Aktenzeichen M 17 K 15.3502
Leitsatz
1 Eine Verpflichtung eines HD-Anbieters, die mit großen privaten Sendergruppen sowie mit kleineren privaten Veranstaltern in Zusammenhang mit der Verbreitung von deren Angeboten über seine Plattform stehenden vertraglichen Vereinbarungen vorzulegen, findet im RStV keine Rechtsgrundlage. (redaktioneller Leitsatz)
2 Da die Klägerin mit bestandskräftigem Bescheid entsprechend § 52b Abs. 3 Nr. 1 RStV von den Belegungspflichten des § 52b Abs. 1 und 2 RStV befreit wurde, kann die Vorlagepflicht nicht auf § 52d S. 3 RStV gestützt werden. Denn nach dem Wortlaut dieser Vorschrift sind nur Entgelte und Tarife „für Angebote nach § 52b Abs. 1 S. 1 oder Abs. 2 S. 2“ RStV offenzulegen. Es werden damit nur die Bereiche der Plattform angesprochen, die mit Angeboten belegt sind, die den must- und cancarry-Verpflichtungen entsprechen. Nur insoweit findet eine Entgelt- und Tarifkontrolle statt. Aufgrund der Befreiung der Klägerin von den Belegungspflichten gibt es bei ihr aber keinen must- oder cancarry-Bereich. (redaktioneller Leitsatz)
3 Zudem verpflichtet § 52d S. 3 RStV die Plattformanbieter nur zur Offenlegung von Entgelten und Tarifen. Das sind diejenigen Zahlungen, die die Rundfunkveranstalter an den Plattformanbieter für die Einspeisung bzw. Verbreitung ihrer Programme entrichten, also die Gegenleistungen für den Dienst des Plattformanbieters, nicht dagegen zB Zahlungen, die der Plattformanbieter an die Rundfunkveranstalter leistet. Die Klägerin erhebt aber von den Rundfunkveranstaltern keine Einspeiseentgelte. Schließlich ist von der Pflicht zur Offenlegung der Entgelte und Tarife auch nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht die Vorlage sämtlicher Verträge umfasst. (redaktioneller Leitsatz)
4 § 52e RStV trägt die Vorlagepflicht ebenfalls nicht, weil nach dieser Vorschrift nur die Offenlegung der “erforderlichen” Unterlagen von der zuständige Landesmedienanstalt verlangt werden kann, die Vorlage sämtlicher Verträge aber nicht dem Gebot der Erforderlichkeit als Ausdruck des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit entspricht. (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
I.
Der Bescheid vom 20. Juli 2015 wird aufgehoben.
II.
Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Die Beigeladenen tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Gründe
Die Klage ist zulässig und begründet, da der Bescheid vom 20. Juli 2015 rechtswidrig ist und die Klägerin daher in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I.
Der streitgegenständliche Bescheid ist formell rechtmäßig.
Zwar ist den Akten der Beklagten nicht zu entnehmen, dass die Klägerin vor Bescheiderlass gemäß Art. 28 BayVwVfG angehört wurde. Ein etwaiger Anhörungsmangel wäre aber durch die Nachholung der Anhörung im Klageverfahren gemäß Art. 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 BayVwVfG geheilt worden.
II.
Jedoch ist der Bescheid vom 20. Juli 2015 in materieller Hinsicht zu beanstanden, da die darin enthaltene Verpflichtung der Klägerin, die mit den beiden großen privaten Sendergruppen (Mediengruppe RTL Deutschland; ProSiebenSat1 Group) bzw. mit den diesen zuzurechnenden Veranstaltern sowie mit kleineren privaten Veranstaltern in Zusammenhang mit der Verbreitung von deren Angeboten über die Plattform … derzeit bestehenden bzw. angebotenen vertraglichen Vereinbarungen vorzulegen, nicht von den im RStV enthaltenen Rechtsgrundlagen gedeckt ist.
1. Soweit die Beklagte ihren Bescheid auf § 52d Satz 3 RStV stützt, vermag dieser die Vorlageverpflichtung nicht zu rechtfertigen.
1.1 Gemäß § 52d Sätze 1 bis 3 RStV dürfen Anbieter von Programmen und vergleichbaren Telemedien durch die Ausgestaltung der Entgelte und Tarife nicht unbillig behindert oder gegenüber gleichartigen Anbietern ohne sachlich gerechtfertigten Grund unterschiedlich behandelt werden. Die Verbreitung von Angeboten nach § 52b Abs. 1 Nr. 1 und 2 RStV oder § 52b Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 1 RStV hat zu angemessenen Bedingungen zu erfolgen. Entgelte und Tarife für Angebote nach § 52b Abs. 1 Satz 1 oder Abs. 2 Satz 2 RStV sind offenzulegen.
