürfen.
Es ist nicht ersichtlich, aus welcher höherrangigen Norm sich ergeben könnte, dass die anlassgebende Veranstaltung in der Verordnung selbst zu benennen wäre. Insbesondere folgt dies nicht aus der Ermächtigungsgrundlage des § 14 Abs. 1 LaSchlG. Nach Satz 1 dieser Norm dürfen abweichend von § 3 LadSchlG Verkaufsstellen aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- und Feiertagen geöffnet sein. Über die Freigabe der betreffenden Tage entscheidet die jeweilige Gemeinde (§ 14 Abs. 1 Satz 2 LadSchlG i.V.m. § 11 DelV). Bei der Freigabe kann die Offenhaltung auf bestimmte Bezirke und Handelszweige beschränkt werden (§ 14 Abs. 2 Satz 1 LadSchlG). Aus diesem Wortlaut ergibt sich nicht, dass es nicht ausreichend wäre, wenn sich aus den zum Verordnungserlass vorliegenden Materialien ergibt, auf welche Veranstaltung sich die jeweilige Sonntagsöffnung bezieht. Ferner kann auch den Art. 42 ff. LStVG, die im Verfahren beim Erlass der Verordnung zu beachten waren, kein solches Erfordernis entnommen werden. Auch rechtsstaatliche Gründe (Art. 20 Abs. 3 GG) erfordern keine solche Nennung. Insoweit ist es im Hinblick auf die erforderliche Rechtssicherheit für die von der Regelung Betroffenen hinreichend, dass in der Verordnung der Zeitraum der betreffenden Sonntagsöffnungen (vgl. § 14 Abs. 2 Satz 2 LadSchlG) und ggf. Beschränkungen auf bestimmte Bezirke und Handelszweige (vgl. § 14 Abs. 2 Satz 1 LadSchlG) zweifelsfrei festgelegt werden.
2. Die Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsnorm des § 14 LadSchlG liegen jedoch nicht vor.
a) Zum Tatbestandsmerkmal „aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen“ in § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 11. November 2015 (8 CN 2/14 – juris Rn. 24 und 25) u.a. ausgeführt, dass „die öffentliche Wirkung der traditionell auch an Sonn- und Feiertagen stattfindenden Märkte, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen gegenüber der typisch werktäglichen Geschäftigkeit der Ladenöffnung im Vordergrund stehen muss. Die Ladenöffnung entfaltet dann eine geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Das kann in der Regel nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des Marktes begrenzt wird, weil nur insoweit ihr Bezug zum Marktgeschehen erkennbar bleibt. Je größer die Ausstrahlungswirkung des Marktes wegen seines Umfangs oder seiner besonderen Attraktivität ist, desto weiter reicht der räumliche Bereich, in dem die Verkaufsstellenöffnung noch in Verbindung zum Marktgeschehen gebracht wird. […] Darüber hinaus bleibt die werktägliche Prägung der Ladenöffnung nur dann im Hintergrund, wenn nach der anzustellenden Prognose der Besucherstrom, den der Markt für sich genommen auslöste, die Zahl der Besucher überstiege, die allein wegen einer Öffnung der Verkaufsstellen kämen. Zur Abschätzung der jeweiligen Besucherströme kann beispielsweise auf Befragungen zurückgegriffen werden. […]“.
b) Bezüglich der Sonntagsöffnung am 7. April 2019 fehlt eine prägende Wirkung im vorgenannten Sinn durch das sogenannte Street-Food-Festival als anlassgebender Veranstaltung, soweit eine Sonntagsöffnung in Bezug auf das gesamte Stadtgebiet der Antragsgegnerin zugelassen wurde.
aa) Es fehlt zunächst eine nachvollziehbare Prognose der Antragsgegnerin zu den Gästen, die (vor allem) aus Anlass der Veranstaltung in das Stadtgebiet kommen, gegenüber der Personenzahl, die (vorrangig) durch die Sonntagsöffnung angezogen wird. Der Sitzungsniederschrift zufolge (dort S. 7, Bl. 37 der Gerichtsakte im vorliegenden Verfahren) hat der Vertreter der Verwaltung in der Stadtratssitzung vom 25. Juli 2017 ausgeführt, dass Voraussetzung für die Öffnung der Läden sei, dass durch die Veranstaltung an sich bereits mehr Publikum angezogen werde, als durch die geöffneten Verkaufsstellen. Hier könne er aus der Erfahrung des ersten „Foodtruck-Festivals“ grünes Licht geben, denn es seien 7.500 Besucher anwesend gewesen und an normalen Einkaufstagen seien ca. 3.000 Besucher „in [der] Stadt“. Die Menschen seien also durch den Event angezogen worden.
