Medizinrecht

Aktenzeichen  M 16 K 17.4427

Leitsatz

Bei der Beantragung einer sektoralen Heilpraktikererlaubnis muss der Antragsteller nachweisen, dass er ausreichende Kenntnisse über die Abgrenzung der heilkundlichen Tätigkeit etwa als Physiotherapeut gegenüber den Ärzten und den allgemein als Heilpraktiker tätigen Personen vorbehaltenen heilkundlichen Behandlungen besitzt und ausreichende diagnostische Fähigkeiten in Bezug auf die einschlägigen Krankheitsbilder hat. (Rn. 18) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die Klage ist zulässig (vgl. § 77 Abs. 1, § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6, Satz 2 AGVwGO) aber nicht begründet.
1. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung der von ihm beantragten Heilpraktikererlaubnis ohne weitere Kenntnisüberprüfung, weil er die hierfür erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten zur heilkundlichen Tätigkeit u.a. als Physiotherapeut im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung über den Verpflichtungsantrag nicht nachgewiesen hat (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO; vgl. BVerwG, B.v. 11.7.2013 – 3 B 64.12 – juris Rn. 4, B.v. 4.7.2008 – 3 B 18.08 – juris Rn. 15, jeweils m.w.N.).
a) Wer – wie der Kläger – die Heilkunde, ohne als Arzt bestallt zu sein, ausüben will, bedarf dazu der Erlaubnis (§ 1 Abs. 1 und 2 HeilprG). Da der Kläger die Heilkunde i.S.d. § 1 Abs. 2 HeilprG, ohne als Arzt bestallt zu sein, bisher berufsmäßig nicht ausgeübt hat, kann ihm die Erlaubnis gemäß § 2 Abs. 1 HeilprG nur nach Maßgabe der gemäß § 7 HeilprG erlassenen Ersten Durchführungsverordnung zum Heilpraktikergesetz (HeilprGDV) erteilt werden, wenn keine Versagungsgründe nach § 2 Abs. 1 HeilprGDV vorliegen (§ 2 Abs. 1 HeilprG i.d.F. des Art. 17e des Dritten Gesetzes zur Stärkung der pflegerischen Versorgung und zur Änderung weiterer Vorschriften vom 23. Dezember 2016 – Drittes Pflegestärkungsgesetz – BGBl 2016 I S. 3191, in Kraft getreten am 1.1.2017, und § 2 HeilprGDV i.d.F. des Art. 17f des Dritten Pflegestärkungsgesetzes vom 23.12.2016 BGBl 2016 I S. 3191, in Kraft getreten am 1.1.2017 [§ 2 Abs. 1 Sätze 2 und 3] bzw. am 22.3.2018 gem. Bek. v. 9.1.2018 BGBl 2018 I S. 126 [§ 2 Abs. 1 Satz 1 Buchst. i]).
b) Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Buchst. i HeilprGDV wird die Erlaubnis nicht erteilt, wenn „sich aus einer Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten des Antragstellers durch das Gesundheitsamt, die auf der Grundlage von Leitlinien zur Überprüfung von Heilpraktikeranwärtern durchgeführt wurde, ergibt, dass die Ausübung der Heilkunde durch den Betreffenden eine Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung oder für die ihn aufsuchenden Patientinnen und Patienten bedeuten würde“. Die Heilpraktikerüberprüfungsleitlinien wurden vom Bundesministerium für Gesundheit am 22. Dezember 2017 bekannt gemacht („Leitlinien zur Überprüfung von Heilpraktikeranwärterinnen und -anwärtern nach § 2 des Heilpraktikergesetzes in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Buchst. i der Ersten Durchführungsverordnung zum Heilpraktikergesetz“ vom 7. Dezember 2017, Bek. v. 9.1.2018 BGBl 2018 I S. 126; BAnz AT 22.12.2017 B5). Mit der Bestimmung der Heilpraktikerüberprüfungsleitlinien als Grundlage der Kenntnisüberprüfung schreibt § 2 Abs. 1 Satz 1 Buchst. i HeilprGDV – anders als bislang – vor, in welcher Form und in welchem Umfang die Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten des Heilpraktikeranwärters zu erfolgen hat (vgl. Schelling in Spickhoff, Medizinrecht, 3. Auflage 2018, § 2 Heilpraktikergesetz-DVO Rn. 10; anders zum bisherigen Recht vgl. BVerwG, U.v. 21.1.1993 – 3 C 34.90 – juris Rn. 28).
