Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  13a ZB 16.1675

Leitsatz

1 Für die Beurteilung, welchen Regelungsgehalt ein behördlicher Akt hat, ist auf den objektiven Erklärungswert abzustellen (ebenso BVerwG BeckRS 2017, 113032). (Rn. 5) (redaktioneller Leitsatz)
2 Wird für eine Maßnahmen eine Zuwendung „von bis zu …“ gewährt sowie mitegeteilt, dass die endgültige Höhe der Förderung nach Prüfung des Endverwendungsnachweises festgesetzt wird und ist der Bescheid mit Klauseln versehen, die eine Ermäßigung der Zuwendung vom Rückgang der zuwendungsfähigen Ausgaben und damit auch von einer erneuten rechtlichen Kontrolle der Zuwendungsfähigkeit der Ausgabe abhängig machen (hierzu ebenso BVerwG BeckRS 2016, 41817), ist die Zuwendung unter dem Vorbehalt der späteren endgültigen Festsetzung zu verstehen. (Rn. 5) (redaktioneller Leitsatz)
3 Unter den Begriff des eine Bedingung auslösenden Ereignisses im Sinn des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG fallen nur von der Außenwelt wahrnehmbare Handlungen, Erklärungen oder Geschehnisse, nicht hingegen nur zur Gedankenwelt eines Beteiligten gehörende Vorstellungen und damit nicht eine rein verwaltungsinterne Neubewertung abgeschlossener Zuwendungsfälle (BVerwGE 152, 211 = BeckRS 2015, 55021). (Rn. 6) (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

5 K 15.593 2016-07-12 Urt VGREGENSBURG VG Regensburg

Tenor

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
II. Der Kläger hat die Kosten des Antragsverfahrens zu tragen.
III. Der Streitwert für das Antragsverfahren wird auf 8.259,49 Euro festgesetzt.

Gründe

Der Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 12. Juli 2016 ist abzulehnen, weil die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 1, 2, 3 und 5 VwGO nicht vorliegen.
An der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts bestehen keine ernstlichen Zweifel im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Diese lägen vor, wenn das Zulassungsvorbringen einen die Entscheidung tragenden Rechtssatz oder eine insoweit erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten derart infrage stellen würde, dass sich die gesicherte Möglichkeit der Unrichtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung ergäbe (BVerfG, B.v. 20.12.2010 – 1 BvR 2011/10 – NVwZ 2011, 546; B.v. 10.9.2009 – 1 BvR 814/09 – NJW 2009, 3642).
Der Kläger wendet sich gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der Bescheid der Staatlichen Führungsakademie für … vom 12. November 2012 in der Fassung des Widerspruchsbescheids der Staatlichen Führungsakademie für … vom 25. März 2015 sei rechtmäßig. Mit dem Bescheid war festgestellt worden, „dass sich der mit Zuwendungsbescheid vom 11.02.2008 in Höhe von bis zu 23.371,00 € bewilligte und in Höhe von 18.614,42 € freigegebene Zuschuss aufgrund des Auszahlungsantrages und Verwendungsnachweises vom 22.10.2008 rückwirkend ab Bewilligung auf 10.354,93 € vermindert“ und der Kläger die insoweit zu viel erhaltenen Zuwendungen zurückzuerstatten habe. Der Erstattungsbetrag war auf 8.259,49 € festgesetzt und die Verzinsung war angeordnet worden. Mit dem Bescheid vom 11. Februar 2008 war dem Kläger auf der Grundlage der Richtlinie „Einzelbetriebliche Investitionsförderung“ des (damaligen) Bayerischen Staatsministeriums für … vom 1. Oktober 2007 für die Gesamtmaßnahme „Hopfenpflückmaschine und Gerüstanlage für Hopfen“ für ein zuwendungsfähiges Investitionsvolumen von 160.840,00 € die genannte Zuwendung bewilligt worden. Im Auszahlungsantrag vom 22. Oktober 2008 bezifferte der Kläger das Volumen dann mit 158.327,15 €. Der Bescheid vom 12. November 2012 erging, nachdem festgestellt wurde, dass die Gerüstanlagen, für die Ausgaben in Höhe von 21.492,15 € angesetzt gewesen waren, nicht auf den im Antrag angegebenen Flächen errichtet worden waren. Aufgrund einer Sanktion in gleicher Höhe wurden die zuwendungsfähigen Kosten um insgesamt 42.984,30 € verringert. Des Weiteren wurde der Verkaufserlös für die alte Hopfenpflückmaschine in Höhe von 46.310,98 € als hinzutretendes Deckungsmittel gewertet und ebenfalls von den anzuerkennenden Kosten abgezogen. Als zuwendungsfähiges Investitionsvolumen wurden nunmehr (158.327,15 € ./. [42.984,30 € + 46.310,98 €] =) 69.032,87 € (im Widerspruchsbescheid zutreffend mit 69.031,87 € berechnet) angenommen, woraus sich bei einem Zuschuss von 15% ein Betrag von 10.354,93 € ergab.