Diese Informationen an den Stadtrat bezogen sich offensichtlich auf Angaben des Geschäftsführers des Citymarketing A. e.V. in zwei E-Mails vom 25. Juli 2017 an die Stadtverwaltung (Bl. 111 und 116 der Gerichtsakte im Verfahren 22 NE 18.204). Darin wurde u.a. ausgeführt, dass nach Angaben des Veranstalters am Street-Food-Markt am 2. April 2017 ca. 10.000 bis 12.000 Besucher auf dem M2. L2. Platz festgestellt worden seien; der Geschäftsführer des Citymarketing A. e.V. schätze die Zahl der Besucher, die wegen dieser Veranstaltung „nach A.“ gekommen seien, um den Faktor 3 höher als die Besucher für den „reinen“ verkaufsoffenen Sonntag. Es habe sich 2017 nach Aussagen des Veranstalters um ca. 7.500 „Besucher auf dem Markt“ gehandelt, für das Streetfood-Festival am 8. April 2018 würden ca. 10.000 bis 12.000 Besucher erwartet. „Citymarketing A.“ gehe davon aus, dass sich an „normalen Samstagen“ ca. 3.000 Menschen „in der Einkaufsstadt aufhalten“ würden.
Es mag sein, dass die Angaben des Veranstalters zur Zahl von Veranstaltungsbesuchern am 2. April 2017 zutreffend sind. Die Einschätzung, wonach sich an „normalen Samstagen“ ca. 3.000 Menschen „in der Einkaufsstadt“ aufhalten, bezieht sich jedoch offensichtlich nicht auf alle Verkaufsstellen, für welche die stadtweite Sonntagsöffnung gelten soll. Es spricht alles dafür, dass sich diese Zahl allein auf den Altstadt- bzw. Innenstadtbereich ohne das Einkaufszentrum „Brücken-Center“ bezieht. Im Zusammenhang mit dem Altstadtfest hat der Geschäftsführer von Citymarketing A. e.V. der Antragsgegnerin mit E-Mail vom 25. April 2018 (vgl. Anlage zum Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 2.5.2018 im vorliegenden Verfahren) mitgeteilt, dass die Berechnung der Prognose von rund 3.000 Besuchern wegen des verkaufsoffenen Sonntags auf eigenen Frequenzzählungen beruhe, die „an unterschiedlichen Orten der Innenstadt“ stichprobenartig durchgeführt worden seien. Aufgrund von Zählungen an drei Dienstagen (19.9, 10.10. und 21.11.2017) sei die Zahl der Personen, die nur zum verkaufsoffenen Sonntag kommen dürften, mit ca. 4.000 Personen prognostiziert worden und liege damit etwas höher als in der ursprünglichen Prognose. Die in der E-Mail genannten Zählpunkte (P3.straße, J. B1. Platz, M2. L2. Platz, U.straße und N.stadt) befinden sich alle innerhalb der Altstadt. Die Antragsgegnerin hat nicht substantiiert vorgetragen und es ist auch sonst nicht ersichtlich, dass die Kunden des Brücken-Centers bei diesen Zählungen mit berücksichtigt wurden. Zwar nimmt der Citymarketing A. e.V. an, dass insbesondere die in der P3.straße festgestellten Passantenzahlen u.a. Einkäufer vom Brücken-Center kommend erfassen dürfte (vgl. Tabelle auf S. 2 der E-Mail vom 25.4.2018 in Anlage zum Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 2.5.2018). Es kann jedoch nicht ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass die Besucher dieses Einkaufscenters (zumindest in weit überwiegender Zahl) zusätzlich den Altstadtbereich südlich der R1.straße aufsuchen. Erst recht sind offenbar Kunden von weiter entfernten Verkaufsstellen im ausgedehnten Stadtgebiet der Antragsgegnerin nicht in die Prognose einbezogen worden. Dies betrifft z.B. die von der Antragstellerin genannten Einkaufsmärkte in größerer Entfernung zur Altstadt.
