Aktenzeichen AN 1 E 17.01855
Leitsatz
1 Die Entscheidung, den Beamten zur Ablegung der Wiederholungsprüfung zum ergänzenden Vorbereitungsdienst zuzulassen und den Vorbereitungsdienst unter erneuter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf zu verlängern, steht im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn; die hierfür erforderliche Prognose, dass der Beamte die Wiederholungsprüfung bestehen wird (Art. 27 Abs. 5 LlbG), unterliegt dem Beurteilungsspielraum des Dienstherrn. (Rn. 70 – 73) (redaktioneller Leitsatz)
2 Als Grundlage dieser Prognose können sowohl die in der (nicht bestandenen) Prüfung erzielten Noten als auch die während des Vorbereitungsdienstes erstellten Ausbildungszeugnisse herangezogen werden. Wenn bei der Qualifikationsprüfung ein für das Bestehen der Prüfung ausreichendes Ergebnis nur knapp verfehlt wurde, spricht dies für eine positive Prognose. (Rn. 74) (redaktioneller Leitsatz)
3 Ein kontinuierliches Absinken der Leistungen und das schlechte Abschneiden in den schriftlichen Arbeiten der Qualifikationsprüfung sprechen für eine negative Prognose. (Rn. 83) (redaktioneller Leitsatz)
4 Die Behörde kann Mindestnoten als Orientierungshilfe für die Prognose heranziehen. Die Annahme, die Wiederholungsprüfung werde in der Regel bestanden, wenn der Schnitt in den Prüfungsfächern der Qualifikationsprüfung bei mindestens 3,5 Punkten lag, ist nicht zu beanstanden. (Rn. 85 – 87) (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
1. Der Antrag wird abgelehnt.
2. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Der Streitwert beträgt 3.431,55 EUR.
Gründe
I.
Die Antragstellerin begehrt im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtschutzes die Zulassung zum ergänzenden Vorbereitungsdienst und eine entsprechende Verlängerung des Vorbereitungsdienstes.
Die Antragstellerin wurde am … 2014 im Beamtenverhältnis auf Widerruf als Steuerinspektorin in die 3. Qualifikationsebene der Steuerverwaltung eingestellt. Die Ausbildung erfolgte am Finanzamt …
Am … 2015 bestand die Antragstellerin die Zwischenprüfung für den Einstieg in der 3. Qualifikationsebene der Fachlaufbahn Verwaltung und Finanzen, fachlicher Schwerpunkt Steuer, mit der Endpunktzahl 217,10 und der Prüfungsgesamtnote ausreichend. In den schriftlichen Prüfungsarbeiten erzielte die Antragstellerin eine Durchschnittspunktzahl von 5,00.
Mit Schreiben vom 19. August 2015 wies das Bayerische Landesamt für Steuern die Antragstellerin im Hinblick auf das in der Zwischenprüfung erzielte Ergebnis darauf hin, die offensichtlich bereits zum jetzigen Zeitpunkt vorhandenen wesentlichen Wissenslücken ließen aufgrund der Erfahrungen der letzten Jahre befürchten, dass sie die Qualifikationsprüfung nicht bestehen werde. Ergänzend wurde darauf hingewiesen, dass bei einem eventuellen Nichtbestehen der Qualifikationsprüfung eine Übernahme in den ergänzenden Vorbereitungsdienst nur dann möglich sei, wenn die Leistungen der Antragstellerin erwarten ließen, dass sie die Wiederholungsprüfung bestehen werde.
Die Antragstellerin werde deshalb gebeten, sich im kommenden Grundstudium 2A um eine Leistungssteigerung insbesondere in den Prüfungsfächern der Qualifikationsprüfung zu bemühen, um das Erreichen der Befähigung für die angestrebte Tätigkeit am Ende des Vorbereitungsdienstes sicherzustellen.
Am 20. August 2015 wurde der Antragstellerin auch am Ausbildungsfinanzamt von ihrer Ausbildungsleiterin verdeutlicht, dass eine deutliche Leistungssteigerung für das Bestehen der Qualifikationsprüfung unabdingbar sei.
Mit Schreiben vom 24. August 2015 wurde die Antragstellerin vom … 2015 bis … 2015 der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung und Rechtspflege in Bayern, Fachbereit Finanzwesen, zur Teilnahme am Grundstudium 2A und vom … 2016 bis …2016 zur Teilnahme am Grundstudium 2B zugewiesen.
Während des Grundstudiums 2A erzielte die Antragstellerin in den Prüfungsfächern der Qualifikationsprüfung (ohne das Prüfungsfach „Besteuerung der Gesellschaften“) einen Schnitt von 4,75 Punkten.
Das Bayerische Landesamt für Steuern wies die Antragstellerin daraufhin mit Schreiben vom 16. Februar 2016 erneut auf ihre unzureichenden Leistungen und die Voraussetzungen für eine Übernahme in den ergänzenden Vorbereitungsdienst bei Nichtbestehen der Qualifikationsprüfung hin. Die Antragstellerin wurde gebeten, sich im kommenden Grundstudium 2B um eine Leistungssteigerung insbesondere in den Prüfungsfächern der Qualifikationsprüfung zu bemühen.
Am 1. April 2016 fand diesbezüglich erneut ein Gespräch zwischen der Antragstellerin und ihrer Ausbildungsleiterin statt.
Im Grundstudium 2B erzielte die Antragstellerin in den Prüfungsfächern der Qualifikationsprüfung eine Durchschnittsnote von 3,625 Punkten und nachfolgend im Hauptstudium von 3,2 Punkten.
Im schriftlichen Teil der Qualifikationsprüfung vom 29. Juni bis 7. Juli 2017 erzielte die Antragstellerin folgende Einzelnoten:
Steuern vom Einkommen und Ertrag: 3 Punkte
Umsatzsteuer: 3 Punkte
Bilanzsteuerrecht, Betriebliches Rechnungswesen: 2 Punkte
Abgabenrecht: 3 Punkte
Besteuerung der Gesellschaften: 1 Punkt
Durchschnittspunktzahl: 2,40 Punkte
Als Zulassungspunktzahl für die mündliche Qualifikationsprüfung erzielte die Antragstellerin 185,98 Punkte.