Nach Auffassung des Klägers habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht den streitgegenständlichen Bescheid vom 12. November 2012 als endgültige Festsetzung einer zunächst nur vorläufigen Bewilligung ausgelegt bzw. umgedeutet und eine Verpflichtungsklage als statthafte Klageart angenommen. Dem Wortlaut des Bescheids sei nicht zu entnehmen, dass dessen feststellender Tenor als endgültige Festsetzung zu verstehen wäre. Vielmehr habe die Behörde angenommen, dass nur eine automatisch eingetretene Folge infolge des Eintritts einer auflösenden Bedingung festgestellt werde. Der Bewilligungsbescheid vom 11. Februar 2008 sei jedoch nicht deswegen unwirksam geworden, denn eine auflösende Bedingung im Sinn des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG sei nicht eingetreten. Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Juni 2015 könne bei einer neuen förderrechtlichen Bewertung nicht der Eintritt einer auflösenden Bedingung festgestellt werden. Im Übrigen könne er sich auf den Vertrauensschutz nach Art. 73 Abs. 4 VO (EG) Nr. 796/2004 berufen. Danach greife die Pflicht zur Rückzahlung dann nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde zurückzuführen sei. Hier sei dem sachbearbeitenden Beamten des Amts für … bekannt gewesen, dass er eine alte Hopfenpflückanlage besessen habe und diese gegen Entgelt veräußert werden sollte. Zudem habe die Behörde kein Ermessen ausgeübt. Ungerechtfertigt sei auch die Sanktion. Wegen eines Unwetters habe die Hopfengerüstanlage nicht auf dem vorgesehen Grundstück errichtet werden können. Es fehle hier lediglich an einem Antrag auf Konzeptänderung. Die Möglichkeit dieser Antragstellung sei ihm jedoch nicht bekannt gewesen. Des Weiteren sei durch den Verkauf der alten Hopfenpflückmaschine kein neues zu berücksichtigendes Deckungsmittel hinzugetreten. Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht auch eine entsprechende Anwendbarkeit von Art. 49a Abs. 1 BayVwVfG hinsichtlich der Rückforderung angenommen.
