Aktenzeichen AN 6 K 18.01349
Leitsatz
Die in den Richtlinien des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge zur Abrechnung der berufsbezogenen Deutschsprachkurse (AbrRL DeuFöV) vorgesehene Frist (Eingang des Antrags bis zum Ende des Moduls) ist als Ausschlussfrist rechtswidrig. Sie kann der Geltendmachung des Anspruchs auf Fahrtkostenzuschuss in Form einer Pauschale nicht entgegengehalten werden, denn sie verstößt gegen höherrangiges Recht, da sie sich nicht auf eine ausreichende, gesetzliche Ermächtigungsgrundlage stützt.
Tenor
1. Der Bescheid der Beklagten vom 31. Januar 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Juni 2018 wird aufgehoben. Die Beklagte wird verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Fahrtkostenerstattung unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.
2. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist insoweit vorläufig vollstreckbar.
3. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
4. Die Berufung wird zugelassen.
Gründe
I.
Das Gericht kann gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten dem zustimmten.
II.
Das Begehren des Klägers (§ 88 VwGO) ist dahingehend zu verstehen und auszulegen, dass lediglich die Verpflichtung zur Neuverbescheidung und nicht eine Verpflichtung zu der Gewährung von Fahrtkostenerstattung begehrt wird. In der Klageschrift ebenso wie im weiteren Verlauf des Verfahrens rügte der Kläger lediglich die Ablehnung seines Antrages wegen Verfristung und machte keine Ausführungen zu den weiteren Voraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs. Daraus ist zu schließen, dass er lediglich Klärung der strittigen Frage der Einhaltung der von der Beklagten vorgetragenen Ausschlussfrist und, damit verbunden, eine erneute Entscheidung der Beklagten unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts zu diesem Punkt begehrt. Diese sog. „Bescheidungsklage“ ist hier auch zulässig, weil das Bundesamt wegen der angenommenen Verfristung von vorneherein keine weitere Sachaufklärung und -behandlung im Verwaltungsverfahren unternommen hat.
III.
Die derart zu verstehende, zulässige Klage ist begründet. Der ablehnende Bescheid der Beklagten vom 31. Januar 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Juni 2018 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Entgegen der Auffassung der Beklagten kann der Antrag des Klägers auf Fahrtkostenerstattung in Form eines pauschalen Zuschusses nach § 10 Abs. 1 Satz 1 DeuFöV nicht wegen Verfristung abgelehnt werden.
1. Unstreitig ging der Antrag des Klägers auf Fahrtkostenerstattung nach Ende des Moduls am 29. September 2017, nämlich am 12. Oktober 2017, bei dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge ein. Dieses Datum zeigt auch der Eingangsstempel auf dem beigefügten Schreiben der Kursträgerin. Nach Auffassung der Beklagten ist der Anspruch auf Fahrtkostenerstattung nach § 10 Abs. 1 Satz 1 DeuFöV aus diesem Grund ausgeschlossen. Die Beklagte stützt diesen Standpunkt auf § 34 Abs. 1 Satz 2 der 3. Fassung der „Richtlinien des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge zur Abrechnung der berufsbezogenen Deutschsprachkurse im Sinne des § 25 der Verordnung über die berufsbezogene Deutschsprachförderung (DeuFöV) (Abrechnungsrichtlinie – AbrRL DeuFöV)“ – im Folgenden: 3. Fassung der AbrRL DeuFöV. Danach muss der Antrag bis zum Ende des Kurses vollständig ausgefüllt bei dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge eingegangen sein.