Aufgrund der erzielten Ergebnisse wurde die Antragstellerin nicht zur mündlichen Prüfung zugelassen.
Das Nichtbestehen der Qualifikationsprüfung wurde der Antragstellerin am 16. August 2017 mündlich mitgeteilt. Eine schriftliche Mitteilung über das Nichtbestehen der Qualifikationsprüfung wurde der Antragstellerin bisher nicht ausgehändigt.
Mit Schreiben vom 18. August 2017 beantragte die Antragstellerin die Übernahme in den ergänzenden Vorbereitungsdienst (sog. „Crash-Kurs“), der vom 11. bis 28. September 2017 stattfindet und der Vorbereitung auf die am 29. September bis 10. Oktober 2017 stattfindende Wiederholungsprüfung dient. Zugleich beantragte sie die Verlängerung des Vorbereitungsdienstes.
Zur Begründung trug sie vor, aufgrund ihrer bisherigen Studienergebnisse sowie der Gesamtnote im Hauptstudium von 6,91 Punkten sehe sie die Möglichkeit, durch die Teilnahme am ergänzenden Vorbereitungsdienst die Qualifikationsprüfung in der Wiederholungsprüfung zu bestehen. Das schlechte Ergebnis im Erstversuch der Qualifikationsprüfung 2017 könne sie sich nur dahingehend erklären, dass sie durch die lange Abwesenheit von Zuhause, auch über mehrere Wochenenden hinweg und die damit aufgetretenen Probleme mit ihrem Lebensgefährten belastet gewesen sei. Auch ihre Praxisleistungen (12 Punkte) sowie die Bestätigung der Übernahme zur IUK, bei welcher ihr vorhergehendes technisches Studium und ihre Arbeitserfahrung sehr von Nutzen seien, sowie auch das positive Feedback beim Vorstellungsgespräch bei der Steuerfahndung … bestätigten auch ihren Leistungswillen und ihre Leistungsbereitschaft.
Mit einem nicht mit einer Rechtsmittelbelehrungversehenen Schreiben des Bayerischen Landesamtes für Steuern vom 24. August 2017 wurde der Antrag abgelehnt. Die von der Antragstellerin bisher in der Qualifikationsprüfung 2017 gezeigten Leistungen ließen es nicht erwarten, dass sie die Wiederholungsprüfung bestehen werde. Bei den von ihr vorgebrachten Einwendungen handele es sich um bedauerliche Umstände im privaten Bereich, die jedoch keine andere Entscheidung in der Angelegenheit rechtfertigen könnten.
Das Recht auf Prüfungswiederholung bleibe hiervon jedoch unberührt (§ 4 Abs. 2 Satz 6 StBAG). Ihrem Antrag entsprechend werde die Antragstellerin daher als externe Prüfungsteilnehmerin zur Wiederholung der Qualifikationsprüfung 2017 zugelassen.
Mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 5. September 2017, eingegangen beim Verwaltungsgericht Ansbach am 6. September 2017, ließ die Antragstellerin beantragen,
1.den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Antragstellerin vorläufig zum ergänzenden Vorbereitungsdienst und der Verlängerung des Vorbereitungsdienstes zuzulassen,
2.dem Antragsgegner die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
Zur Begründung wurde vorgetragen, der Antragstellerin stehe ein Anordnungsanspruch zu. Sie könne die Zulassung zum ergänzenden Vorbereitungsdienst verlangen, weil sie die Zulassungsvoraussetzungen des Art. 27 Abs. 5 LlbG erfülle. Der Antragsgegner stelle bei der Prüfung der Voraussetzungen des Art. 27 Abs. 5 LlbG zu Unrecht einzig auf das Ergebnis der Qualifikationsprüfung ab. Aus dem Wortlaut des Art. 27 Abs. 5 LlbG lasse sich eine solche Einschränkung auf allein das Ergebnis der Laufbahnprüfung nicht entnehmen, ebenso wenig aus § 4 Abs. 2 Satz 6 StBAG oder § 47 Abs. 2 StBAPO.
Bisherige Leistungen, die eine positive Prognose rechtfertigten, aufgrund der nach Art. 27 Abs. 5 LlbG eine Zulassung zum ergänzenden Vorbereitungsdienst erfolgen könne, seien die Qualifikationsprüfung und die während des Vorbereitungsdienstes erstellten Ausbildungszeugnisse und -nachweise (VG München, U.v. 16.2.2016 – M 5 K 15.925).
Die Antragstellerin habe im Hauptstudium die Gesamtnote 6,91 Punkte und in den Praxisleistungen 12 Punkte erzielt. Aufgrund dieser Leistungen sei zu erwarten, dass die Antragstellerin die Wiederholungsprüfung bestehe, sodass die Voraussetzungen des Art. 27 Abs. 5 LlbG vollumfänglich erfüllt seien.
Zudem liege der Antragstellerin ein Schreiben des Antragsgegners vom 16. August 2017 vor, in welchem dieser gar eine Mindestnote von 3,5 Punkten für die Zulassung zum ergänzenden Vorbereitungsdienst und eine Verlängerung des Vorbereitungsdienstes fordere. Eine derartige Notengrenze lasse sich jedoch weder aus dem Wortlaut des Art. 27 Abs. 5 LlbG entnehmen, noch aus § 4 Abs. 2 Satz 6 StBAG oder § 47 Abs. 2 StBAPO.
Eine solche Notengrenze zu fordern sei somit schlichtweg rechtswidrig und verwehre der Antragstellerin die ihr gesetzlich zugesicherte Chance auf Wiederholung der Qualifikationsprüfung.
Überdies habe der Antragsgegner geregelt, dass für ehemalige Zeitsoldaten keine Einschränkungen für die Zulassung zu ergänzenden Vorbereitungsdienst gelten würden – d.h. diese würden auf Antrag immer in den ergänzenden Vorbereitungsdienst übernommen und der Vorbereitungsdienst verlängert, unabhängig von der Noten der Qualifikationsprüfung.