Diese Ausführungen begründen keinen ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts. Dessen Auffassung, im Wege der Auslegung sei hier anzunehmen, der streitgegenständliche Bescheid vom 12. November 2012 stelle die endgültige Festsetzung einer zunächst nur vorläufigen Bewilligung dar (UA S. 10), ist nicht zu beanstanden. Für die Beurteilung, welchen Regelungsgehalt ein behördlicher Akt hat, ist – wie auch vom Kläger ausgeführt – auf den objektiven Erklärungswert abzustellen (BVerwG, U.v. 15.3.2017 – 10 C 1.16 Rn 14; U.v. 17.8.1995 – 1 C 15.94 – BVerwGE 99, 101 = NJW 1996, 1073; U.v. 11.2.1983 – 7 C 70.80 – NVwZ 1984, 36). Maßgeblich ist, wie der Bürger unter Berücksichtigung der äußeren Form, Abfassung, Begründung etc. und aller sonstigen ihm bekannten oder erkennbaren Umstände, nach Treu und Glauben, bei objektiver Auslegung analog §§ 157, 133 BGB die Erklärung oder das Verhalten der Behörde verstehen musste (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 35 Rn. 54 mit weiteren Nachw. z. Rspr.). Zutreffend stellt das Verwaltungsgericht hier zunächst auf den ursprünglichen Bewilligungsbescheid vom 11. Februar 2008 ab. Mit diesem war für die Maßnahmen eine Zuwendung „von bis zu …“ gewährt worden. Bereits hieraus wird der vorläufige Charakter des Bescheids deutlich. Für den Kläger und Adressaten musste offensichtlich sein, dass eine endgültige Festsetzung des Zuwendungsbetrags noch aussteht. Zudem wurde in Nr. 6.3 des Bescheids ausgeführt, dass die endgültige Höhe der Förderung nach Prüfung des Endverwendungsnachweises festgesetzt wird. Im Übrigen hat auch der Kläger das förderfähige Investitionsvolumen (geringfügig) niedriger angeben, als zunächst Grundlage für den Bescheid vom 11. Februar 2008 war, weswegen sich auch insoweit eine niedrige Zuwendung ergeben hätte. Des Weiteren waren Bestandteil des Bescheids vom 11. Februar 2008 die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P). Diese sehen in Nr. 2.1 vor, dass sich die Zuwendung ermäßigt, wenn sich nach der Bewilligung die in dem Finanzierungsplan veranschlagten zuwendungsfähigen Ausgaben ermäßigen, die Deckungsmittel sich erhöhen oder neue Deckungsmittel hinzutreten. Kläger und Verwaltungsgericht verweisen zutreffend auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, B.v. 15.1.2016 – 10 B 16.15 – juris; U.v. 19.11.2009 – 3 C 7.09 – BVerwGE 135, 238 = NVwZ 2010, 643), wonach Klauseln, die eine Ermäßigung der Zuwendung vom Rückgang der zuwendungsfähigen Ausgaben und damit auch von einer erneuten rechtlichen Kontrolle der Zuwendungsfähigkeit der Ausgabe abhängig machen, als Zuwendung unter dem Vorbehalt der späteren endgültigen Festsetzung zu verstehen sind. Für den Kläger konnten also keine Zweifel bestehen, dass der Bescheid vom 11. Februar 2008 keine endgültige Festsetzung der Zuwendung beinhaltete, sondern dies einem späteren Bescheid vorbehalten bleiben sollte.
Diese endgültige Entscheidung über die Förderhöhe enthält dann der hier streitgegenständliche Bescheid vom 12. November 2012. Zwar wird in dessen Begründung fälschlicherweise der Eintritt einer auflösenden Bedingung nach Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG angenommen, weil nicht förderfähige Kosten vorlägen und zudem der Verkaufserlös der alten Hopfenpflückanlage als Deckungsmittel zu werten sei. Nach der neueren dem Kläger bekannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts fallen jedoch unter den Begriff des eine Bedingung auslösenden Ereignisses im Sinn des Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG nur von der Außenwelt wahrnehmbare Handlungen, Erklärungen oder Geschehnisse, nicht hingegen nur zur Gedankenwelt eines Beteiligten gehörende Vorstellungen (BVerwG, U.v. 15.3.2017 – 10 C 1.16; U.v. 16.6.2015 – 10 C 15.14 – BVerwGE 152, 211 = NVwZ 2015, 1764). Die rein verwaltungsinterne Neubewertung abgeschlossener Zuwendungsfälle kann darum nicht als künftiges Ereignis für eine auflösende Bedingung dienen und keine automatische Reduzierung einer Zuwendung bewirken (BVerwG, U.v. 16.6.2015 a.a.O. Rn.12). Mit dem Bescheid vom 12. November 2012 wird vielmehr nach abschließender Prüfung der Fördervoraussetzungen der Zuschuss für die Maßnahmen auf insgesamt 10.354,93 € festgesetzt und damit hinsichtlich des Zuwendungsbetrags ein Schlussbescheid erlassen.
Nach alldem begegnet die Auslegung – nicht Umdeutung – des Verwaltungsgerichts, der Bescheid vom 12. November 2012 stelle die Festsetzung der endgültigen Höhe der Zuwendung mit einem Rückzahlungsverlangen hinsichtlich des zu viel ausgezahlten Betrags dar, keinen Bedenken.