2. Die in der AbrRL DeuFöV vorgesehene Frist ist als Ausschlussfrist rechtswidrig. Sie kann der Geltendmachung des Anspruchs auf Fahrtkostenzuschuss in Form einer Pauschale nicht entgegengehalten werden, denn sie verstößt gegen höherrangiges Recht, da sie sich nicht auf eine ausreichende, gesetzliche Ermächtigungsgrundlage stützt. Dahinstehen kann dabei, ob für die Entscheidung über die Klage auf die zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts geltende 4. Fassung der AbrRL DeuFöV und die inhaltsgleiche Vorschrift des § 41 Abs. 1 Satz 2 abzustellen ist oder auf die zum Zeitpunkt der Entscheidung der Beklagten geltende 3. Fassung der AbrRL DeuFöV.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bedürfen materiell-rechtliche Ausschlussfristen, die im Falle ihres Verstreichens den endgültigen Verlust einer Rechtsposition nach sich ziehen, einer gesetzlichen Rechtsgrundlage (vgl. BVerwG, U.v. 22.10.1993 – 6 C 10/92 – NVwZ 1994, 575 ff.. Diese Rechtsprechung wird von der Kommentarliteratur geteilt (vgl. Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Auflage 2018, § 31 Rn. 13; vgl. Mattes, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage 2019, § 31 Rn. 7). Wegen des Grundsatzes des Vorbehalts des Gesetzes bedürfen Regelungen, die in Rechtspositionen der Bürger eingreifen, einer gesetzlichen Grundlage. Dies gilt auch für materiell-rechtliche Ausschlussfristen, da sie eine durch Gesetz vorgesehene Rechtsposition einschränken (vgl. BVerwG, a.a.O.). Eine Einschränkung wird in der Literatur lediglich für möglich gehalten, wenn der durch Fristablauf ausgeschlossene Anspruch nicht durch Gesetz verliehen wird (vgl. Neumann, NVwZ 2000, 1244 ff, 1247).
Nach diesen Grundsätzen bedarf die in der AbrRL DeuFöV vorgesehene Frist einer gesetzlichen Grundlage. Bei dem Anspruch auf pauschalen Zuschuss zu den notwendigen Fahrtkosten handelt es sich um eine Leistung der Beklagten, auf die ein Anspruch durch Gesetz begründet wird. Er findet seine Grundlage in § 10 Abs. 1 DeuFöV, im Rahmen eines Gesetzes im materiellen Sinne. Die Frist, die in § 34 Abs. 1 Satz 2 der 3. Fassung der AbrRL DeuFöV bzw. in § 41 Abs. 1 Satz 2 der 4. Fassung der AbrRL DeuFöV vorgesehen ist, ist als materiell-rechtliche Ausschlussfrist zu verstehen. In dieser Weise wird die Frist in der behördlichen Praxis der Beklagten auch gehandhabt.
Dahinstehen kann dabei, ob für die Entscheidung des Gerichts auf § 34 Abs. 1 Satz 2 der 3. Fassung der AbrRL DeuFöV oder auf § 41 Abs. 1 Satz 2 der 4. Fassung der AbrRL DeuFöV abzustellen ist. Trotz des im Einzelnen unterschiedlichen Wortlauts der beiden Fassungen der Abrechnungsrichtlinie sind beide Vorschriften gleichermaßen als Ausschlussfrist zu verstehen. Eindeutig ist diesbezüglich der Wortlaut des § 41 Abs. 1 Satz 2 der 4. Fassung der AbrRL DeuFöV, der die Frist ausdrücklich als „Ausschlussfrist“ bezeichnet.
§ 41 Abs. 1 Satz 2 der 4. Fassung der AbrRL DeuFöV lautet:
㤠41 Beantragung und Auszahlung des Zuschusses
(1) (…) Das Formular „Antrag auf Fahrtkostenzuschuss“ muss bis zum Ende des Kurses vollständig ausgefüllt beim Bundesamt eingegangen sein (Ausschlussfrist).“
Aber auch die in § 34 Abs. 1 Satz 2 der 3. Fassung der AbrRL DeuFöV festgeschriebene Frist ist als Ausschlussfrist anzusehen.
§ 34 Abs. 1 Satz 2 der 3. Fassung der AbrRL DeuFöV lautet:
㤠34 Beantragung und Auszahlung des Zuschusses
(1) (…) Der Antrag muss bis zum Ende des Moduls beim Bundesamt eingegangen sein.“
Der Wortlaut („muss … eingegangen sein“) legt nahe, dass der rechtzeitige Eingang bei dem Bundesamt zwingende Voraussetzung für die Erstattung von Fahrtkosten ist.
b) Eine gesetzliche Rechtsgrundlage für diese Ausschlussfrist besteht nicht.