Eine derartige Bevorteilung ehemaliger Zeitsoldaten und die damit einhergehende Benachteiligung „normaler“ Prüfungsteilnehmer ohne Soldatenhintergrund wie der Antragstellerin sei jedoch weder mit dem Wortlaut des Art. 27 Abs. 5 LlbG, noch mit dem Wortlaut des § 4 Abs. 2 Satz 6 StBAG oder § 47 Abs. 2 StBAPO vereinbar. Erst recht sei eine solche Ungleichbehandlung nicht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, da keinerlei Anhaltspunkte erkennbar seien, die eine solche Ungleichbehandlung rechtfertigen könnten.
Die Antragstellerin habe auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Sie sei auf die Gewährung vorläufigen Rechtschutzes existenziell angewiesen. Sie würde anderenfalls einen erheblichen Nachteil bei der Prüfungsvorbereitung erleiden, da ihr als externe Prüfungsteilnehmerin die Teilnahme an dem Intensivkurs zur Vorbereitung auf die Wiederholungsprüfung verwehrt sei. Ohne die Teilnahme an diesem Intensivkurs erleide die Antragstellerin einen massiven Chancennachteil bei der Wiederholungsprüfung im Vergleich zu ihren Kollegen, die zum ergänzenden Vorbereitungsdienst zugelassen würden und den Intensivkurs besuchen dürften.
Dieser Intensivkurs beginne bereits am 11. September 2017, sodass Eilbedürftigkeit gegeben sei.
Der Antragsgegner beantragte mit Schriftsatz vom 11. September 2017, den Antrag abzulehnen.
Der zulässige Antrag nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sei unbegründet, weil die Antragstellerin weder einen Anordnungsanspruch noch einen Anordnungsgrund glaubhaft machen könne.
Es fehle bereits an einem Anordnungsanspruch. Ob dieser Anspruch bestehe, richte sich nach den Erfolgsaussichten der Hauptsache. Sei die Klage in der Hauptsache offensichtlich unbegründet, sei ein Anordnungsanspruch abzulehnen.
Vorliegend habe die Klage in der Hauptsache offensichtlich keinen Erfolg, da die Antragstellerin keinen Anspruch auf Übernahme in den ergänzenden Vorbereitungsdienst habe.
Gemäß Art. 29 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Art. 27 Abs. 5 LlbG komme eine Übernahme in den ergänzenden Vorbereitungsdienst nur für solche Beamten in Betracht, die die Qualifikationsprüfung erstmalig nicht bestanden hätten und deren bisherige Leistungen erwarten ließen, dass sie die Wiederholungsprüfung bestehen werden.
Art. 27 Abs. 5 LlbG stelle die Übernahme in das Ermessen der Einstellungsbehörde, sodass ein Anspruch nur im Fall einer Ermessensreduzierung auf Null vorliegen könne. Die Kandidaten, deren bisherige Leistungen ein Bestehen der Wiederholungsprüfung nicht erwarten ließen, könnten als sogenannte externe Teilnehmer an der Wiederholungsprüfung teilnehmen.
Voraussetzung für das Bestehen der Qualifikationsprüfung sei gemäß § 43 Abs. 4 Satz 1 StBAPO die Zulassung zur mündlichen Prüfung. Wer zur mündlichen Prüfung nicht zugelassen sei, habe die Prüfung laut § 43 Abs. 4 Satz StBAPO nicht bestanden. Eine Zulassung zur mündlichen Prüfung erfolge gemäß § 43 Abs. 3 StBAPO, wenn
1.mindestens drei Prüfungsarbeiten mit 5 oder mehr Punkten bewertet worden seien,
2.in der schriftlichen Prüfung mindestens die Durchschnittspunktzahl 5 erreicht worden sei und
3.die Zulassungspunktzahl mindestens 170 Punkte betrage.
Die Prognose, ob ein Bestehen der Wiederholungsprüfung erwartet werden könne, erfolge unter Heranziehung der bisherigen Ergebnisse in den Prüfungsfächern. Ergebnisse in sonstigen Fächern seien hierfür nicht maßgeblich, da sie keine Schlüsse auf das mögliche Ergebnis der Wiederholungsprüfung zuließen. Prüfungsfächer in der Qualifikationsprüfung der dritten Qualifikationsebene der Steuerverwaltung seien gemäß § 38 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 StBAPO Abgabenrecht, Steuern vom Einkommen und Ertrag, Umsatzsteuer, Bilanzsteuerrecht, betriebliches Rechnungswesen und Außenprüfung sowie Besteuerung der Gesellschaften.
Maßgeblich für die Beurteilung der Prognose, ob ein Bestehen der Wiederholungsprüfung erwarten werden könne, seien nicht allein die Ergebnisse der Erstprüfung der Qualifikationsprüfung, auch wenn diese naturgemäß ein wichtiger Faktor für die Prognoseentscheidung seien. Vielmehr würden hierfür die bisherigen Leistungen in den Prüfungsfächern während des gesamten Studiums herangezogen.
Die bisherigen Klausur- und Prüfungsnoten der Antragstellerin im gesamten Studienverlauf seien der als Anlage 7 anliegenden Leistungsübersicht in Form einer Excel-Tabelle zu entnehmen, in der detailliert die Noten der Antragstellerin in der Zwischenprüfung, dem Grundstudium 2A, dem Grundstudium 2B, dem Hauptstudium und der Qualifikationsprüfung aufgeführt seien.