1.2 Nach Auffassung des Gerichts kann sich die Klägerseite nicht darauf berufen, dass diese Vorschrift nicht anwendbar sei, weil die Klägerin keine Plattformanbieterin im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Nr. 13 RStV ist.
a) Zum einen steht die Eigenschaft als Plattformanbieterin bereits aufgrund des bestandskräftigen Bescheids der Beklagten vom 5. Mai 2010 verbindlich fest.
aa) Bei diesem Bescheid handelt es sich – anders als die Klägerseite meint – um einen (feststellenden) Verwaltungsakt im Sinne von Art. 35 BayVwVfG. Dies ergibt sich nicht nur aus der äußeren Form (Bezeichnung als Bescheid, Tenor und Rechtsbehelfsbelehrung), sondern vor allem auch aus seinem Inhalt, das heißt dem objektiven Erklärungswert, den der Bescheid aus Sicht des Empfängers hat (vgl. Kopp/Ramsauer, 16. Aufl. 2015, VwVfG, § 35 Rn. 54f.). Mit der ausdrücklichen Feststellung, dass die Klägerin Anbieterin einer Plattform i. S. d. § 2 Abs. 2 Nr. 12 (heutige Nr. 13) RStV ist, wurde offensichtlich nicht nur die bloße Rechtsmeinung der Beklagten wiedergegeben, sondern insoweit das Rechtsverhältnis zur Klägerin bzw. einzelne sich für diese ergebende Rechte und Pflichten verbindlich festgestellt bzw. geklärt, so dass eine Regelung eines Einzelfalls im Sinne von Art. 35 BayVwVfG getroffen wurde (vgl. BVerwG, U.v. 25.6.2003 – 6 C 17/02 – juris Rn. 13; Kopp/Ramsauer, 16. Aufl. 2015, VwVfG, § 35 Rn. 92). Selbst wenn, wie die Klägerseite vorträgt, eine Ermächtigungsgrundlage für diesen feststellenden Verwaltungsakt fehlen sollte (s. hierzu unten bb), würde dies nichts daran ändern, dass die Beklagte dem Bescheid Verbindlichkeit zugedacht hat (Kopp/Ramsauer, 16. Aufl. 2015, VwVfG, § 35 Rn. 92 m. w. N.).
Schließlich führt auch der Einwand der Klägerin, Gegenstand des damaligen Meinungsaustausches sei ausschließlich die Belegungspflicht nach § 52b RStV gewesen, zu keiner anderen Beurteilung, da der Bescheid vom 5. Mai 2010 in Nr. 1a) abstrakt, das heißt losgelöst von der in Nr. 1 b) geregelten Befreiung von der Belegungspflicht, feststellt, dass die Klägerin Anbieterin einer Plattform ist.
bb) Die im Hinblick auf den Vorbehalt des Gesetzes grundsätzlich erforderliche Ermächtigungsgrundlage für diesen Verwaltungsakt liegt hier in § 52f i. V. m. § 38 Abs. 2 RStV, wonach die zuständige Landesmedienanstalt die erforderlichen Maßnahmen trifft, wenn ein Plattformanbieter unter anderem gegen die Bestimmungen des RStV verstößt.
Eine ausdrückliche Ermächtigung zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts ist insoweit nicht erforderlich, vielmehr genügt es, wenn sich der Ermächtigung durch Auslegung entnehmen lässt, dass sie nicht nur bestimmte Ge- und Verbote, sondern auch damit im Zusammenhang stehende verbindliche Feststellungen erfassen soll. So schließt die Befugnis zum Erlass von Anordnungen grundsätzlich das Recht zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts ein (vgl. BVerwG, U.v. 22.10.2003 – 6 C 23/02 – juris Rn.14; Kopp/Ramsauer, 16. Aufl. 2015, VwVfG, § 35 Rn. 21, 24f.).
Da die Beklagte in § 52f i. V. m. § 38 Abs. 2 RStV sozusagen generalklauselartig zum Ergreifen aller erforderlichen Maßnahmen berechtigt ist, kann sie auch die insoweit vorab zu klärende Frage der Eigenschaft als Plattformanbieter verbindlich feststellen.
Selbst wenn aber die genannten Vorschriften keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage darstellen sollten, würde dies an der Wirksamkeit des Bescheids vom 5. Mai 2010 nichts ändern, da eine etwaige Fehlerhaftigkeit nicht im Sinne von Art. 44 Abs. 1 BayVwVfG offensichtlich wäre. Denn dass die Aufsichtsbefugnis der Beklagten – sozusagen als „Minus“ zu den in § 52f i. V. m. § 38 Abs. 2 RStV genannten Maßnahmen – nicht zugleich die Befugnis zur Feststellung umstrittener und vorgreiflicher Rechtsfragen umfasst, ist für einen unvoreingenommenen, mit den in Betracht kommenden Umständen vertrauten und verständigen Beobachter nicht ohne weiteres ersichtlich und drängt sich diesem gerade nicht im Sinne einer „Offensichtlichkeit“ auf (vgl. Kopp/Ramsauer, 16. Aufl. 2015, VwVfG, § 44 Rn. 12 m. w. N.). Daher könnte allenfalls von der Rechtswidrigkeit, nicht jedoch von der Nichtigkeit des Bescheids ausgegangen werden.
b) Im Übrigen spricht nach Ansicht des Gerichts aber auch viel dafür, dass die Klägerin tatsächlich Plattformanbieterin im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 13 RStV ist.
aa) Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof nimmt in seinem Beschluss vom 11. September 2012 (CS 12.1423 – juris Rn. 25ff.) eine Definition des Begriffs des Plattformanbieters in Abgrenzung zum technischen Dienstleister vor, der auch das Gericht folgt. Er führt insoweit Folgendes aus:
„Mit dem Zehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 19. Dezember 2007 (GVBl 2008 S. 161) wurde der Begriff des Plattformanbieters erstmals im Rundfunkstaatsvertrag definiert. Nach § 2 Abs. 2 Nr. 13 RStV ist Anbieter einer Plattform, wer auf digitalen Übertragungskapazitäten oder digitalen Datenströmen Rundfunk und vergleichbare Telemedien (Telemedien, die an die Allgemeinheit gerichtet sind) auch von Dritten mit dem Ziel zusammenfasst, diese Angebote als Gesamtangebot zugänglich zu machen oder wer über die Auswahl für die Zusammenfassung entscheidet; Plattformanbieter ist nicht, wer Rundfunk oder vergleichbare Telemedien ausschließlich vermarktet.
Durch diese Legaldefinition sollten Plattformanbieter zum einen von Rundfunkveranstaltern, die Rundfunkprogramme unter eigener inhaltlicher Verantwortung anbieten (§ 2 Abs. 2 Nr. 14 RStV), und zum anderen von reinen Telekommunikationsdienstleistern (§ 3 Nrn. 6 und 24 des Telekommunikationsgesetzes [TKG] vom 22.6.2004 [BGBl S. 1190], zuletzt geändert durch Gesetz vom 3.5.2012 [BGBl S. 958]) abgegrenzt werden (LT-Drs. 15/9667, S. 15; Weisser/Glas, ZUM 2009, S. 914/916). Bei letzteren besteht die alleinige Dienstleistung in der technischen Signalübermittlung der Inhalte, etwa durch Bereitstellung einer Sendestation oder von Satelliten-Übertragungskapazitäten, ohne auf die Zusammenstellung des Angebots Einfluss zu nehmen. Die alleinige Verantwortung für das Programm verbleibt bei den Rundfunkveranstaltern. Telekommunikationsdienstleister unterliegen deshalb keinen speziellen rundfunkrechtlichen Regularien. Im Unterschied dazu stellen Plattformanbieter ein Gesamtangebot auf einer terrestrischen, kabelgebundenen oder satellitengestützten Plattform zusammen, um es anderen (in erster Linie Endverbrauchern) zugänglich zu machen. Entscheidend ist, dass der Plattformanbieter die Zusammenstellung des Angebots auf der Übertragungskapazität bestimmt (LT-Drs. 15/9667, a. a. O.; Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, Rundfunkstaatsvertrag [Stand April 2012], Rn. 50 zu § 2; Schulz in Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Auflage 2012, Rn. 162 zu § 2 RStV; Christmann, ZUM 2009, S. 7/10). Das ist etwa bei Kabelnetzbetreibern und bei Pay-TV-Paketen der Fall.
Der Plattformanbieter steht somit zwischen dem Rundfunkveranstalter und dem Telekommunikationsdiensteanbieter (Bumke in Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, Rn. 33 zu § 20 RStV und Rn. 2 zu § 20a RStV). Daran knüpfen erhöhte rundfunkrechtliche Verpflichtungen an, die Plattformbetreiber im Unterschied zu Anbietern lediglich technischer Dienstleistungen zu erfüllen haben. So müssen private Plattformanbieter die Aufnahme ihrer Tätigkeit und die Belegung ihrer Plattform der zuständigen Landesmedienanstalt rechtzeitig anzeigen (§ 52 Abs. 3, § 52b Abs. 4 Satz 3 RStV). Eine Plattform darf nur betreiben, wer den Anforderungen des § 20a Abs. 1 und 2 RStV für die Erteilung einer Zulassung für Veranstalter von bundesweitem Rundfunk genügt (§ 52 Abs. 2 RStV). Unter anderem muss er Gewähr für die Beachtung der gesetzlichen Vorschriften und der auf dieser Grundlage erlassenen Verwaltungsakte im Zusammenhang mit der Rundfunkveranstaltung bieten (§ 52 Abs. 2 i. V. m. § 20a Abs. 1 Nr. 6 RStV). Für die Angebote in Plattformen gilt die verfassungsmäßige Ordnung (§ 52a Abs. 1 Satz 1 RStV). Die Vorschriften der allgemeinen Gesetze und die gesetzlichen Bestimmungen zum Schutz der persönlichen Ehre sind einzuhalten (§ 52a Abs. 1 Satz 2 RStV). Auch die Belegung der Plattform unterliegt eingehenden Regularien, insbesondere den Geboten der Zugangsfreiheit, der Chancengleichheit, der Diskriminierungsfreiheit, der Angemessenheit und der Meinungs- und Angebotsvielfalt (§§ 52b bis 52d RStV).
Auch wenn Plattformanbieter selbst keiner Zulassung nach § 20 RStV bedürfen, tragen sie gleichwohl die rundfunkrechtliche (Mit-)Verantwortung für die von ihnen angebotenen Programme, sind bei Verfügungen der Aufsichtsbehörden gegen Programme und Dienste Dritter, die über die Plattform verbreitet werden, zur Umsetzung verpflichtet (§ 52a Abs. 2 Satz 2 RStV) und unter Umständen selbst Adressat von Maßnahmen zur Verhinderung des Zugangs von Programmen und Diensten, wenn diese gegenüber dem Verantwortlichen von Programmen und Diensten nicht durchführbar oder nicht Erfolg versprechend sind (§ 52a Abs. 2 Satz 3 RStV).“
bb) Dies zugrunde gelegt ist hier davon auszugehen, dass die Klägerin Anbieterin einer Plattform im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 13 RStV ist. Denn sie erwirbt nicht nur die HD-Sendesignale von den Rundfunkveranstaltern, sondern verschlüsselt diese auch und fasst die Programme zu einem Paket zusammen, das den Endverbrauchern unter Zurverfügungstellung einer Entschlüsselungsmöglichkeit entgeltlich bereitgestellt wird. Auch wenn die Dienstleistung der Klägerin grundsätzlich jedem Rundfunkveranstalter offen steht, entscheidet doch sie in Letztverantwortung darüber, welche Sender sie in ihr Angebot aufnimmt, und somit über „die Auswahl für die Zusammenfassung“ im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 13 RStV (vgl. a. amtliche Begründung zum 10. RÄStV, abgedruckt bei Hartstein/Ring u. a., Rundfunkstaatsvertrag, Jugendmedienschutz-Staatsvertrag, Stand Februar 2016, A 2.8). In gewisser Weise hat sie damit auch die Funktion eines „Torwächters“ inne, der potentiell die Meinungsvielfalt gefährden könnte. Da die Kunden die Sender in HD-Qualität in der Regel nur dann empfangen können, wenn sie kostenpflichtige Angebote, wie das der Klägerin, in Anspruch nehmen, handelt es sich – auch wenn in diesem Angebot keine Pay-TV-Sender als solche enthalten sind – letztendlich um ein Pay-TV-Paket und damit nach der oben genannten Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs um eine Plattform im rundfunkrechtlichen Sinn. Anders als Telekommunikationsdienste, bei denen die Dienstleistung schon durch die Telekommunikationsverbindung als solche erfüllt wird, fasst die Klägerin bestimmte Inhalte zusammen bzw. bestimmt über die Auswahl und trägt die Verantwortung für das Endprodukt. Da selbst die ausschließliche Bündelung von Rundfunkprogrammen vom Plattformbegriff erfasst ist, ist die Klägerin, die nicht nur auf ein bei ihr erhältliches bestimmtes Programmpaket werbend hinweist, sondern ein eigenes Paket „schnürt“, nicht nur reiner Vermarkter, sondern Anbieter einer Plattform (vgl. Hartstein/Ring u. a., Rundfunkstaatsvertrag, Jugendmedienschutz-Staatsvertrag, Stand Februar 2016, § 2 RStV Rn. 49ff.).
cc) Dem steht nach Auffassung des Gerichts auch nicht entgegen, dass die Endkunden ohne die Inanspruchnahme der Leistungen der Klägerin (bzw. vergleichbarer Anbieter) in der Lage wären, die Sender in SD-Qualität zu empfangen. Denn viele Endkunden legen mittlerweile, insbesondere aufgrund der immer größeren Fernseher mit immer besserer Auflösung, besonderen Wert darauf, die TV-Programme in bestmöglicher, das heißt HD-Qualität zu empfangen. Ein derartiger Empfang ist hinsichtlich vieler privater Sender aber nur möglich, wenn die Kunden einen Vertrag mit der Klägerin (oder einem vergleichbaren Anbieter) schließen. Da diese Anbieter aber letztendlich über die Zusammensetzung ihres Angebots entscheiden, ist nicht ausgeschlossen, dass sie für den HD-Bereich Einfluss auf die Meinungsvielfalt haben.
dd) Ebenso wenig dürfte hier maßgeblich sein, dass die Klägerin nicht über eigene Übertragungskapazitäten verfügt, sondern die Rundfunkanstalten diese selbst bei den Satellitenbetreibern erwerben. Insbesondere lässt sich dem Wortlaut des § 2 Abs. 2 Nr. 13 RStV nicht entnehmen, dass der Anbieter des Gesamtangebots über eigene Übertragungskapazitäten auf dem Satelliten oder im Kabelnetz verfügen muss, um Plattformanbieter zu sein. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der amtlichen Begründung zum 10. Rundfunkstaatsänderungsvertrag, der nur auf die Zusammenstellung des Angebots auf „der“, nicht auf der „eigenen“, Übertragungskapazität abstellt. Auch der Sinn und Zweck der Vorschriften des RStV, insbesondere der §§ 52ff. RStV, die Meinungsvielfalt zu sichern (vgl. Hartstein/Ring u. a., Rundfunkstaatsvertrag, Jugendmedienschutz-Staatsvertrag, Stand Februar 2016, § 52 RStV Rn. 2), spricht dafür, auf diesen Punkt nicht entscheidend abzustellen. Denn für den Endkunden und damit auch für die Meinungsvielfalt spielt es keine Rolle, ob sich die Klägerin die für die Ausstrahlung der Programme in HD-Qualität erforderlichen Satelliten-Kapazitäten selbst besorgt oder diese Kapazitäten von den Rundfunkveranstaltern oder gar Dritten erworben werden. In jedem Fall nutzt die Klägerin beim Zusammenfassen der Rundfunkprogramme die digitale Kapazität und nimmt auf die inhaltliche Gestaltung bzw. Zusammenstellung des Angebots aktiv Einfluss, so dass sie sowohl die reine Transport- als auch die reine Werbefunktion verlässt. Insbesondere erfolgt die Programmbündelung hier nicht aus technischen Gründen, sondern aufgrund des jeweiligen Geschäftsmodells (vgl. Hartstein/Ring u. a., Rundfunkstaatsvertrag, Jugendmedienschutz-Staatsvertrag, Stand Februar 2016, § 2 RStV Rn. 51, 53). Auch wenn die Übertragungskapazitäten des Satelliten allen privaten Sendern zur Verfügung stünden, könnte die Klägerin durch eine entsprechende Auswahlentscheidung steuern, welche Sender von ihren Endkunden tatsächlich in HD-Qualität empfangen werden.
Letztendlich kann dies aber dahingestellt bleiben, zumal § 52d RStV hier auch aus anderen Gründen keine Anwendung findet:
1.3 Auch wenn es sich bei der Klägerin um eine Anbieterin einer Plattform im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 13 RStV handelt, ermächtigt § 52d RStV nicht zum Erlass des streitgegenständlichen Bescheids, da die Klägerin von den Belegungspflichten des § 52b Abs. 1 und 2 RStV entsprechend § 52b Abs. 3 Nr. 1 RStV befreit ist.
a) Dass eine derartige Befreiung erfolgt ist, ist zwischen den Parteien unstreitig, ergibt sich aber auch aus der entsprechenden Feststellung im bestandskräftigen Bescheid vom 5. Mai 2010. Ob diese (insbesondere im Hinblick auf die Auslegung des Begriffs „entsprechende Angebote“ in § 52b Abs. 3 Nr. 1 RStV nicht unproblematische) Einstufung zu Recht erfolgt ist, kann hier folglich dahingestellt bleiben.
b) Nach dem Wortlaut des § 52d RStV sind aber nur Entgelte und Tarife „für Angebote nach § 52b Abs. 1 Satz 1 oder Abs. 2 Satz 2“ RStV offenzulegen. Es werden also nur die Bereiche der Plattform angesprochen, die mit Angeboten belegt sind, die den must- und cancarry-Verpflichtungen entsprechen. Nur insoweit findet eine Entgelt- und Tarifkontrolle statt (vgl. Hartstein/Ring u. a., Rundfunkstaatsvertrag, Jugendmedienschutz-Staatsvertrag, Stand Februar 2016, § 52d RStV Rn. 7). Aufgrund der Befreiung der Klägerin von den Belegungspflichten des § 52b Abs. 1 und 2 RStV gibt es bei ihr aber keinen must- oder cancarry-Bereich.
Das Argument der Beklagten, unter Angeboten nach § 52b Abs. 1 Satz 1 oder Abs. 2 Satz 2 RStV seien die in diesen Vorschriften genannten Programme, das heißt Fernsehangebote als solche, gemeint, findet im Wortlaut des § 52d RStV dagegen keine Stütze. Wenn der Gesetzgeber dies gewollt hätte, wäre es naheliegender gewesen, in diesem Fall z. B. die Formulierung „Entgelte und Tarife für die Verbreitung von Rundfunkprogrammen“ statt „Entgelte und Tarife für Angebote nach § 52b Abs. 1 Satz 1 oder Abs. 2 Satz 2 RStV“ zu wählen.
Bestätigt wird dies letztendlich auch durch Sinn und Zweck der genannten Vorschriften. Eine Befreiung gemäß § 52b Abs. 3 Nr. 1 RStV erfolgt, wenn der Anbieter oder ein Dritter den Empfang der entsprechenden Angebote auf einem gleichartigen Übertragungsweg und demselben Endgerät unmittelbar und ohne zusätzlichen Aufwand ermöglicht. Denn in diesem Fall besteht regelmäßig keine Gefahr für die Meinungsvielfalt. Wenn aber eine derartige Gefährdung der Meinungsvielfalt nicht anzunehmen ist, besteht grundsätzlich auch keine Veranlassung, die entsprechenden Entgelte und Tarife zu kontrollieren. Ob insoweit einzelne Rundfunkveranstalter benachteiligt werden, ist dann primär eine Frage des Kartell- bzw. Wirtschaftsrechts.
1.4 Im Übrigen ist die Anordnung im Bescheid vom 20. Juli 2015 aber auch deswegen nicht von § 52d Satz 3 RStV gedeckt, weil dieser die Plattformanbieter nur zur Offenlegung von Entgelten und Tarifen verpflichtet.
a) Unter Entgelten bzw. Tarifen im Sinne des § 52d RStV sind diejenigen Zahlungen zu verstehen, die die Rundfunkveranstalter an den Plattformanbieter für die Einspeisung bzw. Verbreitung ihrer Programme entrichten, also die Gegenleistungen für den Dienst des Plattformanbieters, nicht dagegen z. B. Zahlungen, die der Plattformanbieter an die Rundfunkveranstalter leistet. Dies ist bereits dem Wortlaut der Vorschrift zu entnehmen, wird im Übrigen aber auch durch die amtliche Begründung zum 10. Rundfunkänderungsstaatsvertrag (zu § 52d, abgedruckt bei Hartstein/Ring u. a., Rundfunkstaatsvertrag, Jugendmedienschutz-Staatsvertrag, Stand Februar 2016, A 2.8) bestätigt (z. B.: „Inhalt des Verbreitungsvertrages, insbesondere das zu zahlende Entgelt“, „Verbreitungsentgelte“) und ergibt sich nicht zuletzt aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift. Denn eine Gefahr für die Meinungsvielfalt durch die Benachteiligung einzelner Rundfunkveranstalter kann nur gegeben sein, wenn der Plattformanbieter unangemessene Bedingungen stellt bzw. die von ihm geforderten Entgelte/Tarife innerhalb der verschiedenen Rundfunkveranstalter in ungerechtfertigter Weise differenzieren (vgl. a. Hartstein/Ring u. a., a. a. O., § 52d RStV Rn. 4, 6). Wenn dagegen der Rundfunkveranstalter seinerseits vom Plattformanbieter unangemessene Vergütungen verlangt, so dass unter Umständen sogar der Vertrag mit diesem nicht zustande kommt, ist das letztendlich seine eigene Entscheidung und nicht Gegenstand der Plattformregulierung gemäß §§ 52ff. RStV.
b) Wie die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung am … … 2016 unstrittig gestellt haben, erhebt die Klägerin von den Rundfunkveranstaltern keine Einspeiseentgelte. Welche Entgelte die Klägerin sonst noch (abgesehen von Entgelten im Sinne von § 52c Abs. 2 Satz 1 RStV, hierzu s.u. 2.) verlangen könnte, konnte auch die Beklagte in der mündlichen Verhandlung nicht plausibel machen.
Zwar ist grundsätzlich nicht auszuschließen, dass in dem vom Plattformanbieter an die Rundfunkveranstalter zu zahlenden Entgelt für die Zurverfügungstellung der (HD-)Signale ein Einspeiseentgelt dergestalt „versteckt“ ist, dass die entsprechenden Geldströme bei Festlegung der Entgelthöhe verrechnet werden. Zum einen würde dies aber gerade die Erhebung eines Einspeiseentgelts voraussetzen, was hier unstrittig nicht der Fall ist, zum anderen bestehen vorliegend auch keinerlei Anhaltspunkte für eine derartige Saldierung. Die Beklagte hat selbst ausgeführt, dass ihr nur bekannt ist, dass einige Kabelnetzbetreiber Einspeiseentgelte verlangen, und dass es gegen die Klägerin keine offiziellen Beschwerden von Rundfunkveranstaltern gibt.
c) Selbst wenn aber die Klägerin – wie unstrittig nicht – Einspeiseentgelte erheben sollte, würde dies die Beklagte nicht dazu berechtigen, von dieser die Vorlage sämtlicher Vereinbarungen zu verlangen. Denn sowohl der Wortlaut des § 52d RStV als auch die amtliche Begründung zu dieser Vorschrift (vgl. Hartstein/Ring u. a., Rundfunkstaatsvertrag, Jugendmedienschutz-Staatsvertrag, Stand Februar 2016, A 2.8) sprechen nur von der Pflicht zur Offenlegung der Entgelte und Tarife. Dieser Pflicht wird laut amtlicher Begründung bereits genügt, wenn auf Nachfrage der Landesmedienanstalt eine entsprechende Information erfolgt (vgl. a Hartstein/Ring u. a., a. a. O., § 52d RStV Rn. 10). Auch § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 ZPS sieht unter Verweis auf § 52d RStV nur die Vorlage einer Entgelt- und Tarifliste vor. Auf § 6 Abs. 1 ZPS, wonach auf Verlangen der zuständigen Medienanstalt alle Auskünfte zu erteilen und Unterlagen vorzulegen sind, die für die Prüfung nach §§ 51b, 52 und 52a bis 52d RStV erforderlich sind, kann sich die Beklagte insoweit nicht berufen, da sich diese Vorschrift nach dem eindeutigen Wortlaut nur auf § 52e RStV bezieht (hierzu s.u. 3.).
Die umfassende Vorlage sämtlicher bestehender bzw. angebotener Verträge, wie sie Inhalt des Bescheids vom 20. Juli 2015 ist, kann daher schon nach dem Wortlaut dieser Vorschrift nicht auf § 52d RStV gestützt werden, zumindest aber ist ein derartiges Verlangen unverhältnismäßig, da die Verpflichtung zur Vorlage von Entgelt- und Tariflisten ein milderes Mittel darstellen würde.
2. Soweit sich die Beklagte in der mündlichen Verhandlung vom … 2016 auf § 52c Abs. 2 Satz 1 RStV als Rechtsgrundlage für den streitgegenständlichen Bescheid berufen hat, ergibt sich daraus keine andere rechtliche Beurteilung. Dieser regelt, dass unter anderem die Verwendung eines Zugangsberechtigungssystems und die Entgelte hierfür der zuständigen Landesmedienanstalt unverzüglich anzuzeigen sind. Zum einen ist zu berücksichtigen, dass aus den oben genannten Gründen (s. 1.4 Buchst. a) unter „Entgelten für ein Zugangsberechtigungssystem“ nur solche zu verstehen sind, die der Plattformanbieter von den Rundfunkveranstaltern verlangt. Nach Angaben der Klägerin und der Beigeladenen zu 2. und 5. in der mündlichen Verhandlung werden von den Beigeladenen jedoch keine derartigen Entgelte für das Zugangsberechtigungssystem an die Klägerin gezahlt. Zum anderen berechtigt auch diese Vorschrift die Beklagte allenfalls dazu, den Plattformanbieter zur Angabe etwaiger Entgelte zu verpflichten, nicht jedoch dazu, die Vorlage sämtlicher Vereinbarungen zwischen den Rundfunkanbietern und dem Plattformanbieter in ihrer Gesamtheit zu verlangen.
3. Auch § 52e RStV trägt die streitgegenständliche Verpflichtung zur Vorlage sämtlicher Verträge nicht.
3.1 Nach dieser Vorschrift sind Anbieter von Plattformen verpflichtet, die erforderlichen Unterlagen der zuständigen Landesmedienanstalt auf Verlangen vorzulegen. §§ 21 bis 24 RStV gelten entsprechend. Ob ein Verstoß gegen § 52c Abs. 1 Nr. 1 oder 2 RStV oder § 52d RStV vorliegt, entscheidet bei Plattformanbietern, die zugleich Anbieter der Telekommunikationsdienstleistung sind, die zuständige Landesmedienanstalt im Benehmen mit der Regulierungsbehörde für Telekommunikation.
3.2 Entgegen der Auffassung der Klägerseite steht der Anwendung des § 52e RStV nicht entgegen, dass § 52d Satz 3 RStV insoweit lex specialis wäre. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des § 52e Satz 2 RStV, der ausdrücklich auf Verstöße gegen § 52d RStV Bezug nimmt, sowie aus § 6 Abs. 1 ZPS, der zu § 52e RStV ausdrücklich regelt, dass alle Auskünfte zu erteilen und Unterlagen vorzulegen sind, die für die Prüfung unter anderem nach § 52d RStV erforderlich sind (vgl. a. Hartstein/Ring u. a. Rundfunkstaatsvertrag, Jugendmedienschutz-Staatsvertrag, Stand Februar 2016, § 52e RStV Rn. 4: „umfassende Mitwirkungspflichten der Plattformanbieter“).
3.3 Ebenso wenig greift der Einwand der Klägerin, § 52e RStV sei nicht anwendbar, weil die Klägerin keine Plattformanbieterin im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 13 RStV sei. Insoweit wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die obigen Ausführungen (s. 1.2) Bezug genommen.
3.4 Der streitgegenständlichen Verpflichtung steht auch nicht das Interesse der Klägerin sowie der Beigeladenen an der Geheimhaltung ihrer Geschäftsgeheimnisse entgegen. Denn gemäß § 52e Abs. 1 i. V. m. § 24 RStV und § 6 Abs. 3 ZPS ist die Beklagte insoweit zur Wahrung der Vertraulichkeit verpflichtet.
3.5 Ob, wie die Beklagte meint, die Vorlage von Unterlagen gemäß § 52e RStV auch anlassunabhängig verlangt werden kann, wofür spricht, dass diese Vorschrift – anders als noch § 53 Abs. 3 RStV in der bis 31. August 2008 geltenden Fassung des 9. Rundfunkänderungsstaatsvertrags – keine Beschwerde oder ähnliches voraussetzt, kann hier dahingestellt bleiben, da die Vorlage der streitgegenständlichen Unterlagen zumindest nicht „erforderlich“ im Sinne von § 52e RStV ist (s.u. 3.6).
3.6 Gemäß § 52e Abs. 1 Satz 1 RStV sind die Plattformanbieter verpflichtet, der zuständigen Landesmedienanstalt die erforderlichen Unterlagen auf Verlangen vorzulegen. Diese Verpflichtung wird durch § 6 ZPS näher konkretisiert, wonach (unter anderem) die Unterlagen vorzulegen sind, die für die Prüfung nach §§ 51b, 52 und 52a bis 52d RStV erforderlich sind.
a) Dieses Gebot der Erforderlichkeit ist Ausdruck des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, der alle staatliche Gewalt bindet, sofern sie subjektive Rechte des Bürgers oder, wie hier, einer Juristischen Person des Privatrechts in irgendeiner Weise beeinträchtigt (vgl. BVerfG, B.v. 15.12.1965, BVerfGE 19, 342, 348 f.). Nicht nur bei Regelungen, sondern auch bei Einzelakten ist die Verhältnismäßigkeit in drei Stufen zu prüfen, nämlich, ob erstens ein geeignetes Mittel, zweitens ein erforderliches Mittel und drittens, ob weiter Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne vorliegt (vgl. BVerfG, B.v. 14.11.1969, BVerfGE 27, 211, 219).
b) Hintergrund des Bescheids vom 20. Juli 2015 ist die Absicht der Beklagten, zu prüfen, ob die Einspeisekonditionen der Klägerin den Vorgaben der Regeln der Plattformregulierung entsprechen (s. S. 2 des streitgegenständlichen Bescheids). In Betracht kommt somit primär die Vorlage von Unterlagen zur Prüfung nach § 52d RStV. Es ist aber bereits äußerst fraglich, ob die Verpflichtungen des § 52d RStV aufgrund der Befreiung der Klägerin von den Belegungspflichten gemäß § 52b Abs. 3 Nr. 1 RStV für diese überhaupt greifen (s.o. 1.3). Im Übrigen ermächtigt diese Vorschrift nur zur Prüfung und Vorlage der Entgelte und Tarife, die die Klägerin von den Beigeladenen verlangt (s.o. 1.4). Auch die Beklagtenseite hat in der mündlichen Verhandlung am … … 2016 sowie in ihrem Schriftsatz vom 29. Februar 2016 (S. 9/10) angegeben, dass sie die Gesamtregelungen brauche, um die Zahlungsströme beurteilen zu können. Für diese Beurteilung ist die Vorlage sämtlicher bestehender und angebotener Vereinbarungen in ihrer Gesamtheit zwar grundsätzlich geeignet, aber nicht erforderlich. Denn insofern wäre es zumindest ausreichend und somit ein im Verhältnis zur streitgegenständlichen Anordnung milderes Mittel, nur diejenigen Vertragsklauseln der mit den Beigeladenen geschlossenen (oder diesen angebotenen) Vereinbarungen (falls vorhanden) anzufordern, die sich auf die Zahlungsströme zwischen den Vertragsparteien beziehen. Bereits mit diesen Angaben könnte die erwünschte rundfunkrechtliche Bewertung der Zahlungsströme durchgeführt werden. Werden dagegen – wie hier – für diese Überprüfung unnötige Informationen angefordert, liegt ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vor (vgl. Hartstein/Ring u. a. Rundfunkstaatsvertrag, Jugendmedienschutz-Staatsvertrag, Stand Februar 2016, § 52e RStV Rn. 5). Auf die Frage, ob das streitgegenständliche Vorlageverlangen auch deswegen unverhältnismäßig ist, weil die Klägerin und die Beigeladenen zu 2. und 5. übereinstimmend erklärt haben, dass Erstere keine Entgelte verlangt, und keinerlei Anhaltspunkte für die Wahrheitswidrigkeit dieser Auskünfte vorliegen, kommt es daher nicht mehr entscheidungserheblich an.
c) Entsprechendes gilt für eine Prüfung der Entgeltregelungen gemäß § 52c Abs. 2 Satz 1 RStV. Denn auch nach dieser Vorschrift kann die Beklagte nur die Anzeige etwaiger Entgelte für Zugangsberechtigungssysteme, nicht aber die Vorlage der Vereinbarungen in ihrer Gesamtheit verlangen (s.o. 2.), so dass die entsprechende Verpflichtung im streitgegenständlichen Bescheid auch insoweit nicht erforderlich im Sinne von § 52e RStV bzw. unverhältnismäßig ist (s.o. 3.6 Buchst. a).
Nach alledem war der Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.
Rechtsmittelbelehrung:
Nach §§ 124, 124 a Abs. 4 VwGO können die Beteiligten die Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil innerhalb eines Monats nach Zustellung beim Bayerischen Verwaltungsgericht München, Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München schriftlich beantragen. In dem Antrag ist das angefochtene Urteil zu bezeichnen. Dem Antrag sollen vier Abschriften beigefügt werden.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist bei dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof, Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder Postanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Über die Zulassung der Berufung entscheidet der Bayerische Verwaltungsgerichtshof.
Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Rechtslehrern mit Befähigung zum Richteramt die in § 67 Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf EUR 5.000,- festgesetzt (§ 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz -GKG-).
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes EUR 200,- übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde. Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München, Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle einzulegen.
Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
