Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  9 ZB 15.792

Leitsatz

1 Eine Vollziehungsaussetzung nach § 80 Abs. 4 VwGO wirkt längstens bis zur Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts. (Rn. 12) (redaktioneller Leitsatz)
2 Die Entscheidung einer Behörde im verwaltungsbehördlichen vorläufigen Rechtsschutz über die Aussetzung der Vollziehung nach § 80 Abs. 4 VwGO in allen Fällen des § 80 Abs. 2 VwGO (Vollziehungsaussetzung) ist keinen Vorgaben in Bezug auf die Form unterworfen; als Gegenstück zum gesetzlich oder behördlich angeordneten Sofortvollzug ist auch die Vollziehungsaussetzung eine verfahrensrechtliche Nebenentscheidung zum Verwaltungsakt, was es nahelegt, die Entscheidung in Bescheidsform zu kleiden. (Rn. 16) (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

W 4 K 14.957 2015-02-10 Urt VGWUERZBURG VG Würzburg

Tenor

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
II. Der Kläger hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen.
III. Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I.
Der Kläger wendet sich gegen den Bescheid vom 20. August 2014, mit dem die Beklagte den Antrag des Klägers auf Aussetzung der sofortigen Vollziehung der Zwangsgeldandrohung vom 21. Juli 2014 (Nr. I des Bescheidstenors) und dessen Antrag auf vorübergehende Aussetzung der Beitreibung von Zwangsgeldern (Nr. II des Bescheidstenors) abgelehnt hat. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Hiergegen richtet sich der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung.
II.
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
Der Kläger beruft sich auf ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Ob solche Zweifel bestehen, beurteilt sich im Wesentlichen anhand dessen, was der Kläger innerhalb offener Frist (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) hat darlegen lassen (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO). Daraus ergeben sich solche Zweifel nicht.
1. Entgegen dem Vorbringen des Klägers hat das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt, wogegen sich die Klage richtet.
a) Das Verwaltungsgericht hat zunächst ausgeführt, „mit der vorliegenden Klage begehrt der Kläger die Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 20. August 2014, mit dem sein Antrag bei der Beklagten auf Aussetzung der sofortigen Vollziehung der Zwangsgeldandrohung vom 21. Juli 2014 abgelehnt wurde, ebenso sein Antrag auf vorübergehende Aussetzung der Beitreibung von Zwangsgeldern, hilfsweise will er festgestellt haben, dass der Bescheid vom 20. August 2014 nichtig ist“ (vgl. UA S. 5). Diese Ausführungen decken sich nicht nur mit dem zuletzt gestellten Klageantrag, sondern auch mit dem Vorbringen im Zulassungsverfahren.
b) Soweit das Verwaltungsgericht die Klage gegen die Ablehnung des Antrags auf die „vorübergehende Aussetzung der Beitreibung von Zwangsgeldern“ darüber hinaus dahin ausgelegt hat, dass der Kläger nach seinem wirklichen Willen (auch) die Verpflichtung der Beklagten begehrt, das Vollstreckungsverfahren einzustellen (vgl. UA S. 5 ff.), ergeben sich aus den Darlegungen des Kläger keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils.