Unabhängig davon weist die Antragstellerin zutreffend darauf hin, dass Passantenzählungen an Dienstagen keine unmittelbaren Rückschlüsse auf das Aufkommen an einem Samstag oder verkaufsoffenen Sonntag zulassen. Von Bedeutung wären im vorliegenden Zusammenhang die Angaben über das samstägliche Passantenaufkommen, da der Kreis der Personen, die von ihrer Motivationslage her an einem verkaufsoffenen Sonntag am ehesten als Kunden in Betracht kommen, dem Bevölkerungsteil ähneln könnte, der typischerweise an einem Samstag das Zentrum einer Großstadt zu Einkaufszwecken aufsucht (vgl. BayVGH, U.v. 18.5.2016 – 22 N 15.1526 – juris Rn. 42). Die Antragstellerin macht richtigerweise geltend, dass nach einer von ihr auszugsweise vorgelegten bundesweiten Untersuchung (vgl. Anlage A 14 zum Schriftsatz vom 16.5.2018) die Passantenzahlen an Samstagen im Schnitt über 80% über den Zahlen an einem Dienstag liegen.
Darauf, ob die von der Antragsgegnerin vorgelegten Berechnungen zu Besucherzahlen auch in anderer Hinsicht methodisch zweifelhaft sind, wie die Antragstellerin meint, kommt es nicht mehr entscheidungserheblich an.
bb) Wie bereits in früheren Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofs (U.v. 24.5.2017 – 22 N 17.527; U.v. 18.5.2016 – 22 N 15.1526 – juris Rn. 37 ff.) kann auch im vorliegenden Fall dahinstehen, ob ein Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, dem eine auf § 14 LadSchlG gestützte Verordnung zugrunde liegt, dann erfolglos bleiben muss, wenn der zuständige Träger öffentlicher Gewalt zwar die Prognosen, die im Vorfeld des Erlasses einer solchen Norm angestellt werden müssen, nicht oder nicht rechtskonform vorgenommen hat, diese jedoch im Ergebnis mit höherrangigem Recht in Einklang steht. Die vorliegenden Indizien sprechen vielmehr eindeutig dafür, dass die Sonntagsöffnung von Verkaufsstellen im gesamten Stadtgebiet der Antragstellerin am 7. April 2019 nicht als bloßer Annex gegenüber der anlassgebenden Veranstaltung erscheinen würde.
Das Brücken-Center A. verfügt nach den von der Antragstellerin vorgelegten, von der Antragsgegnerin nicht bestrittenen Angaben (vgl. Antragsschrift vom 22.1.2018, dort S. 3 mit Anlage A 3) über eine Verkaufsfläche von 29.000 m², ca. 85 Geschäfte und ca. 2000 Stellplätze; es verzeichnet demnach durchschnittlich 18.000 Besucher täglich. Bereits diese Kundenzahl übersteigt deutlich die für das Street-Food-Festival prognostizierte Besucherzahl. Auch ist nicht ersichtlich, dass die weiter vom Altstadtbereich entfernt liegenden Einkaufsmärkte noch von dem Veranstaltungsgeschehen geprägt werden könnten. Beispielhaft sind insoweit größere Einkaufsmärkte im Bereich des Industriegebiets von Eyb, ein großer Elektromarkt im Bereich der R2. Straße und ein Gartenmarkt im Süden des Stadtgebiets zu nennen. Dass die Veranstaltung auch zahlreiche Besucher von außerhalb der Stadt anzieht, die u.U. Straßen in räumlicher Nähe solcher Einkaufsmärkte nutzen, bedeutet keine Prägung dieser Bereiche durch das Veranstaltungsgeschehen. Wie der Verwaltungsgerichtshof im Urteil vom 24. Mai 2017 – 22 N 17.527 – (juris Rn. 58) ausgeführt hat, können