Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  W 2 K 15.218

Leitsatz

Eine Auflage, die in das Eigentum des Grundstückseigentümers eingreift, lässt sich nicht auf die allgemeine Satzungsautonomie der Gemeinde stützen, sondern bedarf einer speziellen Ermächtigungsgrundlage in einem förmlichen Gesetz.  (redaktioneller Leitsatz)
Auf Art. 24 Abs. 1 GO kann nur eine Satzungsregelung gestützt werden, die noch als “Benutzung” der gemeindlichen Einrichtung anzusehen ist. Hierunter fällt nicht mehr die Unterhaltung derjenigen Teilstücke eines Grundstückanschlusses, die nach dem Willen des kommunalen Satzungsgebers zur öffentlichen Entwässerungsanlage gehören (VGH München BeckRS 2011, 25106). (redaktioneller Leitsatz)
Es liegt im Gestaltungsermessen der Gemeinde, ob sie die für die Entwässerung erforderlichen Anlagen satzungsrechtlich der öffentlichen oder aber der privaten Entwässerungsanlage zuordnet. Sind nach dem Satzungsrecht im öffentlichen Straßengrund liegende Grundstücksanschlüsse Teil der städtischen Entwässerungsanlage und sind sie nach der Satzung von der Gemeinde zu unterhalten, besteht keine Befugnis, die Unterhaltspflicht im Einzelfall abweichend zu regeln. (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I.
Der Bescheid der Beklagten vom 16. Februar 2015 wird aufgehoben, soweit darin unter „weitere Auflagen“ die Zahl der von der Beklagten zu unterhaltenden Grundstücksanschlüsse beschränkt und die Verpflichtung des Grundstückseigentümers zur Herstellung, zum Betrieb, zur Unterhaltung und zur Erneuerung aller weiteren Grundstücksanschlüsse bis auf einen festgelegt wird.
II.
Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vorher in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Gründe

1. Die zulässige Klage ist begründet.
Der Bescheid vom der Beklagten 16. Februar 2015 ist rechtswidrig, soweit darin unter „weitere Auflagen“ die Zahl der von der Beklagten zu unterhaltenden Grundstücksanschlüsse beschränkt und die Verpflichtung des Grundstückseigentümers zur Herstellung, zum Betrieb, zur Unterhaltung und zur Erneuerung aller weiteren Grundstücksanschlüsse bis auf einen festgelegt wird. Insoweit verletzt der Bescheid den Kläger auch in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1.1 Bei der streitgegenständlichen Nebenbestimmung handelt es sich um eine Auflage i. S.v. Art. 36 Abs. 2 Nr. 4 BayVwVfG.
Es wird vom Kläger im Zuge einer Genehmigung ein bestimmtes Tun vorgeschrieben und damit die Unterhaltslast für bestimmte Grundstücksanschlüsse auf den Kläger als Eigentümer übertragen. Nach Aussage der Beklagtenvertreterinnen in der mündlichen Verhandlung geht auch die Beklagte davon aus, dass es sich insoweit um eine Auflage handelt.
1.2 Für die Beifügung der streitgegenständlichen Auflage fehlt es an einer Rechtsgrundlage.
1.2.1 Die Auflage kann nicht auf Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG gestützt werden.
Als Rechtsgrundlage für die Nebenbestimmungen wird im Bescheid auf die Entwässerungssatzung verwiesen, wonach die Genehmigung u. a. mit Auflagen verbunden werden könne (§ 10 Abs. 2 Satz 3 EWS). Nach § 10 Abs. 2 Sätze 1 und 2 EWS beinhaltet die Genehmigung der Beklagten die Zustimmung zur geplanten Abwassereinleitung und bescheinigt, dass die vorgelegten Unterlagen zur Grundstücksentwässerung den Bestimmungen der Entwässerungssatzung entsprechen. Ist das der Fall, ist die Zustimmung nach § 10 Abs. 2 Satz 2 EWS zu erteilen. Es handelt sich deshalb um eine gebundene Entscheidung.