aa) Der Wortlaut des § 10 Abs. 1 Satz 1 DeuFöV steht der Festsetzung einer Ausschlussfrist entgegen. Nach dieser Vorschrift erhalten Teilnahmeberechtigte, die Leistungen nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch, nach dem Zwölften Buch Sozialgesetzbuch, nach dem Asylbewerberleistungsgesetz, nach § 56 oder § 136 Abs. 1 Nr. 1 des Dritten Buches Sozialgesetzbuch beziehen, bei Bedarf auf Antrag einen pauschalen Zuschuss zu den notwendigen Fahrtkosten. Eine Befristung wird nicht ausdrücklich genannt. Der Anspruch hängt allein von der sozialrechtlichen Bedürftigkeit – nachzuweisen durch den Erhalt einer der in der Vorschrift ausdrücklich genannten Leistungen – sowie dem Bedarf ab. Letzte Voraussetzung ist das Vorliegen eines – nicht weiter spezifizierten – Antrags.
Das Erfordernis des Bedarfs kann nicht als Anknüpfungspunkt für eine materiell-rechtlich wirkende Ausschlussfrist verstanden werden. Ein Bedarf ist dann gegeben, wenn der Kursteilnehmer den Kursort nicht ohne öffentliche oder private Verkehrsmittel, das heißt: zu Fuß, erreichen kann. In der behördlichen Praxis, die auch von der Rechtsprechung gebilligt wurde, ist von einem Bedarf grundsätzlich auszugehen, wenn die Entfernung zwischen Wohn- und Kursort mindestens drei Kilometer beträgt. Der Nachweis eines Bedarfs kann dabei nicht auf die Einhaltung einer Ausschlussfrist gestützt werden.
Dem Erfordernis eines Antrags kann die Zulässigkeit einer behördlichen Ausschlussfrist nicht entnommen werden. Ein Antrag kann auch nachträglich noch gestellt werden.
Zuletzt bietet auch der Begriff der „notwendigen“ Fahrtkosten keinen Anhaltspunkt für eine fristgebundene Antragsstellung. Dieser Begriff soll lediglich sicherstellen, dass nur die der Höhe nach erforderlichen Fahrtkosten bezuschusst werden können.
Gibt der Wortlaut des § 10 Abs. 1 DeuFöV schon keinen positiven Anhaltspunkt für die Zulässigkeit einer materiell-rechtlichen Ausschlussfrist, so spricht er darüber hinaus auch gegen eine solche Frist. Die amtliche Überschrift des § 10 DeuFöV spricht von „Fahrtkostenerstattung“. Nach allgemeinem Sprachgebrauch kann eine Erstattung auch bei bereits beglichenen Kosten, also durchaus rückwirkend, erfolgen.
bb) Auch § 25 Abs. 1 DeuFöV stellt keine ausreichende gesetzliche Rechtsgrundlage für die Festsetzung einer Ausschlussfrist dar. Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 DeuFöV setzt das Bundesamt nach Ermittlung der bundesweiten Preisentwicklung angemessene, den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit genügende Kostenerstattungssätze fest. Hinsichtlich der Höhe der Kostenerstattung wird dem Bundesamt durch Rechtsverordnung ein Gestaltungsspielraum eingeräumt. Davon ist auch die Höhe der Fahrtkostenzuschusspauschale nach § 10 Abs. 1 Satz 1 DeuFöV umfasst, da es sich um Kostenerstattung handelt und die Höhe in der anspruchsbegründenden Vorschrift offen gelassen wurde. Eine Ausschlussfrist kann darauf aber nicht gestützt werden, denn der eingeräumte Gestaltungsspielraum bezieht sich allein auf die Höhe der Kostenerstattung. Auf § 25 Abs. 1 Satz 2 DeuFöV beruht die strittige Regelung in den Abrechnungsrichtlinien ebenfalls nicht. Nach dieser Vorschrift sollen die Einzelheiten der Kostenerstattung in einer Abrechnungsrichtlinie geregelt werden. Primär bezieht sich dies auf die verwaltungstechnische Umsetzung der Kostenerstattung. Als Grundlage für eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist, durch die der durch Gesetz im materiellen Sinne gewährleistete Anspruch auf Fahrtkostenerstattung eingeschränkt werden könnte, ist diese Regelung der DeuFöV aber zu unbestimmt. Aus ihr geht nicht hervor, dass der Verordnungsgeber dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge die Befugnis einräumen wollte, die Durchsetzung des Anspruchs auf Fahrtkostenerstattung an weitere Voraussetzungen zu knüpfen. Es ist nicht erkennbar, dass eine Ausschlussfrist zum Regelungsprogramm gehört. Das Bestehen einer solchen Frist ist bei Betrachtung der § 10 Abs. 1 DeuFöV und § 25 Abs. 1 DeuFöV nicht zu erwarten. Die Befugnis, eine solche Regelung durch Verwaltungsvorschrift treffen zu können, müsste hinreichend deutlich in der Rechtsverordnung angelegt sein.
