Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  AN 4 E 20.00973

Leitsatz

Tenor

1. Der Antrag wird abgelehnt.
2. Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.
3. Der Streitwert wird auf 10.000,00 EUR festgesetzt.

Gründe

Der zulässige Antrag ist unbegründet. Die Antragsteller haben keinen Anordnungsanspruch auf die Berücksichtigung ihrer Gruppierung mit einem Sitz in den Ausschüssen und Kommissionen glaubhaft gemacht.
Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen. Nach § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO sind dabei sowohl der Anordnungsanspruch, d.h. der materielle Anspruch, für den der Antragsteller vorläufigen Rechtsschutz begehrt, als auch der Anordnungsgrund, der sich insbesondere aus der Eilbedürftigkeit einer vorläufigen Anordnung ergibt, nach § 920 Abs. 2 i.V.m. § 294 Abs. 1 ZPO glaubhaft zu machen.
1. Nach Sachstand entspricht die Bildung der Ausschüsse und Kommissionen (deren Bildung sich nach der Geschäftsordnung des Stadtrats der Antragsgegnerin nach den Regelungen für Ausschüsse richtet) den gesetzlichen Voraussetzungen.
Nach Art. 33 Abs. 1 der Gemeindeordnung (GO) regelt der Gemeinderat die Zusammensetzung der Ausschüsse in der Geschäftsordnung (Satz 1 HS. 1). Dabei hat der Gemeinderat dem Stärkeverhältnis der in ihm vertretenen Parteien und Wählergruppen Rechnung zu tragen (Satz 2). Diesen Grundsatz der Spiegelbildlichkeit, wonach die Ausschüsse ein verkleinertes Abbild des Gemeinderates sind, steigert die Geschäftsordnung des Stadtrates der Antragsgegnerin (GeschO) in § 7 Abs. 1 sprachlich dahingehend, dass in den Ausschüssen und Kommissionen die im Stadtrat vertretenen Parteien und Wählergruppen gemäß ihren Vorschlägen nach dem Verhältnis ihrer Stärke im Stadtrat vertreten sein müssen. Es ist indessen nicht ersichtlich, dass sich aus dem Wort „müssen“ eine Modifikation des allgemeinen Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit ergeben soll. Vielmehr ist die Spiegelbildlichkeit ihrer normativen Natur nach ein möglichst zu erreichendes Ziel.
Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit, wonach die Ausschüsse ein verkleinertes Abbild des Gemeinderates sein müssen, wird durch den Ausgleich verschiedener widerstreitender Aspekte verwirklicht. Ein perfektes Spiegelbild ist regelmäßig nicht möglich. Vielmehr sind für die Verwirklichung der Spiegelbildlichkeit verschiedene Aspekte in Ausgleich zu bringen, namentlich das Mehrheitsprinzip, der Minderheitenschutz sowie die Effektivität der Ausschussarbeit. Die maßgeblichen Parameter sind dabei vor allem die Größe der Ausschüsse sowie die Wahl des Berechnungsverfahrens. Dem Stadtrat kommt dabei ein politischer Freiraum zu, da es sich um einen Akt der Organisationshoheit einer Selbstverwaltungskörperschaft handelt (vgl. Wolff in BeckOK, Kommunalrecht Bayern, Stand: März 2020, GO Art. 33 Rn. 4).
Dieser Freiraum darf indessen nicht willkürlich ausgeübt werden. Verboten ist daher eine Regelung, die sich gegen eine bestimmte politische Gruppierung richtet, mit dem alleinigen oder vorrangigen Ziel, ihre Tätigkeit zu beeinträchtigen und sie als unerwünschte politische Kraft auszuschalten (BayVGH, U.v. 16.2.2000 – 4 N 98.1341 – juris Rn. 32). Eine solche missbräuchliche Schlechterstellung ergibt sich aber nicht schon aus der politischen Erklärung, mit einer bestimmten Gruppierung nicht zusammenarbeiten oder von den Ausschüssen fernhalten zu wollen, sondern aus einer mit dem Gesetz nicht vereinbaren Gestaltung (eben Regelung) der Ausschussbesetzung. Eine gesetzlich unzulässige Gestaltung ist nach derzeitigem Sachstand nicht glaubhaft gemacht.