Das Zulassungsvorbringen verkennt, dass der Kläger mit Schreiben vom 25. Juli 2014 bei der Beklagten zwei Anträge gestellt hat, die auf unterschiedliche Rechtsschutzziele gerichtet sind. Der Kläger beantragte
– „die Aussetzung der sofortigen Vollziehung der Zwangsgeldandrohung durch Bescheid vom 21.07.2014, Az.: II/1-6024-00152/11-f sowie
– die vorübergehende Aussetzung der Beitreibung von Zwangsgeldern – insbesondere soweit mit Fälligkeitsmitteilung vom 21.07.2014, Az.: 00152/11, die Fälligkeit eines Zwangsgeldes in Höhe von 1.500,- € mitgeteilt wurde.“
Während der erste Antrag fraglos als Antrag auf Aussetzung der Vollziehung der nicht bestandskräftigen (weiteren) Zwangsgeldandrohung vom 21. Juli 2014 i.S.v. § 80 Abs. 4 Satz 1 VwGO zu werten ist und von der Beklagten und dem Verwaltungsgericht auch so verstanden wurde, richtet sich der zweite Antrag gegen die Beitreibung von Zwangsgeldern auf Grundlage der bestandskräftigen (ersten) Zwangsgeldandrohung aus dem Bescheid vom 16. Dezember 2011. Der Kläger lässt offen, welche verfahrensrechtliche Bedeutung er dem zweiten Antrag, den er zusätzlich stellt („sowie“), beimisst. Das Verwaltungsgericht hat hierzu im angefochtenen Urteil ausgeführt, der Kläger habe sich zu diesem Begehren weder schriftsätzlich noch auf Nachfrage des Gerichts substanziiert geäußert. Es hat deshalb den auf Aufhebung des Bescheids vom 20. August 2014 gerichteten Klageantrag, soweit es den bei der Beklagten gestellten Antrag auf vorübergehende Aussetzung der Beitreibung von Zwangsgeldern betrifft, dahin ausgelegt, dass der Kläger damit offenbar die Verpflichtung der Beklagten begehrt, das Vollstreckungsverfahren (vorläufig) auszusetzen. Gegen diese Auslegung durch das Verwaltungsgericht ist nichts zu erinnern, zumal sich das Zulassungsvorbringen hiermit nicht substanziiert auseinander setzt.
Nach § 88 VwGO darf das Gericht über das Klagebegehren nicht hinausgehen, ist aber an die Fassung der Anträge nicht gebunden. Das Gericht muss das Klagebegehren – das wirkliche Rechtsschutzziel – von Amts wegen ermitteln. Das Klagebegehren ergibt sich aus dem gesamten Vortrag des Klägers, insbesondere aus der Klagebegründung sowie aus etwa beigefügten Bescheiden (vgl. Rennert in Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 88 Rn. 8 m.w.N.). Nach der kurz gefassten Begründung der Klage mit Schriftsatz vom 19. September 2014 geht es dem Kläger darum, dass der angegriffene Bescheid nicht bestandskräftig wird; üblicherweise erfolge die Ablehnung eines Antrags auf Aussetzung der sofortigen Vollziehung ebenso wie die Ablehnung eines Antrags auf vorübergehende Aussetzung der Beitreibung von Zwangsgeldern nicht im Wege eines Bescheids. Da die Beklagte nur den ersten Antrag des Klägers als Antrag auf Aussetzung der Vollziehung nach § 80 Abs. 4 Satz 1 VwGO angesehen hat, den zweiten Antrag auf vorübergehende Aussetzung der Beitreibung von Zwangsgeldern aber (zu Recht) als Antrag nach Art. 21 VwZVG, über den sie als Anordnungsbehörde durch Verwaltungsakt zu entscheiden hatte (vgl. Giehl/Adolph/Käß, Verwaltungsverfahrensrecht in Bayern, Stand März 2018, Art. 21 VwZVG Rn. 47; BayVGH, U.v. 15.12.1978 – 123 IV 75 – BayVBl 1980, 179), ist das geäußerte Klageziel – die Verhinderung des Eintritts der Bestandskraft – nur zu erreichen, wenn die Klage gegen die Ablehnung des Antrags auf Aussetzung der Beitreibung von Zwangsgeldern in Nr. II des Bescheids vom 20. August 2014 als Verpflichtungsklage ausgelegt wird.