Auswirkungen, die sich aus dem Verhalten der Besucher ergeben, die sich auf dem Weg zu oder von der anlassgebenden Veranstaltung im öffentlichen Raum aufhalten, als Teil einer von dieser Veranstaltung ggf. ausgehenden prägenden Wirkung für die öffentlich wahrnehmbare „Aura“ des betroffenen Sonntags – allenfalls – nur dann berücksichtigt werden, wenn diese Besucher für einen neutralen Beobachter als Teilnehmer der Anlassveranstaltung deutlich erkennbar (sie insbesondere von den Kaufinteressenten zweifelsfrei abgrenzbar) sind. Zum anderen müsste von ihnen (ggf. zusammen mit der Veranstaltung selbst) eine derart stark prägende Wirkung ausgehen, dass die Folgen einer sonntäglichen Ladenöffnung für das Geschehen im öffentlichen Raum demgegenüber zweifelsfrei in den Hintergrund treten. Demnach ist eine Prägung durch die Veranstaltung im vorliegenden Fall nicht bereits dadurch gegeben, dass Verkehrsteilnehmer, die zudem nicht als Veranstaltungsbesucher erkennbar sind, auf dem Weg nach oder von der A. Innenstadt dem weiträumigen Verkehr (vgl. § 1 Abs. 1 FStrG) bzw. dem Durchgangsverkehr (vgl. Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 BayStrWG) dienende Straßen in Sichtweite von Einkaufsmärkten passieren.
cc) Inwieweit betreffend die Zulassung der Sonntagsöffnung eine Beschränkung des Warensortiments nach § 14 Abs. 2 Satz 1 LadSchlG geboten gewesen wäre, wie die Antragstellerin meint, bedarf hier keiner Entscheidung.
c) Auch hinsichtlich der Sonntagsöffnung anlässlich des Altstadtfestes am 23. Juni 2019 ist eine prägende Wirkung der anlassgebenden Veranstaltung im gesamten Stadtgebiet der Antragsgegnerin nicht feststellbar.
Der Stadtrat der Antragsgegnerin hat bei seiner Entscheidung über die Zulassung dieser Sonntagsöffnung ersichtlich keine Prognose über Besucherzahlen der anlassgebenden Veranstaltung einerseits und der Verkaufsstellen im Stadtgebiet andererseits angestellt. Wie im Falle der Sonntagsöffnung aus Anlass des Street-Food-Festivals kann weiter auch im Zusammenhang mit dem verkaufsoffenen Sonntag anlässlich des Altstadtfestes aufgrund der vorliegenden Indizien keine prägende Wirkung dieser Veranstaltung im gesamten Stadtgebiet angenommen werden. Der Citymarketing A. e.V. hat der Antragsgegnerin mit Mail vom 25. Juli 2017 (Bl. 121 der Gerichtsakte im Verfahren 22 NE 18.204) mitgeteilt, die Prognose für den verkaufsoffenen Sonntag am 3. Juni 2018 im Rahmen des Altstadtfestes liege bei ca. 10.000 Besuchern in der Zeit zwischen 13 Uhr und 18 Uhr; davon würden ca. 7.000 Besucher ursächlich wegen des Altstadtfestes nach A. kommen, ca. 3.000 wegen des verkaufsoffenen Sonntags. Nach der Berechnung von Citymarketing A. e.V. zu Besucherzahlen beim Altstadtfest vom 25. April 2018 (Anlage zum Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 2.5.2018 im vorliegenden Verfahren) wurde dann für diesen verkaufsoffenen Sonntag am 3. Juni 2018 zwischen 13 Uhr und 18 Uhr insgesamt mit „15.628“ Besuchern, bei gutem Wetter „ca. 20.000“ Besuchern gerechnet, davon rechnerisch „3.942 Besucher wegen des verkaufsoffenen Sonntags und 11.686 Besucher für das Altstadtfest“.