Kompetenzrechtliche Konflikte ergeben sich aus der Anwendung der Heilpraktikerüberprüfungsleitlinien nicht. Das Dritte Pflegestärkungsgesetz einschließlich seiner Art. 17 e und 17 f ist Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG) und wurde vom Bundestag mit Zustimmung des Bundesrats (BR-Drs. 720/16) beschlossen. Ausweislich der Gesetzgebungsmaterialien wurden die bislang geltenden Fassungen des § 2 Abs. 1 HeilprG durch Art. 17e und des § 2 Abs. 1 Buchst. i HeilprGDV durch Art. 17f des Dritten Pflegestärkungsgesetzes geändert, weil die Ministerinnen und Minister, Senatorinnen und Senatoren für Gesundheit der Länder in der 89. Konferenz festgestellt haben, dass die Anforderungen an die Erlaubniserteilung nach dem Heilpraktikerrecht nicht mehr den Qualitätserfordernissen genügen, die aus Gründen des Patientenschutzes an die selbständige Ausübung der Heilkunde zu stellen sind. Das Bundesministerium für Gesundheit wurde deshalb aufgefordert, die Leitlinien zur Überprüfung der Heilpraktikeranwärter zu überarbeiten und gegebenenfalls auszuweiten, um einerseits dem Patientenschutz besser gerecht werden und andererseits bessere Voraussetzungen für die Einheitlichkeit der Kenntnisüberprüfungen schaffen zu können (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Gesundheit v. 30.11.2016 zum Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Stärkung der pflegerischen Versorgung und zur Änderung weiterer Vorschriften – Drittes Pflegestärkungsgesetz – BT-Drs. 18/10510 S. 141 f.; s. auch Beschluss der Gesundheitsministerkonferenz, TOP 6.4 der Ergebnisniederschrift der 89. Konferenz der Ministerinnen und Minister, Senatorinnen und Senatoren für Gesundheit der Länder 2016). Die Vorgaben zur formellen und inhaltlichen Gestaltung der Überprüfung greifen nicht in die durch Art. 84 Abs. 1 GG geschützte Organisationsgewalt der Länder ein. Insbesondere hat der Bundesrat dem Erfordernis von Leitlinien zur Überprüfung von Heilpraktikeranwärtern zugestimmt, bei deren Erarbeitung durch das Bundesministerium für Gesundheit die Länder zu beteiligen sind und können die Länder ergänzende Regelungen zum Vollzug der Leitlinien treffen (Präambel Absatz 10).
c) Die Heilpraktikerüberprüfungsleitlinie enthält Vorgaben zur formellen und inhaltlichen Gestaltung der Überprüfung, die nach Nr. 2.2 i.V.m. Nr. 5 der Heilpraktikerüberprüfungsleitlinie auch bei der Überprüfung eines Antrags auf Erteilung einer sektoralen Heilpraktikererlaubnis grundsätzlich aus einem schriftlichen und einem mündlich-praktischen Teil besteht.