a) Das Berechnungsverfahren entspricht den gesetzlichen Rahmenbedingungen.
aa) In der Rechtsprechung ist geklärt, dass es keinen Anspruch auf Anwendung eines mathematisch vorzugswürdigen Verfahrens gibt (BayVGH, B.v. 20.3.2017 – 4 ZB 16.1815 – juris Rn. 12 mit Bezug auf BVerwG, B.v. 25.2.1997 – 8 B 19/97 – juris Rn. 2; BVerwG, U.v. 10.12.2003 – 8 C 18/03 – juris Rn. 21; BayVGH, U.v. 17.3.2004 – 4 BV 03.1159 – juris Rn. 46 und 63: Ungeeignetheit nur bei sog. Überaufrundung; Überprüfung nur ergebnisbezogen, nicht verfahrensbezogen). Vielmehr sind die verschiedenen Berechnungsverfahren gleichermaßen anerkannt und grundsätzlich gleichwertig.
Die Wahl des Berechnungsverfahrens für die Ausschusssitze steht im Ermessen der Gemeinde (vgl. Widtmann/Grasser/Glaser, Stand: Mai 2018, BayGO Art. 33 Rn. 2 am Ende). Es ist nicht an das Berechnungsverfahren bei den Kommunalwahlen selbst gekoppelt. Das für die Kommunalwahl angewendete Verfahren hat in der Vergangenheit mehrmals gewechselt ohne dass Praxis, Literatur oder Rechtsprechung hieran Folgen geknüpft haben (vgl. Widtmann/Grasser/Glaser, Stand: Mai 2018, BayGO Art. 33 Rn. 10). Vielmehr wäre im Fall einer doppelten Anwendung eines Berechnungsverfahrens zu befürchten, dass sich dessen mathematische Nachteile für die Spiegelbildlichkeit tendenziell verstärken würden (so der Bayerische Verfassungsgerichtshof für die doppelte Anwendung des d’H.-Verfahrens bei der Landtagswahl, vgl. BayVerfGH, BayVBl. 1992, S. 397). Die Wahl des d’H.-Verfahrens für die Berechnung der Ausschusssitze ist daher nicht zu beanstanden.
Es ist zutreffend, dass die Anwendung des d’H.-Verfahrens mathematisch günstig für größere Gruppierungen ist. Umgekehrt sind die Verfahren nach Hare/Niemeyer bzw. Sainte-Lague/Schepers günstiger für kleinere Gruppierungen. Damit sind allen Berechnungsverfahren spezielle Fehler immanent. Eine Korrektur der Berechnungsverfahren aufgrund von Billigkeitserwägungen findet nicht statt. Ob das Leitbild der Spiegelbildlichkeit im Einzelfall hinreichend verwirklicht wurde ist nur anhand des Ergebnisses und im Einzelfall zu beurteilen (BayVGH, U.v. 17.3.2004 – 4 BV 03.117 – juris Rn. 47 und 49).
bb) Das Ergebnis der Berechnung ist nicht zu beanstanden. Die Überkompensationsrechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, wonach eine Sitzverteilung fehlerhaft ist, wenn der Unterschied des genauen mathematischen Proporzes 0,99 übersteigt und aufgrund von Rundungsdifferenzen einer Gruppierung ein Sitz mehr zukommt, als ihr zusteht, ist vorliegend nicht einschlägig. Insoweit kann auf die von der Antragsgegnerin in Vorlage gebrachte Tabelle sowie zum mathematischen Hintergrund auf die Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs verwiesen werden (BayVGH, U.v. 17.3.2004 – 4 BV 03.117 – juris Rn. 62).