Es fragt sich, ob diese Berechnungen betreffend die Besucherzahlen beim Altstadtfest methodisch tragfähig sind. Jedenfalls ist aufgrund der vorgelegten Unterlagen nicht nachvollziehbar, aufgrund welcher Anknüpfungstatsachen angenommen wurde, dass die maximale Besucherkapazität der Veranstaltungsflächen am verkaufsoffenen Sonntag zu 80% ausgeschöpft ist, bei gutem Wetter zu 100%. Dies bedarf jedoch keiner weiteren Klärung. Jedenfalls ist, wie oben bereits näher ausgeführt wurde, davon auszugehen, dass bei dieser Prognose zu Besucherzahlen aus Anlass der Sonntagsöffnung die Besucher des Brücken-Centers und erst recht der weiter entfernt liegenden Einkaufsmärkte im Stadtgebiet nicht berücksichtigt wurden. Die prognostizierten Besucherzahl des Festes am betreffenden Sonntag von rund 12.000 bzw. rund 14.600 bei gutem Wetter (Auslastung der Veranstaltungsflächen zu 80% bzw. 100%, vgl. Tabelle auf S: 2 der Anlage zur E-Mail vom 25.4.2018) würde wiederum deutlich unter der durchschnittlichen Besucherzahl des Brücken-Centers von 18.000 täglich liegen.
Aus den Ergebnissen der automatisierten Frequenzzählung an zwei Messstellen in der A. Altstadt (P3.straße und U.straße) im Zeitraum vom 29. Mai 2018 bis 4. Juni 2018 ergibt nichts anderes. Die Antragsgegnerin zieht aus diesen Messergebnissen den Schluss, dass das Altstadtfest vom 30. Mai bis 3. Juni 2018 einen erheblichen Besucherstrom auslöst, da sich die Werte an den Tagen vor dem Altstadtfest grundlegend anders darstellen würden. Weiter sieht die Antragsgegnerin die Besucherprognosen des Citymarketing A. e.V. bestätigt. Zwar ist zutreffend, dass diese Messungen – bezogen auf den betreffenden räumlichen Bereich der Altstadt – eine Grundlage für die anzustellenden Prognosen von Besucherzahlen infolge der Sonntagsöffnung einerseits und aufgrund der anlassgebenden Veranstaltung andererseits sein könnten. Allerdings sollten die Messergebnisse für den verkaufsoffenen Sonntag am 3. Juni 2018 den Ergebnissen für einen Samstag ohne entsprechende Veranstaltung gegenübergestellt werden; erst auf dieser Grundlage könnte das vom Altstadtfest verursachte Besucheraufkommen in diesem Bereich abgeschätzt werden. Auch diese Messungen lassen allerdings wiederum keine Schlüsse auf das Besucheraufkommen im Brücken-Center und in weiter entfernt liegenden Einkaufsmärkten zu.
Eine prägende Wirkung des Altstadtfestes im Bereich des Brücken-Centers ergibt sich auch nicht daraus, dass auch dort dem Altstadtfest zuzurechnende Veranstaltungen stattfinden, wie die Antragsgegnerin meint. Es kann dahin stehen, ob die Darbietungen im Bereich des Brücken-Centers am verkaufsoffenen Sonntag, dem 3. Juni 2018 von 13 bis 18 Uhr („interaktive Playmobilausstellung mit Glücksrad, Tanzvorführungen Dance 14s, Walking Acts“, vgl. Programm des Altstadtfestes 2018 in Anlage zum Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 22.5.2018), tatsächlich von einem neutralen Beobachter als Teil des Altstadtfestes angesehen oder vielmehr als Marketingaktionen für die Geschäfte im Brücken-Center in Erscheinung treten würden (vgl. BayVGH, U.v. 24.5.2017 – 22 N 17.527 – juris Rn. 77). Selbst, wenn sie als Bestandteil des Altstadtfestes erkennbar wären, würde von ihnen keine prägende Wirkung im Bereich des Brücken-Center ausgehen. Legt man die Berechnungen des Citymarketing A. e.V. zugrunde, so konnte am verkaufsoffenen Sonntag im Rahmen des Altstadtfestes im Bereich des Brücken-Centers mit maximal rund 4.000 Besuchern gerechnet werden (vgl. Tabelle auf S. 1 der Anlage zur E-Mail vom 25.4.2018); die Zahl der täglich im Brücken-Center zu erwartenden Kunden liegt wiederum deutlich höher. Ob die Berechnung der Veranstaltungsbesucher im Hinblick auf die dort angebotenen Aktivitäten realistisch erscheint, bedarf vor diesem Hintergrund keiner Klärung.