cc) Zudem stellt die Ausschlussfrist keine Konkretisierung allgemeiner Grundsätze des Sozialrechts dar. § 10 Abs. 1 Satz 1 DeuFöV setzt nicht voraus, dass der Antragssteller ohne Zuschuss nicht in der Lage wäre, die Fahrtkosten zu bestreiten. Es handelt sich dem Wortlaut der amtlichen Überschrift nach um eine „Erstattung“. Eine Erstattung kann auch rückwirkend erfolgen. Zudem wird lediglich ein pauschaler Zuschuss gewährt, der nicht notwendigerweise die vollständigen Fahrtkosten abdecken muss.
dd) Zuletzt können auch die Grundsätze der Rechtsprechung des Gerichts zur rückwirkenden Befreiung von dem Kostenbeitrag zu dem Integrationskurs nach § 9 Abs. 1, 2 IntV nicht übertragen werden. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 IntV haben Teilnehmer an einem Integrationskurs einen Kostenbeitrag zu leisten. Dieser Beitrag ist nach § 9 Abs. 3 IntV zu Beginn eines Kursabschnittes an den Kursträger zu zahlen. § 9 Abs. 2 IntV sieht Befreiungsmöglichkeiten vor. Nach der gängigen Praxis des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge ist eine rückwirkende Befreiung nicht möglich. Dies wurde von der Rechtsprechung des Gerichts gebilligt (vgl. VG Ansbach, U.v. 9.9.2010 – AN 14 K 10.00151 – juris, Rn. 23 ff.). Ein Antrag für bereits fällige oder entrichtete Kosten für bereits abgeschlossene Kursmodule führt daher nicht zu einer rückwirkenden Befreiung. Dies kann jedoch nicht auf die vorliegende Fallkonstellation übertragen werden. Die Situation der Befreiung von der Zahlungsverpflichtung des Kursteilnehmers gegenüber dem Kursträger unterscheidet sich wesentlich von der hier vorliegenden Situation der Gewährung von Fahrtkostenzuschuss zugunsten des Kursteilnehmers durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. Dass von der Kostenbeitragspflicht nicht rückwirkend befreit werden kann, hat das Gericht in der genannten Entscheidung auf folgende Gedanken gestützt: Zum einen auf die systematische Auslegung des § 9 IntV, insbesondere § 9 Abs. 1, 3, 6 IntV, zum anderen auf den Gedanken der Umwandlung der Kostenbeitragspflicht in eine Zahlungspflicht gegenüber dem Kursträger. Daraus kann nicht gefolgert werden, dass hinsichtlich der Integrationskurse und der berufsbezogenen Deutschsprachförderung jeder Ausschluss einer rückwirkenden Begünstigung des Kursteilnehmers zulässig ist. Vielmehr zeigt die Auslegung der Vorschriften der DeuFöV hinsichtlich der Fahrtkostenerstattung, dass eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist nicht zulässigerweise vorgesehen werden darf.
3. Dahinstehen kann bei diesem Ergebnis die Frage, ob die Einreichung des Antrags bei der Kursträgerin als rechtzeitig anzusehen ist. Ebenfalls nicht zu entscheiden ist die Frage, ob hinsichtlich der Frist Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewährt werden kann.
4. Nach alledem ist die Klage begründet. Die Beklagte ist zu verpflichten, unter Berücksichtigung der Rechtswidrigkeit und Unanwendbarkeit der in der AbrRL DeuFöV vorgesehenen Ausschlussfrist erneut über den Antrag des Klägers zu entscheiden.
IV.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708, 711 ZPO.
Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Dass die in der AbrRL DeuFöV vorgesehene, behördliche Ausschlussfrist mangels ausreichender gesetzlicher Rechtsgrundlage rechtswidrig ist und einem Antrag auf Fahrtkostenerstattung nicht rechtsvernichtend entgegengehalten werden kann, weist über den vorliegenden Fall hinaus.