Kurz zusammengefasst stellten sich die bisherigen Leistungen der Antragstellerin in den Prüfungsfächern der Qualifikationsprüfung wie folgt dar:
Prüfungsfach
Zwischenprüfung
Grundstudium A
Grund-studium B
Haupt-studium
Qualifikations-prüfung
Steuern vom Einkommen und Ertrag (ESt)
5
5
4
2
3
Umsatzsteuer (USt)
4
4
3,5 (AR i.V.m. Ust)
5
3
Bilanzsteuerrecht, betriebl. RW, Außenprüfung (BilSt)
2
5
5
3
2
Abgabenrecht (AR)
8
5
…
(komb. mit Ust)
5
3
Besteuerung der Gesellschaften (GesR)
5
(GesR kein Prüfungsfach in der ZP, stattdessen ÖR)
…
2
1
1
Gesamtschnitt
Ø 5,0
Ø 4,75
Ø 3,625
Ø 3,2
Ø 2,4
Die Bewertung orientiere sich gemäß § 6 StBAPO an einer Punkteskala von 0 bis 15 Punkten, wobei eine Klausur, bzw. Prüfung ab 5 Punkten als bestanden gelte.
Die bisherigen Leistungen der Antragstellerin ließen einen kontinuierlichen Abwärtstrend erkennen, der mit dem Bestehen der Zwischenprüfung mit der Minimalnote Ø 5,0 Punkte beginne, sich vom Grundstudium 2A (Ø 4,75 Punkte) und 2B (Ø 3,625 Punkte) über das Hauptstudium (Ø 3,2 Punkte) fortsetze und in der Qualifikationsprüfung mit dem Durchnschnitt von 2,4 Punkten seinen Tiefpunkt finde.
Auch die Ermahnungsschreiben des Bayerischen Landesamts für Steuern nach der Zwischenprüfung vom 19. August 2015 sowie nach dem Grundstudium 2A vom 16. Februar 2016 sowie die persönlichen Gespräche mit der Antragstellung beim Ausbildungsfinanzamt vom 20. August 2015 und 1. April 2016 hätten zu keiner Leistungssteigerung geführt.
Im Gegenteil seien die Leistungen in der Qualifikationsprüfung mit einer Durchschnittsnote von 2,4 Punkten weiter abgesunken.
Für ein Bestehen der Wiederholungsprüfung wäre mehr als eine Verdopplung der Punktezahlen und damit ein signifikanter Leistungsanstieg erforderlich. Diese Prognose lasse die bisherige Leistungskurve der Antragstellerin mitnichten erwarten.
Erfahrungen der Vorjahre zeigten, dass Anwärter, die im Erstversuch der Qualifikationsprüfung einen Schnitt zwischen 2 und 3 Punkten erzielt hätten, im Wiederholungsversuch nur sehr geringe bis gar keine Chancen hätten; in den letzten zehn Jahren habe keiner von ihnen die Wiederholungsprüfung bestanden.
Gegen ein Bestehen der Wiederholungsprüfung spreche auch, dass die Antragstellerin im Erstversuch zwei von den drei in § 43 Abs. 3 StBAPO genannten Hürden nicht habe nehmen können; nicht nur sei keine Arbeit mit mindestens 5 Punkten bewertet worden (§ 43 Abs. 3 Nr. 1 StBAPO), auch habe der Durchschnitt mit 2,4 Punkten weit unter 5 Punkten gelegen (§ 43 Abs. 3 Nr. 2 StBAPO). Lediglich die gemäß § 43 Abs. 3 Nr. 3 StBAPO geforderte Zulassungspunktzahl von mindestens 170 Punkten habe die Antragstellerin mit 185,98 Punkten erfüllt. Die Voraussetzungen des § 43 Abs. 3 StBAPO müssten jedoch kumulativ gegeben sein.
Die bisherigen Leistungen der Antragstellerin ließen damit nicht erwarten, dass sie die Wiederholungsprüfung bestehen werde.
Auch die von den Bevollmächtigen der Antragstellerin auf Seite 3 ihres Schriftsatzes vom 5. September 2017 zitierten 6,91 Punkte im Hauptstudium änderten an dieser Einschätzung nichts. Richtig sei zwar, dass die Antragstellerin im Hauptstudium in einigen Fächern relativ gute Leistungen erzielt habe. Jedoch hätten sich diese auf die Schwerpunktthemen (12 Punkte), das Fach Arbeits- und Selbstorganisation/Verwaltungsmanagement/sozialwissenschaftliche Grundlagen des Verwaltungshandelns (11 Punkte) sowie eine schriftliche Arbeit (10 Punkte) beschränkt. Diese seien jedoch allesamt nicht Prüfungsfächer der Qualifikationsprüfung. Gute Leistungen in diesen Teilbereichen ließen somit keinerlei Rückschlüsse auf die Erfolgschancen bei der Qualifikationsprüfung zu. In den späteren Prüfungsfächern der Qualifikationsprüfung Abgabenrecht, Steuern vom Einkommen und Ertrag, Umsatzsteuer, Bilanzsteuerrecht, betriebliches Rechnungswesen und Außenprüfung sowie Besteuerung der Gesellschaften habe die Antragstellerin lediglich 5, 2, 5, 3 und 1 Punkte, im Schnitt somit lediglich 3,2 Punkte erzielt.
Auch der Umstand, dass die Antragstellerin in den berufspraktischen Studienzeiten am Ausbildungsfinanzamt … mit 12 Punkten gemäß § 5 Abs. 2 StBAPO beurteilt worden sei, führe zu keiner anderen Einschätzung.
Die Leistungen in der praktischen Ausbildung gemäß § 5 Abs. 2 StBAPO flössen zwar in das Endergebnis der Qualifikationsprüfung mit ein, weil sie für die Ermittlung der Zulassungspunktzahl relevant seien. Gemäß § 43 Abs. 2 Nr. 2 StBAPO seien für die Ermittlung der Zulassungspunktzahl bei der Laufbahnprüfung für den gehobenen Dienst (d.h. der Qualifikationsprüfung der 3. Qualifikationsebene) die Summe der siebenfachen Studiennote für das Grundstudium, der achtfachen Studiennote für das Hauptstudium, der fünffachen Punktzahl für die Leistungen der praktischen Ausbildung (§ 5 Abs. 2 StBAPO) sowie der 14fachen Durchschnittspunktzahl der schriftlichen Prüfungsarbeiten zu bilden.