Gegenteilige Erkenntnisse lassen sich auch der Stellungnahme der PI A. vom 23. April 2018 nicht entnehmen. Betreffend das Altstadtfest wurde u.a. die Einschätzung mitgeteilt, dass sich bei schönem Wetter am Festsonntag sicherlich bis zu 10.000 Besucher in A. einfinden dürften. Hauptbeweggrund für einen Besuch dürfte – nach subjektiver Einschätzung und nach Rückfragen im Kollegenkreis – in erster Linie das Altstadtfest sein. Hinsichtlich des „Festplatzes“ wurde auf einen beigefügten Lageplan mit einem markierten Altstadtbereich Bezug genommen. Bedingt durch die Fußgängerbrücke zum Brücken-Center nördlich der S. Straße sei auch dieses Einkaufszentrum in rund zwei Minuten zu Fuß zu erreichen, „ohne dass dort Attraktionen des eigentlichen Festes geboten“ würden. Die Örtlichkeit des Altstadtfestes liege mitten in der Stadt und sei dadurch zentral; um die Gassen und Plätze herum befänden sich nahe der Fußgängerzone zahlreiche größere und kleinere Parkplätze, die derart angelegt seien, dass sich bei normalem Verlauf keine oder nur rudimentäre Beeinträchtigungen für den an- oder abfahrenden Fahrzeugverkehr ergäben und grundsätzlich kein polizeiliches Eingreifen erfordern würden.
Auch diese Ausführen sprechen dafür, dass das Altstadtfest den Bereich südlich der R1.straße prägt, während die Atmosphäre am Brücken-Center überwiegend durch das Einkaufsgeschehen charakterisiert wird. Erst recht wird deutlich, dass eine erkennbare Prägung weiterer Stadtbereiche durch das Festgeschehen nicht gegeben ist.
d) Zwar spricht nach dem derzeitigen Sach- und Streitstand einiges dafür, dass eine Sonntagsöffnung nach § 14 LadSchlG aus Anlass des Street-Food-Festivals bzw. des Altstadtfestes jedenfalls begrenzt auf das Veranstaltungsumfeld grundsätzlich zugelassen werden könnte. Hieraus ergibt sich jedoch nicht, dass § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 1 der Verordnung vom 1. August 2017 hinsichtlich eines Teils ihres räumlichen Geltungsbereichs wirksam wäre. Einer entsprechenden Teilbarkeit dieser Vorschriften steht zum einen entgegen, dass die exakte Grenzziehung des Geltungsbereichs einer solchen rechtskonformen Sonntagsöffnung im Hinblick auf dessen Ermessen grundsätzlich nur durch den Verordnungsgeber vorzunehmen ist. Zum anderen ist nicht zu beurteilen, ob der Wille des Stadtrats der Antragsgegnerin bei Verordnungserlass – in hypothetischer Kenntnis von der Unwirksamkeit der strittigen Regelungen – dahin gegangen wäre, hilfsweise zum stadtweiten Geltungsbereich eine auf einen näher zu definierenden Altstadtbereich beschränkte Ladenöffnung zuzulassen.
e) Die Sonntagsöffnungen am 4. November 2018 und am 3. November 2019 beziehen sich bereits nicht erkennbar auf eine anlassgebende Veranstaltung im Sinne des § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG.
Die Entscheidung der Antragsgegnerin über die Zulassung weiterer Verkaufssonntage nach § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG muss sich jeweils auf eine bestimmte anlassgebende Veranstaltung beziehen. Vorliegend ergibt sich jedoch aus den vorgelegten Materialien zum Stadtratsbeschluss über den Erlass der Verordnung vom 1. August 2017 bezüglich der Sonntagsöffnungen am 4. November 2018 und am 3. November 2019 nicht, dass der Stadtrat eine bestimmte Veranstaltung als anlassgebend angesehen hat.