Inhalte der Überprüfung sind nach Nr. 1.1 der Heilpraktikerüberprüfungsleitlinie auch die rechtlichen Rahmenbedingungen wie etwa das Wissen um die Stellung des Heilpraktikerberufs im Gesundheitssystem (Nr. 1.1.1), die Kenntnis der für die Ausübung des Heilpraktikerberufs relevanten Rechtsvorschriften aus dem Straf- und Zivilrecht sowie aus anderen einschlägigen Rechtsgebieten (Nr. 1.1.2) oder die medizinrechtlichen Grenzen (Nr. 1.1.3; vgl. ebs. BVerwG, U.v. 26.8.2009 – 3 C 19.08 – juris Rn. 27: „Außerdem sind Kenntnisse in Berufs- und Gesetzeskunde einschließlich der rechtlichen Grenzen der nichtärztlichen Ausübung der Heilkunde nachzuweisen“). Die Fragen haben sich im Fall der Beantragung einer sektoralen Heilpraktikererlaubnis zwar gezielt auf die Inhalte zu erstrecken, auf die sich die sektorale Heilpraktikererlaubnis bezieht. Soweit es die vorgenannten rechtlichen Rahmenbedingungen betrifft, ergeben sich aber zur allgemeinen (nicht-sektoralen) Heilpraktikererlaubnis keine Unterschiede.
Auch die anwendungsorientierten medizinischen Kenntnisse sind nach den Vorgaben der Heilpraktikerüberprüfungsleitlinie Inhalt der Überprüfung (Nr. 1.6). Abweichend von Nr. 2.2 i.V.m. Nr. 5 der Heilpraktikerüberprüfungsleitlinie kann aber auf den schriftlichen Teil der Überprüfung verzichtet werden, wenn die antragstellende Person – wie hier der Kläger auf dem Gebiet der Physiotherapie (vgl. BVerfG, U.v. 24.10.2002 – 2 BvF 1/01 – juris Rn. 229) – über eine erfolgreich abgeschlossene Ausbildung in einem für die sektorale Heilpraktikererlaubnis einschlägigen bundesgesetzlich geregelten Heilberuf verfügt (nach Nr. 1.6.5 bzw. Nr.1.6.5 Abs. 2); die Überprüfung kann insoweit auf Kenntnisse und Fähigkeiten beschränkt werden, mit denen die antragstellende Person zeigt, dass sie in der Lage ist, die Lücke zwischen der vorhandenen Berufsqualifikation und der eigenverantwortlichen Ausübung von Heilkunde zu schließen. Diese Vorgabe geht erkennbar auf die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zurück. Danach muss der jeweilige Antragsteller auch bei Beantragung der sektoralen Heilpraktikererlaubnis nachweisen, dass er ausreichende Kenntnisse über die Abgrenzung der heilkundlichen Tätigkeit etwa als Physiotherapeut gegenüber der den Ärzten und den allgemein als Heilpraktiker tätigen Personen vorbehaltenen heilkundlichen Behandlungen besitzt und ausreichende diagnostische Fähigkeiten in Bezug auf die einschlägigen Krankheitsbilder hat (vgl. BVerwG, U.v. 26.8.2009 – 3 C 19.08 – juris Rn. 27). Hintergrund dieser Nachweispflicht ist, dass Heilhilfsberufe oder Gesundheitsfachberufe, zu denen etwa das gesetzlich fixierte Berufsbild des Physiotherapeuten zählt, zur Krankenbehandlung grundsätzlich nur aufgrund ärztlicher Verordnung ermächtigt sind (vgl. BVerwG, U.v. 26.8.2009 – 3 C 19.08 – juris Rn. 10 ff.).
d) Der danach zu fordernde Nachweis der Kenntnisse und Fähigkeiten ist deshalb vom Kläger jedenfalls in Form des mündlich-praktischen Teils der Überprüfung nach Nr. 5 und Nr. 2.2 der Heilpraktikerüberprüfungsleitlinie zu erbringen.
e) Eine dem Kläger günstigere Bewertung ergibt sich auch nicht aus der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Gesundheit vom 27. Januar 2010 i.d.F. vom 10. September 2012 (Vollzug des Gesetzes über die berufsmäßige Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung, Az.: 32-G8584-2009/1-5, AllMBl 2010, 21, AllMBl 2012, 642). Insoweit kann offen bleiben, ob die Vollzugsbekanntmachung nach Inkrafttreten der Heilpraktikerüberprüfungsleitlinien noch Geltung beansprucht und als ergänzende Landesregelung zum Vollzug der Leitlinien anzusehen ist.