Die Reduzierung der Zuwendung in diesem Bescheid nach der hier gegebenen Anteilfinanzierung entsprechend Nr. 2.1.1 ANBest-P erfolgte aus dreierlei Gründen: Errichtung der Hopfengerüstanlage nicht wie beantragt auf den vorgesehenen Flächen, Sanktion hierfür in gleicher Höhe sowie Anrechnung des Verkaufserlöses für die alte Hopfenpflückanlage als neues Deckungsmittel. Unbestritten ist die Errichtung des Hopfengerüsts auf einer anderen Fläche. Soweit der Kläger hinsichtlich der Sanktion darauf verweist, ihm sei nicht bekannt gewesen, dass für Konzeptänderungen ein Antrag gestellt werden müsse, hat das Verwaltungsgericht zutreffend auf Nr. 5.2 ANBest-P verwiesen. Nach dieser Bestimmung ist der Zuwendungsempfänger verpflichtet, unverzüglich der Bewilligungsstelle anzuzeigen, wenn der Verwendungszweck oder sonstige für die Bewilligung maßgeblichen Umstände sich ändern oder wegfallen. Im Übrigen dürfen nach Nr. 4.1 Satz 1 des Bescheids vom 11. Februar 2008 (Besondere Nebenbestimmungen) die bewilligten Mittel nur für die zuwendungsfähigen betrieblichen Investitionen gemäß dem dem Antrag beiliegenden Investitionskonzept und genehmigten Bauplan verwendet werden. Dies hat der Kläger unterlassen. Ausdrücklich wird in Nr. 4.1 Satz 2 auch darauf hingewiesen, dass eine abweichende Ausführung der vorherigen Zustimmung der Bewilligungsstelle bedarf
Hinsichtlich des Verkaufserlöses der alten Hopfenpflückanlage konnte sich der Kläger nicht auf Vertrauensschutz hinsichtlich des Fortbestands des Bescheids vom 11. Februar 2008 berufen, weil der Behörde deren Vorhandensein bekannt gewesen wäre. Zwar gilt nach Art. 73 Abs. 4 Satz 1 VO (EG) 796/2004 die Verpflichtung zur Rückzahlung nicht, wenn die Zahlung auf einem Irrtum der zuständigen Behörde zurückzuführen ist. Zutreffend weist das Verwaltungsgericht jedoch darauf hin, dass es offen bleiben könne, ob der Behörde der geplante Verkauf der Hopfenpflückmaschine bekannt war. Sei er nicht bekannt gewesen, handle es sich beim Erlös aus dem Verkauf um ein neu hinzugetretenes Deckungsmittel im Sinn von Nr. 2.1 Alt. 2 ANBest-P, habe die Behörde Kenntnis gehabt, läge ein Deckungsmittel im Sinn von Nr. 1.2 ANBest-P vor (UA S. 13).
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht auch angenommen, dass durch den Verkauf der alten Hopfenpflückmaschine ein neues zu berücksichtigendes Deckungsmittel nach Nr. 2.1 ANBest-P hinzugetreten ist (UA S. 13). Nach Nr. 1.2 Satz 1 ANBest-P sind alle mit dem Zuwendungszweck zusammenhängenden Einnahmen als Deckungsmittel einzusetzen. Dass dazu der Erlös aus dem Verkauf der „ersetzten“ Maschine gehört, begegnet keinem Zweifel. Nach den Ausführungen des Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom 12. Juli 2016 vor dem Verwaltungsgericht werden projektbezogene Deckungsmittel auch in jedem Fall angerechnet (Niederschrift über die mündliche Verhandlung, S. 3).
Das Verwaltungsgericht hat auch entgegen der Ausführungen im Zulassungsantrag erkannt, dass hier keine Ermessensentscheidung vorliegt. Es ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Behörde kein Ermessensspielraum zusteht und innerhalb des durch die Vorbehalte abgesteckten Rahmens gebunden ist (UA S. 14). Die Formulierung der Nr. 2.1 ANBest-P lässt keinen Raum für ein Ermessen. Vielmehr ist in den dort genannten Fällen die Zuwendung zu verringern.