In der Sitzungsvorlage für die Beratung im Haupt-, Finanz- und Wirtschaftsausschuss am 18. Juli 2017 und im Stadtrat am 25. Juli 2017 (vgl. Anlage A 6 zur Antragsschrift vom 22.1.2018) wurde der sogenannte „Martinisonntag“ als Anlass für die Freigabe der Öffnungszeiten an diesen Tagen zwischen 13.00 Uhr und 18.00 Uhr bezeichnet. In der Stadtratssitzung vom 25. Juli 2017 wurde vom Vertreter der Stadtverwaltung darauf hingewiesen, dass „Martini (11.11.)“ nicht immer auf einen Sonntag falle und daher auch bisher der verkaufsoffene Sonntag „mal vor und mal nach Martini“ gelegen habe. Anhaltspunkte dafür, dass insbesondere die jährlich stattfindende sogenannte „Martini-Mess“ als anlassgebende Veranstaltung angesehen wurde, fehlen.
Die Antragsgegnerin hat u.a. ausgeführt, der Martini-Markt sei eine traditionell etablierte Veranstaltung; neben dem traditionellen Martins-Umzug für die Kinder würden die „Martini-Mess“ und jährlich wechselnde Veranstaltungsformate in der Altstadt stattfinden. Dies sei dem Stadtrat bei der Entscheidung über die Genehmigung der verkaufsoffenen Sonntage bekannt gewesen, aus diesem Grund fänden sich dazu auch keine weiteren Ausführungen im Sitzungsprotokoll. Die für den Martini-Sonntag vorgesehenen Veranstaltungsformate würden von dem Citymarketing A. e.V. erst im Laufe des Jahres geplant, jedoch regelmäßig große Besucherströme anziehen. Der Citymarketing A. e.V. hat die Antragsgegnerin mit E-Mail vom 25. Juli 2017 (vgl. Bl. 120 der Gerichtsakte im Verfahren 22 NE 18.204) darüber informiert, dass am Wochenende des 4. und 5. November 2017 „im Umfeld des traditionellen Martini-Marktes eine Veranstaltung rund um das Thema Kulinarik, Marktschreier, Kultur und Martini-Umzug“ organisiert werde. Mit weiterem Schreiben an die Antragsgegnerin vom 2. Februar 2018 (vgl. Bl. 134 f. der Gerichtsakte im Verfahren 22 NE 18.204) teilte der Verein das Veranstaltungskonzept für den verkaufsoffenen Sonntag am 4. November 2018 mit, das u.a. eine „Ausweitung des Martini-Markt-Konzeptes“ mit einem „Kinder-Martini-Markt“ vorsah. Die in diesem Zusammenhang prognostizierte Besucherzahl von 8.000 bis 12.000 wurde maßgeblich mit Besucherzahlen anderer in Deutschland veranstalteter Kinderfeste begründet.
Als anlassgebende Veranstaltung im Sinne von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG genügt jedoch keine Veranstaltungsbezeichnung wie hier der „Martini-Sonntag“, die sich auf kein bestimmtes Veranstaltungskonzept und keine bestimmten Veranstaltungsinhalte bezieht. Es ist nicht zulässig, einen verkaufsoffenen Sonntag zuzulassen, dessen anlassgebende Veranstaltung erst zu einem späteren Zeitpunkt konzipiert wird, hier Anfang des jeweiligen Jahres von der lokalen Vereinigung des Einzelhandels. Die Mitteilung des Citymarketing A. e.V. vom 2. Februar 2018 deutet im Übrigen darauf hin, dass im Hinblick auf die Prognose der Besucherzahlen nicht so sehr ein traditioneller „Martini-Markt“, sondern ein darüber hinausgehendes Veranstaltungsformat am verkaufsoffenen Sonntag des 4. November 2018 prägend sein sollte.
Die anlassgebende Veranstaltung muss insbesondere bei Verordnungserlass soweit konkretisiert sein, dass der Verordnungsgeber feststellen kann, ob die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung einer Sonntagsöffnung nach § 14 LadSchlG erfüllt sind; dies betrifft insbesondere die Frage, ob und ggf. in welchem räumlichen Bereich die Veranstaltung gegenüber der Öffnung von Verkaufsstellen eine prägende Wirkung entfaltet. Auch muss der Verordnungsgeber das ihm beim Verordnungserlass zustehende Ermessen in Kenntnis aller maßgeblichen Umstände ausüben. Erst dann, wenn die Ausgestaltung der betreffenden Veranstaltung feststeht, kann auch über etwaige Beschränkungen nach § 14 Abs. 2 Satz 1 LadSchlG und den Zeitraum der Sonntagsöffnung gemäß § 14 Abs. 2 Satz 2 LadSchlG entschieden werden.