Die Anwendung der Verfahren nach Hare/Niemeyer bzw. Sainte-Lague/Schepers (vgl. die insoweit von den Antragstellern vorgelegte Tabelle) hätten zur Folge, dass sich die Sitzverteilung in den Ausschüssen von den repräsentierten Wählerstimmen weit entfernen und vor allem zu einer wesentlichen Unwucht zu Lasten der CSU führen würde. Zur Veranschaulichung kann folgende Tabelle dienen:
Sitze (Stadtrat)
Anteil (Stadtrat)
Wahler-gebnis
Anteil (Ausschüsse) nach d’Hondt
Anteil (Ausschüsse) and. Verfahren
CSU
22
31,43%
31,34%
35,71%
28,57%
SPD
18
25,71%
25,73%
28,57%
28,57%
Grüne
14
20,00%
19,97%
21,43%
21,43%
Die Tabelle zeigt auf, dass die CSU bei dem gewählten Verfahren nach d’H. in den Ausschüssen im Vergleich zum Stadtrat überrepräsentiert ist. Bei Wahl eines anderen Verfahrens würde die CSU in den Ausschüssen jedoch unterrepräsentiert sein und den Abstand zur SPD als zweitgrößte Gruppierung einbüßen, obwohl sie im Stadtrat vier Sitze mehr hat als die SPD. Ferner hätte die CSU lediglich einen Sitz mehr als die Grünen, die im Stadtrat nur 60% der Sitze der CSU haben. Dieser Vorsprung der CSU von knapp 40% der Sitze gegenüber den Grünen im Stadtrat würde in den Ausschüssen sogar auf lediglich 25% schrumpfen. Im Ergebnis heißt dies, dass der von den Antragstellern angestrebte Minderheitenschutz durch die Wahl eines anderen Verfahrens eine Verzerrung der wiedergegebenen Mehrheitsverhältnisse zur Folge hätte.
Noch gravierender erscheint dem Gericht aber der Umstand, dass aus dem Gebot der Spiegelbildlichkeit auch folgt, dass sich die maßgeblichen Mehrheiten im verkleinerten Abbild des Stadtrats wiederfinden. Diese Mehrheiten sind in einer Demokratie regelmäßig entscheidend. CSU und Grüne haben im Stadtrat zusammen die Mehrheit von einem Sitz. Diese Mehrheit wird aber nur in den Ausschüssen mitabgebildet, wenn das Verfahren nach d’H. zur Anwendung kommt. Sollten sich beide Gruppierungen in einer Frage zu einer Kooperation entscheiden, so könnten sie trotz ihrer kraft im Stadtrat bestehenden Mehrheit die Kooperation nicht in den beschließenden Ausschüssen umsetzen.
cc) Soweit die Antragsteller vortragen, das Verfahren nach d’H. sei nur deswegen gewählt worden, um sie von einer Berücksichtigung in den Ausschüssen fernzuhalten, kann dies nach dem derzeitigen Sachstand nicht bestätigt werden. In diesem Fall hätte das Berechnungsverfahren mit dem alleinigen oder vorrangigen Ziel gewählt werden muss, um die Antragsteller als unerwünschte politische Kraft auszuschalten (BayVGH, U.v. 16.2.2000 – 4 N 98.1341 – juris Rn. 32). Vielmehr zeigt das Ergebnis der Berechnung, dass das Leitbild der Spiegelbildlichkeit weitgehend verwirklicht wurde. Aufgrund der Organisationshoheit jedes neu gewählten Stadtrats kann insoweit nur als Indiz gegen die Behinderungsabsicht herangezogen werden, dass das d’H.-Verfahren auch in der Vergangenheit schon Anwendung bei der Berechnung der Ausschusssitze gefunden hatte.
b) Auch die Wahl der Größe der Ausschüsse begegnet keinen rechtlichen Bedenken.