Bei Antrag stellenden Personen, die eine auf das Gebiet eines Heilhilfsberufs beschränkte Erlaubnis begehren, ist nach der Vollzugsbekanntmachung ebenfalls eine auf das beabsichtigte Tätigkeitsgebiet (z.B. Physiotherapie) eingeschränkte Überprüfung durchzuführen, in der die Antrag stellende Person u.a. zu zeigen hat, dass sie ausreichende Kenntnisse über die Abgrenzung der heilkundlichen Tätigkeit auf ihrem beabsichtigten Tätigkeitsgebiet gegenüber der den Ärztinnen und Ärzten und den allgemein als Heilpraktikerin und Heilpraktiker tätigen Personen vorbehaltenen Behandlungen besitzt und ausreichende diagnostische Fähigkeiten in Bezug auf die einschlägigen Krankheitsbilder hat. Außerdem sind Kenntnisse in Berufs- und Gesetzeskunde einschließlich der rechtlichen Grenzen der nichtärztlichen Ausübung der Heilkunde nachzuweisen; die Überprüfung wird ausschließlich mündlich durchgeführt (vgl. Nr. 5.3 der Vollzugsbekanntmachung).
Zwar kann nach Nr. 5.3.3 auf die Überprüfung im Einzelfall (Anm.: gänzlich) verzichtet werden, wenn die Antrag stellende Person eine staatlich anerkannte oder gleichwertige Aus-, Fort- oder Weiterbildung erfolgreich (d. h. mit einer bestandenen Prüfung) abgeschlossen hat, durch welche insbesondere die gemäß Nr. 5.3.2 nachzuweisenden Kenntnisse zur Erstellung einer (Erst-) Diagnose in Abgrenzung zur Tätigkeit der Ärzte und der allgemein als Heilpraktiker tätigen Personen sowie in Berufs- und Gesetzeskunde abgedeckt sind. Eine derartige gleichwertige Aus-, Fort- oder Weiterbildung hat der Kläger aber mangels Prüfung nicht erfolgreich im vorgenannten Sinn abgeschlossen (vgl. Nachweise und Bestätigung der …Heilpraktikerschule über die Teilnahme an Prüfungsvorbereitungskursen, „3 schriftliche Prüfungssimulationen“).
2. Der Kläger hat auch dann keinen Anspruch auf Erteilung der von ihm beantragten Heilpraktikererlaubnis ohne weitere Kenntnisüberprüfung, wenn die Vorgaben der Heilpraktikerüberprüfungsleitlinien außer Betracht gelassen werden.
a) Nach höchstrichterlicher Rechtsprechung ergibt sich für den Regelfall ein bestimmter Zuschnitt der Kenntnisüberprüfung bei ausgebildeten Physiotherapeuten, die auf ihrem Gebiet tätig werden wollen. Der jeweilige Antragsteller muss nachweisen, dass er ausreichende Kenntnisse über die Abgrenzung der heilkundlichen Tätigkeit als Physiotherapeut gegenüber der den Ärzten und den allgemein als Heilpraktiker tätigen Personen vorbehaltenen heilkundlichen Behandlungen besitzt und ausreichende diagnostische Fähigkeiten in Bezug auf die einschlägigen Krankheitsbilder hat. Außerdem sind Kenntnisse in Berufs- und Gesetzeskunde einschließlich der rechtlichen Grenzen der nichtärztlichen Ausübung der Heilkunde nachzuweisen (vgl. BVerwG, U.v. 26.8.2009 – 3 C 19.08 – juris Rn. 27). Zwar stellt die Kenntnisüberprüfung keine formalisierte Prüfungsleistung dar, sondern dient allein der Sachverhaltsermittlung im Rahmen der Gefahrenabwehr. Dies hindert die Behörde allerdings nicht daran, je nach dem Ergebnis der Prüfung der vorgelegten Nachweise die Art der weiteren Ermittlungen zu bestimmen. Ob und inwieweit die im Regelfall gebotene eingeschränkte Kenntnisüberprüfung für ausgebildete Physiotherapeuten entbehrlich ist, ist eine Frage des Einzelfalls (vgl. BVerwG ebd. Rn. 28).