Auflagen sind nach Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG bei Verwaltungsakten, auf die – wie hier – ein Anspruch besteht, nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Zum einen, wenn die Auflage in einer Rechtsvorschrift zugelassen ist (Alt. 1), wozu aber eine kommunale Satzung – hier § 10 Abs. 2 Satz 3 EWS – grundsätzlich nicht ausreichend ist (U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Auflage 2014, § 36 Rn. 115). Zum anderen sind Nebenbestimmungen zulässig, wenn sie sicherstellen sollen, dass die gesetzlichen Bestimmungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden (Alt. 2). Dass die streitgegenständliche Auflage dazu dient, die (technisch) ordnungsgemäße Einleitung von Abwasser sicherzustellen, ist im Bescheid aber weder dargelegt noch begründet. Die (technisch) ordnungsgemäße Einleitung der Abwässer ist zudem von der Frage unabhängig, wen die Unterhaltspflicht für die Grundstücksanschlüsse trifft.
1.2.2 Auch ansonsten fehlt es für die in die Rechte des Klägers eingreifende Auflage im Sinne von Art. 36 Abs. 2 Nr. 4 BayVwVfG an einer Rechtsgrundlage.
Eine solche ist erforderlich, weil die Auflage in die Rechte des Klägers eingreift. Satzungsbestimmungen, die in Freiheit und Eigentum des Grundstückseigentümers eingreifen, lassen sich nicht auf die allgemeine Satzungsautonomie der Gemeinde i. S.v. Art. 23 Satz 1 Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (Gemeindeordnung – GO) i. d. F. der Bek. vom 22. August 1998 (GVBl S. 796, BayRS 2020-1-1-I), zuletzt geändert durch Art. 9a Abs. 2 des Gesetzes vom 22. Dezember 2015 (GVBl S. 458), stützen, sondern bedürfen einer speziellen Ermächtigungsgrundlage in einem förmlichen Gesetz. Dementsprechend findet sich in Art. 24 GO für die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinden eine Aufzählung von Verpflichtungen, die der kommunale Satzungsgeber den Einrichtungsbenutzern auferlegen darf (vgl. BayVGH, U.v. 14.7.2011 – 4 N 10.2660 – juris – m. w. N.).
Die Auflage regelt vorliegend nicht die Zahl der Grundstücksanschlüsse als solche, die gleich geblieben ist, sondern nur, welche Grundstücksanschlüsse die Beklagte künftig noch selbst unterhalten will, hier nur noch den Grundstücksanschluss „Teilnetz 2“. Für alle weiteren Grundstücksanschlüsse soll die Herstellung, das Betreiben, der Unterhalt und die Erneuerung künftig durch den Kläger als Grundstückseigentümer erfolgen (Unterhaltspflicht).
Dazu hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof bereits entschieden vgl. BayVGH, U.v. 14.7.2011 – 4 N 10.2660 – juris – m. w. N.), dass auf Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 GO gestützte Satzungsregelungen sich nach dem eindeutigen Wortlaut des Gesetzes nur auf Handlungen beziehen, die – im weitesten Sinne – noch als „Benutzung“ anzusehen sind. So kann die Gemeinde etwa bei leitungsgebundenen Einrichtungen bestimmen, dass der Zugang zum öffentlichen Leitungsnetz nur gewährt wird, wenn der Benutzer bestimmten (Verhaltens-) Pflichten nachkommt oder auf seinem Grundstück spezielle technische Vorrichtungen bereithält und für deren dauernde Funktionsfähigkeit sorgt. Ein solches Benutzungsregime kann jedoch nur für den Leitungsabschnitt gelten, der zur privaten Wasserversorgungs- oder Entwässerungsanlage des Anschlussnehmers gehört und dessen alleiniger Verfügungsgewalt unterliegt. Nicht mehr vom Begriff der Benutzungsregelung erfasst ist die Wartung und Instandhaltung desjenigen Teilstücks des Grundstücksanschlusses, das nach dem Willen des kommunalen Satzungsgebers zur öffentlichen Entwässerungsanlage gehört. Beim Betreiben, Unterhalten, Reparieren und Erneuern dieser von der Widmung umfassten Anlagenteile handelt es sich nicht um Modalitäten des Benutzens, sondern um Formen des Bereithaltens der öffentlichen Einrichtung, so dass dafür die Gemeinde als Einrichtungsträger zuständig ist. Auf die jeweiligen Einrichtungsbenutzer bzw. Grundstückseigentümer lassen sich die damit verbundenen Pflichten mangels einer ausdrücklichen Ermächtigungsgrundlage nicht abwälzen.