Dabei ist zunächst festzuhalten, dass kleinere Ausschüsse die Effektivität der Ausschussarbeit verbessern. Die Ausschussgröße muss nicht zwingend so hoch sein, dass alle Gruppierungen berücksichtigt werden. Umgekehrt darf eine Gemeinde die Anzahl der Sitze eines Ausschusses allerdings nicht so weit verkleinern, dass kleinere Fraktionen und Gruppen dadurch in unerträglicher Weise von der Willensbildung für die Gemeinde ausgeschlossen würden. Die Ausschussgröße sollte vielmehr so gewählt werden, dass auch hinsichtlich der kleineren Fraktionen und Gruppen der Ausschuss ein verkleinertes Abbild des Gemeinderates bildet (vgl. Widtmann/Grasser/Glaser, Stand: Mai 2018, BayGO Art. 33 Rn. 2).
Auch hinsichtlich der Ausschussgröße kann nicht festgestellt werden, dass sie nur deswegen so gewählt wurde, um die Antragsteller von einer Berücksichtigung in den Ausschüssen fernzuhalten. Die Größe ermöglicht, unter Berücksichtigung der Ausschussgemeinschaften, dass fast alle im Stadtrat vertretenen Gruppierungen in den Ausschüssen angemessen (vgl. oben) repräsentiert werden. Als Indiz gegen eine willkürliche Gestaltung ist weiter anzumerken, dass die Größe des Ausschusses gegenüber der vorigen Wahlperiode von 12 auf 14 gestiegen ist, wie die Antragsgegnerin durch Vorlage des entsprechenden Beschlusses nachgewiesen hat.
c) Die im Stadtrat der Antragsgegnerin vertretenen kleineren Gruppierungen konnten sich zu zwei Ausschussgemeinschaften zusammenschließen ohne die durch das Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG) und das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 Satz 1 und 38 Abs. 1 GG) gesteckten verfassungsrechtlichen Grenzen zu verletzen.
aa) Die Möglichkeit zur Bildung von Ausschussgemeinschaften ist gesetzlich in Art. 33 Abs. 1 Satz 5 GO geregelt. Erhalten Ausschussgemeinschaften durch ihren Zusammenschluss einen Sitz in den Ausschüssen, so ist rechnerisch notwendiger Umkehrschluss, dass ein Sitz weniger zugunsten der anderen Gruppierungen vergeben wird. Insoweit liegt eine punktuelle Durchbrechung des Leitbilds der Spiegelbildlichkeit vor, die der Verwirklichung des im Demokratieprinzip angelegten Gesichtspunktes des Minderheitenschutzes dient. Eine solche Ausschussgemeinschaft steht dann einer Wählergruppe gleich (BayVGH, U.v. 17.3.2004 – 4 BV 03.117 – juris Rn. 44 f.). Die Bildung einer Ausschussgemeinschaft wäre indessen nicht erforderlich, wenn die Gruppierung von vorneherein auf demselben Wahlvorschlag in den Stadtrat eingezogen wäre. Die von den Antragstellern angeregte verfassungskonforme Auslegung läuft daher ins Leere.
Soweit der anwaltliche Vertreter der Antragsteller auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Dezember 2003 (Az. 8 C 18/03) verweist, so ergibt sich aus diesem jedenfalls nicht die Unvereinbarkeit der Bildung von Ausschussgemeinschaften mit den grundgesetzlichen Anforderungen aus dem Demokratieprinzip. Folge der Entscheidung ist vielmehr, dass sich kleinere Gruppierungen nur dann zusammenschließen dürfen, wenn sie sonst in den Ausschüssen nicht vertreten wären (Widtmann/Grasser/Glaser, Stand: Mai 2018, BayGO Art. 33 Rn. 12; sowie BayVGH, U.v. 17.3.2004 – 4 BV 03.117 – juris Rn. 43).