Für die Zulassungspunktzahl seien die 12 Punkte in der berufspraktischen Ausbildung somit zwar berücksichtigt worden. Das Erreichen der nötigen Zulassungspunktzahl (§ 43 Abs. 3 Nr. 3 StBAPO) sei aber in der Erstprüfung auch nicht die Hürde, die der Antragstellerin das Bestehen verwehre. Vielmehr habe die Antragstellerin (unter Berücksichtigung dieser 12 Punkte) bereits in der Erstprüfung 185,98 Punkte erzielt und damit die Mindestpunktzahl von 170 Punkten überschritten. Die Antragstellerin habe die Erstprüfung vielmehr nicht bestanden, weil nicht mindestens drei Prüfungsarbeiten mit 5 oder mehr Punkten bewertet worden seien und die schriftliche Prüfung nicht mindestens die Durchschnittspunktzahl 5 erreicht habe (§ 43 Abs. 3 Nr. 1 und 2 StBAPO). Hierfür seien die berufspraktischen Leistungen jedoch unmaßgeblich.
Grundgedanke des dualen Studiums in der Steuerverwaltung sei die Kombination von theoretischen und praktischen Leistungen. Die theoretischen Kenntnisse würden an der Hochschule für den öffentlichen Dienst vermittelt und dort in Klausuren während des Studiums und mittels der Zwischenprüfung und der Qualifikationsprüfung abgefragt. Die berufspraktischen Kenntnisse würden an den Finanzämtern vermittelt und dort mit einer Beurteilung gemäß § 5 Abs. 2 StBAPO bewertet. Diese zwei Säulen des dualen Studiums stünden nebeneinander und gute Leistungen in einem Bereich würden nicht notwendigerweise Leistungen auch in dem anderen Bereich bedingen.
Dass die Antragstellerin ausweislich Freude an der Arbeit im Finanzamt gehabt habe, engagiert und arbeitswillig gewesen sei, habe keine Aussagekraft dahingehend, dass sie die Klausuren in Abgabenrecht, Steuern vom Einkommen und Ertrag, Umsatzsteuer, Bilanzsteuerrecht, betriebliches Rechnungswesen und Außenprüfung sowie Besteuerung der Gesellschaften im Rahmen der Wiederholungsprüfung der Qualifikationsprüfung bestehen werde.
Entgegen der Behauptung der Bevollmächtigten der Antragstellerin sei die Nichtzulassung zum Crashkurs auch nicht aufgrund einer geheimen, internen, fixen Notengrenze rechtswidrig.
Art. 27 Abs. 5 LlbG stelle die Übernahme in den ergänzenden Vorbereitungsdienst in das Ermessen der Einstellungsbehörde („kann“). Das Bayerische Landesamt für Steuern als Einstellungsbehörde mache von seinem Ermessen dahingehend Gebrauch, dass für diese Prognose der Erfolgsaussichten in der Wiederholungsprüfung der Schnitt von 3,5 Punkten in der Erstprüfung ein grober Richtwert („in der Regel“) sei. Dies sei vom behördlichen Ermessensspielraum gedeckt und stelle keineswegs ermessensfehlerhaftes Handeln dar.
Zudem seien die 3,5 Punkte weder eine fixe Notengrenze noch alleiniges Prognosekriterium. Vielmehr werde stets auch unter Berücksichtigung der sonstigen Vorleistungen und gegebenenfalls besonderer persönlicher Umstände der Einzelfall geprüft.
Bei der Antragstellerin seien jedoch sowohl die Erstprüfung als auch die Vorleistungen in einem Notenbereich, der ein Bestehen der Wiederholungsprüfung nicht erwarten lasse. Berücksichtigungsfähige besondere persönliche Umstände, die zu einer anderen Entscheidung führen könnten, hätten bei der Antragstellerin nicht vorgelegen. Die Abwesenheit von zuhause während der fachtheoretischen Studienzeiten und gegebenenfalls damit verbundene private Schwierigkeiten beträfen sämtliche Anwärter/innen gleichermaßen. Auch etwaige positiv verlaufende Vorstellungsgespräche bei der Steuerfahndung und der IuK (= IT) ließen ein Bestehen der Wiederholungsprüfung nicht wahrscheinlicher werden.
Inkorrekt sei zudem, dass die Antragstellerin vom Antragsgegner getäuscht worden sei, wie dies vom Bevollmächtigten der Antragstellerin behauptet werde. Von Anfang an sei der Antragstellerin deutlich gemacht worden, dass eine Verlängerung des Vorbereitungsdienstes keine Selbstverständlichkeit sei, sondern nur erfolgen werde, wenn die bisherigen Leistungen ein Bestehen der Wiederholungsprüfung erwarten ließen. Eine entsprechende Belehrung sei bereits am Tag der Einstellung mit Aushändigung der Ernennungsurkunde vom 1. Oktober 2014 erfolgt. Entsprechendes enthielten die Ermahnungsschreiben vom 19. August 2015 und 16. Februar 2016. Zwar sei keine Notengrenze kommuniziert worden, die Antragstellerin habe angesichts dieser Schreiben jedoch nicht ernsthaft davon ausgehen können, dass eine Übernahme in den Crash-Kurs in jedem Fall unabhängig von ihren (Vor)-Leistungen erfolgen werde und sozusagen eine bloße Formalität darstelle.
Es liege auch keine mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbare Ungleichbehandlung von ehemaligen Zeitsoldaten und Prüfungsteilnehmern ohne Soldatenhintergrund vor. Zwar gelte für Erstere der Richtwert von 3,5 Punkten für die Beurteilung der Erfolgschancen der Wiederholungsprüfung nicht. Dies möge eine Ungleichbehandlung darstellen, jedoch gebe es hierfür einen sachlichen Grund. Den ehemaligen Soldaten auf Zeit, die Inhaber eines Eingliederungs- bzw. Zulassungsscheines nach dem SVG seien, unterlägen dem besonderen Schutz des Soldatenversorgungsgesetzes. Um diesen Personenkreis, der sich langjährig um die Bundesrepublik Deutschland verdient gemacht habe, die Wiedereingliederung ins zivile Erwerbsleben zu ermöglichen, sei eine Ungleichbehandlung gerechtfertigt. Eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG liege somit nicht vor.