Etwas anderes ergibt sich danach auch nicht im Hinblick auf den Anschlusszwang nach § 5 Abs. 1 Satz 1 EWS. Für den Grundstückseigentümer ergibt sich daraus zwar die grundsätzliche Verpflichtung, entsprechend den Vorgaben des Einrichtungsträgers die notwendigen Leitungsverbindungen herzustellen und für deren ständige Betriebsfähigkeit zu sorgen. Dies bedeutet jedoch nicht zwingend, dass er für den Grundstücksanschluss in seiner gesamten Länge zuständig wäre. Es liegt vielmehr im Gestaltungsermessen der Gemeinde, inwieweit sie die für das Entwässerungssystem erforderlichen technischen Anlagen satzungsrechtlich der öffentlichen Entwässerungseinrichtung oder aber den privaten Entwässerungsanlagen zuordnet (so BayVGH, U.v. 14.7.2011 – 4 N 10.2660 – juris – m. w. N.).
Nach dem geltenden Satzungsrecht der Beklagten sind die im öffentlichen Straßengrund liegende Grundstücksanschlüsse Teil der städtischen Entwässerungsanlage (§ 1 Abs. 3 EWS). Alle hier betroffenen Grundstücksanschlüsse liegen – unstrittig – im öffentlichen Straßengrund. Solche Grundstücksanschlüsse werden von Stadt hergestellt, angeschafft, verbessert, erneuert, verändert, beseitigt und unterhalten (§ 8 Abs. 1 Satz 1 EWS). Ein Ermessen steht der Beklagten insoweit nicht zu. Sie ist an ihre Satzungsregelungen gebunden und nicht befugt, hiervon im Wege des Vollzugs der Entwässerungssatzung im Einzelfall oder gar generell abzuweichen.
Von der Möglichkeit der sog. Anliegerregie im Sinne von Art. 9 Abs. 5 KAG, zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. März 2016 (GVBl S. 36), der im Hinblick auf einen Normenkontrollbeschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes (BayVGH, B.v. 12.7.2000 – 4 N 98.3522 – juris) mit Änderungsgesetz vom 25. Juli 2002 (GVBl S. 322) mit Wirkung ab 1. Januar 1993 rückwirkend in Kraft gesetzt wurde, was zulässig war (BayVerfGH, E.v. 20.11.2003 – Vf. 12-VII-02 – juris), hat die Beklagte keinen Gebrauch gemacht. Sie hat vielmehr bereits 1996 die sog. Anliegerregie abgeschafft, bevor die vorgenannten Entscheidungen ergangen sind. Das wurde bisher nicht geändert, die Beklagte hat eine Satzungsänderung zwar angekündigt, eine solche ist aber bisher nicht erfolgt. Deshalb stellen sich derzeit Fragen nach etwaig erforderlichen Übergangsregelungen bzw. einer Neukalkulation bei einer Umstellung auf die sog. Anliegerregie (noch) nicht.
Im Übrigen liegt der Neureglung des Art. 9 Abs. 5 KAG nicht etwa die gesetzgeberische Vorstellung zugrunde, den Anliegern dürfe die Bewirtschaftungsverantwortung für ihren jeweiligen Grundstücksanschluss in jedem Falle für den gesamten Leitungsverlauf – selbst wenn ein Teilabschnitt zur öffentlichen Einrichtung gehört – durch eine Satzung übertragen werden. Art. 9 Abs. 5 KAG besagt lediglich, dass der seit 1. Januar 1993 geltende Ausschluss des Erstattungsanspruchs nach Art. 9 Abs. 1 KAG für die im öffentlichen Straßengrund befindlichen Teile von Grundstücksanschlüssen an Versorgungs- und Entwässerungseinrichtungen entgegen der vorherigen Rechtsprechung (BayVGH, B.v. vom 12.7.2004 – N 98.3522 – juris) die Kommunen nicht daran hindert, auch diese Teile aus ihren öffentlichen Einrichtungen auszugliedern und anschließend den jeweiligen Anliegern auch insoweit die Herstellungs- und Unterhaltungspflichten im Rahmen des Anschluss- und Benutzungszwangs aufzuerlegen (so BayVGH, U.v. 14.7.2011 – 4 N 10.2660 – juris – m. w. N.). Den Kommunen wurde es damit (wieder) ermöglicht, die sog. Anliegerregie als Bewirtschaftungsform für den gesamten Grundstücksanschluss in ihre Satzungen aufzunehmen. Der Gesetzgeber ging hierbei als selbstverständlich davon aus, dass die Ausgliederung des Grundstücksanschlusses aus der öffentlichen Einrichtung eine zwingende Voraussetzung dafür ist, dem Anlieger die speziellen Anschlusskosten auferlegen zu können und sie damit nicht in die Gebühren oder Beiträge für die leitungsgebundene Einrichtung einzurechnen (BayVGH, U.v. 14.7.2011 – 4 N 10.2660 – juris – unter Hinweis auf LT-Drs 14/9151 S. 11).