Zutreffend ist das Verwaltungsgericht auch davon ausgegangen, dass die Rückforderung von 8.259,49 Euro in Nr. 2 des streitgegenständlichen Bescheids vom 12. November 2012 auf Art. 49a Abs. 1 BayVwVfG entsprechend gestützt werden kann. Dies entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (U.v. 19.11.2009 – 3 C 7.09 – BVerwGE 135, 238 = NVwZ 2010, 643), wonach § 49a Abs. 1 und 3 VwVfG entsprechend anzuwenden ist, wenn ein Verwaltungsakt, der eine Zuwendung zunächst nur vorläufig bewilligt hat, rückwirkend durch einen anderen Verwaltungsakt ersetzt wird, der die Zuwendung endgültig in geringerer Höhe festsetzt (vgl. auch Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 49a Rn. 4). Dies ist hier nach dem oben Ausgeführten der Fall.
Die Rechtssache weist auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf. Die vom Kläger hierfür angeführten Gründe tragen nicht. Insbesondere kommt es auf die Frage, ob die Behörde Kenntnis vom Vorhandensein einer alten Pflückmaschine und deren Veräußerung gehabt hat, nicht an, da jedenfalls der Verkaufserlös als Deckungsmittel einzusetzen ist. Dies wiederum ergibt sich aus Nr. 2.1 ANBest-P, bei der es sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts um keine auflösende Bedingung handelt (BVerwG, U.v. 16.6.2015 – 10 C 15.14 – BVerwGE 152, 211 = NVwZ 2015, 1764). Die analoge Anwendung von § 49a Abs. 1 und 3 VwVfG ist ebenfalls vom Bundesverwaltungsgericht gebilligt (U.v. 19.11.2009 – 3 C 7.01 – BVerwGE 135, 238 = NVwZ 2010, 643). In Hinblick auf letzteres kommt der Rechtssache damit auch keine grundsätzliche Bedeutung im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zu.
Schließlich liegt auch kein Verfahrensmangel nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO vor. Der Kläger macht insoweit geltend, das Gericht hätte darauf hinweisen müssen, dass es hinsichtlich seines Einwands, dass Deckungsverkäufe bei einer Vielzahl vergleichbarer Fälle nicht berücksichtigt worden seien, diesen Vortrag als nicht hinreichend substantiiert und damit eine Prüfung nicht zugänglich ansehe. Damit liege eine Verletzung von § 86 Abs. 1 VwGO vor. Im Übrigen hätte dem Gericht sich von sich aus eine Zeugeneinvernahme zu der Frage aufdrängen müssen, ob eine alte Hopfenpflückanlage vorhanden gewesen sei und veräußert werden sollte.
Ein Verstoß gegen den Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG) ist jedoch nicht anzunehmen. Die Hinweispflicht konkretisiert diesen Anspruch und zielt mit dieser Funktion insbesondere auf die Vermeidung von Überraschungsentscheidungen. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt jedoch grundsätzlich keine Pflicht des Gerichts, den Beteiligten vorab mitzuteilen, wie es den Parteivortrag versteht und rechtlich bewertet, weil sich die tatsächliche und rechtliche Würdigung regelmäßig erst auf Grund der abschließenden Beratung ergibt (BVerwG, B.v. 10.2.2015 – 5 B 60.14 – juris Rn. 13). Eine Ausnahme hiervon gilt zwar dann, wenn das Gericht seine Entscheidung auf Anforderung an den Sachvortrag oder auch sonstige rechtliche Gesichtspunkte stützen will, mit denen auch ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter nach dem bisherigen Prozessverlauf nicht rechnen brauchte (BVerwG a.a.O.). Davon kann hier jedoch nicht die Rede sein, nachdem sich – wie bereits hingewiesen – in der mündlichen Verhandlung vom 12. Juli 2016 der Vertreter der Beklagten dahingehend äußerte, dass projektbezogene Deckungsmittel in jedem Fall angerechnet werden müssten. Eine Einvernahme des Mitarbeiters des Amts für … musste sich dem Verwaltungsgericht bereits deswegen nicht aufdrängen, nachdem es offen gelassen hat, ob der Behörde das Vorhandensein der alten Hopfenpflückanlage bekannt gewesen sei.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 3 GKG.