Nach dem in zulässiger Weise gewählten Verfahren nach d’H. käme Der Linken als größter sonstiger Gruppierung mit drei Sitzen kein Ausschusssitz zu, so dass die im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Dezember 2003 (Az. 8 C 18/03) aufgestellten Anforderungen an das Demokratieprinzip eingehalten werden. Der Grenze, wonach sich zu Ausschussgemeinschaften nur kleinere Gruppen zusammenschließen dürfen, wurde vorliegend Rechnung getragen. Nichts anderes ergibt sich daraus, dass bei dem in der Geschäftsordnung vorgesehenen Verfahren ein Fall der Überkompensation vorliegen würde. Abzustellen ist auf das festgesetzte Verfahren und nicht auf das Korrekturverfahren: Hierfür sprechen der Grundsatz der Rechtsklarheit sowie der in Art. 33 Abs. 1 Satz 5 GO zum Ausdruck kommende Minderheitenschutz (so auch VG Regensburg, U.v. 8.3.2016 – RO 3 K 05.2175 – juris Rn. 41).
Ferner ergibt sich dies nicht zuletzt daraus, dass Der Linken – anders als in dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall – als Mitglied der Ausschussgemeinschaft „Bunte Ausschussgemeinschaft“ kein Sitz mehr zusteht als dies nach Durchführung eines Korrekturverfahrens möglicherweise der Fall wäre.
Weiter ist vorliegend zu berücksichtigen, dass Die Linke ohne Beteiligung an der Ausschussgemeinschaft „Bunte Ausschussgemeinschaft“ nicht aus eigener Kraft einen Ausschusssitz erhalten hätte, sondern nur aufgrund des Umstandes, dass es wegen der Vielzahl kleinerer Gruppierungen im Stadtrat leichter zu einer Überrepräsentation großer Gruppierungen kommt mit den entsprechenden Korrekturfolgen.
bb) Eine weitergehende Auseinandersetzung mit dem Verhältnis zwischen Ausschussgemeinschaften und Demokratieprinzip bleibt dem Hauptsachverfahren vorbehalten. Hierzu sind an dieser Stelle lediglich folgende Ausführungen veranlasst.
Es gehört zum Wesen der repräsentativen Demokratie, dass einzelne Wählerstimmen im Ergebnis unrepräsentiert bleiben. Das ergibt sich auf der Ebene der Kommunalwahl schon daraus, dass nicht jede angetretene Gruppierung zwingend im Gemeinderat vertreten ist. Umgekehrt hat auch nicht jede im Gemeinderat vertretene Gruppierung einen zwingenden Anspruch auf Berücksichtigung in einem der Ausschüsse.
cc) Dass sich die insgesamt acht verschiedenen Gruppierungen allein oder vorrangig zu dem Zweck zusammengeschlossen haben, um die Antragsteller als unerwünschte politische Kraft auszuschalten, wurde derzeit nicht glaubhaft gemacht.
Die Antragsteller weisen zu Recht darauf hin, dass sich in den Ausschussgemeinschaften teilweise sehr heterogene Gruppierungen wiederfinden. In wie weit die bundesrechtlichen Regelungen zu Fraktionen auf den Gemeinderat übertragbar sind, ist nicht Gegenstand des Verfahrens. Vorliegend ist vielmehr anzumerken, dass die Ausschussgemeinschaften dauerhafte Kooperation der zusammengeschlossenen Gruppierungen erfordert. Das überparteiliche Bilden von Mehrheiten gehört indessen zum Wesen der Demokratie. Dass diese Mehrheiten vorrangig zu dem Zweck des Ausschaltens der Antragsteller gebildet wurden, kann anhand der zitierten Äußerungen, vor allem von Vertretern nicht betroffener Gruppierungen, wie der SPD und der Grünen, nicht festgestellt werden.
2. Damit war der Antrag abzulehnen.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 GO.
Der Streitwert ergibt sich aus Nr. 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (Stand 2013). Da von den Antragstellern mit der einstweiligen Regelung die Vorwegnahme der Hauptsache begehrt wurde, war der Streitwert nicht abzusenken (Nr. 1.5 Satz 2 Streitwertkatalog 2013).