1.2.3 Auch die weiteren Argumente der Beklagten greifen ersichtlich nicht durch.
Die streitgegenständliche Auflage lässt sich nicht mit dem Kostendeckungsprinzip rechtfertigen. Art. 8 Abs. 2 Satz 1 KAG regelt nicht, wen die Herstellungs- und Unterhaltungslast für die Grundstücksanschlüsse trifft.
Soweit eingewandt wird, seit 1996 seien nur „Hauptanschlüsse“ auf „Kosten der Gebührenzahler“ finanziert worden, zusätzliche nur auf Kosten der jeweiligen Grundstückseigentümer, ist diese Behauptung schon nicht belegt. Im Übrigen besagt die etwaige tatsächliche Handhabung nichts über die Rechtmäßigkeit aus (siehe oben).
Der Hinweis darauf, bei vier Teilnetzen handele es sich um reine Regenwassereinleitungen (§ 4 Abs. 5 EWS), ist schon deshalb nicht zielführend, weil die Beklagte die Voraussetzungen in tatsächlicher Hinsicht insoweit schon nicht darlegt. Sie hat zudem nach eigenen Angaben auf eine Regenwasserbewirtschaftung verzichtet. Auch aus Art. 14 Abs. 3 EWS folgt nichts anderes. Diese Vorschrift, deren Voraussetzungen ebenfalls nicht dargelegt sind, regelt nicht die Unterhaltspflicht hinsichtlich der Grundstücksanschlüsse.
Es kommt auch nicht darauf an, welche Rechtslage vor 1996 galt und mit welchem „Wissen“ – von wem auch immer – damals Grundstücksanschlüsse hergestellt wurden. Maßgeblich ist allein die aktuelle Entwässerungsatzung, die keine Anliegerregie vorsieht, weshalb die Errichtung und die Unterhaltungslast von Grundstücksanschlüssen auch nicht nachträglich getrennt betrachtet werden kann.
Der Beklagten steht hinsichtlich der Unterhaltspflicht kein Ermessen zu, weil die § 1 Abs. 3, § 8 Abs. 1 Satz 1 EWS zwingendes Recht sind. Im Hinblick auf eine Ermessenentscheidung würde es zudem an der erforderlichen Begründung fehlen (Art. 39 Abs. 1 BayVwVfG). Allerdings hat die Beklagte § 8 Abs. 2 Satz 4 EWS zu beachten, wonach begründete Wünsche der Anlieger/Eigentümer nach Möglichkeit zu berücksichtigen sind.
1.2.4 Die Auflage widerspricht damit dem geltenden Satzungsrecht der Beklagten, sie ist rechtswidrig und deshalb aufzuheben, weil sie den Kläger in seinen Rechten verletzt. Über den Hilfsantrag ist nicht mehr zu entscheiden.
2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
3. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Würzburg, Hausanschrift: Burkarderstraße 26, 97082 Würzburg, oder Postfachanschrift: Postfach 11 02 65, 97029 Würzburg, schriftlich zu beantragen. Hierfür besteht Vertretungszwang.
Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist; die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder Postfachanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München, Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach, einzureichen.
Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte, Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder die in § 67 Absatz 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.
Gründe:
Der Streitwert folgt aus § 52 Abs. 2, § 63 Abs. 2 GKG.
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,00 EUR übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Würzburg, Hausanschrift: Burkarderstraße 26, 97082 Würzburg, oder Postfachanschrift: Postfach 11 02 65, 97029 Würzburg, schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle einzulegen.
Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Im Fall der formlosen Mitteilung gilt der Beschluss mit dem dritten Tage nach Aufgabe zur Post als bekannt gemacht.