b) Hiervon ausgehend sind keine tragfähigen Umstände ersichtlich, weshalb die weitere Kenntnisüberprüfung beim Kläger entbehrlich sein könnte. Die Qualifikation des Klägers als Physiotherapeut steht nicht nur aufgrund seiner Ausbildung und der ihm erteilten Erlaubnis, diese Berufsbezeichnung zu führen, außer Frage, sondern auch aufgrund seiner langjährigen Berufspraxis und vielfältigen Aus-, Weiter- und Fortbildungen. Allerdings ergibt sich daraus nicht, dass der Kläger auch die erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten zur eigenverantwortlichen Ausübung der Heilkunde besitzt. Ob die Lücke geschlossen wurde zwischen der fachgerechten Anwendung der Physiotherapie bei Patienten, bei denen die vorgelagerte Entscheidung darüber, ob überhaupt eine mit dieser Therapieform zu behandelnde Krankheit vorliegt, bereits getroffen worden ist, und der selbständigen Erstdiagnose sowie den hierzu erforderlichen Kenntnissen in Berufs- und Gesetzeskunde einschließlich der rechtlichen Grenzen der nichtärztlichen Ausübung der Heilkunde hat der Kläger nachzuweisen (vgl. BVerwG, U.v. 26.8.2009 – 3 C 19.08 – juris Rn. 21 ff.). Diesen Nachweis hat der Kläger aus Sicht des Gerichts bislang nicht geführt. Insbesondere ergibt sich weder aus der Benennung der Inhalte der vorgelegten Bestätigung der …Heilpraktikerschule vom 9. März 2017, wonach der Kläger in zwei Prüfungsvorbereitungskursen auf die amtsärztliche Prüfung zum Heilpraktiker vorbereitet wurde, noch aus der Osteopathie-Ausbildung des Klägers, dass er über die vorgenannten Kenntnisse und Fähigkeiten verfügt und sie beachtet. Es ist deshalb aus Sicht der Kammer nicht zu beanstanden, dass die Beklagte den Nachweis im Rahmen der Sachverhaltsermittlung an das Bestehen einer Prüfung durch den Kläger geknüpft hat, die gerade diese Anforderungen belegen soll.
c) Aus der vom Kläger in Bezug genommenen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Juli 2013 ergibt sich im Ergebnis nichts anderes (vgl. BVerwG, B.v. 11.7.2013 – 3 B 64.12 – juris Rn. 4).
Soweit die Vorinstanz (OVG NW, U.v. 13.6.2012 – 13 A 668/09 – juris) zu der Einschätzung gelangte, dass im entschiedenen Fall eine Kenntnisüberprüfung entbehrlich sei, betraf dies den konkreten Einzelfall. Ein diesem Einzelfall entsprechender Sachverhalt liegt – trotz Übereinstimmungen wie etwa der langjährigen Berufspraxis oder der Osteopathie-Ausbildung des Klägers – hier nicht vor. Ausweislich der Entscheidungsgründe des vorinstanzlichen Urteils hat das Berufungsgericht entscheidungserheblich auch darauf abgestellt, dass die dortige Klägerin an einer „Zusatzausbildung für Physiotherapeuten/innen zur Schließung der normativen Ausbildungslücke gemäß Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26.08.2009 – 3 C 19.08“ teilgenommen hatte. Das entsprechende Curriculum der Veranstaltung habe sich – wenngleich mit nur 8 Unterrichtseinheiten – mit den Themenbereichen „Einführung in das Heilpraktikerrecht, Abgrenzung der heilkundlichen Tätigkeit als Physiotherapeut gegenüber Ärzten und allgemein tätigen Heilpraktikern, diagnostische Fähigkeiten für den Bereich der Physiotherapie, diagnostische Fähigkeiten aus der Sicht eines Amtsarztes und ergänzende Berufs- und Gesetzeskunde“ an den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts und der aufgezeigten normativen Ausbildungslücke orientiert (vgl. OVG NW, U.v. 13.6.2012 – 13 A 668/09 – juris Rn. 47; s. auch Muster-Curriculum Stand 21.4.2016). Eine vergleichbare Aufzählung der Themenbereiche ist der Bestätigung der …Heilpraktikerschule vom 9. März 2017 und den Unterrichtsthemen der jeweiligen Prüfungsvorbereitungskurse nicht zu entnehmen. Des Weiteren hat das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen indiziell auch auf die Tätigkeit der dortigen Klägerin als Lehrperson in der Ausbildung von Physiotherapeuten abgestellt, an der es im vorliegenden Fall fehlt. Davon abgesehen ist für die Kammer jedenfalls nicht ohne weiteres ersichtlich, weshalb eine Osteopathie-Ausbildung, anders als die Ausbildung zum Physiotherapeuten, eine deutliche Erweiterung in Bezug auf die eigenverantwortliche Tätigkeit bewirken soll (so aber OVG NW a.a.O. Rn. 42). Wie bereits ausgeführt wurde, sind Heilhilfsberufe oder Gesundheitsfachberufe, zu denen etwa das gesetzlich fixierte Berufsbild des Physiotherapeuten zählt, zur Krankenbehandlung grundsätzlich nur aufgrund ärztlicher Verordnung ermächtigt. Für das Berufsbild des Osteopathen gilt nichts anderes.
3. Nach Vorstehendem kommt es danach nicht mehr entscheidungserheblich darauf an, dass die Erteilung der beschränkten Heilpraktikererlaubnis für den Bereich „physikalische Therapie“ für sich betrachtet und für den Bereich „Osteopathie“ aller Voraussicht nach nicht in Betracht kommt.
In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist zwar geklärt, dass eine beschränkte Heilpraktikererlaubnis erteilt werden kann (vgl. BVerwG, U.v. 21.1.1993 – 3 C 34.90 – juris Rn. 35 m.w.N.). Der Bereich des Heilberufs muss aber – wie in der Physiotherapie – hinreichend ausdifferenziert und abgrenzbar sein (BVerwG ebd. Rn. 18 f.; BVerwG, U.v. 26.8.2009 – 3 C 19.08 – juris Rn. 19).
Die physikalische Therapie ist zwar ein Verfahren (bzw. eine Maßnahme oder Behandlungsform), das u.a. in der Physiotherapie zum Einsatz kommt und deshalb ein Teilgebiet der Physiotherapie umfasst. Sie ist aber weder einem bestimmten Heilberuf zugeordnet noch sonst ein abgrenzbarer Bereich im vorgenannten Sinn (vgl. z.B. § 3 Gesetz über die Berufe in der Physiotherapie – MPhG zur Ausbildung als Masseur und medizinischer Bademeister; Buchst. A Nr. 16 der Anlage 1 zu § 1 Abs. 1 Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Podologinnen und Podologen – PodAPrV).
Der Bereich der Osteopathie dürfte nicht hinreichend ausdifferenziert und abgrenzbar sein, u.a. weil es an verbindlichen Ausbildungs- und Tätigkeitsbestimmungen fehlt (vgl. VG Aachen, U.v. 3.3.2016 – 5 K 1114/14 – juris Rn. 29 ff.; ebs. VG Stuttgart, U.v. 26.1.2017 – 4 K 5923/15 u.a. – juris Rn. 23 ff., jeweils m.w.N.).
Die Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.