Zudem sei noch einmal darauf hinzuweisen, dass die Antragstellerin selbstverständlich als sogenannte externe Teilnehmerin an der Wiederholungsprüfung teilnehmen könne.
Darüber hinaus fehle es auch an einem Anordnungsgrund. Dieser setze voraus, dass der Antragstellerin unter Berücksichtigung ihrer, aber auch der öffentlichen Interessen, nicht zugemutet werden könne, die Hauptsachentscheidung abzuwarten.
Für die Antragstellerin spreche zwar, dass sie im ergänzenden Vorbereitungsdienst eine gezielte Vorbereitung auf die Wiederholungsprüfung erhalten würde. Dem gegenüber stehe das öffentliche Interesse an einer bestmöglichen Verwendung öffentlicher Ressourcen. Wenn bei einem Prüfungskandidaten keine hinreichende Aussicht auf erfolgreiches Bestehen der Wiederholungsprüfung bestehe, sei die Zeit und Energie der Dozenten des Crash-Kurses besser in die Prüflinge investiert, die davon profitierten könnten, weil bei ihnen ein Bestehen der Wiederholungsprüfung realistischerweise erwartet werden könne.
Bei der Interessenabwägung zu berücksichtigen sei insbesondere auch der Umstand, ob für die Antragstellerin durch eine einstweilige Anordnung im Ergebnis die Hauptsache vorweg genommen werde. Eine „vorläufige“ Übernahme in den ergänzenden Vorbereitungsdienst würde gemäß Art. 29 Abs. 2 Satz 2 LlbG eine „vorläufige“ Ernennung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf voraussetzen. Es gebe aber keine vorläufige Einstellung in die Laufbahn der dritten Qualifikationsebene als Beamtin auf Widerruf. Eine Ernennung in ein Beamtenverhältnis sei bedingungsfeindlich. Würde dem Antrag der Antragstellerin entsprochen, so wäre dies eine endgültige Ernennung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf. Im Hinblick hierauf seien die Anforderungen an die Darlegung des Anordnungsgrundes besonders hoch. Eine Vorwegnahme der Hauptsache komme nur ausnahmsweise nach Art. 19 Abs. 4 GG in Betracht, wenn eine sehr hohe Wahrscheinlichkeit des Obsiegens in der Hauptsache gegeben sei und eine bestimmte Regelung zur Gewährung eines effektiven Rechtschutzes schlechterdings notwendig sei, d.h. wenn die sonst zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar wären. Dies sei vorliegend, wie bereits ausgeführt, gerade nicht der Fall, da kein Anspruch auf Übernahme in den ergänzenden Vorbereitungsdienst bestehe. Damit habe eine Klage in der Hauptsache keine Aussicht auf Erfolg. Ein Anordnungsgrund liege nicht vor.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Behördenakten Bezug genommen.
II.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel der Übernahme in den ergänzenden Vorbereitungsdienst ist zulässig, sachlich aber nicht begründet.
Gemäß § 123 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache eine einstweilige Anordnung treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung des Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert wird. Nach Satz 2 des § 123 Abs. 1 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, sofern die Maßnahme unerlässlich erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden. Beide Arten einer vorläufigen Anordnung setzen ein besonderes Bedürfnis für die Inanspruchnahme vorläufigen Rechtsschutzes (Anordnungsgrund) im Interesse der Wahrung des behaupteten streitbefangenen Rechts (Anordnungsanspruch) voraus. Beides ist vom Antragsteller glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO), wobei die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung maßgebend sind. Über den Erfolg des Antrags ist aufgrund einer im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen und auch nur möglichen summarischen Prüfung zu entscheiden. Ergibt die überschlägige rechtliche Beurteilung auf der Grundlage der verfügbaren und vom Antragsteller glaubhaft zu machenden Tatsachenbasis, dass von überwiegenden Erfolgsaussichten in der Hauptsache auszugehen ist, besteht regelmäßig ein Anordnungsanspruch. Ein Anordnungsgrund setzt voraus, dass es dem Antragsteller unter Berücksichtigung seiner Interessen unzumutbar ist, eine Entscheidung in der Hauptsache abzuwarten (Kopp/Schenke, VwGO, 15. Auflage, Rn. 26 zu § 123 m.w.N.).
Vorliegend beantragt die Antragstellerin die Zulassung zum ergänzenden Vorbereitungsdienst für die zweite Qualifikationsebene der Fachlaufbahn Verwaltung und Finanzen mit dem fachlichen Schwerpunkt Steuer auf der Grundlage des Art. 27 Abs. 5 LlbG und eine Verlängerung des Vorbereitungsdienstes. Mit dem zuletzt genannten Begehren wird in der Sache eine erneute vorläufige Einstellung als Steuersekretäranwärterin unter (erneuter) Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf gemäß Art. 29 Abs. 2 Satz 3 LlbG geltend gemacht. Das derzeitige Beamtenverhältnis auf Widerruf endet mit der vorliegend noch nicht erfolgten Aushändigung des Prüfungszeugnisses über das Nichtbestehen der Qualifikationsprüfung an die Antragstellerin (§ 22 Abs. 4 BeamtStG i.V.m. Art. 29 Abs. 2 LlbG).
Mit ihrem Antrag begehrt die Antragstellerin eine Regelungsanordnung i. S. d. § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO, denn der Antrag ist auf die „Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitigen Rechtsverhältnis“ und damit auf eine Änderung des status quo gerichtet, nämlich auf die Verpflichtung des Antragsgegners, die Antragstellerin zum ergänzenden Vorbereitungsdienst zuzulassen, sowie zur erneuten – einstweiligen – Berufung der Antragstellerin in das Beamtenverhältnis auf Widerruf (vgl. BayVGH, B.v. 17.9.2009 – 3 CE 09.1383; Eyermann – Happ, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 123, Rn. 23).