Dieses Erfordernis schließt es grundsätzlich nicht aus, durch eine Verordnung gemäß § 14 LadSchlG mehrere verkaufsoffene Sonntage in aufeinanderfolgenden Jahren zuzulassen, soweit die jeweiligen anlassgebenden Veranstaltungen nach der Konzeption und ihren Auswirkungen bereits absehbar sind, weil es sich um jährliche Traditionsveranstaltungen handelt. Nach den vorliegenden Erkenntnissen wäre dies z.B. beim jährlichen Altstadtfest der Antragsgegnerin zu bejahen.
Im Übrigen ist vorliegend zum Zeitpunkt des Beschlusses des Stadtrats über den Verordnungserlass am 25. Juli 2017 nicht gesichert gewesen, dass die Sonntagsöffnung am 4. November 2018 und am 3. November 2019 zeitgleich mit der „Martini-Mess“ stattfinden würde, die grundsätzlich als anlassgebende Veranstaltung für eine – insbesondere räumlich begrenzte – Sonntagsöffnung in Betracht kommen könnte. Aus den vorliegenden Materialien zum Stadtratsbeschluss ergibt sich keine Festlegung, dass dieser Markt sich auf diese Sonntage erstrecken muss. Gerade die Entwicklung im Vorfeld des Erlasses der Verordnung vom 1. August 2017 zeigt im Übrigen, dass der Tag der durch Verordnung zugelassenen Sonntagsöffnung und der Martini-Markt auseinanderfallen können. Ziel des Antrags des Citymarketing A. e.V. vom 22. Dezember 2016, die vorangegangene Verordnung der Antragsgegnerin nach § 14 LadSchlG zu ändern, war die Verlegung des ursprünglich für den 12. November 2017 bestimmten verkaufsoffenen Sonntags auf den 5. November 2017, nachdem festgelegt wurde, dass der Martini-Markt u.a. an diesem letzteren Tag stattfinden sollte. Auf der Homepage der Antragsgegnerin wurde zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung am 9. August 2018 angekündigt, dass die „Martini-Mess“ vom 11. bis 15. November 2018 stattfinden sollte, d.h. wiederum nicht am geplanten verkaufsoffenen Sonntag des 4. November 2018. Dem steht nicht entgegen, dass der Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung angegeben hat, dass der Martini-Markt 2018 auf den 4. November 2018 verlegt worden sei und die im Internet noch vorhandene Ankündigung des Marktes ab dem 11. November 2018 überholt sei.
Unabhängig von den fehlenden anlassgebenden Veranstaltung im Sinne von § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG für die Sonntagsöffnungen am 4. November 2018 und am 3. November 2019 ist – wie bereits im Falle des Street-Food-Festivals und des Altstadtfestes – nicht ersichtlich, dass den an diesem Tag im Innenstadtbereich geplanten Veranstaltungen gegenüber der stadtweiten Zulassung der Öffnung von Verkaufsstellen eine prägende Wirkung zukommen könnte, welche die Ladenöffnung im gesamten Stadtgebiet der Antragsgegnerin als bloßen Annex der Veranstaltung erscheinen ließe.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, soweit eine Sachentscheidung ergangen ist, und auf § 161 Abs. 2 VwGO, soweit das Verfahren in Bezug auf die Zulassung von Sonntagsöffnungen, die sich durch Zeitablauf erledigt haben (8.4. und 3.6.2018), übereinstimmend für erledigt erklärt wurde. Billigem Ermessen im Sinne der letztgenannten Vorschrift entspricht es, die auf den erledigten Teil entfallenden Kosten ebenfalls der Antragsgegnerin aufzuerlegen. Aus den oben genannten Gründen war § 2 Abs. 1 der Verordnung vom 1. August 2017 auch insoweit rechtswidrig und daher unwirksam, als eine Sonntagsöffnung am 8. April 2018 aus Anlass des Street-Food-Festivals und am 3. Juni 2018 anlässlich des Altstadtfestes zugelassen wurde.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.
Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO ist die Entscheidungsformel dieses Urteils von der Antragsgegnerin ebenso zu veröffentlichen, wie die betreffende Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre.