IT- und Medienrecht

Aktenzeichen  M 17 K 15.2053

Leitsatz

1. Die Ausstrahlung eines sozialen Appells innerhalb eines Werbeblocks – hier für World Vision e.V. – ist nicht als Werbung iSd Legaldefinition in § 2 Abs. 2 Nr. 7 S. 1 RStV zu bewerten. (redaktioneller Leitsatz)
2. Werbung ist jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs, die im Rundfunk von einem öffentlich-rechtlichen oder privaten Veranstalter oder einer natürlichen Person entweder gegen Entgelt oder eine ähnliche Gegenleistung oder als Eigenwerbung mit dem Ziel gesendet wird, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen, gegen Entgelt zu fördern. (redaktioneller Leitsatz)
3. Der im Rundfunkstaatsvertrag verankerte Begriff der Wirtschaftswerbung ist von solchen Werbeformen, die nicht Wirtschaftswerbung im eigentlichen engeren Sinne darstellen, abzugrenzen. (redaktioneller Leitsatz)
4. Ausgenommen vom Werbebegriff im rundfunkrechtlichen Sinne sind insbesondere unentgeltliche Beiträge im Dienst der Öffentlichkeit einschließlich von Spendenaufrufen zu Wohlfahrtszwecken, wobei solche immer dann vorliegen, wenn unentgeltlich Beiträge im Dienste der Öffentlichkeit gesammelt werden sollen . (redaktioneller Leitsatz)
5. Soziale Appelle iSv § 7 Abs. 11 S. 2 RStV beinhalten weder (Wirtschafts-)Werbung nach § 2 Abs. 2 Nr. 7 S. 2 RStV noch redaktionelle Inhalte. (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Der Bescheid der Beklagten vom 21. April 2015 wird aufgehoben.
II. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Berufung wird zugelassen.

Gründe

Die Klage ist zulässig und begründet.
Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Das Gericht legt seiner Entscheidung die Vorschriften des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien (Rundfunkstaatsvertrages – RStV) i.d.F. d. Bek. v. 27. Juli 2001 (GVBl S. 502), zuletzt geändert durch den Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrags vom 7. Juni 2011 (GVBl S. 258) zugrunde. Diese Vorschriften sind am 1. März 2013 in Kraft getreten und galten somit im maßgeblichen Zeitpunkt für die gerichtliche Überprüfung, nämlich sowohl bei der Ausstrahlung der beanstandeten Sendung als auch bei Erlass des Bescheides (BVerwG, U.v. 22.6.2016 – 6 C 9/15 – NVwZ-RR 2016,773 Rn. 10).
Rechtsgrundlage der streitgegenständlichen Beanstandungsverfügung ist § 38 Abs. 2 RStV. Nach § 38 Abs. 2 Satz 1 RStV trifft die zuständige Landesmedienanstalt die erforderlichen Maßnahmen, wenn sie feststellt, dass ein Anbieter gegen die Bestimmungen des Rundfunkstaatsvertrages verstoßen hat. Zu den Maßnahmen gehört nach § 38 Abs. 2 Satz 2 RStV u.a. die Beanstandung. Durch diese Regelung wird die zuständige Landesmedienanstalt im Falle eines Rechtsverstoßes zum Einschreiten verpflichtet, die Wahl des konkreten Aufsichtsmittels jedoch in ihr Ermessen gestellt (h.M., vgl. BVerwG, U.v. 22.6.2016 a.a.O., Rn. 9 m.w.N.).
1. Der streitgegenständliche Bescheid ist formell rechtmäßig. Die Beklagte, die der Klägerin die Zulassung als Veranstalterin des bundesweit verbreiteten Fernsehprogramms … … erteilt hatte, ist die gem. § 35 Abs. 1 Satz 1, § 36 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 RStV für den Erlass der Beanstandungsverfügung zuständige Landesmedienanstalt. Sie bediente sich dabei nach § 35 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, § 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 RStV der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) als Organ der Beklagten. Die ihr von der ZAK gesetzte Umsetzungsfrist von sechs Wochen hat die Beklagte eingehalten.
2. Der Bescheid stellt materiell-rechtlich zu Unrecht fest, dass die Klägerin durch Ausstrahlung eines sozialen Appells innerhalb eines Werbeblocks bei … … am 5. April 2014 gegen 22.41 Uhr gegen das Gebot der Trennung von Werbung und Programm im Sinne des § 7 Abs. 3 RStV verstoßen hat.
2.1 Der streitgegenständliche Spot für World Vision e.V. ist nicht als Werbung i.S. der Legaldefinition in § 2 Abs. 2 Nr. 7 Satz 1 RStV für öffentliches Glücksspiel zu bewerten. Hiernach ist Werbung jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs, die im Rundfunk von einem öffentlich-rechtlichen oder privaten Veranstalter oder einer natürlichen Person entweder gegen Entgelt oder eine ähnliche Gegenleistung oder als Eigenwerbung gesendet wird, mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen, gegen Entgelt zu fördern. Der im Rundfunkstaatsvertrag verankerte Begriff der Wirtschaftswerbung ist von solchen Werbeformen, die nicht Wirtschaftswerbung im eigentlichen engeren Sinne darstellen, abzugrenzen (Hartstein/Ring/Kreile/Stettner/Cole/Wagner, Rundfunkstaatsvertrag, Stand Dezember 2016, § 7 RStV Rn. 7).
Ausgenommen von diesem Werbebegriff sind insbesondere unentgeltliche Beiträge im Dienst der Öffentlichkeit einschließlich von Spendenaufrufen zu Wohlfahrtszwecken. Diese gelten, wie in § 2 Abs. 2 Nr. 7 i.V.m. § 7 Abs. 9 Satz 3 RStV klargestellt, nicht als Werbung (Hartstein/Ring/Kreile/Stettner/Cole/Wagner, Rundfunkstaatsvertrag, Stand Dezember 2016, § 7 RStV Rn. 3). Wortgleich wird zudem in § 45 Abs. 2 RStV klargestellt, dass u.a. unentgeltliche Beiträge im Dienst der Öffentlichkeit einschließlich von Spendenaufrufen zu Wohlfahrtszwecken nicht als Werbung gelten. Spendenaufrufe zu Wohlfahrtszwecken liegen immer dann vor, wenn unentgeltlich Beiträge im Dienste der Öffentlichkeit gesammelt werden sollen (Hartstein/Ring/Kreile/Stettner/Cole/Wagner, Rundfunkstaatsvertrag, Stand Dezember 2016, § 45 RStV Rn. 28).
Der streitgegenständliche Spot für World Vision enthält unstreitig einen derartigen Beitrag im Dienste der Öffentlichkeit und keine Werbung i.S. von § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV.
2.2 Das Trennungsgebot nach § 7 Abs. 3 RStV gilt nicht für die Trennung von Wirtschaftswerbung und unentgeltlichen Beiträgen im Dienst der Öffentlichkeit. § 7 Abs. 3 RStV regelt die Frage der Art und Weise der Trennung und Kennzeichnung sowohl für Werbung als auch für (hier nicht einschlägig) Teleshopping. Nach Satz 1 dieser Vorschrift müssen Werbung und Teleshopping als solche leicht erkennbar und vom redaktionellen Inhalt unterscheidbar sein (Erkennbarkeitsgebot). Nach Satz 3 müssen Werbung und Teleshopping auch bei Einsatz neuer Werbetechniken dem Medium angemessen durch optische oder akustische Mittel oder räumlich eindeutig von anderen Sendungsteilen abgesetzt sein (Trennungsgebot). Zur Auslegung der Vorschrift hat das BVerwG in seinem Urteil vom 14. Oktober 2014 – 6 C 17/14 – (NVwZ-RR 2016,142 Rn. 11 ff.) ausgeführt:
„a) Erkennbarkeits- und Trennungsgebot verfolgen dieselben Ziele: Sie dienen vor allem dem Schutz des Publikums vor Irreführung über die Bedeutung des Sendegeschehens. Nach der Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV ist Werbung dadurch gekennzeichnet, dass sie den entgeltlichen Absatz von Waren und Dienstleistungen fördern soll. Die Werbetreibenden entscheiden über den Inhalt und die Gestaltung der Werbespots, deren Ausstrahlung sie beim Rundfunkveranstalter gegen Entgelt in Auftrag geben. Aufgrund der Zielrichtung bezahlter Werbung gilt es zu vermeiden, dass das Publikum sie mit dem Programm des Senders verwechselt. Zum Programm gehören auch Hinweise auf später ausgestrahlte Sendungen (§ 45 Abs. 2 RStV). Dem liegt die Annahme zugrunde, dass das Publikum Berichterstattung und Meinungsäußerungen im Programm aufgeschlossener gegenübersteht und ihnen größere Beachtung schenkt als den Aussagen geschäftlicher Werbung (BGH, Urteil vom 22. Februar 1990 – I ZR 78/88 – BGHZ 110, 278 ).
Daneben sollen Erkennbarkeits- und Trennungsgebot dazu beitragen, die Unabhängigkeit der Programmgestaltung und die Neutralität der Rundfunkveranstalter zu bewahren. Es soll nicht der Eindruck entstehen, der Rundfunk lasse geschäftliche Interessen Dritter in die Programmgestaltung einfließen oder bevorzuge bestimmte Wettbewerber auf andere Weise, weil sie hierfür bezahlen (BGH, Urteil vom 22. Februar 1990 – I ZR 78/88 – BGHZ 110, 278 ; BVerwG, Urteil vom 23. Juli 2014 – 6 C 31.13 – BVerwGE 150, 169 Rn. 43; Goldbeck, in: Paschke/Berlit/Meyer, Gesamtes Medienrecht, 2. Aufl. 2012, § 7 RStV Rn. 87; Kreile, in: Hartstein u.a., Rundfunkstaatsvertrag, § 7 Rn. 27).
Um diese Ziele zu erreichen, stellen das Erkennbarkeitsgebot nach § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV und das Trennungsgebot nach § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV inhaltlich unterschiedliche Anforderungen an die Herausstellung der Werbung gegenüber dem Programm. Ihre eigenständige Bedeutung wird dadurch belegt, dass sie in gesonderten Regelungen mit eigenen Tatbestandsmerkmalen aufgeführt sind. Das Trennungsgebot konkretisiert zugleich die Anforderungen des in Satz 1 angeführten Erfordernisses der Unterscheidbarkeit der Werbung vom redaktionellen Inhalt, wenn dieses nicht auf das Erkennbarkeitsgebot nach Satz 1 bezogen wird (vgl. Castendyk, in: Wandtke, Medienrecht Praxishandbuch Teil 3, Kapitel 3 – Rundfunkwerberecht, Rn. 33 ff.; Matzneller, MMR 2014, 638 ). Die Unterscheidung zwischen der Erkennbarkeit der Werbung als solcher und deren Absetzung vom Programm wird für die Fernsehwerbung auch durch Art. 10 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 der Richtlinie 89/552/EWG in der Fassung von Art. 1 Nr. 13 der Richtlinie 2007/65/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2007 – AVM-Richtlinie – (ABl. Nr. L 332 S. 27) vorgegeben (vgl. nunmehr Art. 19 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 der Richtlinie 2010/13/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2010 – AVMD – Richtlinie, ABl. Nr. L 95 S. 1). Nach der amtlichen Begründung zum 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrag sollten mit dem neuen § 7 Abs. 3 die Bestimmungen des Art. 10 der AVM-Richtlinie in das deutsche Rundfunkrecht umgesetzt werden (LT-Drs. Rheinland-Pfalz 15/4081 S. 18).
b) Wie die Formulierung „als solche leicht erkennbar“ zeigt, stellt das Erkennbarkeitsgebot des § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV Anforderungen an die Gestaltung geschäftlicher Werbung. Dem Fernsehpublikum muss sich beim Zusehen erschließen, dass gerade Werbung läuft. Das Erkennbarkeitsgebot steht programmintegrierter Werbung, d.h. der Einbeziehung von Werbung in das redaktionelle Programm, nicht entgegen, solange nur hervorgehoben wird, dass gerade Werbung gesendet wird (vgl. § 7 Abs. 7 Satz 3 und 4 RStV).
c) Demgegenüber enthält das Trennungsgebot des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV mit seiner Forderung nach einer Absetzung der Werbung vom Programm Anforderungen an den Sendeplatz der Werbung, d.h. an Ort und Zeit ihrer Ausstrahlung. Das Trennungsgebot ordnet eine Zweiteilung des Sendegeschehens in Werbung und Programm an. Werbung darf nicht mit dem Programm verbunden, sondern muss auf eigens dafür vorgesehenen Sendeplätzen ausgestrahlt werden. Auch reicht es nicht aus, dass Programm und Werbung zeitlich hintereinander gesendet werden, d.h. dass etwa auf das letzte Bild des Programms das erste Bild der Werbung folgt. Denn nach dem Wortlaut von § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV muss Werbung durch ein optisches oder akustisches Mittel oder räumlich vom Programm abgesetzt werden. Das bedeutet, dass zwischen Programm und Werbung eine Zäsur liegen muss. Dies gilt auch für die räumliche Absetzung der Werbung, wie der Wortlaut des – durch § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV umgesetzten – Art. 10 Abs. 1 Satz 2 der AVM-Richtlinie belegt. Inhaltlich muss das Mittel in einem Hinweis darauf bestehen, dass unmittelbar im Anschluss Werbung folgt. Die notwendige Zäsur muss dies eindeutig herausstellen.“
Weiter unten führt das BVerwG aus:
„c) Das so verstandene Trennungsgebot des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV ist mit der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Programmfreiheit privater Rundfunkveranstalter vereinbar; diese umfasst auch die Finanzierung des Programms durch Werbung (BVerfG, Beschluss vom 24. März 1987 – 1 BvR 147, 478/86 – BVerfGE 74, 297 ). Das Trennungsgebot ist geeignet und erforderlich, um die Ziele des Publikumsschutzes vor Irreführung sowie der Wettbewerbsneutralität der Veranstalter und der Unabhängigkeit der Programmgestaltung zu erreichen (vgl. oben unter 1.a))“.
Dieser Auslegung folgend unterscheidet das Gesetz in diesen Vorschriften zwischen Werbung im Sinne von Wirtschaftswerbung und redaktionellem Inhalt, also dem Programm. Auf diese Zweiteilung des Sendegeschehens beziehen sich Erkennbarkeits- und Trennungsgebot. Soziale Appelle i.S. von § 7 Abs. 9 Satz 2 RStV beinhalten jedoch weder (Wirtschafts-)Werbung nach § 2 Abs. 2 Nr. 7 Satz 2 RStV noch redaktionelle Inhalte. Dem Wortlaut von § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV ist ein Trennungsgebot zwischen Wirtschaftswerbung und sozialen Appellen nicht zu entnehmen, sondern das Gebot der Trennung der Werbung vom redaktionellen Inhalt. § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV erstreckt diese Grundsätze der Art und Weise der Trennung und Kennzeichnung von Werbung auf den Einsatz neuer Werbetechniken ((Hartstein/Ring/Kreile/Stettner/Cole/Wagner, Rundfunkstaatsvertrag, Stand Dezember 2016, § 7 RStV Rn. 30a). Dabei kann Spendenaufrufen ein werbender Charakter nicht abgesprochen werden, vielmehr möchten gemeinnützige oder karitative Einrichtungen einen Anreiz dafür schaffen, gerade die von ihnen verfolgten Ziele finanziell oder ideell zu unterstützen. Sinn und Zweck des Erkennbarkeitsgebots, nämlich dass sich dem Zuschauer erschließt, dass gerade Werbung läuft und nicht das redaktionelle Programm, fordert nicht die Trennung der Wirtschaftswerbung von sonstiger, nach dem Rundfunkstaatsvertrag zulässiger Werbung (so die gesetzliche Fiktion nach § 7 Abs. 9 Satz 3, § 45 Abs. 2 RStV). Lässt sich dem Rundfunkstaatsvertrag nicht eindeutig entnehmen, dass Beiträge im Dienste der Öffentlichkeit nicht innerhalb eines Werbeblocks gesendet werden dürfen, gebietet es die Programmfreiheit des privaten Rundfunkveranstalters als Grundrechtsträger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, dass dieser frei entscheiden kann, wie er seine publizistische Aufgabe erfüllt (Schemmer in BeckOK GG, Stand 1.12.2016, Art. 5 GG Rn. 70). Ob und inwieweit der Gesetzgeber oder der Satzungsgeber entsprechende normative Regelungen treffen kann, insbesondere dass Beiträge im Dienst der Öffentlichkeit einschließlich von Spendenaufrufen zu Wohlfahrtszwecken nicht im Wirtschaftswerbeblock platziert werden dürfen, muss deren Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum überlassen bleiben.
Nach alledem war der Klage stattzugeben. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hat ihre Grundlage in § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 2 ZPO.
Die Berufung war nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, denn der Frage, ob der Trennungsgrundsatz verlangt, dass Wirtschaftswerbung von sämtlichen sonstigen Programmteilen getrennt auszustrahlen ist, kommt über den entschiedenen Fall hinaus Bedeutung zu.