Die Beklagte hat den (zweiten) Antrag des Klägers auf Aussetzung der Beitreibung von Zwangsgeldern aus der Fälligkeitsmitteilung vom 21. Juli 2014 auch zu Recht als Antrag nach Art. 21 VwZVG angesehen und hierüber durch Verwaltungsakt entschieden. Da der anwaltlich vertretene Kläger (bis heute) nicht aufgezeigt hat, welche verfahrensrechtliche Bedeutung seinem (zweiten) Antrag auf vorübergehende Aussetzung der Beitreibung von Zwangsgeldern neben seinem (ersten) Antrag auf Aussetzung der Vollziehung sonst zukommen soll, war sein diesbezüglicher Antrag auslegungsbedürftig. Die Fälligkeitsmitteilung vom 21. Juli 2014, auf die der Kläger Bezug nimmt, betrifft das mit bestandskräftigem Bescheid vom 16. Dezember 2011 angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 1.500 Euro (500 Euro bezüglich der Nichtbeseitigung des Wildschutzzauns und 1.000 Euro bezüglich der Nichtbeseitigung der Terrasse). Die „Aussetzung der Beitreibung“ dieser „Zwangsgelder“ ist aufgrund der Unanfechtbarkeit der Beseitigungsanordnung und Zwangsgeldandrohung vom 16. Dezember 2011 keiner Aussetzungsentscheidung nach § 80 Abs. 4 VwGO mehr zugänglich, denn eine Vollziehungsaussetzung nach § 80 Abs. 4 VwGO wirkt längstens bis zur Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts (vgl. Schoch in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Mai 2018, § 80 Rn. 319 m.w.N.). Weiterhin hat der Kläger mit seinem Antragsschreiben vom 25. Juli 2014 Bezug genommen auf den bestandskräftigen Bescheid vom 16. Dezember 2011 (u.a. Beseitigungsanordnung und Zwangsgeldandrohung) sowie auf seinen Antrag auf Wiederaufgreifen dieses Verwaltungsverfahrens und vorgetragen, dass die neu gegründete GbR landwirtschaftlich privilegiert sei und daher die – bestandskräftig zur Beseitigung angeordneten – Vorhaben Wildschutzzaun und Terrasse von der GbR verfahrensfrei errichtet und genutzt werden dürften. Diese Begründung enthält der Sache nach Einwendungen gegen den zu vollstreckenden Anspruch i.S.d. Art. 21 VwZVG, die sowohl die bestandskräftige Grundverfügung (Beseitigungsanordnung) als auch die bestandskräftige Zwangsgeldandrohung vom 16. Dezember 2011 betreffen (vgl. BayVGH, B.v. 30.11.2005 – 1 CE 05.153 – juris Rn. 20). Hiervon ausgehend hat die Beklagte zu Recht nicht nur die Begründetheit des Antrags auf Aussetzung der Vollziehung nach § 80 Abs. 4 VwGO, sondern zugleich auch die Begründetheit eines Antrags i.S.v. Art. 21 VwZVG geprüft und zudem eine etwa vom Kläger beanstandete Rechtsverletzung durch Maßnahmen bei der Anwendung des Zwangsgelds in den Blick genommen (vgl. Art. 38 Abs. 3 VwZVG). Auch die dem Bescheid angefügte Rechtsbehelfsbelehrung:ist insoweit zutreffend, weil der Betroffene gegen die Zurückweisung seiner gemäß Art. 21 VwZVG geltend gemachten Einwendungen durch die Anordnungsbehörde Verpflichtungsklage mit dem Antrag erheben kann, die Zwangsvollstreckung aus dem entsprechenden Verwaltungsakt für unzulässig zu erklären (vgl. Giehl/Adolph/Käß, a.a.O., Art. 21 VwZVG Rn. 52 m.w.N.).