Der Antragstellerin fehlt es vorliegend jedenfalls an einem Anordnungsanspruch. Sie konnte nicht glaubhaft machen, einen Anspruch aus Art. 27 Abs. 5 LlbG auf Zulassung zum ergänzenden Vorbereitungsdienst bzw. gemäß Art. 29 Abs. 2 Satz 2 LlbG auf eine erneute Berufung in ein Beamtenverhältnis auf Widerruf zu haben.
Nach Art. 27 Abs. 5 LlbG kann die für die Ernennung zuständige Behörde, hier das Bayerische Landesamt für Steuern (Art. 18 BayBG i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 1 a) ZustV-FM), Beamte bei erstmaligem Nichtbestehen der Anstellungsprüfung zu einem ergänzenden Vorbereitungsdienst zulassen, wenn die bisherigen Leistungen erwarten lassen, dass sie die Wiederholungsprüfung bestehen werden. Über einen entsprechenden Antrag des Beamten ist nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden.
Bei der Prognose zum Bestehen der Wiederholungsprüfung besteht ein weiter, gerichtlich nur eingeschränkt zu kontrollierender Beurteilungsspielraum der zuständigen Ernennungsbehörde (vgl. Hüllmantel/Eck/Hoffmeyer/Luber/Weißgerber, Leistungslaufbahngesetz, Rn. 28 zu Art. 27 m.w.N.; ebenso Keck/Puchta, Bayerisches Laufbahnrecht, Kommentar, Rn. 19 zur inhaltsgleichen Vorgängernorm § 19 LbV). Dieser Akt wertender Erkenntnis obliegt allein dem Dienstherren, der die zahlreichen Anforderungen der konkreten Laufbahn im Interesse des öffentlichen Dienstes bestimmt.
Die Entscheidung des Dienstherrn, einen Beamten nicht gemäß Art. 27 Abs. 5 LlbG zum ergänzenden Vorbereitungsdienst zuzulassen, ist daher verwaltungsgerichtlich nur daraufhin zu überprüfen, ob der gesetzliche Begriff der „Erwartung“ und die gesetzlichen Grenzen der Beurteilungsermächtigung verkannt worden sind, ob der Prognose ein unrichtiger Sachverhalt zu Grunde liegt und ob allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt worden sind (VG Ansbach, B.v. 11.9.2015 – AN 1 E 15.01439, juris; vgl. zu den inhaltsgleichen Vorgängernormen § 22 Abs. 2 S. 2 i. V. m. § 19 Abs. 5 LbV: VG Ansbach, B.v. 26.2.2004 – AN 1 E 04.00192, juris; BayVGH, B.v. 8.3.1993 – 3 CE 93.00620, juris; Hüllmantel/Eck/Hoffmeyer/Luber/Weißgerber, Leistungslaufbahngesetz, a.a.O.).
Die vom Antragsgegner im Bescheid vom 24. August 2017 getroffene Ermessensentscheidung, die Antragstellerin nicht zum ergänzenden Vorbereitungsdienst zuzulassen, kann innerhalb des durch § 114 VwGO eröffneten Prüfungsumfangs unter Berücksichtigung des dem Antragsgegner eingeräumten Beurteilungsspielraums von der Kammer rechtlich nicht beanstandet werden. Der Antragsgegner hat mit seiner Einschätzung, die bisher gezeigten Leistungen der Antragstellerin ließen ein Bestehen der Wiederholungsprüfung nicht erwarten, rechtsfehlerfrei von dem ihm zustehenden Beurteilungsspielraum Gebrauch gemacht.
Als Grundlage für die zu treffende Prognose können sowohl die in der (nicht bestandenen) Prüfung erzielten Noten als auch die während des Vorbereitungsdienstes erstellten Ausbildungszeugnisse bzw. -nachweise herangezogen werden. Wenn bei der Qualifikationsprüfung ein für das Bestehen der Prüfung ausreichendes Ergebnis nur knapp verfehlt wurde, spricht dies für eine positive Prognose (so Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Bayerisches Beamtenrecht, Rn. 35 zu Art. 27 LlbG; vgl. auch VG München, U.v. 16.2.2016 – M 5 K 15.925, juris).
Den Bevollmächtigten der Antragstellerin ist zwar zuzugeben, dass in dem Schreiben vom 24. August 2017 die Ablehnung des Antrags auf Übernahme in den ergänzenden Vorbereitungsdienst damit begründet wird, dass die von der Antragstellerin bisher in der Qualifikationsprüfung 2017 gezeigten Leistungen es nicht erwarten ließen, dass die Antragstellerin die Wiederholungsprüfung bestehen werde.
Die Formulierung „die bisher in der Qualifikationsprüfung 2017 gezeigten Leistungen“ ist zumindest missverständlich und könnte auch dahingehend verstanden werden, dass die zuvor von der Antragstellerin erbrachten Leistungen in der Zwischenprüfung, im Grundstudium 2A und 2B sowie im Hauptstudium nicht berücksichtigt worden sein könnten.
Selbst wenn man zu Gunsten der Antragstellerin hiervon ausgehen und insoweit einen Ermessensfehler annehmen wollte, wäre dieser jedoch durch die ausführliche nachträgliche Begründung der Entscheidung vom 24. August 2017 in der Antragserwiderung vom 11. September 2017 gemäß § 114 Satz 2 VwGO geheilt worden.
Der Antragsgegner hat nachvollziehbar und beurteilungsfehlerfrei dargelegt, dass sich die Leistungen der Antragstellerin seit der Ablegung der Zwischenprüfung trotz wiederholter schriftlicher und mündlicher Ermahnungen im Grundstudium 2A und 2B, im Hauptstudium und in der Qualifikationsprüfung in den für das Bestehen der Qualifikationsprüfung maßgeblichen schriftlichen Prüfungsfächern kontinuierlich verschlechtert haben. So sank der Gesamtschnitt in den maßgeblichen Prüfungsfächern von 5,0 Punkten in der Zwischenprüfung auf zuletzt 2,4 Punkte in der Qualifikationsprüfung ab.