2. Das Vorbringen, die Klage sei – anders als das Verwaltungsgericht annimmt – zulässig, weil sie sich gegen den Bescheid der Beklagten vom 20. August 2014 wende, der aber nicht in Bescheidsform habe ergehen dürfen, lässt keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils aufkommen.
a) Angesichts des bei der Beklagten mit Schreiben vom 25. Juli 2014 gestellten (zweiten) Antrags auf „die vorübergehende Aussetzung der Beitreibung von Zwangsgeldern“, musste die Beklagte diesen Antrag – wie vorstehend ausgeführt wurde – bei verständiger Würdigung als Antrag nach Art. 21 VwZVG verstehen, über den sie als Anordnungsbehörde durch Verwaltungsakt, also durch förmlichen Bescheid zu entscheiden hatte.
b) Soweit die Beklagte auch über den (ersten) Antrag auf Aussetzung nach § 80 Abs. 4 Satz 1 VwGO zu entscheiden hatte, begegnet dessen Behandlung in Bescheidsform vorliegend ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken.
Die Entscheidung einer Behörde im verwaltungsbehördlichen vorläufigen Rechtsschutz über die Aussetzung der Vollziehung nach § 80 Abs. 4 VwGO in allen Fällen des § 80 Abs. 2 VwGO (Vollziehungsaussetzung) ist keinen Vorgaben in Bezug auf die Form unterworfen (vgl. Schoch in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Mai 2018, § 80 Rn. 307). Dies hindert die Behörde allerdings nicht, ihre (Ermessens-) Entscheidung über die Stattgabe oder Ablehnung eines Antrags auf Aussetzung der Vollziehung in Form eines Bescheids zu fassen, der – wie hier – schriftlich abgefasst und begründet wird (vgl. Linhart, „Schreiben, Bescheide und Vorschriften in der Verwaltung“, Stand Mai 2016, § 18.I.6; ausführlich zum „Begriff des Bescheides“ sowie zur Bescheidsform u.a. der Ablehnung eines Antrags auf Aussetzung der Vollziehung). Als Gegenstück zum gesetzlich oder behördlich angeordneten Sofortvollzug (letzteres: Vollziehbarkeitsanordnung), der nach herrschender Auffassung selbst kein Verwaltungsakt ist (vgl. Puttler in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 80 Rn. 80, 104 m.w.N.), ist auch die Vollziehungsaussetzung eine verfahrensrechtliche Nebenentscheidung zum Verwaltungsakt, (vgl. Puttler a.a.O. § 80 Rn. 80 zur Vollziehbarkeitsanordnung). Dies legt es nahe, die Entscheidung der Behörde nach § 80 Abs. 4 VwGO – auch wenn sie kein Verwaltungsakt ist – in Bescheidsform zu kleiden. Da dem Rechtsschutz suchenden Bürger gegen die verwaltungsbehördliche Entscheidung nach § 80 Abs. 4 VwGO aber kein Rechtsbehelf zur Verfügung steht, ist die Rechtsbehelfsbelehrung:insoweit verfehlt (vgl. Schoch a.a.O. § 80 Rn. 324 m.w.N.).
c) Von Vorstehendem ausgehend, ist die Ablehnungsentscheidung der Beklagten vom 20. August 2014 nicht deswegen zu beanstanden, weil sie insgesamt in Bescheidsform gekleidet wurde.
aa) Der Einwand des Klägers, der Bescheid könne formal einem Eilverfahren entgegenstehen, wenn er Bestandskraft erlange, ist – soweit es seinen (ersten) Antrag auf Aussetzung der Vollziehung betrifft – verfehlt.
Gleich in welcher Form die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung nach § 80 Abs. 4 VwGO im verwaltungsbehördlichen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ablehnt, steht dem Betroffenen kraft Gesetzes stets der gerichtliche vorläufige Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO offen, weil die vorherige Anrufung der Verwaltung nach § 80 Abs. 4 VwGO grundsätzlich keine Sachentscheidungsvoraussetzung für den gerichtlichen Eilantrag gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO ist (vgl. Schoch in Schoch/Schneider/Bier, Stand Mai 2018, § 80 Rn. 275 m.w.N.; ein Fall des § 80 Abs. 6 VwGO liegt nicht vor). Ein Rechtsbehelf gegen die Ablehnung des Antrags auf Aussetzung der Vollziehung steht – wie bereits ausgeführt wurde – ohnehin nicht zu Verfügung. Auf den Antrag des Klägers nach § 123 VwGO (vgl. Beschwerdeverfahren 9 CE 14.2424) hat die Ablehnung des Antrags auf Aussetzung der Vollziehung keinen Einfluss.
bb) Soweit die Beklagte den (zweiten) Antrag des Klägers auf „die vorübergehende Aussetzung der Beitreibung von Zwangsgeldern“ nach Art. 21 VwZVG abgelehnt hat, kann die Entscheidung allerdings in Bestandskraft erwachsen.
Das Verwaltungsgericht hat das Klageziel des Klägers – wie bereits ausgeführt wurde – insoweit zutreffend als Verpflichtungsbegehren ausgelegt, erachtet die Verpflichtungsklage aber mangels Rechtsschutzbedürfnisses für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet, weil kein Anspruch auf Einstellung der Zwangsvollstreckung bestehe (vgl. UA S. 6 f.). Hiermit setzt sich das Zulassungsvorbringen nicht substanziiert auseinander. Lediglich in Bezug auf die seiner Ansicht nach zu Unrecht gewählte Bescheidsform wendet der Kläger ein, dass ein Rechtsschutzinteresse hinsichtlich der Aufhebung und Feststellung der Nichtigkeit des Bescheids vom 20. August 2014 bestehe.
3. Das Vorbringen des Klägers, die Rechtswidrigkeit der Kostenentscheidung in Nr. III des Bescheids vom 20. August 2014 ergebe sich aus der fehlenden Begründung und dem Fehlen einer Rechtsgrundlage, führt nicht zur Zulassung der Berufung. Insbesondere trifft es nicht zu, dass „durch den Antrag auf Aussetzung der sofortigen Vollziehung und auf die vorübergehende Aussetzung der Beitreibung der Zwangsgelder kein neues Verfahren eingeleitet worden ist, dessen Kosten festgesetzt werden könnten“.
a) Das Verwaltungsgericht hatte keine Veranlassung, die Rechtmäßigkeit der Kostenentscheidung der Beklagten zu prüfen, weil der Kläger die Kostenentscheidung im erstinstanzlichen Verfahren nicht beanstandet hatte und weil auch das Verwaltungsgericht – wie die Beklagte – hinsichtlich des klägerischen Antrags im Schreiben vom 25. Juli 2014 auf „die vorübergehende Aussetzung der Beitreibung von Zwangsgeldern“ mangels Erläuterung durch den Kläger ohne Rechtsfehler von einem Verpflichtungsbegehren auf Erlass eines Verwaltungsakts ausging.
b) Entgegen der Auffassung des Klägers besteht eine Rechtsgrundlage für die Kostentscheidung der Beklagten.
Aufgrund der Anträge des Klägers auf Aussetzung der Vollziehung sowie auf vorübergehende Aussetzung der Beitreibung von Zwangsgeldern hat die Beklagte ein Verwaltungsverfahren eingeleitet, und damit eine Amtshandlung i.S.d. Art. 1, Art. 2 Abs. 1 Satz 1 KG vorgenommen, die der Kläger veranlasst hat.
Soweit es das Verfahren über die Anordnung der sofortigen Vollziehung und über die Aussetzung der Vollziehung nach §§ 80 und 80a VwGO betrifft, kann von der Kostenerhebung zwar abgesehen werden, wenn sie der Billigkeit widerspricht (vgl. Art. 3 Abs. 1 Satz 3 Nr. 14 KG). Dass die Beklagte insoweit Kosten erhoben hat ist allerdings nicht ersichtlich. Davon abgesehen wendet der Kläger nicht ein, dass eine Kostenerhebung der Billigkeit widersprechen würde.