In der Qualifikationsprüfung erzielte die Antragstellerin in der schriftlichen Prüfung (§ 38 Abs. 1 Nr. 3 StBAPO) folgende schriftliche Ergebnisse (§ 40 Abs. 3 StBAPO):
Steuern vom Einkommen und Ertrag 3 Punkte
Umsatzsteuer 3 Punkte
Bilanzsteuerrecht, betriebliches Rechnungswesen 2 Punkte
Abgabenrecht 3 Punkte
Besteuerung der Gesellschaften 1 Punkt
Nach § 6 StBAPO ergibt sich folgende Korrelation zwischen Punktwerten und Noten:
0 und 1 Punkte: ungenügend
2 bis 4 Punkte: mangelhaft
5 bis 7 Punkte: ausreichend
Die Antragstellerin hat somit bei den schriftlichen Prüfungen viermal eine mangelhafte und einmal eine ungenügende Leistung erbracht.
Eine Zulassung zur mündlichen Prüfung setzt gemäß § 43 Abs. 3 StBAPO voraus, dass
1.mindestens drei Prüfungsarbeiten mit fünf oder mehr Punkten bewertet wurden,
2.in der schriftlichen Prüfung mindestens die Durchschnittspunktzahl fünf erreicht wurde und
3.die Zulassungspunktezahl im mittleren Dienst mindestens 160 Punkte und im gehobenen Dienst mindestens 170 Punkte beträgt.
Die Antragstellerin hat in der Qualifikationsprüfung lediglich die Zulassungsvoraussetzung der Ziffer 3 des § 43 Abs. 3 StBAPO erfüllt.
Dieses kontinuierliche Absinken der Leistungen der Antragstellerin und das schlechte Abschneiden in den schriftlichen Arbeiten der Qualifikationsprüfung tragen die von dem Antragsgegner getroffene Prognoseentscheidung.
Diese erweist sich auch nicht deshalb als fehlerhaft, weil der Antragsgegner den von der Antragstellerin in ihrem Antrag vom 18. August 2017 genannten Gesichtspunkten, insbesondere zu der im Hauptstudium erzielten Gesamtnote und den bisher gezeigten Praxisleistungen, keine maßgebliche Bedeutung beigemessen hat. Der Antragsgegner verweist insoweit zutreffend darauf, dass es bei der Prognoseentscheidung maßgeblich auf die Leistungsentwicklung der Antragstellerin in den relevanten Prüfungsgebieten (vgl. § 38 Abs. 1 Nr. 3 StBAPO) ankommt.
Es kann auch nicht beanstandet werden, dass der Antragsgegner bei der Prognoseentscheidung, ob die bisherigen Leistungen einer Beamtin oder eines Beamten es erwarten lassen, dass die Wiederholungsprüfung bestanden wird, davon ausgeht, dass dies in der Regel der Fall sein wird, wenn der Schnitt in den Prüfungsfächern der Qualifikationsprüfung bei mindestens 3,5 Punkte liegt.
Die Festlegung von Mindestnoten ist von der Rechtsprechung beispielsweise bei der Zulassung zum Hochschulstudium (vgl. OVG NW, B.v. 31.3.2017 – 13 B 1510/16, juris) oder bei der Einstellung von Berufsanfängern in den öffentlichen Dienst anerkannt (vgl. BVerwG, U.v. 3.3.2011 – 5 C 16/10, juris sowie VG München, U.v. 21.3.2017 – M 5 K 16.4677, juris).
Nichts anderes kann für eine zu treffende Prognose, ob bisher gezeigte Leistungen das Bestehen einer Wiederholungsprüfung erwarten lassen, gelten, sofern – wie hier durch die gewählte Formulierung „grundsätzlich“ – die Berücksichtigung der Mindestnote nicht zwingend vorgegeben ist und die Besonderheiten des Einzelfalls berücksichtigt werden können. Die Mindestnote stellt sich in diesem Fall als eine Orientierungshilfe dar, die eine einheitliche Ermessensausübung erleichtern soll.
Auch die sonstigen vorgetragenen Rügen, insbesondere zu einer gleichheitswidrigen Bevorzugung von ehemaligen Zeitsoldaten, die die Voraussetzungen des § 9 SVG für den Erhalt eines Eingliederungs- oder Zulassungsscheins erfüllen, bei der Entscheidung über die Zulassung zum ergänzenden Vorbereitungsdienst greifen bei summarischer Prüfung nicht durch. Der Eingliederungsschein, auch E-Schein genannt, soll bei der Eingliederung ehemaliger Zeitsoldaten in den öffentlichen Dienst helfen. Für die Inhaber von Eingliederungs- oder Zulassungsscheinen sind durch den öffentlichen Dienst spezielle Stellen vorzusehen (vgl. § 10 SVG), auf die keine „zivilen“ Mitbewerber eingestellt werden können. Dadurch bilden die Inhaber von E-Scheinen und Z-Scheinen im Rahmen des Auswahlverfahrens eine eigene Vergleichsgruppe, für die abweichende Zulassungsregeln, auch im Vollzug des Art. 27 Abs. 5 LlbG gelten können. Damit liegt ein sachlich gerechtfertigter Differenzierungsgrund im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG vor.
Der Antrag war somit abzulehnen.
Die Antragstellerin hat als unterliegender Teil die Kosten des Verfahrens zu tragen (§§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 1 VwGO).
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 52 Abs. 6 Satz 1 Ziffer 2 GKG (sechsfacher Betrag der nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Art. 81 Abs. 1 BayBesG um 50 v.H. gekürzten Anwärterbezüge) in Verbindung mit Ziffer 1.5 Satz 2 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Stand 2013, und berücksichtigt, dass eine erneute Ernennung zur Beamtin auf Widerruf auf der Grundlage des Art. 29 Abs. 2 LlbG zugleich eine Vorwegnahme der Hauptsache bedeuten würde.