Jedenfalls ist aber die Entscheidung über den Antrag des Klägers auf „die vorübergehende Aussetzung der Beitreibung von Zwangsgeldern“ durch Verwaltungsakt aus den zuvor genannten Gründen kostenpflichtig. Die dem Bescheid vom 20. August 2014 beigefügte Kostenberechnung bezieht sich demgemäß auf die Amtshandlung im Vollstreckungsverfahren nach der Anlage des Kostenverzeichnisses zum Kostengesetz lfd. Nr. 1.I.8 in der „zurzeit geltenden Fassung“ (Anm.: i.d.F. vom 24.3.2014, GVBl. S. 118). Nach der lfd. Nr. 1.I.8 Tarif-Stelle 3 der maßgeblichen Fassung der Anlage des Kostenverzeichnisses zum Kostengesetz beträgt der Rahmen einer Gebühr für die „Entscheidung nach Art. 21 VwZVG über unzulässige oder unbegründete Einwendungen gegen die Vollstreckung, die den zu vollstreckenden Anspruch betreffen“, 15 bis 250 €. Dass die Ermittlung der festgesetzten Gebühr von hier 100 Euro fehlerhaft wäre (vgl. Art. 6 Abs. 2 KG), wird nicht eingewandt. Die Festsetzung der Auslagen i.H.v. 4 Euro für die Zustellung des Bescheids vom 20. August 2014 beruht auf Art. 10 Abs. 1 Nr. 2 KG.
c) Soweit der Kläger beanstandet, die Kostenentscheidung sei nicht begründet worden, ergeben sich aus seinem Vorbringen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils.
Bereits aus der dem Bescheid vom 20. August 2014 beigefügten Kostenberechnung ergibt sich hinreichend deutlich, dass die Kostenentscheidung auf Grundlage des Kostenverzeichnisses zum Kostengesetz für „Amtshandlungen im Vollstreckungsverfahren“ (lfd. Nr. 1.I.8) und hinsichtlich der Auslagen auf Grundlage des Art. 10 KG (Zustellung) erging. Die Nachholung der Begründung durch die Beklagte im Zulassungsverfahren (vgl. Schriftsatz vom 12.6.2015 S. 5) war deshalb entbehrlich.
4. Anhaltspunkte für die geltend gemachte Nichtigkeit des Bescheids vom 20. August 2014 bestehen nach den vorstehenden Ausführungen nicht.
5. Das Vorbringen des Klägers, seinen bisherigen Vortrag aus dem erstinstanzlichen Klageverfahren (W 4 K 14.957) in das Zulassungsverfahren einzubeziehen, genügt ebenso wenig den Anforderungen an die Darlegung von Zulassungsgründen wie die Bezugnahme des im außerhalb der Zwei-Monats-Frist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO eingereichten Schriftsatzes vom 30. Juni 2015 auf den Vortrag in den Verfahren 9 ZB 15.943, 9 ZB 15.941 sowie 9 ZB 15.679.
Es fehlt insofern schon an einer den Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO genügenden Auseinandersetzung mit den tragenden Erwägungen der Entscheidungsgründe des angegriffenen Urteils. Das Gebot der Darlegung erfordert eine substanzielle Erörterung des in Anspruch genommenen Zulassungsgrunds (vgl. BayVGH, B.v. 21.8.2018 – 15 ZB 17.2351 – juris Rn. 8; BayVGH, B.v. 2.6.2016 – juris Rn. 4, jeweils m.w.N.). Die pauschale Bezugnahme auf erstinstanzliches Vorbringen genügt deshalb ebenso wenig wie die Bezugnahme auf das Vorbringen in anderen Verfahren (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 124a Rn. 59 m.w.N.).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 und § 52 Abs. 1 GKG; sie folgt der Festsetzung des Verwaltungsgerichts, gegen die keine Einwände erhoben wurden.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).